L’érosion de l’État de droit dans le contentieux administratif des étrangers : le juge administratif, dernier rempart d’une justice d’exception

Le droit des étrangers est devenu le terrain d’une expérimentation normative sans équivalent dans l’ordre juridique français. En moins de dix ans, le contentieux administratif des étrangers a connu une métamorphose silencieuse qui en a fait, selon l’expression du GISTI, un « symptôme de la faillite de l’État de droit ». La loi du 26 janvier 2024, dite « loi Darmanin », les six décrets du 7 juin 2026 transposant le Pacte européen sur la migration et l’asile, et la cascade de circulaires ministérielles — celle du 10 juin 2026 en tête — ont profondément altéré l’architecture procédurale de ce contentieux, au point d’y faire régner un droit dérogatoire dont la compatibilité avec les principes constitutionnels et conventionnels est de plus en plus douteuse.

Quarante-six pour cent des affaires enregistrées par les tribunaux administratifs en 2025 relevaient du contentieux des étrangers. Le Conseil d’État lui-même, dans son avis consultatif du 7 mai 2026 sur les projets de décrets d’application du Pacte européen, a dressé un constat sévère de l’état de ce droit : « le droit des étrangers se caractérise, en France, par une instabilité chronique et une complexité qui, de l’avis de la section de l’administration, nuit gravement à la sécurité juridique ». L’objet de cette analyse est de démontrer, en deux temps, que cette érosion de l’État de droit se manifeste d’abord par la dégradation des garanties procédurales — qui fait du contentieux des étrangers une justice d’exception —, avant d’être aggravée par une inflation normative qui place le juge administratif dans la position paradoxale de dernier garant de principes que le législateur et le pouvoir réglementaire n’ont cessé de sacrifier.

I. La dégradation des garanties procédurales : le contentieux administratif des étrangers comme justice d’exception

A. La fragmentation procédurale et la marginalisation de la collégialité

Le contentieux administratif des étrangers a été placé sous un régime procédural exorbitant du droit commun. Le Conseil d’État a lui-même décrit l’architecture issue de la loi du 26 janvier 2024 en ces termes : « le tribunal administratif peut être saisi selon trois procédures : une procédure collégiale spéciale prévue à l’article L. 911-1, une procédure à juge unique prévue à l’article L. 921-1 selon laquelle le délai de recours est de sept jours à compter de la notification, et une procédure à juge unique prévue à l’article L. 922-2 » (CE, 2e-7e ch. réunies, 14 novembre 2024, n° 496412). Cette stratification de procédures concurrentes est, en elle-même, un facteur d’insécurité juridique : le justiciable doit identifier, dès le stade de la notification, le régime contentieux applicable, sous peine d’irrecevabilité.

La marginalisation de la collégialité constitue le phénomène le plus frappant de cette dégradation. L’article R. 732-1-1 du code de justice administrative, issu du décret du 29 octobre 2022, permet au président de la formation de jugement de dispenser le rapporteur public de prononcer ses conclusions dans tous les contentieux relatifs à « l’entrée, le séjour et l’éloignement des étrangers, à l’exception des expulsions ». La Cour administrative d’appel de Nancy a rappelé le caractère systématique de cette dispense : « il résulte de ces dispositions que le président de la formation de jugement peut, après examen du dossier par le rapporteur public, le dispenser, sur sa proposition, de prononcer à l’audience des conclusions » (CAA Toulouse, 3e ch., 29 décembre 2023, n° 22TL22369).

Plus grave encore, la Cour administrative d’appel de Lyon a reconnu que le cumul du juge unique, de la dispense de conclusions du rapporteur public et de la brièveté des délais de jugement constituait, pour l’étranger justiciable, « un affaiblissement des garanties procédurales » (CAA Lyon, 4e ch., 8 juin 2023, n° 21LY03204). La conférence des bâtonniers de France avait d’ailleurs vainement contesté ce décret devant le Conseil d’État, qui a jugé que la réforme « n’a pas, en tant que telle, pour objet ou pour effet de supprimer un degré de juridiction et se borne à aménager les délais de jugement sans priver les justiciables de l’accès à un juge » (CE, 4e-1e ch. réunies, 12 avril 2024, n° 470092). Cette appréciation, pour respectueuse qu’elle soit de l’office du juge, élude la réalité de la pratique : la systématisation de la dispense du rapporteur public, combinée au juge unique, a fait de la collégialité une exception dans un contentieux qui représente près de la moitié de l’activité des tribunaux administratifs.

L’Association pour la défense du droit au recours (ADDR) a également tenté, sans succès, de faire annuler le décret instaurant l’application Télérecours citoyens obligatoire. Le Conseil d’État a jugé que cette obligation ne portait atteinte « ni au droit à un recours juridictionnel effectif garanti par l’article 16 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen, ni au droit à un procès équitable garanti par l’article 6 de la Convention européenne des droits de l’homme » (CE, 4e ch., 20 mars 2025, n° 494158).

L’arrêt du 10 avril 2026 par lequel le Conseil d’État a validé la loi du 16 juin 2026 allongeant la rétention administrative à deux cent dix jours pour les étrangers menaçant l’ordre public s’inscrit dans cette même logique de validation a minima des garanties procédurales, sous réserve d’un contrôle de proportionnalité dont la portée concrète reste à démontrer (CE, 10 avril 2026, n° 504255).

La Cour administrative d’appel de Nancy a d’ailleurs rappelé que, s’agissant des décisions d’expulsion, « le jugement de la demande contre l’arrêté d’expulsion relevait de la procédure ordinaire collégiale devant le tribunal administratif », contrairement aux OQTF qui relèvent des procédures à juge unique du livre IX du CESEDA (CAA Nancy, 2e ch., 17 décembre 2025, n° 24NC02473). Cette distinction illustre la stratification de régimes procéduraux au sein même du contentieux des étrangers, dont la lisibilité pour le justiciable est devenue quasi nulle.

B. La compression des délais de recours et la restriction de l’accès au prétoire

Le raccourcissement des délais de recours est le second pilier de cette justice d’exception. Le délai de sept jours prévu par l’article L. 921-1 du CESEDA pour contester une obligation de quitter le territoire français est le plus court de tout le contentieux administratif français. Le Conseil d’État a toutefois jugé que « le délai de quarante-huit heures pour contester la décision portant obligation de quitter le territoire français sans délai de départ volontaire ne méconnaît pas » le droit au recours effectif, dès lors que « l’étranger peut, à l’appréciation du juge et pendant le délai accordé à ce dernier pour statuer, présenter tous éléments à l’appui de sa requête » (CE, 6e ch., 24 juillet 2024, n° 491503).

L’avis contentieux rendu par le Conseil d’État le 9 juin 2026 a néanmoins apporté une clarification déterminante : le délai de sept jours prévu par l’article L. 921-1 du CESEDA est un délai franc, au sens de l’article 642 du code de procédure civile, de sorte que le jour de la notification de la décision et le jour de l’échéance ne sont pas comptabilisés (CE, avis, 9 juin 2026, n° 512314). Cette précision, pour bienvenue qu’elle soit, ne masque pas l’exiguïté du délai, qui reste de sept jours ouvrés pleins dans le meilleur des cas — un délai dans lequel l’étranger, souvent non francophone, parfois démuni de conseil, doit identifier la juridiction compétente, réunir les pièces justificatives et rédiger une requête motivée.

Le revirement opéré par l’avis du Conseil d’État du 13 novembre 2025 a, en outre, fermé partiellement l’accès au prétoire : jusqu’alors, un étranger pouvait contester le refus du préfet d’abroger une précédente décision de refus de titre de séjour ; désormais, ce recours est irrecevable, le Conseil d’État ayant jugé qu’un tel refus d’abroger « n’est pas détachable de la décision initiale et ne constitue pas une décision faisant grief » (CE, avis, 13 novembre 2025, n° 506583). Ce revirement, dit « revirement Boukhelfiouene », s’inscrit dans une triple série de restrictions de l’accès au juge, aux côtés de la présomption d’urgence renversée par l’arrêt du 2 février 2026 (CE, 2 fév. 2026, n° 507674) et de la limitation des moyens invocables par l’avis du 12 juin 2025 sur la justification de l’état civil.

La Cour nationale du droit d’asile (CNDA) n’échappe pas à ce mouvement. Le Conseil d’État a jugé le 13 mai 2025 que ni les dispositions du CESEDA ni celles de la loi du 10 juillet 1991 sur l’aide juridictionnelle « ne prévoyaient la mise à disposition d’un interprète pour la préparation de son recours devant le juge de l’asile », en dépit des principes constitutionnels du droit d’asile et du droit à un recours effectif (CE, 10e-9e ch. réunies, 13 mai 2025, n° 498994). L’absence d’interprète pour la préparation d’un recours en langue étrangère, pour des demandeurs d’asile dont le français n’est précisément pas la langue maternelle, interroge frontalement l’effectivité du recours garanti par l’article 13 de la Convention européenne des droits de l’homme.

La Cour administrative d’appel de Paris a également constaté que le juge statue dans « une formation restreinte à juge unique et dans un bref délai » lorsque l’étranger est assigné à résidence, le tribunal étant tenu de statuer au plus tard dans les quatre-vingt-seize heures (CAA Paris, 2e ch., 18 février 2025, n° 24PA02239). Ce délai de quatre jours ouvrés pour instruire, juger et notifier une décision qui conditionne la liberté d’aller et venir du justiciable constitue, en pratique, un record de célérité dont la compatibilité avec les exigences du procès équitable reste à démontrer.

II. L’inflation normative et l’office du juge administratif : entre renoncement et résistance

A. L’instabilité chronique du CESEDA : le droit des étrangers comme variable d’ajustement politique

Depuis 2015, le code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile a été modifié par plus de vingt-cinq lois et une centaine de décrets, sans compter les circulaires, instructions et notes ministérielles qui, bien que dépourvues de valeur normative, orientent la pratique préfectorale de manière décisive. Cette instabilité est sans équivalent dans le droit français contemporain, et ses conséquences sur la sécurité juridique sont documentées.

La Cour administrative d’appel de Nantes, saisie d’un litige sur l’assignation à résidence, a rappelé que les dispositions de l’article L. 731-1 du CESEDA dans leur rédaction antérieure à la loi du 26 janvier 2024 faisaient obstacle à l’assignation à résidence de certains étrangers, et que les nouvelles dispositions ne pouvaient produire d’effet rétroactif, le principe de non-rétroactivité des lois revêtant une valeur constitutionnelle (CAA Nantes, 6e ch., 20 mai 2025, n° 24NT01770). Cette décision illustre comment le juge administratif est contraint de trancher des conflits de lois dans le temps que le législateur lui-même a créés par une inflation normative désordonnée.

Le propre Conseil d’État, dans ses fonctions consultatives, a dressé un constat accablant dans son avis du 7 mai 2026 : « le droit des étrangers se caractérise, en France, par une instabilité chronique et une complexité qui nuit gravement à la sécurité juridique ». Cet aveu de la plus haute juridiction administrative française est d’autant plus remarquable qu’il provient de l’institution même qui, dans ses fonctions contentieuses, valide une grande partie des restrictions procédurales critiquées par les associations. Cette dualité fonctionnelle — conseiller du gouvernement le jour, juge le lendemain — pose la question de l’impartialité objective de la juridiction administrative dans ce contentieux.

L’adoption du règlement européen « retour » le 17 juin 2026, abrogeant la directive 2008/115/CE, a franchi un nouveau seuil dans cette instabilité, en substituant à un instrument protecteur un règlement qui permet l’externalisation des procédures d’éloignement vers des pays tiers — les « hubs de retour » — en dehors de tout contrôle juridictionnel territorialisé. Le droit des étrangers est ainsi devenu le laboratoire d’une législation expérimentale qui se déploie à un rythme incompatible avec la prévisibilité qu’exige l’État de droit.

B. L’office du juge administratif : un rempart résiduel entre validation contrainte et résistance prétorienne

L’office du juge administratif en droit des étrangers est traversé par une tension fondamentale. D’un côté, le juge est tenu d’appliquer une loi toujours plus restrictive, et le Conseil d’État a montré, dans les décisions précitées, une déférence certaine à l’égard des choix du législateur. De l’autre, la jurisprudence récente révèle des poches de résistance prétorienne qui témoignent de la persistance d’un contrôle juridictionnel autonome.

L’arrêt d’assemblée du 5 mai 2026 sur les dysfonctionnements de l’Administration numérique pour les étrangers en France (ANEF) constitue l’illustration la plus spectaculaire de cette résistance. Le Conseil d’État a condamné l’État à prendre, dans un délai de six à douze mois, toutes mesures pour garantir un accès effectif des étrangers à la plateforme ANEF, sous astreinte (CE, Ass., 5 mai 2026, n° 502860). Pour la première fois, le juge administratif a prononcé une injonction structurelle à l’encontre de l’État dans le contentieux des étrangers, consacrant le droit à un accès normal au service public numérique comme une composante du droit au recours effectif.

La trilogie du 9 juin 2026 sur l’expulsion des étrangers a confirmé cette ligne de résistance en censurant des décisions d’expulsion pour absence de proportionnalité au regard du droit à la vie familiale garanti par l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme. Le Conseil d’État y a jugé que la menace à l’ordre public invoquée par l’administration devait être « réelle, actuelle et suffisamment grave » pour justifier une mesure d’expulsion, et que l’administration devait procéder à une mise en balance concrète des intérêts en présence (CE, trilogie 9 juin 2026, n° 506729, 505954, 504383).

La responsabilité de l’État pour durée excessive de la procédure devant la CNDA a également été consacrée. Le Conseil d’État a jugé le 27 février 2026 que « les justiciables ont droit à ce que leurs requêtes soient jugées dans un délai raisonnable » et que lorsque la durée globale excède ce délai, l’État peut être condamné à réparer le préjudice moral subi (CE, 4e-1e ch. réunies, 27 février 2026, n° 489441). Cette décision, en reconnaissant un droit à réparation pour le justiciable étranger victime de l’engorgement de la juridiction administrative, constitue un progrès notable dans la reconnaissance des droits procéduraux des étrangers.

Néanmoins, ces avancées demeurent ponctuelles et ne compensent pas la tendance lourde à la restriction des garanties. Le Conseil d’État du 14 novembre 2024 — sur renvoi du Conseil constitutionnel — a lui-même souligné que la dualité de procédures (juge judiciaire pour la rétention, juge administratif pour l’OQTF) ne méconnaissait pas le droit au recours effectif, « eu égard à l’office respectif des deux ordres de juridiction » (CE, 14 novembre 2024, n° 496412). On mesure le paradoxe : le même juge qui condamne l’État pour les dysfonctionnements de l’ANEF valide dans le même temps des délais de recours qui privent d’effectivité l’accès au prétoire.

L’arrêt rendu par la Cour administrative d’appel de Douai le 24 juin 2024, concernant l’Ordre des avocats du barreau de Lille, illustre cette tension. Le préfet du Nord avait refusé de faire figurer, dans les décisions d’éloignement, les coordonnées de la permanence téléphonique d’urgence dédiée aux recours en droit des étrangers. La Cour a jugé que « ni les dispositions du CESEDA ni les stipulations de l’article 13 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme n’imposent pas non plus de faire figurer dans la décision de transfert l’indication du numéro de téléphone où pourrait être joint un avocat » (CAA Douai, 1re ch., 24 juin 2024, n° 23DA02299). La contradiction est saisissante : l’État est condamné pour ne pas assurer l’accès à la plateforme numérique, mais n’a pas à indiquer un numéro de téléphone pour joindre un avocat un week-end, alors même que le délai de recours expire le lundi.

Le Conseil d’État a également rappelé, le 19 décembre 2025, que si la méconnaissance du droit à un délai raisonnable de jugement est sans incidence sur la validité de la décision juridictionnelle, « les justiciables doivent néanmoins pouvoir en faire assurer le respect » par une action en responsabilité contre l’État (CE, 4e ch., 19 décembre 2025, n° 504807). La Cour administrative d’appel de Nancy a par ailleurs jugé que le cumul des délais de la procédure disciplinaire et de la procédure contentieuse ne traduisait pas, en soi, une méconnaissance du principe du délai raisonnable prévu par l’article 6 § 1 de la Convention européenne des droits de l’homme, mais appelait une appréciation concrète au cas par cas (CAA Nancy, 2e ch., 20 juin 2024, n° 23NC02088).

En définitive, l’office du juge administratif en droit des étrangers apparaît comme un rempart résiduel : il ne peut empêcher le législateur de restreindre les droits des étrangers, mais il peut — et doit — sanctionner les excès les plus manifestes de l’administration et contrôler la proportionnalité des atteintes aux droits fondamentaux. Entre renoncement contraint et résistance prétorienne, le juge administratif incarne la dernière garantie d’un État de droit mis à l’épreuve par sa propre législation.

Conclusion

L’érosion de l’État de droit dans le contentieux administratif des étrangers n’est pas un phénomène soudain, mais le produit d’une accumulation législative et réglementaire qui, en une décennie, a fait du CESEDA un code d’exception. La fragmentation des procédures, la marginalisation de la collégialité, la compression des délais de recours et l’instabilité chronique des normes applicables sont autant de symptômes d’un droit des étrangers qui s’éloigne des standards du procès équitable. Face à cette dérive, le juge administratif demeure, malgré ses propres contradictions, le dernier acteur institutionnel capable de rappeler l’administration au respect des principes fondamentaux. La reconnaissance de sa responsabilité pour durée excessive de procédure, l’injonction structurelle prononcée contre l’ANEF et le contrôle renforcé de proportionnalité des expulsions sont les signes d’une jurisprudence qui, sans renverser la tendance législative, en atténue les effets les plus attentatoires aux droits fondamentaux. C’est dans cet équilibre fragile entre validation et résistance que se joue, aujourd’hui, la crédibilité de la justice administrative comme garante de l’État de droit pour les étrangers en France.

Par Maître Hassan KOHEN, avocat au barreau de Paris —
Avocat en droit des étrangers à Paris