L’immigration de travail saisie par le droit : les deux projets de décret du 8 juillet 2026 à l’épreuve de l’office du juge administratif

Deux projets de décret soumis le 8 juillet 2026 à la sous-commission de l’emploi, de l’orientation et de la formation professionnelles de la Commission nationale de la négociation collective, de l’emploi et de la formation professionnelle (CNNCEFP) annoncent une refonte de l’immigration de travail en France. Le premier modifie le code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, le second retouche les dispositions réglementaires du code du travail relatives à l’autorisation de travail. À l’heure où le droit des étrangers connaît une mutation sans précédent — entre les réformes Darmanin, l’entrée en vigueur du Pacte européen sur la migration et l’asile le 12 juin 2026 et le déclassement par le Conseil constitutionnel de pans entiers du CESEDA — l’analyse de l’office du juge administratif permet d’anticiper les contentieux que cette nouvelle strate réglementaire ne manquera pas de susciter.

L’autorisation de travail constitue la clef de voûte de l’immigration professionnelle. L’article L. 421-1 du CESEDA subordonne expressément la délivrance d’une carte de séjour temporaire portant la mention « salarié » à « la détention préalable d’une autorisation de travail, dans les conditions prévues par les articles L. 5221-2 et suivants du code du travail ». Ce double verrou — autorisation de travail d’abord, titre de séjour ensuite — dessine une architecture juridique complexe que les deux projets de décrets de juillet 2026 entendent remodeler. La jurisprudence administrative des trois dernières années révèle les lignes de force de l’office du juge dans ce contentieux technique mais décisif pour les droits des travailleurs étrangers.

Le contentieux de l’autorisation de travail a connu, depuis 2023, une densification remarquable devant les juridictions administratives. Le Conseil d’État et les cours administratives d’appel ont précisé la nature juridique de cette autorisation, les obligations procédurales qui pèsent sur l’administration et l’étendue du contrôle juridictionnel sur les motifs de refus. Dans le même temps, l’administration a entrepris une réforme de l’architecture réglementaire elle-même, dont les projets de décrets soumis à la CNNCEFP le 8 juillet 2026 constituent la dernière illustration. Cette conjonction d’une jurisprudence en consolidation et d’une réglementation en refonte offre au praticien du droit des étrangers un terrain d’analyse particulièrement riche.

I. L’architecture duale de l’autorisation de travail : une décision créatrice de droits au cœur du contentieux administratif

A. L’autorisation de travail, acte détachable du titre de séjour et décision créatrice de droits

La jurisprudence a consacré, de manière désormais constante, le caractère d’acte détachable de l’autorisation de travail par rapport au titre de séjour. Cette qualification emporte des conséquences contentieuses majeures, que la cour administrative d’appel de Douai a synthétisées dans un arrêt du 5 décembre 2023.

Aux termes de l’arrêt de la cour administrative d’appel de Douai du 5 décembre 2023 (n° 23DA00442, publié aux tables du recueil Lebon), dont les motifs énoncent que : « Dès lors que sa délivrance permet d’établir que l’étranger satisfait aux critères définis à l’article R. 5221-20 du même code, lui donnant droit, sous réserve notamment des cas de fraude ou de menace à l’ordre public, de se voir délivrer une autorisation de séjour temporaire portant la mention « salarié », l’autorisation de travail constitue une décision créatrice de droits. » (CAA Douai, 3e ch., 5 déc. 2023, n° 23DA00442).

Cette qualification de décision créatrice de droits est lourde de conséquences. Elle signifie, en premier lieu, que l’administration ne peut retirer une autorisation de travail au-delà du délai de quatre mois suivant son édiction, conformément aux dispositions de l’article L. 242-1 du code des relations entre le public et l’administration. La cour de Douai le précise sans ambiguïté : « S’agissant d’une décision créatrice de droits, conformément aux dispositions de l’article L. 242-1 du code des relations entre le public et l’administration (…), sous réserve de l’existence d’une fraude, l’autorité préfectorale ne peut procéder au retrait de l’autorisation de travail que dans le délai de quatre mois suivant son édiction. »

En deuxième lieu, la qualification de décision créatrice de droits interdit au préfet, saisi d’une demande de titre de séjour, d’apprécier à nouveau les conditions de fond qui ont déjà été vérifiées lors de la délivrance de l’autorisation de travail. Dans l’affaire jugée par la cour de Douai, le préfet du Nord avait refusé le titre de séjour au motif que l’emploi proposé était en inadéquation avec les études poursuivies, alors même que la plateforme de main d’œuvre étrangère avait préalablement délivré l’autorisation de travail. La cour censure ce raisonnement : « le préfet du Nord ne pouvait fonder le refus de titre de séjour (…) sur le retrait illégal de la décision d’autorisation de travail accordée depuis plus de quatre mois. »

En troisième lieu, l’article R. 5221-14 du code du travail dispose que la demande d’autorisation de travail est présentée par l’employeur, au moyen d’un téléservice, auprès du préfet territorialement compétent. L’article R. 5221-15 précise que cette demande est adressée « au préfet du département dans lequel l’établissement employeur a son siège ». Enfin, l’article R. 5221-17 du même code, dans sa rédaction issue du décret n° 2021-360 du 31 mars 2021, confirme que « la décision relative à la demande d’autorisation de travail (…) est prise par le préfet. »

Le Conseil d’État, dans un avis contentieux du 5 mars 2024 (n° 489189, publié au Journal officiel), a précisé les exigences formelles pesant sur les décisions d’autorisation de travail notifiées par téléservice. La Haute juridiction énonce que : « Une telle décision, prise par le préfet ou par une personne disposant d’une délégation à cet effet, entre (…) dans le champ d’application des articles L. 212-1 et suivants du code des relations entre le public et l’administration, relatifs à la signature des actes administratifs. Il en résulte que si sa notification par l’intermédiaire d’un téléservice permet (…) de déroger à l’obligation d’y faire figurer la signature de son auteur, elle ne dispense pas de l’obligation tenant à ce qu’elle comporte les prénom, nom et qualité de celui-ci ainsi que la mention du service auquel il appartient. » (CE, 2e-7e ch. réunies, 5 mars 2024, n° 489189). Cet avis, rendu sur renvoi du tribunal administratif de Grenoble, constitue une garantie procédurale essentielle pour les étrangers confrontés à des décisions générées automatiquement par les plateformes interrégionales de main d’œuvre étrangère.

B. L’obligation d’instruction de la demande d’autorisation de travail : une protection juridictionnelle à géométrie variable

La jurisprudence a construit, autour de l’obligation d’instruction de la demande d’autorisation de travail, une protection à géométrie variable dont la portée dépend de la situation de l’étranger au regard de la condition de visa de long séjour.

La cour administrative d’appel de Nantes, dans un arrêt du 7 juin 2024, a rappelé le principe selon lequel le préfet ne peut refuser l’admission au séjour sans avoir fait instruire la demande d’autorisation de travail : « Il résulte de ces dispositions que la demande d’autorisation de travail présentée pour un étranger qui est déjà présent sur le territoire national doit être adressée au préfet, autorité investie du pouvoir décisionnel, par l’employeur et que, dans l’hypothèse où les services de la préfecture ou les services chargés de l’emploi ont été saisis d’une telle demande, le préfet ne peut refuser l’admission au séjour de l’intéressé au motif que ce dernier ne produit pas d’autorisation de travail ou de contrat de travail visé par l’autorité compétente. En pareille hypothèse, il appartient en effet au préfet de faire instruire la demande d’autorisation de travail par ses services avant de statuer sur la demande d’admission au séjour. » (CAA Nantes, 3e ch., 7 juin 2024, n° 23NT02996).

Cette obligation est cependant tempérée par l’exigence de détention d’un visa de long séjour. La cour administrative d’appel de Lyon, dans un arrêt du 16 février 2023, a ainsi jugé que : « aucune disposition législative ou réglementaire n’impose au préfet, saisi par un étranger déjà présent sur le territoire national et qui ne dispose pas d’un visa de long séjour, d’examiner la demande d’autorisation de travail ou de la faire instruire par les services compétents du ministère du travail, préalablement à ce qu’il soit statué sur la délivrance du titre de séjour. » (CAA Lyon, 7e ch., 16 fév. 2023, n° 22LY01075).

Cette dualité de régime — obligation d’instruction pour le titulaire d’un visa de long séjour, absence d’obligation pour celui qui en est dépourvu — crée une asymétrie contentieuse qui fragilise les étrangers en situation irrégulière, quand bien même ils disposeraient d’une promesse d’embauche. Elle illustre la tension permanente entre le droit au travail, reconnu comme liberté fondamentale, et la maîtrise des flux migratoires par l’État. L’article L. 421-1 du CESEDA cristallise cette tension en subordonnant la délivrance du titre de séjour à la détention préalable de l’autorisation de travail, elle-même conditionnée à la régularité du séjour.

II. Le contrôle du juge sur les critères substantiels de délivrance : entre adéquation professionnelle et proportionnalité

A. Le contrôle de l’adéquation entre qualification et emploi et la condition de rémunération

L’article R. 5221-20 du code du travail énumère les conditions auxquelles est subordonnée la délivrance de l’autorisation de travail. Parmi celles-ci figurent, au 5°, l’adéquation entre l’emploi proposé et les diplômes ou l’expérience acquise, et au 4°, la conformité de la rémunération aux minima légaux ou conventionnels. Le juge administratif exerce sur ces conditions un contrôle qui, sans être un contrôle normal, ne se réduit pas à un simple contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation.

La cour administrative d’appel de Nancy, dans un arrêt du 3 juin 2025, a eu à connaître d’un refus d’autorisation de travail fondé sur l’insuffisance de la rémunération proposée au regard de la convention collective applicable. Le préfet de la Moselle avait refusé l’autorisation de travail au motif que la rémunération mensuelle proposée (1 656 euros) était inférieure au minimum conventionnel (1 699,36 euros) prévu par l’accord du 25 janvier 2022 relatif aux salaires minima pour la région Grand Est. La cour valide ce motif en se fondant sur le 4° de l’article R. 5221-20 du code du travail qui dispose que : « L’autorisation de travail est accordée lorsque la demande remplit les conditions suivantes : (…) 4° La rémunération proposée est conforme aux dispositions du présent code sur le salaire minimum de croissance ou à la rémunération minimale prévue par la convention collective applicable à l’employeur ou l’entreprise d’accueil. » (CAA Nancy, 5e ch., 3 juin 2025, n° 24NC02851).

Cet arrêt est particulièrement éclairant sur l’office du juge en matière de contrôle des conditions de fond de l’autorisation de travail. La cour vérifie que le préfet s’est fondé sur des éléments de fait matériellement exacts (le montant de la rémunération proposée) et qu’il en a tiré des conséquences juridiques conformes aux textes applicables (le refus). Elle ne substitue pas son appréciation à celle de l’administration mais exerce un contrôle de qualification juridique des faits.

La cour administrative d’appel de Lyon, dans un arrêt du 9 mars 2023, a confirmé la légalité d’un refus de renouvellement d’autorisation de travail fondé sur le caractère incomplet du dossier présenté par l’employeur, en application de l’article R. 5221-32 du code du travail qui prévoit que « le renouvellement d’une autorisation de travail mentionnée au I de l’article R. 5221-1 est sollicité dans le courant du deuxième mois précédant son expiration » et qu’il est accompagné des documents dont la liste est fixée par arrêté. La cour relève que le requérant avait « reconnu en première instance avoir déposé tardivement son dossier et ne pas avoir répondu aux demandes de l’autorité administrative. » (CAA Lyon, 7e ch., 9 mars 2023, n° 21LY03084).

Ces décisions montrent que le juge administratif, sans exercer un contrôle de pure opportunité sur les décisions de refus d’autorisation de travail, vérifie néanmoins avec rigueur la matérialité des faits, leur qualification juridique et l’absence d’erreur de droit. Ce contrôle, qui se situe à mi-chemin entre le contrôle restreint et le contrôle normal, constitue une protection effective pour les travailleurs étrangers et leurs employeurs.

Le contentieux de la rémunération revêt une importance particulière dans le contexte des projets de décrets de juillet 2026. Si ces textes venaient à modifier les seuils de rémunération ou les critères d’adéquation professionnelle, la jurisprudence actuelle fournit déjà les standards de contrôle que le juge appliquera aux nouvelles dispositions réglementaires.

B. La distinction entre contrôle de l’autorisation de travail et appréciation du pouvoir discrétionnaire de régularisation

La jurisprudence administrative opère une distinction fondamentale entre le contentieux de l’autorisation de travail stricto sensu et celui de l’admission exceptionnelle au séjour sur le fondement de l’article L. 435-1 du CESEDA. Cette distinction commande l’étendue du contrôle juridictionnel.

L’article L. 421-1 du CESEDA prévoit une voie d’accès au séjour subordonnée à la détention préalable d’une autorisation de travail. L’article L. 435-1 du même code, quant à lui, permet la délivrance d’une carte de séjour temporaire portant la mention « salarié » à l’étranger « dont l’admission au séjour répond à des considérations humanitaires ou se justifie au regard des motifs exceptionnels qu’il fait valoir », sans que soit opposable la condition de visa de long séjour.

La cour administrative d’appel de Nantes, dans l’arrêt précité du 7 juin 2024, a rappelé la portée de ce pouvoir discrétionnaire : « Il appartient au préfet, dans l’exercice du pouvoir discrétionnaire dont il dispose sur ce point, d’apprécier, en fonction de l’ensemble des éléments de la situation personnelle de l’intéressé, l’opportunité d’une mesure de régularisation. » Le juge exerce alors un contrôle restreint à l’erreur manifeste d’appréciation, qui laisse à l’administration une marge d’appréciation significative.

La cour administrative d’appel de Lyon, dans son arrêt du 16 février 2023, a précisé que, même dans le cadre de l’article L. 435-1, « le préfet, avant de statuer sur la demande de l’intéressé au titre de l’article L. 435-1, n’était pas tenu d’examiner son admission au travail dans les conditions prévues par les articles L. 5221-2, L. 5221-5 et R. 5221-20 du code du travail. » Autrement dit, le pouvoir discrétionnaire de régularisation s’exerce indépendamment de la procédure d’autorisation de travail, ce qui prive l’étranger des garanties procédurales attachées à cette dernière.

Cette architecture contentieuse — contrôle normal sur l’autorisation de travail, contrôle restreint sur le pouvoir de régularisation — reflète la hiérarchie des sources en droit des étrangers. L’autorisation de travail, prévue par le code du travail, répond à des critères objectifs dont le juge vérifie le respect. La régularisation exceptionnelle, prévue par le CESEDA, relève de l’appréciation souveraine de l’administration sous le contrôle marginal du juge. Les projets de décrets de juillet 2026, en modifiant l’architecture du CESEDA et du code du travail, pourraient redistribuer les équilibres entre ces deux voies d’accès au séjour pour motif professionnel.

L’article L. 5221-5 du code du travail dispose que « un étranger autorisé à séjourner en France ne peut exercer une activité professionnelle salariée en France sans avoir obtenu au préalable l’autorisation de travail. » Cette obligation, qui s’impose à tous les étrangers non dispensés, constitue le socle sur lequel repose l’ensemble du contentieux de l’immigration de travail. Sa violation expose l’employeur à des sanctions pénales, ce qui confère au contentieux de l’autorisation de travail une dimension qui dépasse le seul droit des étrangers pour s’étendre au droit pénal du travail.

La jurisprudence la plus récente confirme cette architecture à double détente. Le juge contrôle rigoureusement la légalité des refus d’autorisation de travail fondés sur les critères objectifs de l’article R. 5221-20 du code du travail (adéquation, rémunération, conformité à la réglementation), tandis qu’il n’exerce qu’un contrôle restreint sur les refus de régularisation fondés sur l’article L. 435-1 du CESEDA. Cette dualité ne manquera pas d’être sollicitée à l’occasion des contentieux qui naîtront de la mise en œuvre des nouveaux décrets.

Conclusion

Les deux projets de décret soumis à la CNNCEFP le 8 juillet 2026 s’inscrivent dans un paysage jurisprudentiel déjà dense. La jurisprudence des cours administratives d’appel et du Conseil d’État a construit, depuis 2023, un édifice contentieux cohérent autour de l’autorisation de travail : décision créatrice de droits, acte détachable du titre de séjour, soumis à un contrôle juridictionnel qui, sans être un contrôle de pleine juridiction, n’en est pas moins substantiel. La réforme réglementaire annoncée devra composer avec ces acquis prétoriens.

Pour les praticiens du droit des étrangers, la vigilance s’impose sur plusieurs fronts : la vérification du respect des conditions formelles de l’autorisation de travail, au premier rang desquelles la compétence du signataire et la mention des nom, prénom et qualité de l’auteur de la décision conformément à l’avis du Conseil d’État du 5 mars 2024 ; la contestation, dans le délai de recours contentieux, des refus d’autorisation de travail fondés sur des critères objectifs ; et l’articulation, dans la stratégie contentieuse, entre le recours contre le refus d’autorisation de travail et le recours contre le refus de titre de séjour qui en est la conséquence.

Au-delà de la technique juridique, ces deux projets de décret interrogent la capacité de la France à concilier la maîtrise des flux migratoires avec les besoins de son économie. La pénurie de main d’œuvre dans certains secteurs — bâtiment, hôtellerie-restauration, services à la personne — donne à ce débat une acuité particulière. Le juge administratif, garant de la légalité, n’a pas vocation à se substituer au législateur ou au pouvoir réglementaire dans la définition de la politique migratoire. Mais son office, en contrôlant la régularité des décisions individuelles, assure l’effectivité des droits que la loi reconnaît aux travailleurs étrangers.