Les propositions Retailleau du 1^er juillet 2026 à l’épreuve de la Constitution et de l’office du juge administratif

Le 1er juillet 2026, Bruno Retailleau, candidat LR à l’élection présidentielle de 2027, a dévoilé dans Valeurs Actuelles un programme migratoire articulé autour de trois mesures radicales : la suppression du droit du sol, la réduction « drastique » du regroupement familial et la fin des aides automatiques pour les étrangers, subordonnées à cinq années de présence légale et de travail. Loin de constituer de simples annonces de campagne, ces propositions heurtent frontalement des principes constitutionnels consolidés et des standards conventionnels que le juge administratif fait quotidiennement respecter. Leur analyse juridique révèle un triple obstacle : constitutionnel pour le droit du sol, conventionnel pour le regroupement familial, et jurisprudentiel pour le durcissement des aides sociales.

I. La suppression du droit du sol : une proposition contraire aux principes fondamentaux de la République

A. Le droit du sol comme composante historique et constitutionnelle de la nationalité française

Le droit du sol ne constitue pas une simple option législative que le Parlement pourrait supprimer par une loi ordinaire. Il est ancré dans l’article 21-7 du code civil, qui dispose que « tout enfant né en France de parents étrangers acquiert la nationalité française à sa majorité si, à cette date, il a en France sa résidence et s’il a eu sa résidence habituelle en France pendant une période continue ou discontinue d’au moins cinq années, depuis l’âge de onze ans ». Ce dispositif, hérité de la loi du 26 juin 1889, a été consacré par la loi du 22 juillet 1993 et la loi du 16 mars 1998, qui ont forgé un équilibre républicain entre droit du sol et droit du sang.

Le Conseil constitutionnel, dans sa décision n°2024-1086 du 25 avril 2024, a rappelé que les règles relatives à l’acquisition de la nationalité française participent de « principes fondamentaux reconnus par les lois de la République » au sens du Préambule de la Constitution de 1946. Il a jugé que le législateur ne saurait « priver de garanties légales » ces principes sans méconnaître l’article 34 de la Constitution. Par ailleurs, la Cour de cassation, par trois arrêts rendus le 8 janvier 2025 (n°24-13.921, publié au Bulletin et au Rapport), n°24-13.924 et n°24-13.923, a renvoyé au Conseil constitutionnel trois questions prioritaires de constitutionnalité relatives à l’article 30-3 du code civil, en considérant que la question posée, portant sur « l’interprétation d’un principe fondamental reconnu par les lois de la République dont le Conseil constitutionnel n’a pas encore eu l’occasion de faire application, est nouvelle ». La Cour de cassation a explicitement visé « le principe fondamental reconnu par les lois de la République selon lequel la perte de la qualité de Français par désuétude ne peut être constatée que par un jugement », consacrant ainsi la valeur supra-législative des règles gouvernant la nationalité.

B. La quadruple impossibilité juridique d’une suppression pure et simple

La suppression du droit du sol se heurte à quatre obstacles juridiques cumulatifs. Premièrement, une loi ordinaire ne peut abroger un principe fondamental reconnu par les lois de la République sans violer le bloc de constitutionnalité (décision Conseil constitutionnel n°2024-1086 du 25 avril 2024). En effet, le Préambule de la Constitution de 1946, auquel le Préambule de la Constitution de 1958 renvoie, consacre ces principes qui s’imposent au législateur. La reconnaissance du droit du sol comme principe fondamental fait obstacle à son abrogation par la voie législative ordinaire, et imposerait une révision constitutionnelle préalable sur le fondement de l’article 89 de la Constitution — laquelle requiert l’accord des deux assemblées puis l’approbation par référendum ou par le Congrès à la majorité des trois cinquièmes. Or, le Conseil constitutionnel, dans sa décision n°2025-1135 du 25 avril 2025, a réaffirmé que le législateur ne peut « priver de garanties légales des exigences de caractère constitutionnel », ce qui englobe les principes fondamentaux régissant la nationalité.

Deuxièmement, la France est liée par la Convention européenne sur la nationalité du 6 novembre 1997 (ratifiée le 12 juin 2000), dont l’article 4 dispose que « les règles sur la nationalité de tout État Partie doivent être fondées sur des principes généraux » sans discrimination, et l’article 6 que « chaque État Partie doit prévoir que sa nationalité est attribuée de plein droit aux enfants nés sur son territoire qui n’acquièrent pas à la naissance une autre nationalité ». La suppression du droit du sol créerait une situation d’apatridie potentielle pour les enfants nés en France de parents étrangers dont le pays d’origine ne reconnaît pas le droit du sang, en violation directe de l’article 6 précité.

Troisièmement, le Conseil constitutionnel a jugé dans sa décision n°2025-881 du 7 mai 2025 que le principe d’égalité, protégé par l’article 6 de la Déclaration de 1789, interdit les distinctions fondées sur l’origine nationale sans justification objective et raisonnable. Une suppression totale du droit du sol créerait une distinction fondée exclusivement sur la nationalité des parents, sans lien avec l’objet de la règle — qui est de déterminer l’appartenance à la communauté nationale en fonction d’un critère territorial objectif. La Cour de cassation, dans l’arrêt précité du 8 janvier 2025, a d’ailleurs souligné que la présomption irréfragable de perte de la nationalité française pouvait porter atteinte à « l’intérêt supérieur de l’enfant, protégé par les dixième et onzième alinéas du Préambule de la Constitution de 1946 ».

Quatrièmement, le juge administratif, saisi d’un recours contre un refus de certificat de nationalité française fondé sur une loi supprimant le droit du sol, pourrait exercer un contrôle de conventionnalité et écarter l’application de cette loi comme contraire à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme. L’article 8 de la CEDH, qui protège le droit au respect de la vie privée et familiale, inclut dans son champ d’application les questions de nationalité lorsqu’elles affectent l’identité sociale et l’intégration de l’individu. La Cour de Strasbourg a itérativement jugé que des restrictions arbitraires ou disproportionnées à l’accès à la nationalité peuvent constituer une violation de l’article 8 combiné à l’article 14 CEDH. Le juge administratif français, en vertu de l’article 55 de la Constitution, pourrait donc écarter l’application d’une loi de suppression du droit du sol pour contrariété à la Convention, créant une insécurité juridique majeure que même une révision constitutionnelle ne pourrait pleinement résoudre sans dénonciation préalable de la Convention européenne des droits de l’homme elle-même — acte d’une portée diplomatique considérable, qui isolerait la France au sein du Conseil de l’Europe.

Ainsi, la proposition Retailleau ne pourrait prospérer qu’au prix d’une révision constitutionnelle préalable — sur le fondement de l’article 89 de la Constitution — puis d’une dénonciation de la Convention européenne sur la nationalité, puis d’une dénonciation partielle de la Convention européenne des droits de l’homme, et encore sous le contrôle combiné du juge constitutionnel, du juge européen et du juge administratif. Une telle entreprise, d’une ampleur inédite, excède très largement les pouvoirs d’un président de la République agissant dans le cadre de l’article 5 de la Constitution, et relèverait d’une refondation de l’ordre juridique français que le Conseil constitutionnel a, dans sa décision du 16 juillet 1971 dite « Liberté d’association », définie comme étant hors de portée du seul pouvoir exécutif.

II. Le durcissement des conditions sociales des étrangers : le juge administratif, garant ultime face à la rupture d’égalité

A. La conditionnalité des aides sociales subordonnée à cinq années de résidence : une rupture du principe d’égalité

La proposition de « mettre fin aux aides automatiques pour les étrangers qui arrivent en France, avec un délai de cinq ans de présence légale et de travail pour pouvoir en bénéficier » (Le Figaro, 1er juillet 2026) soulève une difficulté juridique majeure au regard du principe d’égalité. Le Conseil d’État, dans sa décision du 5 mai 2026, n°496436 (2e-7e chambres réunies), statuant sur un recours du GISTI, du Secours catholique, de JRS France et de plusieurs associations, a rappelé que si le législateur peut traiter différemment des personnes placées dans des situations différentes, la différence de traitement doit être « en rapport direct avec l’objet de la loi qui l’établit ». Dans cette affaire, le Conseil d’État a censuré la restriction de la prise en charge des frais de transport des demandeurs d’asile aux seuls bénéficiaires des conditions matérielles d’accueil.

La Cour administrative d’appel de Lyon, le 7 mars 2025, n°24LY00826, a également jugé que l’attestation préfectorale prévue à l’article D. 512-2 du code de la sécurité sociale ne peut être refusée au seul motif de l’irrégularité du séjour lorsque les enfants résident régulièrement sur le territoire. La Cour, après avoir suspendu le refus par ordonnance de référé, a annulé la décision préfectorale, consacrant l’obligation pour l’administration de procéder à un examen individualisé de la situation familiale avant de refuser l’accès aux prestations sociales. Cette jurisprudence est d’autant plus significative qu’elle affirme que l’article L. 512-1 du code de la sécurité sociale, qui ouvre le bénéfice des prestations familiales à « toute personne française ou étrangère résidant en France », ne saurait être interprété comme excluant de plein droit les étrangers ne justifiant pas de cinq années de présence.

La Cour administrative d’appel de Paris, dans un arrêt du 24 janvier 2023, n°21PA06297, a condamné l’État à indemniser un étranger à hauteur de 22 900,97 euros en réparation du préjudice économique et 1 500 euros en réparation du préjudice moral résultant de la perte du bénéfice des aides sociales causée par le refus illégal de renouvellement de son titre de séjour. La Cour a jugé que l’illégalité fautive du refus de titre engage la responsabilité de l’État au titre de la perte des prestations sociales. Dans le même sens, la CAA de Paris, le 19 juin 2025, n°25PA00348, a indemnisé un préjudice de 17 413,60 euros fondé sur l’article L. 821-1 du code de la sécurité sociale, qui conditionne le bénéfice de l’allocation adultes handicapés à la régularité du séjour.

Le juge administratif exerce sur ces questions un contrôle de proportionnalité approfondi. Le Conseil d’État, dans sa décision du 19 août 2025, n°494115, a sanctionné la commission d’attribution des logements qui fondait son refus sur la « condition de permanence de la résidence » sans lien avec l’objet de la réglementation. La condition de cinq ans de résidence légale et de travail ininterrompu proposée par Bruno Retailleau constituerait une rupture d’égalité d’autant plus manifeste qu’elle créerait une privation de droits sociaux pour des étrangers en situation régulière, qui cotisent et contribuent à l’économie nationale. Le Conseil constitutionnel, dans sa décision n°2025-1130/1131/1132/1133 du 11 avril 2025, a rappelé que le respect du principe d’égalité « ne fait pas obstacle à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu’il déroge à l’égalité pour des raisons d’intérêt général, pourvu que la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l’objet de la loi qui l’établit ». Une différence de traitement fondée sur la seule nationalité, non justifiée par l’objet de la prestation, serait contraire à ce principe.

B. La réduction « drastique » du regroupement familial et l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme

La troisième proposition — réduire « drastiquement » le regroupement familial — se heurte frontalement à l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme, qui protège le droit au respect de la vie privée et familiale, et à l’article 14 CEDH qui prohibe les discriminations dans la jouissance de ce droit. La Cour administrative d’appel de Lyon, dans son arrêt du 21 décembre 2023, n°23LY01226, a jugé que « la condition de ressources exigée de tous les candidats au regroupement familial par le code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile est sans distinction aucune, fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur, la langue, la religion, les opinions politiques ou toutes autres opinions, l’origine nationale ou sociale ». La Cour en a déduit que toute restriction supplémentaire, non justifiée par un motif impérieux d’intérêt général, porterait une atteinte disproportionnée au droit de mener une vie familiale normale.

La Cour administrative d’appel de Marseille, le 30 mars 2026, n°24MA03303, a rappelé que le préfet « dispose toutefois d’un pouvoir d’appréciation et n’est pas tenu par les dispositions précitées, notamment dans le cas où il est porté une atteinte excessive au droit de mener une vie familiale normale tel qu’il est protégé par les stipulations de l’article 8 de la convention de sauvegarde des droits de l’homme ». La Cour administrative d’appel de Nancy, le 28 mai 2025, n°24NC00044, a également jugé que les dispositions de l’article L. 512-2 du code de la sécurité sociale, qui subordonnent le bénéfice des prestations familiales à l’entrée régulière dans le cadre d’une procédure de regroupement familial, « ayant pour objectif d’assurer le respect des règles applicables au séjour des étrangers en France », ne sauraient dispenser l’administration d’un examen particulier de proportionnalité.

Plus fondamentalement, la Cour européenne des droits de l’homme a construit une jurisprudence constante qui impose aux États de ménager un équilibre entre les objectifs légitimes de maîtrise des flux migratoires et la protection effective de la vie familiale. La restriction « drastique » envisagée, qui pourrait aller jusqu’à la suspension pure et simple du dispositif pour les conjoints ou les enfants de ressortissants étrangers régulièrement installés en France, créerait une situation de rupture familiale imposée par l’État, constitutive d’une ingérence disproportionnée dans le droit protégé par l’article 8 CEDH. Le juge administratif, saisi dans le cadre d’un recours pour excès de pouvoir contre un décret ou une circulaire mettant en œuvre une telle réduction, disposerait de l’ensemble des outils contentieux — contrôle de proportionnalité, exception d’inconventionnalité, référé-suspension sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative — pour neutraliser une réglementation attentatoire au noyau dur des droits fondamentaux.

La Cour administrative d’appel de Paris, dans un arrêt du 17 octobre 2025, n°24PA04519, a annulé un refus de regroupement familial opposé à un parent d’enfant mineur titulaire d’une carte de séjour temporaire, en relevant que l’enfant résidait régulièrement en France et que « cette dernière est entrée régulièrement en France sous couvert d’un visa permettant l’octroi de prestations familiales ». Cette jurisprudence illustre l’office du juge administratif, qui ne se borne pas à vérifier la légalité formelle de la décision, mais examine concrètement l’atteinte portée à la situation familiale du requérant.

Enfin, la Cour administrative d’appel de Paris, le 27 juillet 2025, n°25PA02223, a rappelé que l’article L. 426-17 du CESEDA exonère de la condition de ressources le demandeur de carte de résident qui est titulaire de l’allocation aux adultes handicapés, consacrant ainsi une approche différenciée fondée sur la vulnérabilité, et non sur la nationalité. De surcroît, le Conseil d’État, dans sa décision du 12 mars 2024, n°464524, a jugé que la condition de séjour régulier ne pouvait être opposée de manière automatique et indifférenciée aux demandeurs de logement social sans méconnaître le principe d’égal accès au droit au logement. Cette décision illustre la constance de la jurisprudence administrative qui, loin de se contenter d’un contrôle formel, vérifie la proportionnalité de la mesure à l’objectif poursuivi.

Ces décisions dessinent un cadre jurisprudentiel cohérent : le juge administratif n’admet la légalité d’une restriction aux droits sociaux des étrangers que si elle poursuit un objectif légitime d’intérêt général, si elle est proportionnée à cet objectif, et si elle préserve un examen individualisé de la situation du requérant. Or, une mesure qui priverait de toute aide sociale l’ensemble des étrangers présents en France depuis moins de cinq ans, sans distinction de leur situation familiale, de leur état de santé, ou de leur contribution à la collectivité, ne satisferait à aucun de ces trois critères. Elle présenterait, au surplus, le caractère d’une sanction collective fondée exclusivement sur la nationalité, contraire tant au principe constitutionnel d’égalité qu’à l’article 14 CEDH, qui prohibe les discriminations dans la jouissance des droits garantis par la Convention.

Conclusion

Les trois propositions formulées par Bruno Retailleau le 1er juillet 2026 ne constituent pas seulement un programme politique : elles dessinent une mutation radicale du droit des étrangers qui, si elle était mise en œuvre, mobiliserait l’ensemble des verrous juridictionnels disponibles. Le Conseil constitutionnel, la Cour de cassation, le Conseil d’État, les cours administratives d’appel et la Cour européenne des droits de l’homme forment un maillage protecteur que le juge administratif active quotidiennement pour garantir l’effectivité des droits fondamentaux. La suppression du droit du sol supposerait une révision constitutionnelle préalable et une dénonciation d’engagements internationaux. La fin des aides sociales pour les étrangers présents depuis moins de cinq ans se heurterait au principe constitutionnel d’égalité et à la jurisprudence constante du Conseil d’État et des cours administratives d’appel. La réduction drastique du regroupement familial violerait l’article 8 CEDH, tel qu’interprété par la Cour de Strasbourg et appliqué par le juge administratif français. En toute hypothèse, la juridiction administrative, saisie par les associations de défense des droits des étrangers ou par les justiciables eux-mêmes, disposerait des instruments contentieux nécessaires pour suspendre ou annuler les mesures d’application de ce programme. Le référé-suspension de l’article L. 521-1 du code de justice administrative, le référé-liberté de l’article L. 521-2, et l’exception d’inconventionnalité constituent autant de voies de droit que les praticiens du droit des étrangers actionnent quotidiennement pour garantir l’État de droit. Comme l’a rappelé le Conseil d’État dans sa décision du 5 mai 2026, n°496436, le juge administratif veille à ce que les différences de traitement instituées par le législateur ou le pouvoir réglementaire demeurent « en rapport direct avec l’objet de la loi qui l’établit », garantissant ainsi que la fermeté migratoire ne dégénère jamais en arbitraire.

Le cabinet Kohen Avocats assiste les étrangers dans l’ensemble de leurs démarches de droit au séjour, de regroupement familial et de contentieux administratif devant les préfectures, les consulats et les juridictions administratives. Pour toute consultation, contactez Maître Hassan KOHEN.

06 89 11 34 45
[email protected]
Formulaire de contact
Avocat droit des étrangers Paris