La régularisation des étrangers sans-papiers : l’Espagne face à la France — L’office du juge administratif à l’épreuve d’un modèle alternatif

Le 30 juin 2026, l’Espagne a clos la période de dépôt des demandes de régularisation ouverte à la mi-avril par le gouvernement de Pedro Sánchez. Plus d’un million de dossiers ont été déposés, alors que l’exécutif espagnol n’en attendait qu’un demi-million. Pendant ce temps, en France, le débat sur la régularisation des étrangers sans-papiers demeure, selon les termes du journal Le Monde, « impossible ». Ce contraste saisissant entre deux États membres de l’Union européenne, aux traditions juridiques pourtant voisines, interroge frontalement les mécanismes institutionnels de régularisation et, plus particulièrement, l’office du juge administratif français. Car si l’Espagne a fait le choix d’une régularisation législative massive, la France continue de confier au pouvoir discrétionnaire du préfet, sous le contrôle restreint du juge de l’excès de pouvoir, l’admission exceptionnelle au séjour des étrangers en situation irrégulière. L’analyse comparée de ces deux modèles révèle une divergence fondamentale dans la conception même du pouvoir de régularisation et dans l’étendue du contrôle juridictionnel qui l’encadre.

I. Le modèle espagnol : une régularisation législative assumée

A. La procédure espagnole d’avril à juin 2026 : ampleur et conditions

Le 27 janvier 2026, le gouvernement de coalition de gauche dirigé par Pedro Sánchez a officialisé un plan massif de régularisation des étrangers en situation irrégulière résidant en Espagne. La procédure, ouverte à la mi-avril et close le 30 juin 2026, visait initialement un demi-million de personnes. Les chiffres ont largement dépassé les prévisions : selon les données officielles relayées par la radiotélévision publique espagnole RTVE, plus d’un million de demandes ont été enregistrées. Deux tiers des demandeurs sont originaires d’Amérique latine, en particulier de Colombie, et près d’un quart provient d’Afrique, principalement du Maroc.

Pour obtenir une autorisation de séjour et de travail d’un an, valable uniquement en Espagne, le candidat devait prouver qu’il avait séjourné « au moins cinq mois consécutifs » sur le territoire espagnol avant le 1er janvier 2026. Ces conditions, fixées par décret royal, établissaient un cadre juridique prévisible et objectif : le droit à la régularisation était conditionné à des critères vérifiables, et non à l’appréciation discrétionnaire d’une autorité administrative. L’Espagne a ainsi fait le choix assumé d’un mécanisme législatif de régularisation, fondé sur la reconnaissance d’une réalité sociale et économique — la présence durable de centaines de milliers de travailleurs étrangers sur son territoire — et non sur l’octroi gracieux d’une mesure de faveur.

Le journal El Mundo, de tendance conservatrice, a qualifié l’opération d’« improvisation », soulignant les difficultés de l’administration espagnole face à l’empilement des dossiers. Le quotidien El País a pour sa part reconnu le caractère inédit de la démarche. Au-delà des divergences politiques, un constat s’impose : le droit espagnol de la régularisation s’inscrit dans une logique de reconnaissance objective de droits, là où le droit français demeure ancré dans une logique de faveur discrétionnaire.

B. Les fondements juridiques espagnols et le contraste européen

Le plan de régularisation espagnol s’inscrit dans une tradition juridique qui remonte à la réforme du droit des étrangers opérée par le décret royal du 20 novembre 2024. Ce texte, analysé par le Club des Juristes dans un article intitulé « La surprenante réforme du droit des étrangers en Espagne », a profondément modifié les conditions d’accès au séjour en facilitant les voies de régularisation. La réforme de novembre 2024, complétée par le plan de janvier 2026, traduit une conception du droit des étrangers fondée sur la réalité sociologique du travail et de l’insertion sociale, plutôt que sur la maîtrise administrative des flux migratoires.

Le contraste avec d’autres États européens est frappant. La Suède a adopté le 15 juin 2026 une loi dite de « bonne conduite » conditionnant le séjour à des exigences comportementales renforcées. Le règlement « retour » de l’Union européenne du 17 juin 2026 a, quant à lui, durci les procédures d’éloignement. La France, de son côté, a vu la loi du 26 janvier 2024 pour contrôler l’immigration, améliorer l’intégration introduire des conditions linguistiques et civiques accrues pour l’accès au séjour tout en maintenant un dispositif d’admission exceptionnelle dont le caractère discrétionnaire constitue la pierre angulaire. Le Centre d’analyse politique de Rabat (Policy Center for the New South) a publié le 5 juillet 2026 une étude intitulée « La régularisation exceptionnelle de 2026 en Espagne : fondements, portée et limites », confirmant l’intérêt doctrinal suscité par cette expérience espagnole dans l’ensemble du monde juridique francophone.

II. L’office du juge administratif français dans l’admission exceptionnelle au séjour

A. Le cadre légal du CESEDA : l’article L. 435-1 et le pouvoir discrétionnaire du préfet

En droit français, l’admission exceptionnelle au séjour est régie par l’article L. 435-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA), aux termes duquel : « L’étranger dont l’admission au séjour répond à des considérations humanitaires ou se justifie au regard des motifs exceptionnels qu’il fait valoir peut se voir délivrer une carte de séjour temporaire portant la mention « salarié », « travailleur temporaire » ou « vie privée et familiale », sans que soit opposable la condition prévue à l’article L. 412-1. » Ce texte, issu de la codification de l’ancien article L. 313-14, ne confère aucun droit à l’étranger : il ouvre une simple faculté pour l’administration.

Le législateur a également introduit, par la loi du 26 janvier 2024, un article L. 435-4 du même code, applicable jusqu’au 31 décembre 2026, qui prévoit une voie de régularisation pour les étrangers exerçant une activité professionnelle dans les métiers et zones géographiques caractérisés par des difficultés de recrutement. Ce texte impose que l’étranger ait exercé l’activité concernée durant au moins douze mois au cours des vingt-quatre derniers mois, qu’il occupe un emploi relevant de ces métiers et zones, et qu’il justifie d’une période de résidence ininterrompue d’au moins trois années en France. Il précise que « dans l’exercice de sa faculté d’appréciation, l’autorité compétente prend en compte, outre la réalité et la nature des activités professionnelles de l’étranger, son insertion sociale et familiale, son respect de l’ordre public, son intégration à la société française et son adhésion aux modes de vie et aux valeurs de celle-ci ainsi qu’aux principes de la République. »

La cour administrative d’appel de Paris, dans un arrêt du 12 février 2026 (n° 25PA02975), a précisé la portée de ce dispositif en énonçant que « le législateur a entendu, d’une part, que les étrangers travaillant dans un métier et une zone géographique caractérisés par des difficultés de recrutement puissent bénéficier d’une admission exceptionnelle au séjour, alors même que leur employeur n’aurait pas sollicité une autorisation de travail pour permettre la régularisation de leur situation, et, d’autre part, que cette admission continue de relever du pouvoir d’appréciation discrétionnaire du préfet, sans que l’étranger puisse se prévaloir d’un droit à l’obtention d’un titre de séjour. » La cour a ajouté que le préfet doit prendre en considération « l’ancienneté et la stabilité de l’insertion professionnelle du demandeur, le niveau de sa rémunération, sa qualification, son expérience et ses diplômes, la nature de l’activité exercée au regard des besoins de recrutement, les démarches effectuées par son employeur pour soutenir sa régularisation, le respect de ses obligations fiscales, de même que le respect de l’ordre public et tout élément de sa situation personnelle » (CAA Paris, 7e ch., 12 février 2026, n° 25PA02975).

La cour administrative d’appel de Nancy, dans un arrêt du 2 octobre 2025, a rappelé que « si l’accord franco-tunisien ne prévoit pas, pour sa part, de semblables modalités d’admission exceptionnelle au séjour, ses stipulations n’interdisent pas au préfet de délivrer un titre de séjour à un ressortissant tunisien qui ne remplit pas l’ensemble des conditions auxquelles est subordonnée sa délivrance de plein droit. Il appartient au préfet, dans l’exercice du pouvoir discrétionnaire dont il dispose sur ce point, d’apprécier, en fonction de l’ensemble des éléments de la situation personnelle de l’intéressé, l’opportunité d’une mesure de régularisation » (CAA Nancy, 3e ch., 2 octobre 2025, n° 24NC00301). Cette formulation, constante dans la jurisprudence des cours administratives d’appel, illustre l’étendue du pouvoir laissé au préfet et la marge d’appréciation qui lui est reconnue.

L’article L. 435-4 comporte néanmoins une limite temporelle significative : ses dispositions cesseront de s’appliquer le 31 décembre 2026. À cette date, la France perdra le seul dispositif législatif de régularisation qui, bien que discrétionnaire, offrait un cadre objectif — une liste de métiers en tension — à l’exercice du pouvoir préfectoral.

B. Le contrôle juridictionnel limité du juge face aux refus de régularisation

Le contrôle exercé par le juge administratif français sur les refus d’admission exceptionnelle au séjour est, de jurisprudence constante, un contrôle restreint à l’erreur manifeste d’appréciation. La cour administrative d’appel de Toulouse, dans un arrêt du 1er juin 2023, a posé le principe en ces termes : « il appartient au préfet, dans l’exercice du pouvoir discrétionnaire dont il dispose sur ce point, d’apprécier, compte tenu de l’ensemble des éléments caractérisant la situation de l’intéressé, l’opportunité d’une mesure de régularisation. Il appartient au juge de l’excès de pouvoir, saisi d’un moyen en ce sens, de vérifier que le préfet n’a pas commis d’erreur manifeste dans l’appréciation portée sur la situation personnelle de l’intéressé » (CAA Toulouse, 4e ch., 1er juin 2023, n° 22TL20830).

Cette limitation de l’office du juge a été réaffirmée avec une particulière netteté par la cour administrative d’appel de Paris le 31 mars 2026 : « Il appartient seulement au juge de l’excès de pouvoir, saisi d’un moyen en ce sens, de vérifier que le préfet n’a pas commis d’erreur manifeste dans l’appréciation portée sur la situation personnelle de l’intéressé » (CAA Paris, 8e ch. B, 31 mars 2026, n° 25PA02439). La cour précise les éléments que le préfet doit prendre en considération dans l’exercice de son pouvoir discrétionnaire : « l’ancienneté et la stabilité de l’insertion professionnelle du demandeur, le niveau de sa rémunération, sa qualification, son expérience et ses diplômes, la nature de l’activité exercée au regard des besoins de recrutement, les démarches effectuées par son employeur pour soutenir sa régularisation, le respect de ses obligations fiscales, de même que le respect de l’ordre public et tout élément de sa situation personnelle. »

La cour administrative d’appel de Nancy a, de son côté, rappelé le 12 mai 2025 que « les dispositions de l’article L. 435-1 laissent à l’administration un large pouvoir pour apprécier si l’admission au séjour d’un étranger répond à des considérations humanitaires ou si elle se justifie au regard des motifs exceptionnels dont l’intéressé se prévaut. L’admission exceptionnelle prévue par ce texte constitue une mesure de faveur, au bénéfice de laquelle l’étranger ne peut faire valoir aucun droit » (CAA Nancy, 5e ch., 12 mai 2025, n° 24NC02248). La qualification de « mesure de faveur » est lourde de sens : elle exclut toute logique de droit subjectif à la régularisation.

La cour administrative d’appel de Lyon, dans un arrêt du 2 juin 2024, a rappelé pour sa part que le préfet de la Haute-Savoie n’avait pas méconnu son pouvoir de régularisation en relevant « que la situation particulière de l’intéressé a fait l’objet d’une « étude minutieuse, approfondie et circonstanciée » dans le cadre de l’exercice des pouvoirs discrétionnaires conférés à l’autorité préfectorale », sans qu’il puisse être « déduit de ses seules mentions que le préfet a entendu examiner d’office si l’intéressé était susceptible de bénéficier d’une régularisation » (CAA Lyon, 5e ch., 2 juin 2024, n° 23LY01209). Cette jurisprudence illustre la retenue du juge face à l’exercice du pouvoir discrétionnaire de l’administration.

La comparaison avec le système espagnol est d’autant plus éclairante que le cadre juridique français est fragmenté par les accords bilatéraux. Les ressortissants algériens sont régis exclusivement par l’accord franco-algérien du 27 décembre 1968, ce qui exclut l’application de l’article L. 435-1 du CESEDA. La cour administrative d’appel de Bordeaux a rappelé le 10 juin 2025 que « cet article, dès lors qu’il est relatif aux conditions dans lesquelles les étrangers peuvent être admis à séjourner en France, ne s’applique pas aux ressortissants algériens, dont la situation est régie de manière exclusive par l’accord franco-algérien du 27 décembre 1968. Cependant, les stipulations de cet accord n’interdisent pas au préfet de délivrer un titre de séjour à un ressortissant algérien qui ne remplit pas l’ensemble des conditions auxquelles est subordonnée sa délivrance de plein droit » (CAA Bordeaux, 6e ch., 10 juin 2025, n° 25BX01530). Pour les ressortissants tunisiens, l’accord franco-tunisien du 17 mars 1988 produit un effet similaire, la cour administrative d’appel de Marseille ayant confirmé que le préfet conserve un pouvoir discrétionnaire de régularisation même en l’absence de dispositions expresses de l’accord (CAA Marseille, 4e ch., 11 juin 2025, n° 24MA01147).

La cour administrative d’appel de Paris, dans un arrêt du 5 mars 2025, a synthétisé l’office du juge en ces termes : « il revient au préfet de prendre en considération, notamment, l’ancienneté et la stabilité de l’insertion professionnelle du demandeur, le niveau de sa rémunération, sa qualification, son expérience et ses diplômes, la nature de l’activité exercée au regard des besoins de recrutement, les démarches effectuées par son employeur pour soutenir sa régularisation, le respect de ses obligations fiscales, de même que le respect de l’ordre public et tout élément de sa situation personnelle dont l’étranger ferait état à l’appui de sa demande pour établir son insertion dans la société française. Il est en droit de rejeter la demande d’un étranger qui constitue, par son comportement, une menace pour l’ordre public. Enfin, si, en l’absence de menace pour l’ordre public, la circonstance que l’étranger s’est livré à des manœuvres frauduleuses ne fait pas, par elle-même, obstacle à une mesure de régularisation, le préfet peut estimer que l’admission exceptionnelle au séjour de l’intéressé n’est pas justifiée en raison notamment de la nature de ces manœuvres, de leur durée et des circonstances dans lesquelles la fraude a été commise » (CAA Paris, 3e ch., 5 mars 2025, n° 25PA00956).

La cour administrative d’appel de Versailles a, dans un arrêt du 17 janvier 2025, écarté un moyen tiré de l’erreur manifeste d’appréciation au motif que « M. B… ne justifie d’aucune considération humanitaire ou motif exceptionnel à laquelle répondrait son admission exceptionnelle au séjour » (CAA Versailles, 1re ch., 17 janvier 2025, n° 23VE02609). Cette motivation laconique, fondée sur les seules affirmations du préfet, illustre l’étroitesse du contrôle juridictionnel en la matière.

La cour administrative d’appel de Bordeaux, le 28 avril 2025, a confirmé que le préfet « dispose à cette fin d’un pouvoir discrétionnaire pour apprécier, compte tenu de l’ensemble des éléments de la situation personnelle de l’intéressé, l’opportunité d’une mesure de régularisation », ajoutant que « le préfet de la Dordogne, en refusant l’admission au séjour de M. B…, laquelle en particulier ne répond pas à des considérations humanitaires », n’avait pas commis d’erreur manifeste d’appréciation (CAA Bordeaux, 3e ch., 28 avril 2025, n° 24BX02376).

S’agissant des ressortissants algériens, dont la situation est régie par l’accord franco-algérien du 27 décembre 1968, la cour administrative d’appel de Lyon a rappelé le 26 février 2025 que les stipulations de cet accord « n’interdisent pas au préfet, dans l’exercice du pouvoir discrétionnaire dont il dispose sur ce point, d’apprécier, en fonction de l’ensemble des éléments de la situation personnelle de l’intéressé, l’opportunité d’une mesure de régularisation à un ressortissant marocain qui ne remplirait pas les conditions auxquelles est subordonnée la délivrance de plein droit d’un titre de séjour » (CAA Lyon, 3e ch., 26 février 2025, n° 23LY00182).

Enfin, la Cour de cassation administrative qu’est le Conseil d’État a, dans un arrêt du 19 septembre 2025 (n° 497816, Elena France), rappelé que le juge de l’excès de pouvoir peut substituer d’office un fondement juridique à celui retenu par l’administration, sous réserve du respect du contradictoire. Cette technique de substitution de base légale, également appliquée par la cour administrative d’appel de Marseille (CAA Marseille, 4e ch., 13 mai 2025, n° 24MA00935), permet au juge de sauver la légalité d’un refus de régularisation en remplaçant la base légale erronée invoquée par le préfet par le fondement correct, sans pour autant remettre en cause le pouvoir discrétionnaire de l’administration.

Le contraste avec le modèle espagnol est dès lors saisissant. En Espagne, le législateur a défini des critères objectifs — durée de résidence, absence de condamnation — qui ouvrent droit à la régularisation, sous le contrôle du juge. En France, le législateur a confié au préfet un pouvoir discrétionnaire que le juge administratif ne contrôle qu’au travers du prisme étroit de l’erreur manifeste d’appréciation. L’étranger qui remplit toutes les conditions posées par l’article L. 435-4 — activité professionnelle de douze mois dans un métier en tension, résidence ininterrompue de trois ans, insertion sociale démontrée — ne détient pour autant aucun droit à la régularisation. La délivrance du titre demeure une faculté pour l’administration, et le refus n’encourt la censure du juge que s’il est entaché d’une erreur manifeste.

Cette asymétrie entre les deux systèmes juridiques n’est pas simplement technique : elle est politique et constitutionnelle. L’Espagne a fait le choix de traiter la régularisation comme une question de droit, la France comme une question d’opportunité administrative. La conséquence pratique est considérable : là où un étranger en situation irrégulière en Espagne peut se prévaloir de critères objectifs devant un juge exerçant un contrôle normal, son homologue en France doit espérer que le préfet, dans l’exercice souverain de son pouvoir discrétionnaire, daigne lui accorder une mesure de faveur — et que le juge administratif, saisi d’un recours, ne décèle pas d’erreur manifeste dans le refus qui lui est opposé.

La circulaire du ministre de l’intérieur du 28 novembre 2012, dite « circulaire Valls », qui constituait des « orientations générales destinées à éclairer les préfets dans l’exercice de leur pouvoir de prendre des mesures de régularisation », n’a pas modifié substantiellement cet état du droit. La cour administrative d’appel de Nancy (CAA Nancy, 5e ch., 22 septembre 2025, n° 24NC00236) a rappelé que ces orientations « constituent des orientations générales destinées à éclairer les préfets dans l’exercice de leur pouvoir de prendre des mesures de régularisation des étrangers en situation irrégulière, mesures de faveur au bénéfice desquelles ceux-ci ne peuvent faire valoir aucun droit. »

L’expiration programmée de l’article L. 435-4 au 31 décembre 2026, conjuguée à la suppression au 1er juillet 2026 des aides personnelles au logement pour les étudiants étrangers extracommunautaires non boursiers — mesure introduite par l’article 188 de la loi de finances pour 2026 —, dessine un paysage juridique français de plus en plus restrictif, à rebours de l’approche espagnole. L’office du juge administratif, cantonné au contrôle de l’erreur manifeste, apparaît dès lors comme un rempart fragile face à l’extension continue du pouvoir discrétionnaire de l’administration.

Conclusion

La comparaison entre le modèle espagnol de régularisation massive et le dispositif français d’admission exceptionnelle au séjour met en lumière une divergence fondamentale dans la conception du droit des étrangers. L’Espagne a choisi la voie législative, fondée sur des critères objectifs ouvrant droit à la régularisation. La France maintient un système fondé sur le pouvoir discrétionnaire du préfet, que le juge administratif ne contrôle qu’à travers le prisme restreint de l’erreur manifeste d’appréciation. Cette différence n’est pas neutre pour les justiciables : elle détermine l’effectivité même de leur accès au droit. L’expiration de l’article L. 435-4 du CESEDA au 31 décembre 2026, si elle n’est pas suivie d’une nouvelle intervention législative, réduira encore les voies de régularisation, laissant les étrangers en situation irrégulière face au seul pouvoir discrétionnaire du préfet, sous le contrôle limité du juge administratif. La voie espagnole, quel que soit le jugement que l’on porte sur son opportunité politique, a le mérite de poser la question essentielle : celle de la place du droit dans la régularisation.