I. Le fondement légal des mesures d’urgence de l’URSSAF en cas de circonstances exceptionnelles
A. La compétence du directeur pour l’octroi des échéanciers de paiement et des sursis à poursuites
L’article R. 243-21 du code de la sécurité sociale confère au directeur de l’organisme chargé du recouvrement la faculté d’accorder des échéanciers de paiement et des sursis à poursuites pour le règlement des cotisations et contributions sociales, des pénalités et des majorations de retard (CSS, art. R. 243-21). Cette disposition, entrée en vigueur le 1er janvier 2020, constitue le socle juridique de la politique d’accompagnement des cotisants en difficulté que déploie le réseau des URSSAF depuis plusieurs années. Le texte subordonne néanmoins l’octroi de l’échéancier ou du sursis à la constitution de garanties, lesquelles sont appréciées souverainement par le directeur de l’organisme. Cette appréciation discrétionnaire, si elle confère une souplesse bienvenue au dispositif, n’en soulève pas moins la question de son encadrement juridictionnel.
Or, la doctrine de la Cour de cassation en matière de contrôle des décisions des directeurs d’organismes de recouvrement a connu une évolution notable au cours des dernières années. La deuxième chambre civile a, dans un arrêt du 10 avril 2025, opéré un revirement de jurisprudence en distinguant les majorations de retard selon leur nature juridique : elle a ainsi jugé que les majorations à caractère punitif, à la différence des majorations indemnitaires, devaient être soumises à un contrôle de proportionnalité renforcé de la part du juge (Cass. 2e civ., 10 avr. 2025, FS-B+R). Ce revirement, que la doctrine a immédiatement qualifié de majeur, irrigue désormais l’ensemble du contentieux du recouvrement. Par ailleurs, dans un arrêt du 4 juin 2026, la même chambre a encadré plus strictement l’office du juge en matière de preuve, en affirmant que les pièces nouvelles produites en cours d’instance ne sauraient suppléer à la carence probatoire du cotisant durant la phase administrative du contrôle (Cass. 2e civ., 4 juin 2026, FS-B+R). Dès lors, le pouvoir discrétionnaire conféré au directeur par l’article R. 243-21 du code de la sécurité sociale, s’il demeure étendu, n’échappe pas à un contrôle juridictionnel qui, pour être marginal quant à son exercice, n’en est pas moins effectif quant à ses conditions de mise en œuvre.
La compétence du directeur s’articule également avec les dispositions de l’article L. 244-2 du code de la sécurité sociale, qui impose que toute action en recouvrement soit obligatoirement précédée d’une mise en demeure adressée au cotisant par lettre recommandée ou par tout moyen donnant date certaine à sa réception (CSS, art. L. 244-2). L’article R. 244-1 du même code précise les mentions que doit comporter la mise en demeure à peine de nullité : la nature, la cause et le montant des sommes réclamées, la période à laquelle elles se rapportent, ainsi que les délais et voies de recours (CSS, art. R. 244-1). Cette exigence procédurale, dont la Cour de cassation a rappelé le caractère substantiel à de multiples reprises, interdit à l’organisme de recouvrement de diligenter des poursuites tant que le cotisant n’a pas été régulièrement informé de la nature, de la cause et de l’étendue de son obligation. La mise en demeure constitue ainsi, dans l’économie générale du recouvrement, un préalable incontournable à l’engagement des voies d’exécution. À cet égard, l’octroi de délais de paiement sur le fondement de l’article R. 243-21 du code de la sécurité sociale suspend implicitement la procédure de recouvrement, dès lors que le cotisant respecte les termes de l’échéancier convenu avec l’organisme.
En conséquence, l’architecture normative qui gouverne les mesures d’urgence de l’URSSAF repose sur une dualité de prérogatives conférées au directeur de l’organisme : d’une part, la faculté d’accorder des échéanciers et des sursis à poursuites en vertu de l’article R. 243-21, et d’autre part, le pouvoir de statuer sur les demandes de remise gracieuse des majorations dans la limite d’un seuil fixé par arrêté ministériel, conformément à l’article R. 243-20 du même code. Par ailleurs, la prescription triennale de l’action en recouvrement édictée par l’article L. 244-3 constitue une garantie temporelle pour le cotisant, le délai courant à compter de la fin de l’année civile au titre de laquelle les cotisations sont dues et se trouvant suspendu pendant la période contradictoire du contrôle (CSS, art. L. 244-3).
B. Le régime de la remise gracieuse des majorations : entre pouvoir discrétionnaire et contrôle juridictionnel
L’article R. 243-20 du code de la sécurité sociale dispose que les cotisants peuvent formuler une demande gracieuse en remise totale ou partielle des majorations et pénalités de retard, cette requête n’étant recevable qu’après règlement de la totalité des cotisations ayant donné lieu à l’application des majorations ou lorsque le cotisant a souscrit un plan d’apurement avec l’organisme de recouvrement (CSS, art. R. 243-20). Le texte précise que la majoration mentionnée au deuxième alinéa de l’article R. 243-16 ne peut faire l’objet d’une remise que lorsque les cotisations ont été acquittées dans le délai de trente jours qui suit la date limite d’exigibilité ou, à titre exceptionnel, en cas d’événements présentant un caractère irrésistible et extérieur. La notion d’événement irrésistible et extérieur renvoie, sans l’y réduire, à la conception civiliste de la force majeure et ouvre un champ d’appréciation que l’administration comme le juge sont appelés à préciser au cas par cas.
Le pouvoir de statuer sur les demandes de remise est réparti entre le directeur de l’organisme et la commission de recours amiable selon un critère de seuil monétaire. En deçà d’un montant fixé par arrêté du ministre chargé de la sécurité sociale, le directeur statue seul ; au-delà, la décision est prise sur proposition du directeur par la commission de recours amiable. Le texte impose que les décisions tant du directeur que de la commission soient motivées, exigence de motivation qui constitue une garantie substantielle pour le cotisant dans la mesure où elle conditionne l’exercice effectif des voies de recours. La Cour de cassation a, de manière constante, rappelé que le défaut de motivation entache la décision d’irrégularité et expose l’organisme à une annulation contentieuse.
Or, la jurisprudence récente de la Cour de cassation a profondément renouvelé l’approche du contrôle juridictionnel en matière de majorations. La distinction opérée par l’arrêt du 10 avril 2025 entre les majorations à caractère indemnitaire, destinées à réparer le préjudice subi par l’organisme du fait du retard de paiement, et les majorations à caractère punitif, qui sanctionnent un comportement fautif du cotisant, emporte des conséquences directes sur le régime de la remise gracieuse. Les majorations indemnitaires, qui relèvent exclusivement du pouvoir d’appréciation du directeur, ne sont susceptibles de faire l’objet d’une remise que dans les conditions restrictives énoncées à l’article R. 243-20. Les majorations punitives, en revanche, appellent un contrôle de proportionnalité que le juge exerce pleinement, y compris lorsqu’il est saisi d’un recours contre une décision de rejet d’une demande de remise. En conséquence, le cotisant qui conteste un refus de remise gracieuse peut se prévaloir, devant la commission de recours amiable puis devant le juge, non seulement des circonstances exceptionnelles ayant justifié le retard de paiement, mais également du caractère disproportionné de la sanction pécuniaire au regard de la gravité du manquement reproché.
L’article L. 243-5 du code de la sécurité sociale complète ce dispositif en prévoyant une remise de plein droit des pénalités, majorations de retard et frais de poursuites dus par le redevable à la date du jugement d’ouverture d’une procédure de sauvegarde, de redressement ou de liquidation judiciaires, sauf si le passif déclaré résulte en tout ou partie du constat de l’infraction de travail dissimulé (CSS, art. L. 243-5). Cette disposition, qui traduit une faveur légale pour le débiteur en difficulté, illustre la reconnaissance par le législateur de ce que les circonstances économiques exceptionnelles justifient un traitement dérogatoire des dettes de cotisations sociales. Par ailleurs, l’intervention d’un avocat intervenant en contentieux social à Paris peut s’avérer déterminante pour la présentation d’une demande circonstanciée de remise gracieuse ou de délais de paiement, particulièrement lorsque le cotisant fait face à une pluralité de redressements ou à des difficultés économiques structurelles justifiant un rééchelonnement de sa dette.
II. La mise en œuvre conjoncturelle des mesures d’urgence face aux crises climatiques de l’été 2026
A. L’activation coordonnée des dispositifs en réponse à la canicule et aux incendies
Le 29 juin 2026, le réseau des URSSAF annonçait l’activation de mesures d’urgence destinées à accompagner les entreprises et les travailleurs indépendants dont l’activité était affectée par l’épisode caniculaire qui frappait alors l’ensemble du territoire français. Cette mobilisation, que le communiqué de l’organisme présentait comme une réponse à l’impact économique des fortes chaleurs sur le commerce de détail, la restauration et les activités de plein air, s’inscrit dans une pratique administrative désormais bien établie de réaction aux crises exogènes. Parallèlement, le Gouvernement annonçait la prolongation des soldes d’été jusqu’au 28 juillet 2026, mesure destinée à compenser la baisse de fréquentation dans les commerces. L’URSSAF, de son côté, précisait qu’elle ferait preuve de compréhension face aux retards de déclaration imputables à la canicule et invitait les cotisants en difficulté à solliciter des délais de paiement depuis leur espace en ligne.
Ces mesures s’articulent autour de trois leviers principaux. En premier lieu, le report des échéances de cotisations par la mise en place de délais de paiement, qui constitue la déclinaison opérationnelle du pouvoir conféré au directeur par l’article R. 243-21 du code de la sécurité sociale. En deuxième lieu, la réduction du montant des cotisations provisionnelles pour les travailleurs indépendants dont l’activité des mois à venir s’annonce plus faible que l’exercice précédent, mécanisme qui repose sur la faculté ouverte par l’article R. 131-1-1 du même code. En troisième lieu, l’accès à l’aide financière du Conseil de la protection sociale des travailleurs indépendants, organisme chargé par le législateur de gérer l’action sociale en faveur des travailleurs non salariés. Les travailleurs indépendants sont invités à signaler leur situation exceptionnelle via la messagerie sécurisée de leur compte en ligne, en sélectionnant la rubrique « Déclarer une situation exceptionnelle ».
Or, moins de trois semaines après l’activation des mesures liées à la canicule, le réseau des URSSAF déployait de nouveau son dispositif d’urgence à la suite des incendies survenus en Languedoc-Roussillon, en Île-de-France, en Gironde, dans les Landes, ainsi qu’en Rhône-Alpes au cours de la première quinzaine de juillet 2026. Cette seconde activation, annoncée le 21 juillet 2026, reprend les mêmes modalités que la précédente : report des échéances de cotisations sans application de pénalités ou majorations de retard, traitement accéléré des demandes avec un délai de mise en paiement de quinze jours à compter de la réception du formulaire, et accompagnement personnalisé des cotisants sinistrés par les services de l’organisme. À cet égard, la coordination entre les différentes branches de la protection sociale manifeste une réactivité institutionnelle qui contraste avec la rigidité parfois reprochée aux organismes de recouvrement.
Dès lors, l’année 2026 aura été marquée par une succession inédite d’activations des mesures d’urgence de l’URSSAF : tempête Nils en février, inondations en Alsace, Champagne-Ardenne et Aquitaine au printemps, hausse des coûts de l’énergie ayant donné lieu à un dispositif d’accompagnement spécifique, canicule de juin-juillet, et enfin incendies de juillet. Cette répétition, si elle témoigne de la capacité d’adaptation de l’institution, interroge également sur la soutenabilité d’un modèle de réaction ad hoc à des crises dont la fréquence et l’intensité paraissent s’accroître. Par ailleurs, le caractère discrétionnaire des mesures déployées, qui ne sont fondées sur aucun texte législatif spécifique aux circonstances exceptionnelles climatiques ou économiques, soulève la question de l’égalité de traitement entre les cotisants selon qu’ils sont ou non compris dans le périmètre géographique ou sectoriel des dispositifs d’urgence. En conséquence, le cadre juridique actuel, s’il offre une souplesse indéniable, présente des lacunes que l’accumulation des crises rend de plus en plus visibles.
B. Les limites du cadre juridique actuel et les perspectives de sécurisation
Le régime des mesures d’urgence de l’URSSAF, tel qu’il se déploie dans la pratique, présente une caractéristique fondamentale qui en constitue à la fois la force et la faiblesse : il repose essentiellement sur le pouvoir discrétionnaire du directeur de l’organisme de recouvrement, encadré de manière minimaliste par les dispositions réglementaires du code de la sécurité sociale. Contrairement à ce qui prévaut en matière fiscale, où le code général des impôts prévoit des dispositifs législatifs de droit commun pour le report d’imposition en cas de circonstances exceptionnelles, le code de la sécurité sociale ne comporte aucune disposition spécifique relative aux événements climatiques, aux catastrophes naturelles ou aux crises économiques sectorielles. Cette absence de fondement légal explicite n’est pas sans conséquence quant à la sécurité juridique des mesures adoptées.
Or, la jurisprudence de la Cour de cassation en matière de remise des majorations de retard a progressivement dégagé des principes qui pourraient utilement être codifiés. L’arrêt du 10 avril 2025, en distinguant les majorations punitives des majorations indemnitaires et en soumettant les premières à un contrôle de proportionnalité, a ouvert une brèche dans l’édifice du pouvoir discrétionnaire de l’administration du recouvrement. Cette distinction est d’autant plus pertinente en période de crise que les retards de paiement résultent moins d’une négligence du cotisant que d’une impossibilité matérielle de faire face à ses obligations dans les délais prescrits. La Cour a, dans le même mouvement, rappelé que les dispositions de l’article R. 243-20 ne sauraient être interprétées comme excluant par principe toute remise en dehors des hypothèses de force majeure stricto sensu, ouvrant ainsi la voie à une appréciation plus nuancée des circonstances exceptionnelles.
La Cour de cassation a, par un arrêt du 13 février 2020, rappelé que la mise en demeure qui ne comporte pas les mentions exigées par l’article R. 244-1 du code de la sécurité sociale est entachée de nullité, sans que le cotisant ait à démontrer l’existence d’un grief (Cass. 2e civ., 13 fév. 2020, n° 19-11.645). La Cour a également, par un arrêt du 25 juin 2026 rendu par sa deuxième chambre civile, rappelé les exigences de loyauté probatoire dans le contentieux du contrôle URSSAF, en jugeant irrecevables les pièces justificatives que le cotisant n’avait pas produites lors de la phase contradictoire du contrôle (Cass. 2e civ., 25 juin 2026, n° 24-10.653). Cet arrêt, qui s’inscrit dans la continuité du revirement du 4 juin 2026, illustre la rigueur avec laquelle la haute juridiction encadre désormais l’administration de la preuve dans le contentieux social, et impose au cotisant une vigilance accrue dès la réception de l’avis de contrôle. À cet égard, les mesures d’urgence déployées en juillet 2026 ne dispensent pas le cotisant de constituer, en temps utile, le dossier justificatif de sa demande de report ou de remise.
Par ailleurs, la doctrine administrative de l’URSSAF a développé, en marge des textes, une pratique de l’accompagnement personnalisé qui trouve son expression la plus achevée dans le dispositif de la visite conseil, dont Le Figaro a rendu compte dans son édition du 1er juin 2026. Cet outil, qui permet à un spécialiste de l’URSSAF d’intervenir à la demande de l’entreprise pour vérifier la conformité de ses pratiques sociales, participe d’une logique de prévention qui devrait logiquement s’étendre à la gestion des crises. Toutefois, l’absence de portée juridique contraignante de ces visites, combinée à leur caractère facultatif, en limite la portée en tant qu’instrument de sécurisation des cotisants. Dès lors, une réforme législative clarifiant les conditions et les effets des mesures d’urgence en matière de cotisations sociales apparaît souhaitable, à l’instar de ce que le législateur a entrepris avec la loi n° 2026-534 du 25 juin 2026 relative à la lutte contre les fraudes sociales, qui a introduit le dispositif de flagrance sociale et généralisé l’exécution provisoire de la contrainte (Loi n° 2026-534, 25 juin 2026).
La question de la proportionnalité des mesures de recouvrement en période de crise traverse, en réalité, l’ensemble du contentieux de la sécurité sociale. Le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 2010-101 QPC du 11 février 2011, a validé le mécanisme de remise des majorations prévu à l’article L. 243-5 du code de la sécurité sociale, en relevant que cette disposition poursuivait un objectif d’intérêt général de sauvegarde des entreprises en difficulté (Cons. const., déc. n° 2010-101 QPC, 11 fév. 2011). Cette décision, si elle ne concerne que le cas spécifique des procédures collectives, énonce un principe plus large : la faculté de remise des majorations participe de l’équilibre entre le droit de créance de l’organisme de recouvrement et le droit du cotisant à ne pas être soumis à des sanctions disproportionnées.
En conséquence, le contentieux des mesures d’urgence de l’URSSAF, pour émergent qu’il soit, est appelé à se développer à mesure que les crises climatiques et économiques se multiplieront. La Cour de cassation, par les arrêts des 10 avril et 4 juin 2026, a posé les jalons d’un contrôle juridictionnel renforcé des décisions des directeurs d’organismes de recouvrement, contrôle qui devrait naturellement s’étendre aux refus d’octroi de délais de paiement ou de remises gracieuses opposés aux cotisants en situation de détresse économique avérée. Par ailleurs, l’articulation entre les mesures d’urgence administratives et les procédures de traitement préventif des difficultés des entreprises, qu’il s’agisse du mandat ad hoc, de la conciliation ou de la procédure de sauvegarde, demeure imparfaitement réglée, ce qui expose les cotisants à une insécurité juridique préjudiciable à la continuité de leur exploitation.
Conclusion
Les mesures d’urgence déployées par le réseau des URSSAF en juillet 2026 face à la canicule et aux incendies s’inscrivent dans une pratique administrative de réaction aux crises exogènes qui, pour être bienvenue, n’en demeure pas moins insuffisamment encadrée par le droit positif. Le pouvoir discrétionnaire conféré au directeur de l’organisme de recouvrement par les articles R. 243-20 et R. 243-21 du code de la sécurité sociale constitue un outil de gestion efficace des situations d’urgence, mais il appelle une sécurisation législative que la multiplication des événements climatiques extrêmes rend de plus en plus nécessaire. La jurisprudence de la Cour de cassation, qui a récemment renforcé le contrôle de proportionnalité des majorations de retard et précisé les exigences probatoires à la charge du cotisant, trace la voie d’un équilibre entre l’efficacité du recouvrement et la protection des droits des cotisants. Or, cet équilibre ne saurait être pleinement atteint sans une intervention du législateur qui, à l’instar de ce qu’il a accompli avec la loi du 25 juin 2026 en matière de flagrance sociale, vienne doter les mesures d’urgence d’un fondement légal explicite, définisse leurs conditions d’octroi et leurs effets juridiques, et garantisse l’égalité de traitement entre les cotisants sur l’ensemble du territoire national. Dès lors, l’expérience de l’été 2026 pourrait constituer le point de départ d’une réflexion plus large sur l’adaptation du droit du recouvrement social aux défis posés par le changement climatique et la répétition des crises conjoncturelles.
Transmettez les pièces de votre dossier au cabinet. Maître Hassan KOHEN vous répond personnellement sous 24 heures avec une première analyse stratégique.
