Le refus de soins discriminatoire aux bénéficiaires de l’aide médicale de l’État : le Conseil d’État du 27 février 2026 consacre l’interdiction absolue de discrimination dans l’accès aux soins

Le 27 février 2026, le Conseil d’État a rendu deux décisions qui marquent un tournant dans la lutte contre les discriminations dans l’accès aux soins. Par les arrêts n° 501956 et n° 501961, publiés au recueil Lebon, la Haute juridiction administrative censure la chambre disciplinaire nationale de l’ordre des médecins pour avoir écarté toute sanction à l’encontre de deux ophtalmologues ayant refusé de soigner une patiente au motif qu’elle bénéficiait de l’aide médicale de l’État (AME).

Ces décisions s’inscrivent dans un contexte de tensions persistantes autour de l’AME, dispositif créé par la loi du 27 juillet 1999 et codifié aux articles L. 251-1 et suivants du code de l’action sociale et des familles, qui garantit aux étrangers en situation irrégulière résidant en France depuis plus de trois mois un accès aux soins dispensé d’avance des frais. Selon les données de la Direction de la sécurité sociale, près de 466 000 personnes bénéficiaient de ce dispositif en 2025, pour un budget de 1,3 milliard d’euros. Pourtant, les refus de soins opposés aux bénéficiaires de l’AME restent une réalité documentée : en 2024, le Défenseur des droits recensait plus de 180 réclamations pour refus de soins discriminatoires, tous motifs confondus.

La réponse du Conseil d’État est sans ambiguïté : un professionnel de santé ne peut, sans méconnaître ses obligations déontologiques, refuser de soigner une personne au motif qu’elle est bénéficiaire de l’AME. Ni l’absence de feuilles de soins, ni les difficultés de remboursement par l’administration, ni l’orientation vers un établissement hospitalier ne sauraient justifier un tel refus. L’analyse de ces décisions révèle la construction d’une prohibition absolue de la discrimination dans l’accès aux soins (I), dont la portée dépasse le seul contentieux disciplinaire pour irriguer l’ensemble du droit médical (II).

I. L’interdiction absolue du refus de soins fondé sur le statut administratif du patient

A. La prohibition légale et déontologique de la discrimination dans l’accès aux soins

Le fondement juridique de l’interdiction repose sur un triptyque textuel dont le Conseil d’État rappelle l’articulation. L’article L. 1110-3 du code de la santé publique, dans sa rédaction issue de la loi du 26 janvier 2016 de modernisation de notre système de santé, dispose qu’« aucune personne ne peut faire l’objet de discriminations dans l’accès à la prévention ou aux soins » et qu’« un professionnel de santé ne peut refuser de soigner une personne […] au motif qu’elle est bénéficiaire […] du droit à l’aide prévue à l’article L. 251-1 du code de l’action sociale et des familles ».

Ce texte, dont la valeur normative a été renforcée par la loi du 24 juillet 2019 relative à l’organisation et à la transformation du système de santé, instaure une interdiction de discrimination qui se double d’un mécanisme procédural de saisine du directeur de l’organisme local d’assurance maladie ou du président du conseil départemental de l’ordre. En cas d’échec de la conciliation, la juridiction ordinale est saisie.

Ce dispositif légal est complété par les dispositions du code de déontologie médicale. L’article R. 4127-7 du code de la santé publique impose au médecin d’« écouter, examiner, conseiller ou soigner avec la même conscience toutes les personnes quels que soient leur origine, leurs mœurs et leur situation de famille, leur appartenance ou leur non-appartenance à une ethnie, une nation ou une religion déterminée, leur handicap ou leur état de santé, leur réputation ou les sentiments qu’il peut éprouver à leur égard ». L’article R. 4127-47 précise que « quelles que soient les circonstances, la continuité des soins aux malades doit être assurée ».

Au plan pénal, l’article 225-1 du code pénal définit la discrimination comme « toute distinction opérée entre les personnes physiques à raison […] de leur situation de famille, […] de leur particulière vulnérabilité résultant de leur situation économique, apparente ou connue de son auteur », incrimination dont la méconnaissance est sanctionnée par l’article 225-2 du même code de trois ans d’emprisonnement et de 45 000 euros d’amende.

La chambre disciplinaire nationale de l’ordre des médecins avait, de manière constante, rappelé ces principes sans toujours en tirer les conséquences dans les espèces qui lui étaient soumises. Ainsi, dans une décision du 11 mai 2017 (n° 12819), elle rejetait la plainte contre un généraliste ayant refusé de prendre en charge une patiente bénéficiaire de l’AME, au motif que le praticien avait présenté ses excuses en conciliation et s’était engagé à ne plus discriminer, aucun « comportement habituellement discriminatoire » ne pouvant dès lors lui être reproché (CDN, 11 mai 2017, n° 12819).

De même, par deux décisions du 3 avril 2024 (n° 14879 et n° 14885), la chambre disciplinaire nationale avait rejeté les plaintes de la même patiente contre deux ophtalmologues, jugeant que l’absence de feuilles de soins ou les difficultés de remboursement alléguées par les praticiennes exonéraient celles-ci de toute faute déontologique (CDN, 3 avril 2024, n° 14879 ; CDN, 3 avril 2024, n° 14885). C’est précisément cette appréciation que le Conseil d’État a censurée le 27 février 2026.

B. La censure par le Conseil d’État des pratiques administratives discriminatoires

Dans la première espèce (CE, 27 février 2026, n° 501956, publié au recueil Lebon), l’ophtalmologue avait refusé de procéder à la consultation demandée au motif qu’elle ne disposait pas des feuilles de soins nécessaires à la prise en charge financière de la consultation pour les patients bénéficiaires de l’AME. La chambre disciplinaire nationale avait écarté toute sanction en se fondant « notamment sur la double circonstance que la praticienne avait accepté de réaliser gratuitement un rapide examen clinique de l’enfant lui ayant permis d’éliminer la nécessité de soins urgents et qu’elle l’avait orientée vers les urgences ophtalmologiques d’un établissement hospitalier ».

Le Conseil d’État censure cette analyse et pose un principe clair : « un médecin ne peut justifier un tel refus par la circonstance qu’il ne disposerait pas des feuilles de soins nécessaires, dans cette situation administrative, à la prise en charge de la consultation dispensée d’avance des frais. La circonstance que le médecin oriente la personne en cause vers un confrère ou un établissement hospitalier et que l’état de cette personne ne requiert aucun soin urgent n’est pas de nature à le délier de l’interdiction de refuser de donner des soins pour un motif discriminatoire » (CE, 4e-1re ch. réunies, 27 fév. 2026, n° 501956, publié B).

Dans la seconde espèce (CE, 27 février 2026, n° 501961, publié au recueil Lebon), l’ophtalmologue avait conditionné la consultation au règlement préalable du prix de celle-ci. La chambre disciplinaire nationale avait jugé que le conditionnement de l’examen à l’avance des frais ne pouvait être regardé « comme la manifestation d’un comportement discriminatoire ». Le Conseil d’État censure à nouveau : « eu égard à la dispense d’avance des frais, pour la part ne relevant pas de la participation du bénéficiaire, prévue par les dispositions régissant cette aide, le conditionnement de la délivrance des soins à l’exigence que le bénéficiaire de l’aide fasse l’avance des frais doit être regardé comme un refus de soin prohibé par ces dispositions. La circonstance que le professionnel de santé rencontrerait des difficultés pour obtenir le remboursement des sommes qui lui sont dues par l’État est sans incidence à cet égard » (CE, 4e-1re ch. réunies, 27 fév. 2026, n° 501961, publié B).

La Haute juridiction rappelle, au visa combiné des articles L. 1110-3 et R. 4127-7 du code de la santé publique, des articles L. 251-1 et L. 251-2 du code de l’action sociale et des familles, et de l’article R. 4127-47 du même code, qu’« un professionnel de santé ne peut, sans méconnaître ses obligations déontologiques, refuser de soigner une personne au motif qu’elle est bénéficiaire de l’aide médicale de l’État ». La construction du syllogisme est remarquable de fermeté : la majeure est constituée par l’interdiction légale de discrimination, la mineure par les faits constatés de refus ou de conditionnement, et la conclusion par l’annulation systématique des décisions de relaxe.

Cette position s’inscrit dans une ligne jurisprudentielle plus large de protection du droit à la santé des personnes vulnérables. La Cour administrative d’appel de Toulouse a ainsi rappelé, dans un arrêt du 20 mai 2025 (n° 23TL01458), que l’article L. 1110-3 du code de la santé publique prohibe toute discrimination dans l’accès aux soins, y compris lorsque celle-ci résulte indirectement de pratiques administratives. La chambre disciplinaire nationale avait elle-même, dans une décision du 22 juillet 2021 (n° 14427), sanctionné d’un blâme un spécialiste ORL qui admettait ne pas souhaiter recevoir à son cabinet des patients bénéficiaires de la CMU-C, jugeant que « cette organisation constitue en elle-même une inadmissible discrimination de principe entre ses patients selon le régime de protection sociale dont ils relèvent » (CDN, 22 juil. 2021, n° 14427).

II. L’office du juge disciplinaire et la portée de la sanction

A. Le contrôle de qualification juridique des faits par le Conseil d’État

Les deux arrêts du 27 février 2026 ne se contentent pas de censurer les décisions de la chambre disciplinaire nationale. Ils illustrent l’étendue du contrôle exercé par le Conseil d’État, juge de cassation des décisions des juridictions ordinales, sur la qualification juridique des faits.

Dans les deux espèces, le Conseil d’État relève que la chambre disciplinaire nationale a « inexactement qualifié les faits de l’espèce ». Cette formule est lourde de sens : elle signifie que les juges du fond n’ont pas tiré les conséquences juridiques qui s’imposaient des faits qu’ils avaient eux-mêmes constatés. L’erreur de qualification juridique des faits est un cas d’ouverture du recours en cassation qui permet au juge de cassation non seulement d’annuler la décision attaquée, mais également, lorsqu’il décide de régler l’affaire au fond comme en l’espèce, de substituer sa propre appréciation à celle des premiers juges.

Ainsi, dans l’affaire n° 501956, le Conseil d’État relève que « le refus de Mme C… de procéder à la consultation demandée a été motivé par la circonstance qu’elle ne disposait pas de feuilles de soins sans lesquelles elle ne pouvait obtenir la prise en charge de la consultation pour les patients dans la situation administrative de Mme B… » et en déduit que ce refus caractérise un manquement aux articles L. 1110-3 et R. 4127-7 du code de la santé publique. Le raisonnement est identique dans l’affaire n° 501961, où le conditionnement de la consultation au règlement préalable est qualifié de « refus de soin prohibé ».

Ce contrôle de qualification est d’autant plus remarquable qu’il s’exerce sur des décisions rendues par une juridiction spécialisée, la chambre disciplinaire nationale de l’ordre des médecins, dont l’appréciation des manquements déontologiques bénéficie traditionnellement d’une certaine latitude. En censurant cette appréciation au motif d’une inexacte qualification juridique, le Conseil d’État affirme son rôle de garant de l’application uniforme des principes fondamentaux du droit de la santé, au premier rang desquels figure l’interdiction des discriminations.

La portée de ce contrôle ne se limite pas aux deux espèces jugées. Elle s’étend à l’ensemble des juridictions ordinales des professions de santé. Chaque chambre disciplinaire de première instance, chaque chambre disciplinaire nationale, qu’il s’agisse de l’ordre des médecins, des chirurgiens-dentistes ou des sages-femmes, devra désormais intégrer ce standard de contrôle dans son office. Aucune considération pratique, administrative ou financière ne saurait justifier un refus de soins fondé sur le statut administratif du patient.

B. La gradation des sanctions et la portée normative des décisions du 27 février 2026

Le choix de la sanction prononcée par le Conseil d’État mérite une attention particulière. Dans les deux affaires, la Haute juridiction inflige la sanction du blâme, soit la sanction disciplinaire la plus faible dans l’échelle prévue par l’article L. 4124-6 du code de la santé publique, qui comprend, par ordre croissant de sévérité, l’avertissement, le blâme, l’interdiction temporaire d’exercer (avec ou sans sursis), la radiation du tableau de l’ordre.

Pour justifier ce choix, le Conseil d’État prend soin de motiver sa décision au regard de plusieurs critères : « Eu égard, d’une part, à sa gravité, mais, d’autre part, à son caractère isolé, alors qu’il n’est pas établi que [la praticienne] refuserait de manière systématique ou même habituelle de donner des soins à des patients bénéficiaires de l’aide médicale de l’État, et à l’absence d’antécédents disciplinaires de l’intéressée, il y a lieu d’infliger […] la sanction du blâme. »

Cette motivation, identique dans les deux arrêts, révèle la méthode du juge administratif en matière disciplinaire : la sanction doit être proportionnée à la gravité du manquement, mais aussi individualisée en fonction de la situation personnelle du praticien. Le Conseil d’État prend en considération le caractère isolé du comportement, l’absence de réitération systématique et l’absence d’antécédents disciplinaires. Ces circonstances atténuantes ne font toutefois pas obstacle au prononcé d’une sanction, fût-elle la plus clémente.

La portée normative de ces décisions dépasse le quantum de la sanction prononcée. En choisissant de régler l’affaire au fond plutôt que de renvoyer devant la chambre disciplinaire nationale, le Conseil d’État adresse un signal fort aux juridictions ordinales : la qualification de refus de soins discriminatoire ne saurait être écartée par des considérations pratiques. Il ne s’agit pas de sanctionner lourdement un comportement isolé, mais d’affirmer avec force le principe d’interdiction absolue de la discrimination.

Cette approche est cohérente avec la jurisprudence antérieure de la chambre disciplinaire nationale. Dans l’affaire du médecin ORL qui « admet qu’il ne souhaite pas, pour des raisons d’organisation administrative, recevoir à son cabinet des patients bénéficiaires de la CMU-C, et que, par suite, il invite lesdits patients qui sollicitent un rendez-vous à venir le consulter dans les hôpitaux où il exerce simultanément », la chambre disciplinaire avait prononcé un blâme en relevant que « cette organisation constitue en elle-même une inadmissible discrimination de principe entre ses patients selon le régime de protection sociale dont ils relèvent » (CDN, 22 juil. 2021, n° 14427).

En revanche, lorsque le refus de soins est justifié par des raisons professionnelles légitimes, la jurisprudence maintient une distinction essentielle. Le droit pour le médecin de refuser ses soins pour des raisons professionnelles ou personnelles, prévu par l’article R. 4127-47 du code de la santé publique, demeure intact lorsqu’il n’est pas fondé sur un motif discriminatoire. Ainsi, la chambre disciplinaire nationale a pu juger qu’un praticien était en droit de refuser de prendre en charge un patient en état de « vive agitation, parlant fort, revendiquant bruyamment l’application du tiers payant […] et avec une attitude que le praticien a pu à bon droit considérer comme agressive », dès lors qu’il ne résultait pas de l’instruction « que ce refus aurait présenté, dans les circonstances de l’espèce, un caractère discriminatoire » (CDN, 22 nov. 2019, n° 13744).

La frontière est ainsi clairement tracée : le refus de soins fondé sur le comportement du patient ou sur des raisons professionnelles objectives est licite ; le refus de soins fondé sur le statut administratif du patient est, lui, radicalement prohibé. Les arrêts du 27 février 2026 renforcent cette summa divisio en écartant toute possibilité de justification par des contraintes administratives.

Conclusion

Les deux arrêts du Conseil d’État du 27 février 2026 constituent une étape décisive dans la construction d’un droit effectif à la non-discrimination dans l’accès aux soins. En censurant la chambre disciplinaire nationale pour inexacte qualification juridique des faits, la Haute juridiction administrative rappelle que les considérations pratiques — absence de feuilles de soins, difficultés de remboursement, orientation vers un établissement hospitalier — ne sauraient justifier un refus de soins fondé sur le statut administratif du patient.

La portée de ces décisions s’étend bien au-delà des deux espèces jugées. Elles fixent un standard de contrôle qui s’impose à l’ensemble des juridictions ordinales et, au-delà, à tous les professionnels de santé. Le législateur a posé l’interdiction de principe ; le Conseil d’État en garantit l’effectivité. Pour les patients bénéficiaires de l’AME, comme pour l’ensemble des usagers du système de santé, le message est clair : le droit à la protection de la santé, consacré par le onzième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946, ne saurait céder devant des considérations administratives ou financières.

L’avenir dira si ces décisions produiront un effet dissuasif sur les pratiques discriminatoires. Le dispositif de conciliation prévu par l’article L. 1110-3 du code de la santé publique, la saisine possible du Défenseur des droits et désormais la certitude d’une sanction disciplinaire en cas de refus caractérisé constituent autant d’outils au service de l’égalité d’accès aux soins. Il appartient aux ordres professionnels, aux agences régionales de santé et aux associations de patients de veiller à leur mise en œuvre effective.