Le règlement retour du 17 juin 2026 et l’office du juge administratif français : la disparition de la directive 2008/115/CE

Par Hassan KOHEN, avocat en droit des étrangers à Paris

Le Parlement européen a adopté, le 17 juin 2026, le règlement établissant un système commun en matière de retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier, par 418 voix pour, 218 contre et 30 abstentions. Ce texte, dont le Conseil de l’Union européenne doit encore assurer l’adoption formelle avant publication au Journal officiel, emporte l’abrogation de la directive 2008/115/CE du 16 décembre 2008, dite « directive retour », qui constituait depuis près de dix-huit ans le socle normatif européen en matière d’éloignement. Le nouveau règlement opère une refonte radicale des équilibres patiemment construits par la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne, en substituant au cadre protecteur de la directive un dispositif de contrainte renforcée, dont la densité normative interroge directement l’office du juge administratif français.

L’adoption de ce texte, qui s’inscrit dans le prolongement du Pacte européen sur la migration et l’asile entré en vigueur le 12 juin 2026, constitue un basculement politique et juridique dont la presse généraliste et spécialisée s’est largement fait l’écho. Le quotidien Le Monde relevait, dès le 2 juin 2026, que « l’Union européenne ouvre la voie à des centres de retour de migrants en dehors de ses frontières », tandis que le député Paul Christophle qualifiait, dans Mediapart du 3 juin 2026, ce règlement de « cataclysme juridique ». La doctrine spécialisée n’est pas en reste : Dalloz Actualité du 11 mai 2026 a consacré une analyse au durcissement opéré par le Parlement européen, le Club des Juristes du 31 mars 2026 a publié une étude approfondie des « hubs de retour », et le GISTI tient, depuis le 23 juin 2026, une page de suivi actualisée de l’ensemble du processus législatif et des mobilisations qu’il suscite.

L’objet de la présente étude est d’analyser, à la lumière de la jurisprudence du Conseil d’État et des cours administratives d’appel, les conséquences de cette refonte normative sur l’office du juge administratif français. Il s’agira, dans une première partie, d’examiner la substitution du règlement retour à la directive 2008/115/CE (I), avant d’envisager, dans une seconde partie, les mutations de l’office du juge à l’épreuve des nouvelles normes européennes (II).

I. La substitution du règlement retour à la directive 2008/115/CE : une refonte normative radicale

A. L’abrogation de la directive 2008/115 : la disparition programmée d’un cadre protecteur

La directive 2008/115/CE du 16 décembre 2008, dite « directive retour », constituait le premier instrument de droit dérivé fixant des normes et procédures communes applicables dans les États membres au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier. Elle reposait sur un équilibre entre l’effectivité des procédures d’éloignement et le respect des droits fondamentaux, dont la Cour de justice de l’Union européenne a précisé la portée dans plusieurs arrêts de principe. Ainsi, l’arrêt El Dridi du 28 avril 2011 (C-61/11 PPU) a consacré le principe selon lequel la directive « établit précisément la procédure applicable au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier » et a imposé aux États membres l’obligation d’assurer le respect du principe de proportionnalité « au cours de chacune des étapes de la procédure de retour ».

Cette construction jurisprudentielle a été systématiquement reprise par le juge administratif français. La cour administrative d’appel de Douai, dans un arrêt du 8 juillet 2019 (n° 19DA00568), a ainsi jugé que « le principe de proportionnalité, qui doit être assuré au cours de chacune des étapes de la procédure de retour, ainsi que l’a jugé la Cour de justice de l’Union européenne dans un arrêt El Dridi du 28 avril 2011, n’est pas, eu égard à ce qui précède, méconnu par les dispositions en cause ». La cour rappelait à cette occasion que les dispositions du CESEDA relatives au refus de délai de départ volontaire « consistent en la transposition exacte des dispositions du 4° de l’article 7 de la directive 2008/115/CE ». Ce lien de filiation directe entre le droit français et la directive de 2008, que le juge administratif n’a cessé de rappeler, est précisément ce que le nouveau règlement vient rompre.

Le Conseil d’État, dans une décision du 27 novembre 2020 (n° 428178, Cimade et autres), a eu l’occasion de préciser le champ d’application de la directive 2008/115 au regard du code frontières Schengen. Il a jugé, en se fondant sur l’arrêt Arib de la Cour de justice du 19 mars 2019 (C-444/17), que les dispositions du a) du paragraphe 2 de l’article 2 de la directive « ne sont pas applicables aux franchissements des frontières intérieures d’un État membre lorsque celui-ci a réintroduit le contrôle à ces frontières en vertu de l’article 25 du code frontières Schengen ». La Haute Assemblée en a déduit que les dispositions législatives permettant d’opposer un refus d’entrée à un étranger ayant franchi irrégulièrement une frontière intérieure, alors que lui sont applicables les règles relatives au retour issues de la transposition de la directive 2008/115, étaient « incompatibles avec les objectifs de celle-ci ». Cette décision illustre la force normative que le juge administratif reconnaissait au cadre de la directive de 2008, au point d’en faire un étalon de compatibilité du droit interne.

Le nouveau règlement, en abrogeant la directive 2008/115, supprime ce cadre de référence. Il ne s’agit pas d’une simple refonte technique mais d’un changement de paradigme : la directive, qui laissait aux États membres une marge d’appréciation dans la transposition, est remplacée par un règlement d’application directe, dont les dispositions s’imposeront au juge national sans filtre législatif. Le Conseil d’État, dans sa décision du 8 octobre 2024 (n° 492556, Ryanair), a d’ailleurs rappelé, au visa de l’article 6, paragraphe 1, de la directive 2008/115, que « les États membres doivent prendre une décision de retour à l’encontre de tout ressortissant d’un pays tiers en séjour irrégulier sur leur territoire ». Cette obligation, qui fondait la compétence liée de l’administration, se trouve désormais renforcée par l’effet direct du règlement.

B. Les innovations procédurales du règlement retour : obligation de coopération, détention et mesures d’enquête

Le règlement du 17 juin 2026 introduit plusieurs innovations procédurales qui marquent une rupture avec l’économie générale de la directive de 2008. La première est l’obligation de coopération imposée au ressortissant de pays tiers faisant l’objet d’une décision de retour. Le texte prévoit que les personnes concernées devront « rester disponibles pour les autorités et fournir les éléments nécessaires à leur identification ou à l’organisation de leur éloignement ». En cas de refus de coopérer, les autorités pourront recourir au retour forcé, réduire certaines aides prévues par le droit national ou allonger une interdiction d’entrée dans l’Union. Cette obligation de coopération, qui n’existait pas dans la directive de 2008, transforme la position procédurale de l’étranger, désormais tenu d’une obligation positive de concours à son propre éloignement.

La deuxième innovation majeure concerne le régime de la détention. Le règlement prévoit que les ressortissants de pays tiers peuvent être placés en détention sur la base d’une évaluation individuelle, notamment s’ils ne coopèrent pas, présentent un risque de fuite ou constituent une menace pour la sécurité. La durée de détention pourra atteindre vingt-quatre mois, avec une prolongation supplémentaire possible de six mois en cas d’évolution des circonstances ou d’amélioration de la coopération avec un pays tiers. Si un ressortissant se déplace dans un autre État membre, une nouvelle période de rétention peut s’appliquer. Cette architecture contraste avec le cadre actuel du CESEDA, dans lequel la rétention administrative est encadrée par des durées maximales strictement définies et par un contrôle systématique du juge des libertés et de la détention.

La troisième innovation réside dans les mesures d’enquête que les autorités nationales pourront déployer pour préparer ou garantir un retour effectif. Ces mesures incluent la fouille de ressortissants de pays tiers, de résidences ou d’autres locaux concernés, sous réserve d’une autorisation judiciaire ou administrative, ainsi que la recherche et la saisie d’effets personnels et d’appareils électroniques. Le règlement précise que l’ensemble de ces mesures doit respecter les droits fondamentaux et rester soumis aux garanties et voies de recours prévues par le droit de l’Union et le droit national. Cette précision, pour essentielle qu’elle soit, laisse au juge administratif la charge redoutable d’en contrôler l’effectivité concrète.

Enfin, le règlement crée la possibilité de transférer des migrants faisant l’objet d’une décision de retour, à l’exception des mineurs non accompagnés, vers des « centres de retour » situés sur le territoire d’un pays tiers ayant conclu un accord avec un État membre. Ces accords ne pourront être conclus qu’avec des pays qui respectent les droits humains, le droit international et le principe de non-refoulement. Les autorités nationales devront en informer la Commission et les autres États membres avant leur entrée en vigueur. Le règlement instaure également un « ordre européen de retour », destiné à faciliter le suivi des décisions entre pays de l’UE via le système d’information Schengen, avec une reconnaissance d’abord volontaire, puis potentiellement obligatoire après évaluation de la Commission.

II. L’office du juge administratif français à l’épreuve du nouveau cadre normatif

A. La permanence du triple contrôle de légalité : motivation, erreur manifeste d’appréciation, proportionnalité

Le passage de la directive au règlement ne saurait avoir pour effet de dessaisir le juge administratif de son office traditionnel de contrôle des mesures d’éloignement. La jurisprudence du Conseil d’État et des cours administratives d’appel a patiemment construit un triple étalon de contrôle que le nouveau cadre normatif européen devrait, pour l’essentiel, laisser intact.

Le premier étalon est celui de la motivation, dont les exigences ont été précisées avec constance. La cour administrative d’appel de Douai, dans un arrêt du 8 juillet 2019 (n° 19DA00568, précité), a rappelé que la décision d’interdiction de retour « doit comporter l’énoncé des considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement, de sorte que son destinataire puisse, à sa seule lecture, en connaître les motifs ». Le juge ajoutait que « si cette motivation doit attester de la prise en compte par l’autorité compétente, au vu de la situation de l’intéressé, de l’ensemble des critères prévus par la loi, aucune règle n’impose que le principe et la durée de l’interdiction de retour fassent l’objet de motivations distinctes, ni que soit indiquée l’importance accordée à chaque critère ». Cette exigence de motivation, qui s’impose à l’administration en vertu de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration, continuera de s’appliquer aux décisions de retour prises sur le fondement du nouveau règlement.

Le deuxième étalon est celui du contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation, qui confère au juge administratif un pouvoir d’appréciation sur les motifs de fait de la décision. La cour administrative d’appel de Lyon, dans un arrêt du 18 mars 2021 (n° 20LY03113), a exercé ce contrôle sur une interdiction de retour d’un an prononcée à l’encontre d’un ressortissant sénégalais, en relevant que l’intéressé « n’est titulaire d’aucune autorisation de travail et qu’il n’est pas dépourvu d’attache familiale au Sénégal » pour conclure que le préfet n’avait pas commis d’erreur d’appréciation. Ce contrôle, qui s’étend à la durée de la mesure, constitue une garantie essentielle qui ne devrait pas être remise en cause par le nouveau règlement.

Le troisième étalon est celui de la proportionnalité au regard du droit au respect de la vie privée et familiale garanti par l’article 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales. La cour administrative d’appel de Douai, dans un arrêt plus récent (n° 23DA02000), a ainsi rappelé qu’« il appartient au juge de l’excès de pouvoir, saisi d’un moyen en ce sens, de rechercher si les motifs qu’invoque l’autorité compétente sont de nature à justifier légalement dans son principe et sa durée la décision d’interdiction de retour et si la décision ne porte pas au droit de l’étranger au respect de sa vie privée et familiale garanti par l’article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales une atteinte disproportionnée aux buts en vue desquels elle est prise ». Ce standard de contrôle, directement issu de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme et de la Cour de justice de l’Union européenne, demeure pleinement applicable, le règlement du 17 juin 2026 ne pouvant déroger aux droits garantis par la Convention.

L’ancrage de ce triple contrôle dans les principes généraux du droit et les engagements internationaux de la France lui confère une résistance certaine aux mutations du droit dérivé de l’Union. Le juge administratif, dont l’office est défini par les articles L. 911-1 et suivants du code de justice administrative, continuera d’exercer un contrôle de légalité sur les décisions individuelles de retour, quelle que soit la source européenne de la norme appliquée. La cour administrative d’appel de Nancy, dans un arrêt du 16 octobre 2023 (n° 22NC02801), a d’ailleurs rappelé que l’article 13 de la directive 2008/115 impose que « le ressortissant concerné d’un pays tiers dispose d’une voie de recours effective pour attaquer les décisions liées au retour ». Le nouveau règlement ne pourra, sans méconnaître le droit à un recours effectif consacré par l’article 47 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, affaiblir cette garantie juridictionnelle.

B. Les nouveaux contentieux prévisibles : reconnaissance mutuelle, centres de retour et ordre européen de retour

Si le noyau dur de l’office du juge administratif devrait résister à la refonte normative, le nouveau règlement ouvre des champs contentieux inédits qui appelleront un effort d’adaptation considérable de la part des juridictions administratives.

Le premier de ces champs est celui de la reconnaissance mutuelle des décisions de retour. Le règlement instaure un mécanisme de reconnaissance, d’abord volontaire puis potentiellement obligatoire, des décisions de retour prises par un autre État membre, via l’inscription des éléments essentiels dans le système d’information Schengen. Cette innovation soulève des questions complexes de conflit de normes et de compétence juridictionnelle. Le Conseil d’État, dans sa décision du 8 octobre 2024 (n° 492556, Ryanair, précitée), avait déjà eu à connaître d’une situation dans laquelle une compagnie aérienne contestait des amendes infligées par les autorités françaises pour avoir acheminé des passagers en situation irrégulière. La Haute Assemblée avait alors rappelé les obligations découlant de l’article 6, paragraphe 1, de la directive 2008/115. Avec la reconnaissance mutuelle des décisions de retour, le juge administratif français pourrait être conduit à contrôler la régularité de décisions prises par les autorités d’un autre État membre, ce qui soulève des questions délicates d’articulation entre les ordres juridictionnels nationaux.

La cour administrative d’appel de Paris, dans un arrêt du 16 avril 2025 (n° 24PA04196), a déjà esquissé les contours de ce contrôle en jugeant qu’« il appartient au préfet d’examiner s’il y a lieu de reconduire en priorité l’étranger vers cet État ou de le réadmettre dans cet État » lorsqu’un étranger est titulaire d’un titre de séjour délivré par un autre État membre. Le mécanisme de reconnaissance mutuelle du nouveau règlement généralise et systématise cette logique de coopération interétatique, en imposant au juge administratif un examen de la validité de la décision de retour étrangère au regard des droits fondamentaux garantis par le droit de l’Union.

Le deuxième champ contentieux est celui des « centres de retour » ou « hubs de retour ». Le règlement prévoit que les États membres pourront conclure des accords avec des pays tiers pour y transférer certaines personnes visées par une décision de retour, sans que ces pays ne soient nécessairement leur pays d’origine. Le GISTI, dans sa page de suivi mise à jour le 23 juin 2026, qualifie ce dispositif de « recul sans précédent en matière d’enfermement et d’expulsion des personnes étrangères ». Le Haut-Commissaire des Nations Unies aux droits de l’homme a, le 20 juin 2026, exprimé sa « préoccupation » quant à la compatibilité de ce mécanisme avec le droit international des réfugiés.

Le juge administratif français sera inévitablement saisi de recours dirigés contre les décisions de transfert vers ces centres. Il devra alors contrôler, d’une part, la légalité de l’accord bilatéral au regard des engagements internationaux de la France, et d’autre part, les conditions concrètes d’accueil et de séjour dans le pays tiers d’accueil. Ce contrôle, qui s’apparente à celui exercé en matière de transfert Dublin vers l’État membre responsable de la demande d’asile, devra intégrer l’exigence de respect du principe de non-refoulement, consacré par l’article 33 de la Convention de Genève du 28 juillet 1951 et par l’article 3 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales.

Le troisième champ contentieux est celui de l’ordre européen de retour et de la coopération renforcée entre États membres. Le Conseil d’État, dans sa décision du 5 juin 2025 (n° 493675), a rappelé que « les dispositions des articles L. 611-1 et suivants du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, applicables au présent litige, sont issues de dispositions de la loi du 16 juin 2011 relative à l’immigration, à l’intégration et à la nationalité et de la loi du 29 juillet 2015 relative à la réforme du droit d’asile qui ont procédé à la transposition, dans l’ordre juridique interne, des objectifs de la directive 2008/115 du 16 décembre 2008 ». Le nouveau règlement, en tant qu’acte d’application directe, ne nécessitera pas une telle transposition. Cette applicabilité immédiate place le juge administratif en première ligne pour interpréter et appliquer les nouvelles normes européennes, sans le filtre protecteur que constituait la loi nationale de transposition.

Enfin, les dispositions du règlement relatives aux personnes présentant un risque pour la sécurité, qui prévoient que les interdictions d’entrée dans l’UE pourront dépasser dix ans, voire être prononcées sans limite de durée, soumettront le juge administratif à un exercice de conciliation particulièrement délicat entre l’impératif sécuritaire et la protection des droits fondamentaux. La notion de « risque pour la sécurité », qui n’est pas définie avec précision par le règlement, devra être interprétée à la lumière de la jurisprudence de la Cour de justice et de la Cour européenne des droits de l’homme, dont l’arrêt Üner du 18 octobre 2006 a fixé les critères de proportionnalité de l’éloignement au regard de l’article 8 de la Convention.

Le règlement retour du 17 juin 2026 constitue ainsi, pour le juge administratif français, un défi normatif d’une ampleur comparable à celui qu’avait représenté, en 2011, la transposition de la directive 2008/115. La disparition de la directive au profit d’un règlement d’application directe, conjuguée aux innovations procédurales qu’il introduit, impose au juge un effort d’appropriation dont la jurisprudence des prochaines années dira s’il a été mené dans le respect des exigences de l’État de droit. Le contentieux administratif des étrangers, qui représente déjà près de la moitié des affaires enregistrées devant les tribunaux administratifs, pourrait connaître, avec l’entrée en vigueur du nouveau règlement, une nouvelle phase de croissance et de complexification.

Le cabinet Kohen Avocats suit avec la plus grande attention ces évolutions législatives et jurisprudentielles, qui conditionnent directement les stratégies contentieuses à déployer dans l’intérêt des justiciables. La maîtrise des nouveaux instruments du droit européen des étrangers est, plus que jamais, une condition de l’effectivité du droit au recours.