Par Hassan KOHEN, avocat au barreau de Paris.
Le contentieux du recouvrement des cotisations sociales oppose chaque année plusieurs dizaines de milliers de cotisants aux unions de recouvrement. Selon les derniers chiffres publiés par l’Acoss, le réseau des URSSAF a notifié en 2025 près de 1,5 milliard d’euros de redressements au titre de la seule lutte contre le travail dissimulé, tandis que le contentieux général de la sécurité sociale représente un flux continu de plusieurs milliers de décisions juridictionnelles par an. La procédure applicable devant les juridictions de sécurité sociale, longtemps régie par des dispositions spéciales du code de la sécurité sociale, a connu une mutation profonde avec l’entrée en vigueur du décret n° 2018-928 du 29 octobre 2018, qui a aligné le contentieux général de la sécurité sociale sur le droit commun de la procédure civile. Cette unification procédurale a ouvert un champ de réflexion considérable sur l’étendue exacte de l’office du juge saisi d’une contestation de redressement URSSAF. La Cour de cassation, par une série d’arrêts rendus entre 2021 et 2025, a entrepris de délimiter les contours de cet office, en conciliant deux exigences potentiellement contradictoires : le droit du cotisant à un procès équitable, garanti par l’article 6, § 1, de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales CEDH, 4 nov. 1950, art. 6, § 1 : « Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle ». https://www.legifrance.gouv.fr/conv/article/6, et la nécessité d’assurer l’effectivité du contrôle opéré par les organismes de recouvrement, fondé sur un système déclaratif reposant sur la seule responsabilité de l’employeur.
L’arrêt rendu par la deuxième chambre civile le 4 septembre 2025 Cass. 2e civ., 4 sept. 2025, n° 22-17.437, publié au Bulletin. https://www.courdecassation.fr/decision/68b92dded5d722cabac541cc constitue le point d’aboutissement de cette construction prétorienne. Il pose, dans une motivation particulièrement développée, les principes qui gouvernent désormais la recevabilité des moyens et des pièces présentés par le cotisant devant les juridictions du contentieux de la sécurité sociale. Cet arrêt, qui se réfère explicitement à la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme CEDH, 6 nov. 2018, Ramos Nunes de Carvalho e Sá c. Portugal, [GC], n° 55391/13, §§ 178 et s., https://hudoc.echr.coe.int/fre?i=001-187507, procède à une pesée des intérêts en présence dont la portée dépasse le seul contentieux du recouvrement.
La présente étude se propose d’analyser la généalogie de cette construction jurisprudentielle, en distinguant la question de la recevabilité des nouveaux moyens de défense (I) de celle, plus délicate, de l’admission des preuves nouvelles devant le juge du contentieux (II).
I. L’étendue de la saisine du juge : la recevabilité des nouveaux moyens
A. Le principe libéral issu de l’unification procédurale
La question de l’étendue de la saisine du juge du contentieux de la sécurité sociale se pose en des termes spécifiques, tenant à l’existence d’un recours préalable obligatoire devant la commission de recours amiable (CRA) de l’organisme de recouvrement. L’article R. 142-1 du code de la sécurité sociale, dans sa rédaction antérieure au décret du 29 octobre 2018, imposait au cotisant de soumettre sa réclamation à la CRA avant toute saisine juridictionnelle. La juridiction de sécurité sociale ne pouvait donc connaître que des chefs de redressement préalablement contestés devant cette commission.
La Cour de cassation a, dans un premier temps, adopté une conception souple de la saisine de la CRA. Dans un arrêt du 9 décembre 2021 Cass. 2e civ., 9 déc. 2021, n° 20-11.285. https://www.courdecassation.fr/decision/61b1aa0d8a7eb83e4620dc58, la deuxième chambre civile a jugé que « l’étendue de la saisine de la commission de recours amiable d’un organisme de sécurité sociale se détermine au regard du contenu de la lettre de réclamation et non en considération de la décision ultérieure de cette commission » et que « la commission de recours amiable est saisie de la contestation portant sur le bien-fondé d’un redressement même en l’absence de motivation de la réclamation sur certains chefs du redressement ». Cette solution, rendue au visa des anciens articles R. 142-1 et R. 142-18 du code de la sécurité sociale, consacre une approche pragmatique : le cotisant qui conteste globalement un redressement est réputé avoir saisi la CRA de l’ensemble des chefs qui le composent, quand bien même il n’aurait développé d’arguments que sur certains d’entre eux dans le délai de saisine.
Cette jurisprudence a été confortée par l’alignement du contentieux de la sécurité sociale sur le code de procédure civile. L’article 563 de ce code, applicable aux instances en cours depuis le 1er janvier 2019, dispose que « pour justifier en appel les prétentions qu’elles avaient soumises au premier juge, les parties peuvent invoquer des moyens nouveaux, produire de nouvelles pièces ou proposer de nouvelles preuves ». La Cour de cassation en a tiré toutes les conséquences dans un arrêt du 12 mai 2022 Cass. 2e civ., 12 mai 2022, n° 20-18.077, publié. https://www.courdecassation.fr/decision/627ca0545c43ca18d94e6fe2, en énonçant, de manière dépourvue d’ambiguïté, que « le cotisant peut soulever des moyens de contestation autres que ceux soulevés devant la commission de recours amiable ».
Ce principe, rappelé au paragraphe 9 de l’arrêt du 4 septembre 2025, est désormais solidement ancré dans le droit positif Cass. 2e civ., 4 sept. 2025, préc., § 9 : « La Cour de cassation juge qu’à l’occasion de cette contestation, qui peut porter sur la régularité ou le bien fondé du redressement, le cotisant peut soulever des moyens de contestation autres que ceux soulevés devant la commission de recours amiable ».. Il signifie concrètement que le cotisant qui a saisi la CRA d’une contestation portant sur un chef de redressement déterminé peut, devant le juge, développer des arguments juridiques nouveaux à l’appui de cette même contestation. L’effet dévolutif du recours juridictionnel joue donc pleinement, sans que le cotisant ne soit enfermé dans les moyens qu’il avait initialement articulés devant la commission.
B. Les limites inhérentes au préalable obligatoire
Cette liberté trouve cependant une limite dans la fonction même du recours préalable obligatoire. La saisine de la CRA délimite l’objet du litige : le juge ne peut connaître d’un chef de redressement qui n’a pas été soumis à la commission. La Cour de cassation veille à ce que cette règle ne soit pas contournée par le biais de l’invocation de moyens nouveaux.
L’arrêt du 9 décembre 2021 Cass. 2e civ., 9 déc. 2021, n° 20-11.285, préc. est explicite : si la lettre de réclamation peut être sommairement motivée, encore faut-il qu’elle permette d’identifier les chefs de redressement contestés. Une réclamation qui se bornerait à indiquer « nous contestons ce contrôle URSSAF » sans autre précision ne saisit pas valablement la CRA de l’ensemble des chefs de redressement. La Cour censure ainsi l’arrêt d’appel qui avait déclaré irrecevables les prétentions relatives à certains chefs de redressement, en relevant que « le recours amiable de la société portait sur l’ensemble des chefs de redressement » Cass. 2e civ., 9 déc. 2021, n° 20-11.285, préc., § 8.
La distinction est donc la suivante : les moyens sont libres, mais l’objet de la contestation doit avoir été soumis à la CRA. Le cotisant peut, devant le juge, substituer un fondement juridique à un autre, invoquer une jurisprudence nouvelle ou développer une argumentation plus élaborée que celle présentée devant la commission, dès lors qu’il conteste le même chef de redressement.
Par ailleurs, la Cour de cassation a rappelé, dans un arrêt du 16 octobre 2025 Cass. 2e civ., 16 oct. 2025, n° 23-15.911. https://www.courdecassation.fr/decision/68f0872c8af7f48b3631eacb, que l’URSSAF peut, après annulation d’une première mise en demeure irrégulièrement notifiée, régulariser la procédure en adressant une nouvelle lettre d’observations et une nouvelle mise en demeure, « aucune disposition n’interdisant une nouvelle tentative de recouvrement sous réserve des délais de prescription » Cass. 2e civ., 16 oct. 2025, n° 23-15.911, préc., § 16. Cette solution, protectrice des droits de la défense, illustre la recherche d’équilibre qui innerve l’ensemble de la jurisprudence de la deuxième chambre civile en la matière.
L’arrêt du 1er décembre 2022 Cass. 2e civ., 1er déc. 2022, n° 21-14.702. https://www.courdecassation.fr/decision/638852fe01d0fb05d44b09ac a, quant à lui, précisé les règles de preuve applicables à la solidarité financière du donneur d’ordre prévue par l’article L. 8222-2 du code du travail. La Cour y juge que si la mise en œuvre de cette solidarité n’est pas subordonnée à la communication préalable du procès-verbal de travail dissimulé au donneur d’ordre, l’URSSAF est tenue de produire ce procès-verbal devant la juridiction de sécurité sociale en cas de contestation par le donneur d’ordre de son existence ou de son contenu. La charge de la preuve pèse ainsi sur l’organisme de recouvrement lorsque le cotisant conteste l’existence même du fait générateur de la solidarité, solution qui préfigure la distinction opérée par l’arrêt du 4 septembre 2025 entre les hypothèses où la charge probatoire incombe au cotisant et celles où elle repose sur l’URSSAF.
II. Le droit à la preuve dans le contentieux URSSAF : un équilibre fragile
A. Le principe : la production de pièces nouvelles est admise
La question de la recevabilité des pièces nouvelles produites devant le juge du contentieux est plus délicate que celle des moyens. Elle met en tension le droit à la preuve, composante du droit au procès équitable, et les prérogatives exorbitantes du droit commun dont disposent les organismes de recouvrement dans le cadre du contrôle.
L’arrêt du 4 septembre 2025 Cass. 2e civ., 4 sept. 2025, n° 22-17.437, préc. constitue, sur ce point, une décision de principe. La Cour de cassation y énonce, au terme d’une motivation qui se réfère explicitement aux articles 6, § 1, de la Convention européenne des droits de l’homme et R. 243-59 du code de la sécurité sociale, que « pour assurer l’effectivité du contrôle par le juge de la matérialité des faits, le cotisant doit pouvoir produire devant celui-ci l’ensemble des pièces nécessaires au succès de ses prétentions » Cass. 2e civ., 4 sept. 2025, n° 22-17.437, préc., § 15.
La Cour reconnaît ainsi l’existence d’un principe général selon lequel le cotisant peut, à l’appui de son recours juridictionnel, produire des pièces qu’il n’avait pas communiquées à l’organisme de recouvrement lors des opérations de contrôle ou de la phase contradictoire. Ce principe découle du droit à un procès équitable, dont le droit à un accès à un tribunal est une composante essentielle.
Cette solution était loin d’être acquise. La cour d’appel de Lyon, dans l’arrêt attaqué, avait refusé d’examiner les pièces produites par la cotisante au motif qu’elles n’avaient pas été communiquées « en temps utiles aux agents en charge du contrôle comme l’exige l’article R. 243-59 du code de la sécurité sociale ». La Cour de cassation, sans censurer cette décision sur le terrain de la cassation, prend soin de reformuler le principe applicable en des termes qui écartent toute automaticité de l’irrecevabilité.
La jurisprudence antérieure avait déjà posé des jalons en ce sens. Dans un arrêt du 12 mai 2022 Cass. 2e civ., 12 mai 2022, n° 20-18.077, préc., la Cour avait admis que le cotisant puisse produire de nouvelles pièces à hauteur d’appel, en application des articles 9 et 563 du code de procédure civile. L’arrêt du 4 septembre 2025 systématise cette approche en l’adossant au standard conventionnel du procès équitable.
B. Les limites au droit à la preuve : une conciliation proportionnée
Le principe de la recevabilité des pièces nouvelles n’est toutefois pas absolu. La Cour de cassation l’assortit de deux tempéraments qui en réduisent sensiblement la portée pratique.
En premier lieu, « le cotisant ne peut produire pour la première fois devant le juge une pièce qui lui a été expressément demandée par l’organisme de recouvrement lors des opérations de contrôle ou de la phase contradictoire » Cass. 2e civ., 4 sept. 2025, n° 22-17.437, préc., § 16. Cette limite, qui constitue une sanction de l’obstruction du cotisant au contrôle, est ancienne en jurisprudence. Elle figurait déjà en filigrane dans un arrêt du 9 novembre 2017 Cass. 2e civ., 9 nov. 2017, n° 16-25.690, Bull. 2017, II, n° 209. https://www.courdecassation.fr/decision/5fcaa4a699076f9f66cec16e, rendu en matière d’évaluation forfaitaire des cotisations dues par une société ayant fait l’objet d’un contrôle pour travail dissimulé, et dans un arrêt du 24 novembre 2016 Cass. 2e civ., 24 nov. 2016, n° 15-20.493. https://www.courdecassation.fr/decision/5fd918d1e46a83008fc1e85e, relatif à la déduction des frais professionnels.
En second lieu, « lorsque la charge de la preuve de la conformité à la législation de sécurité sociale des informations déclarées incombe au cotisant, celui-ci doit produire les pièces justificatives au cours du contrôle ou de la phase contradictoire » Cass. 2e civ., 4 sept. 2025, n° 22-17.437, préc., § 17. La Cour énumère à cet égard plusieurs hypothèses dans lesquelles la charge de la preuve pèse sur le cotisant : application des règles de déduction des frais professionnels Cass. 2e civ., 24 nov. 2016, n° 15-20.493, préc., application de la tolérance administrative d’exclusion de l’assiette de cotisations Cass. 2e civ., 7 janv. 2021, n° 19-20.035. https://www.courdecassation.fr/decision/5ff6b1689a13a74125ad245a, taxation forfaitaire Cass. 2e civ., 14 mars 2019, n° 17-28.099. https://www.courdecassation.fr/decision/5fca75e318cbcb8767f8589b, ou encore évaluation forfaitaire consécutive à un constat de travail dissimulé Cass. 2e civ., 9 nov. 2017, n° 16-25.690, préc..
Cette seconde limite est plus subtile et potentiellement plus étendue que la première. Elle ne dépend pas d’une demande expresse de l’inspecteur du recouvrement, mais de la qualification de la règle de preuve applicable au chef de redressement litigieux. Dans tous les cas où la loi ou la jurisprudence fait peser sur le cotisant la charge de démontrer la conformité de ses déclarations à la législation sociale, l’absence de production des justificatifs au cours du contrôle emporte irrecevabilité de leur production ultérieure devant le juge.
La Cour de cassation prend toutefois le soin de justifier ces limitations au regard du standard conventionnel. Elle relève que « ces limitations du droit à la preuve, qui préservent un contrôle juridictionnel suffisant, sont compatibles avec les exigences de l’article 6, § 1, de la Convention, dès lors que les dispositions législatives et réglementaires précitées régissant la procédure de contrôle garantissent au cotisant une procédure contradictoire au cours de laquelle il dispose de la faculté d’apporter des éléments de preuve tant au stade du contrôle que durant la phase contradictoire et du droit de se faire assister du conseil de son choix et d’émettre des observations sur les chefs de redressement » Cass. 2e civ., 4 sept. 2025, n° 22-17.437, préc., § 18. La référence à l’arrêt Ramos Nunes de Carvalho e Sá c. Portugal de la Cour européenne des droits de l’homme CEDH, 6 nov. 2018, Ramos Nunes de Carvalho e Sá c. Portugal, [GC], n° 55391/13, §§ 178 et s., préc. ancre cette pesée des intérêts dans le contrôle de proportionnalité conventionnel.
Cette motivation traduit une volonté de la Cour de cassation de « conventionnaliser » le contentieux du recouvrement, en soumettant les restrictions procédurales qu’elle admet au test de proportionnalité issu de la jurisprudence de la Cour de Strasbourg. Il s’agit d’une évolution significative, qui contraste avec le formalisme qui caractérisait antérieurement le contrôle de la régularité des opérations de vérification.
L’application concrète de ces principes au cas d’espèce jugé le 4 septembre 2025 est révélatrice de la marge d’appréciation laissée aux juges du fond. La Cour de cassation relève que, selon l’arrêt attaqué, « la cotisante pouvait produire, à l’appui de son recours, des pièces qu’elle n’avait pas fournies lors du contrôle ou de la phase contradictoire » et que « la cour d’appel a estimé, dans l’exercice de son pouvoir souverain d’appréciation des éléments de fait et de preuve débattus devant elle, que l’attestation litigieuse n’était pas de nature à remettre en cause le bien-fondé du chef de redressement contesté » Cass. 2e civ., 4 sept. 2025, n° 22-17.437, préc., § 20. Autrement dit, le juge du fond examine les pièces nouvelles, en apprécie souverainement la valeur probante, et peut les écarter si elles ne sont pas convaincantes, sans avoir à les déclarer irrecevables.
Cette distinction entre la recevabilité et la force probante est essentielle. Elle signifie que le cotisant n’est pas privé, par principe, du droit de produire des pièces nouvelles, mais que le juge conserve la maîtrise de l’appréciation de leur pertinence. La sanction d’une production tardive n’est donc pas l’irrecevabilité — sauf dans les deux hypothèses limitativement énoncées par la Cour — mais l’absence de force probante suffisante, que le juge peut constater en considération des circonstances de l’espèce.
En définitive, l’arrêt du 4 septembre 2025 consacre un équilibre subtil. Le droit à la preuve du cotisant est reconnu dans son principe, mais il est encadré par des limites qui visent à préserver l’effectivité du contrôle opéré par les organismes de recouvrement. La Cour de cassation s’assure, par le contrôle de proportionnalité conventionnel, que ces limitations ne portent pas une atteinte disproportionnée au droit d’accès au juge.
Cette construction jurisprudentielle appelle, sur le plan pratique, une vigilance accrue des cotisants et de leurs conseils. Il est impératif, dès la réception de l’avis de contrôle, d’identifier les documents sollicités par les inspecteurs du recouvrement et de les communiquer dans le délai imparti, afin d’éviter toute irrecevabilité ultérieure. De même, lorsque la charge de la preuve pèse sur le cotisant — notamment en matière de frais professionnels, de tolérance administrative ou d’évaluation forfaitaire — les justificatifs doivent être produits au cours de la phase contradictoire, sans attendre la saisine du juge. En revanche, les pièces qui n’ont pas été expressément demandées et qui ne relèvent pas d’une charge probatoire pesant sur le cotisant peuvent être réservées pour le débat judiciaire, où elles seront librement examinées par le juge.
L’office du juge du contentieux URSSAF se trouve ainsi redéfini : il n’est plus le simple contrôleur de la régularité formelle de la procédure de vérification, mais le garant d’un équilibre entre les droits de la défense et les prérogatives de l’administration. Cette évolution, que l’arrêt du 4 septembre 2025 porte à son point d’achèvement, est conforme à la lettre et à l’esprit de la Convention européenne des droits de l’homme.
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