La fiction de non-entrée en droit des étrangers : l’office du juge administratif à l’épreuve de l’expansion continue d’un mécanisme juridique contesté
Par Maître Hassan KOHEN, avocat au barreau de Paris
Il existe, en droit des étrangers, un mécanisme aussi redoutable que discret : celui par lequel l’administration considère qu’une personne physiquement présente sur le territoire français n’y est juridiquement pas entrée. Ce que la doctrine et les associations qualifient de « fiction de non-entrée » constitue l’une des constructions les plus singulières du droit public français. Son point de départ est simple : l’étranger qui se présente à la frontière et qui n’est pas autorisé à entrer peut être placé dans une zone d’attente, laquelle est réputée ne pas faire partie du territoire national aux fins du séjour. L’intéressé s’y trouve physiquement, mais le droit le traite comme s’il était resté de l’autre côté.
Ce mécanisme, d’abord cantonné à quelques aérogares, a connu une expansion continue depuis la loi du 6 juillet 1992 dite Quilès. La circulaire du ministère de la Justice du 11 juin 2026, publiée à la veille de l’entrée en vigueur du Pacte européen sur la migration et l’asile, le formule désormais sans détour : l’obligation de résidence à la frontière « n’est pas considérée comme une autorisation d’entrer et de rester sur le territoire de l’État membre : on parle de fiction de non-entrée » (circulaire JUSC2610426C du 11 juin 2026). L’entrée en vigueur, le 12 juin 2026, du règlement (UE) 2024/1356 dit règlement Filtrage et du règlement (UE) 2024/1349 sur le retour à la frontière donne à cette fiction une ampleur inédite : le mécanisme, autrefois exceptionnel et bref, devient l’architecture de base du contrôle des étrangers aux frontières de l’Union.
Face à cette mutation, une question s’impose : quel est l’office du juge administratif français confronté à une fiction juridique dont les effets se sont progressivement étendus bien au-delà de sa justification initiale ?
I. La généalogie de la fiction de non-entrée : de l’exception aéroportuaire au standard européen
A. La construction jurisprudentielle du concept de non-entrée en droit français
Le fondement légal de la zone d’attente figure à l’article L. 341-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA), qui dispose que « l’étranger qui arrive en France par la voie ferroviaire, maritime ou aérienne et qui n’est pas autorisé à entrer sur le territoire français peut être placé dans une zone d’attente située dans une gare ferroviaire ouverte au trafic international figurant sur une liste définie par voie réglementaire, dans un port ou à proximité du lieu de débarquement ou dans un aéroport, pendant le temps strictement nécessaire à son départ ». Le dispositif a été étendu aux groupes d’au moins dix étrangers arrivant en dehors d’un point de passage frontalier, dans une zone pouvant être créée à la discrétion de l’administration jusqu’à dix kilomètres du lieu de découverte.
Le Conseil d’État, dans sa décision du 2 février 2024, a rappelé le cadre européen dans lequel s’inscrit le refus d’entrée. Saisi par l’association Avocats pour la défense des droits des étrangers (ADDE), il a jugé que la seconde phrase de l’article L. 332-3 du CESEDA devait être annulée en tant qu’elle ne limitait pas l’édiction de refus d’entrée aux frontières intérieures aux cas de réadmission par l’État membre dont l’étranger provient (CE, 2 février 2024, n° 450285, publié au recueil Lebon). Cette décision illustre la tension constante entre la souveraineté étatique aux frontières et les exigences du droit de l’Union européenne.
La jurisprudence administrative a progressivement précisé les contours de la fiction de non-entrée. La cour administrative d’appel de Paris, dans un arrêt du 4 octobre 2024, a jugé que « dès lors qu’un étranger qui n’est pas ressortissant d’un pays membre de l’Union européenne se trouve en zone aéroportuaire, en transit ou en zone d’attente, il peut faire l’objet d’un refus d’entrée, lequel pourra être exécuté d’office en application des dispositions précitées des articles L. 213-2 et L. 213-3 de ce code, mais non d’une obligation de quitter le territoire français, ne pouvant être regardé comme entré sur le territoire français. Il n’y a pas lieu de distinguer, à cet égard, entre une situation où cet étranger exprime le désir d’entrer sur le territoire français et une situation où il ne formule pas ce souhait » (CAA Paris, 4 octobre 2024, n° 23PA04795).
La même cour, dans un arrêt du 21 octobre 2024, a précisé les conséquences du placement en garde à vue de l’étranger maintenu en zone d’attente : « le ressortissant étranger qui a fait l’objet d’une décision de refus d’entrée et de placement en zone d’attente et qui a refusé d’obtempérer à un réacheminement pris pour l’application de cette décision ne peut être regardé comme entré en France de ce seul fait. Tel est le cas, toutefois, s’il a été placé en garde à vue à la suite de ce refus, à moins que les locaux de la garde à vue soient situés dans la zone d’attente » (CAA Paris, 21 octobre 2024, n° 24PA00652).
La CAA de Nantes, dans un arrêt du 30 juin 2026, a appliqué cette jurisprudence à une ressortissante béninoise arrivée à Roissy avec un visa de court séjour, qui, placée en zone d’attente puis sortie de celle-ci à la suite d’une interpellation, pouvait dès lors se voir opposer une obligation de quitter le territoire français : « dès lors qu’un étranger qui n’est pas ressortissant d’un pays membre de l’Union européenne se trouve en zone aéroportuaire, en transit ou en zone d’attente, il peut faire l’objet d’un refus d’entrée mais non d’une obligation de quitter le territoire français, ne pouvant être regardé comme entré sur le territoire français » (CAA Nantes, 30 juin 2026, n° 26NT00201).
La CAA de Paris, dans un arrêt du 2 avril 2025, a synthétisé le régime applicable en rappelant qu’« un étranger non ressortissant d’un Etat membre de l’Union européenne, en transit sans avoir exprimé le souhait d’entrer sur le territoire, qui a été placé en garde à vue en raison de son refus d’être rapatrié et dont l’entrée sur le territoire national ne résulte que de ce placement en garde à vue, hors de la zone d’attente, ne peut faire l’objet d’une obligation de quitter le territoire français fondée sur les seules dispositions du 1° du I de l’article L. 611-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile. En revanche, il peut, le cas échéant, faire l’objet d’une obligation de quitter le territoire, fondée sur l’irrégularité de son entrée sur le territoire européen » (CAA Paris, 2 avril 2025, n° 24PA02270). Cette décision illustre la complexité du régime juridique applicable : la même personne peut être successivement hors du territoire (zone d’attente), puis sur le territoire (après garde à vue hors zone), sans avoir jamais manifesté la volonté d’y entrer.
B. L’expansion du dispositif : de la zone d’attente française au filtrage européen
Le Pacte européen sur la migration et l’asile, entré en vigueur le 12 juin 2026, consacre et généralise la fiction de non-entrée. Le règlement (UE) 2024/1356 du 14 mai 2024, dit règlement Filtrage, prévoit que pendant toute la durée du filtrage — sept jours à la frontière extérieure, trois jours sur le territoire — le ressortissant de pays tiers est juridiquement réputé ne pas être entré. À l’issue de cette première phase, les personnes orientées vers la procédure d’asile à la frontière y demeurent jusqu’à douze semaines, portées à seize en cas de transfert au titre du règlement Dublin successeur, sans être réputées entrées sur le territoire. En cas de rejet, la procédure de retour à la frontière, régie par le règlement (UE) 2024/1349, prévoit que les personnes concernées résident pour une nouvelle période pouvant atteindre douze semaines, sans être autorisées à entrer.
Concrètement, une même personne peut être présente physiquement sur le sol français pendant près de six mois — filtrage, examen au fond de sa demande d’asile, recours, procédure de retour — sans être jamais juridiquement réputée y être entrée. Pendant toute cette période, le droit applicable n’est pas celui d’un étranger entré en France mais celui de la frontière : examen accéléré par l’OFPRA, recours à effet suspensif encadré, placement en zone d’attente ou en hébergement désigné sans choix, refoulement à l’issue sans que l’étranger n’ait jamais formellement franchi la frontière.
Selon le ministère de l’Intérieur, 9 048 personnes ont été placées en zone d’attente en 2024, dont 7 126 dans les seules zones parisiennes. En novembre 2025, on recensait 96 zones d’attente sur le territoire national. Ces données, fournies par l’association Avocats Anonymes dans une analyse publiée fin juin 2026, révèlent l’ampleur du dispositif.
Le CESEDA codifie l’intégralité du régime : l’article L. 341-1 définit les conditions du placement, les articles L. 342-1 à L. 342-10 organisent les prolongations par le juge des libertés et de la détention (quatre jours initiaux, huit jours supplémentaires, puis huit jours à titre exceptionnel), et l’article L. 342-19 prévoit qu’à l’issue de la dernière prolongation, l’étranger est autorisé à entrer en France sous couvert d’un visa de régularisation de huit jours.
Le Comité des droits de l’enfant des Nations Unies, dans un rapport du 16 octobre 2025, a conclu à des violations « graves et systématiques » par la France des droits des mineurs migrants non accompagnés, qualifiant la privation de liberté de ces enfants en zone d’attente de « disproportionnée et donc arbitraire » (Comité des droits de l’enfant, 16 octobre 2025, conclusions d’enquête).
II. L’office du juge administratif confronté aux effets de la fiction de non-entrée
A. Le contrôle des conditions de maintien en zone d’attente
L’office du juge administratif s’exerce sur deux terrains distincts. Le premier est celui du contentieux de l’annulation des décisions de refus d’entrée et de placement en zone d’attente. Le second est celui du contentieux des conditions matérielles de maintien, qui mobilise notamment le référé-liberté de l’article L. 521-2 du code de justice administrative.
Le Conseil d’État, dans une décision du 1er juillet 2025, a examiné les conditions d’accueil des mineurs et des familles avec enfants dans le cadre de l’évaluation de la minorité et de la mise à l’abri. Il a rappelé que « dans l’exercice de son pouvoir d’appréciation, l’autorité administrative doit accorder une attention primordiale à l’intérêt supérieur des enfants dans toutes les décisions les concernant », se fondant sur l’article 3-1 de la Convention internationale des droits de l’enfant et sur l’article 37 de cette même convention qui garantit à l’enfant le droit de contester la légalité de sa privation de liberté (CE, 1er juillet 2025, n° 491374).
La CAA de Marseille, dans un arrêt du 26 juin 2026, a examiné un refus de séjour fondé sur l’article L. 425-9 du CESEDA relatif au droit au séjour pour raisons médicales, en rappelant que l’étranger placé en zone d’attente peut s’y voir notifier un refus d’entrée, mais que l’office du juge s’étend au contrôle de l’erreur de droit dont serait entachée cette décision (CAA Marseille, 26 juin 2026, n° 25MA03186).
La CAA de Toulouse, dans un arrêt du 16 décembre 2024, a statué sur le rejet par le ministre de l’Intérieur d’une demande d’entrée en France au titre de l’asile formée par un étranger retenu en zone d’attente, confirmant que le juge administratif exerce un contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation sur ces décisions (CAA Toulouse, 16 décembre 2024, n° 24TL01538).
L’office du juge des référés du Conseil d’État a également été sollicité sur le fondement de l’article L. 521-2 du code de justice administrative pour faire cesser des atteintes graves et manifestement illégales aux libertés fondamentales des étrangers maintenus en zone d’attente. Dans une ordonnance du 18 juin 2025, le juge des référés a ainsi été saisi de la situation d’un mineur isolé dont le président du conseil départemental avait cessé l’accueil provisoire, rappelant que l’intérêt supérieur de l’enfant et son droit à ne pas subir de traitements inhumains ou dégradants imposent une protection effective (CE, juge des référés, 18 juin 2025, n° 505069).
La CAA Paris, 7ème chambre, 5 novembre 2025, n° 25PA00206, a par ailleurs rappelé que l’étranger maintenu en rétention après le dépôt d’une demande d’asile peut contester la décision de maintien en rétention devant le juge administratif, qui statue après la notification de la décision de l’OFPRA.
B. Les voies de recours effectives et le droit au juge
La question de l’effectivité des recours contre les décisions prises dans le cadre de la fiction de non-entrée constitue un enjeu central de l’office du juge administratif. Les articles L. 342-1 à L. 342-10 du CESEDA organisent un double contrôle juridictionnel du maintien en zone d’attente : le juge des libertés et de la détention, juge judiciaire, statue sur la prolongation du maintien au-delà de quatre jours, tandis que le juge administratif contrôle la légalité de la décision de refus d’entrée.
La CAA de Paris, dans un arrêt du 2 mars 2023, a rappelé que « l’étranger maintenu en zone d’attente peut demander l’assistance d’un interprète et d’un avocat, ou qu’un avocat soit désigné d’office » conformément aux dispositions de l’article L. 345-1 du CESEDA (CAA Paris, 30 mai 2023, n° 22PA05350).
Le Conseil d’État, dans sa formation d’assemblée du 5 mai 2026, a franchi un pas décisif en matière de droit au recours effectif en enjoignant à l’État de corriger les dysfonctionnements de l’Administration numérique pour les étrangers en France (ANEF) dans un délai de six mois (CE, Assemblée, 5 mai 2026, n° 502860). Bien que cette décision concerne principalement le guichet unique numérique dématérialisé, son raisonnement sur l’obligation de continuité du service public de l’accueil des étrangers intéresse directement le contentieux de la zone d’attente : si l’administration ne peut opposer sa propre carence pour faire obstacle au droit au recours, la fiction de non-entrée ne saurait priver l’étranger de l’accès effectif au juge.
Le juge administratif contrôle également la régularité de la procédure de refus d’entrée au regard du droit de l’Union européenne. La CAA de Paris a ainsi jugé que « le droit d’être entendu implique que l’autorité préfectorale, avant de prendre à l’encontre d’un étranger une décision portant obligation de quitter le territoire français, mette l’intéressé à même de présenter ses observations écrites et lui permette, sur sa demande, de faire valoir des observations orales, de telle sorte qu’il puisse faire connaître, de manière utile et effective, son point de vue sur la mesure envisagée avant qu’elle n’intervienne » (CAA Paris, 2 avril 2025, n° 24PA02270). Ce principe, issu de l’article 41 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, doit trouver à s’appliquer même dans le cadre contraint de la zone d’attente.
La Cour de justice de l’Union européenne, dans son arrêt ADDE du 21 septembre 2023 (C-143/22), a dit pour droit que « lorsqu’un État membre a réintroduit des contrôles à ses frontières intérieures, il peut adopter, à l’égard d’un ressortissant d’un pays tiers qui se présente à un point de passage frontalier autorisé situé sur son territoire et où s’exercent de tels contrôles, une décision de refus d’entrée, en vertu d’une application mutatis mutandis de l’article 14 de ce règlement, pour autant que les normes et les procédures communes prévues par cette directive soient appliquées à ce ressortissant en vue de son éloignement » (CE, 2 février 2024, n° 450285, citant CJUE, 21 septembre 2023, C-143/22). Cette exigence impose au juge administratif de vérifier que les normes de la directive retour sont bien respectées, même en présence d’une fiction de non-entrée.
La CAA de Paris, dans un arrêt du 27 janvier 2026, a confirmé la rigueur du contrôle exercé sur les décisions de placement en zone d’attente, en rappelant que « l’étranger qui arrive en France par la voie aérienne et qui n’est pas autorisé à entrer sur le territoire français peut être placé dans une zone d’attente située dans un aéroport, pendant le temps strictement nécessaire à son départ » et que l’extension de la zone d’attente aux lieux de garde à vue ne saurait être présumée : elle suppose que les locaux soient situés dans l’emprise de la zone d’attente, ce qui résulte d’un arrêté préfectoral de délimitation (CAA Paris, 27 janvier 2026, n° 25PA00457).
Enfin, la Cour européenne des droits de l’homme, dans l’arrêt Amuur c. France du 25 juin 1996 (requête n° 19776/92), a jugé que le maintien en zone internationale constitue une privation de liberté au sens de l’article 5 de la Convention européenne des droits de l’homme et qu’à défaut de base légale suffisante, ce maintien viole cet article. Cette jurisprudence, constamment rappelée par le juge administratif, constitue le garde-fou ultime contre les excès de la fiction de non-entrée : une personne privée de liberté ne saurait être privée des garanties attachées à cette privation au motif qu’elle n’est pas réputée être entrée sur le territoire. Le contrôle de proportionnalité de la mesure privative de liberté, imposé par cette jurisprudence, constitue un axe essentiel du contrôle du juge administratif, que la généralisation du filtrage européen rend plus nécessaire que jamais.
Conclusion
La fiction de non-entrée, née de la pratique administrative des zones d’attente aéroportuaires à la fin des années 1980 et consacrée par la loi Quilès de 1992, a connu une expansion continue dont le Pacte européen de 2026 constitue l’aboutissement le plus abouti. Le juge administratif français, confronté à ce mécanisme, a progressivement construit un office qui combine le contrôle de la légalité des décisions de refus d’entrée, le contrôle de proportionnalité des conditions de maintien et la garantie d’un recours effectif. L’enjeu, pour les années à venir, est de préserver ces garanties à mesure que la frontière se dilate et que la fiction s’étend, afin que le droit des étrangers ne devienne pas un droit de la fiction.
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