L’office du juge administratif face aux régularisations : ce que le modèle espagnol révèle du système français d’admission exceptionnelle au séjour

Le 30 juin 2026, l’Espagne clôturait une campagne de régularisation massive des étrangers en situation irrégulière. Plus d’un million de demandes ont été déposées depuis la mi-avril, dépassant très largement les prévisions gouvernementales qui tablaient sur cinq cent mille bénéficiaires. Le décret royal 316/2026, publié au début de l’année, a ouvert une procédure collective de régularisation pour tout étranger justifiant d’une résidence d’au moins cinq mois consécutifs sur le territoire espagnol avant le 1er janvier 2026. Un tel mécanisme, par son ampleur et son automaticité, contraste radicalement avec le système français de l’admission exceptionnelle au séjour, régi par l’article L. 435-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA), qui confère au préfet un pouvoir discrétionnaire soumis au seul contrôle restreint du juge administratif.

Cette divergence de méthode entre deux États membres de l’Union européenne, au moment même où le Pacte européen sur la migration et l’asile entre en vigueur le 12 juin 2026, offre une occasion rare d’interroger l’office du juge administratif français. Que nous apprend le choix espagnol d’une régularisation collective sur les limites du système français, fondé sur l’appréciation individuelle et discrétionnaire de l’administration ? Le juge administratif dispose-t-il d’outils suffisants pour garantir l’effectivité du droit au séjour lorsque celui-ci dépend d’un pouvoir que la loi qualifie elle-même d’exceptionnel ?

L’examen de la jurisprudence récente du Conseil d’État et des cours administratives d’appel, confronté à l’analyse du modèle espagnol, révèle une tension structurelle entre la nature discrétionnaire de la régularisation et l’impératif de protection juridictionnelle effective. Il permet d’identifier les ressources dont dispose le juge pour encadrer ce pouvoir, mais aussi les limites que le choix du législateur lui impose.

I. Le modèle français de la régularisation discrétionnaire : un pouvoir administratif sous le contrôle restreint du juge

A. L’admission exceptionnelle au séjour, entre texte législatif et encadrement par circulaire

Aux termes de l’article L. 435-1 du CESEDA : « L’étranger dont l’admission au séjour répond à des considérations humanitaires ou se justifie au regard des motifs exceptionnels qu’il fait valoir peut se voir délivrer une carte de séjour temporaire portant la mention « salarié », « travailleur temporaire » ou « vie privée et familiale », sans que soit opposable la condition prévue à l’article L. 412-1. » Ce texte, issu de la recodification du CESEDA entrée en vigueur le 1er mai 2021, reprend pour l’essentiel les dispositions de l’ancien article L. 313-14. Il ne crée pas une catégorie autonome de titre de séjour mais définit les conditions dans lesquelles un étranger peut être admis au séjour en dehors des cas de délivrance de plein droit.

La loi du 26 janvier 2024 pour contrôler l’immigration, améliorer l’intégration, est venue renforcer le caractère exceptionnel de cette voie en modifiant plusieurs articles du CESEDA et en créant de nouveaux titres de séjour de droit commun, notamment pour les métiers en tension (article L. 435-4), réduisant mécaniquement le champ des demandes relevant de l’admission exceptionnelle. Le législateur a ainsi entendu recentrer l’office du préfet sur les hypothèses où aucun autre fondement légal ne permet la délivrance d’un titre.

Cette orientation a été précisée par la circulaire du ministre de l’intérieur du 23 janvier 2025 portant orientations générales relatives à l’admission exceptionnelle au séjour. Celle-ci invite les préfets à « privilégier strictement, sauf circonstances exceptionnelles, la voie du droit commun » et à n’examiner la demande sur le fondement de l’article L. 435-1 que « si les conditions posées par l’article L. 423-23 de ce code ne sont pas remplies et en cas de circonstances exceptionnelles caractérisées ou en vertu de considérations strictement humanitaires ». Saisi par plusieurs associations dont la Cimade et la Ligue des droits de l’homme, le Conseil d’État a rejeté le recours pour excès de pouvoir dirigé contre cette circulaire, jugeant que le ministre « n’a pas entendu ajouter des critères à ceux fixés par le législateur pour le titre de séjour mentionné à l’article L. 423-23 du code de l’entrée et de séjour des étrangers et du droit d’asile, mais inviter les préfets à privilégier l’examen des demandes de régularisation sur ce fondement » (CE, 2e ch., 21 novembre 2025, n° 502722).

La circulaire du 23 janvier 2025 produit ainsi un effet de canalisation des demandes : l’étranger qui justifie de liens personnels et familiaux en France est orienté vers l’article L. 423-23, dont les conditions sont plus strictement définies, et ne peut accéder à l’admission exceptionnelle qu’en présence de circonstances excédant le cadre du droit commun. Ce verrouillage progressif de la voie discrétionnaire, opéré par voie de circulaire, constitue un infléchissement significatif de la pratique administrative, sans que le juge de l’excès de pouvoir n’y ait trouvé matière à censure.

B. Le contrôle juridictionnel limité à l’erreur manifeste d’appréciation

La nature du contrôle exercé par le juge administratif sur les décisions de refus d’admission exceptionnelle au séjour est désormais bien établie. Il s’agit d’un contrôle restreint, limité à l’erreur manifeste d’appréciation. Comme le rappelle la cour administrative d’appel de Paris dans un arrêt du 31 mars 2026 : « Il appartient au préfet, dans l’exercice du pouvoir discrétionnaire dont il dispose pour l’application de l’article L. 435-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, d’apprécier, compte tenu de l’ensemble des éléments de la situation personnelle de l’intéressé, l’opportunité d’une mesure de régularisation. Il appartient seulement au juge de l’excès de pouvoir, saisi d’un moyen en ce sens, de vérifier que le préfet n’a pas commis d’erreur manifeste dans l’appréciation portée sur la situation personnelle de l’intéressé. » (CAA Paris, 8e ch. B, 31 mars 2026, n° 25PA02439).

Ce standard de contrôle, déjà consacré par la cour administrative d’appel de Toulouse dès 2023, est rigoureusement identique quelle que soit la cour d’appel saisie. La cour de Toulouse énonçait ainsi : « il appartient au préfet, dans l’exercice du pouvoir discrétionnaire dont il dispose sur ce point, d’apprécier, compte tenu de l’ensemble des éléments caractérisant la situation de l’intéressé, l’opportunité d’une mesure de régularisation. Il appartient au juge de l’excès de pouvoir, saisi d’un moyen en ce sens, de vérifier que le préfet n’a pas commis d’erreur manifeste dans l’appréciation portée sur la situation personnelle de l’intéressé. » (CAA Toulouse, 4e ch., 1er juin 2023, n° 22TL20830).

La cour administrative d’appel de Nancy précise quant à elle que l’administration dispose d’un « large pouvoir pour apprécier si l’admission au séjour d’un étranger répond à des considérations humanitaires ou si elle se justifie au regard des motifs exceptionnels » dont l’intéressé se prévaut (CAA Nancy, 3e ch., 13 mai 2024, n° 23NC01091). La cour vérifie néanmoins que le préfet a bien examiné les éléments dont l’étranger fait état, ce qui exclut les refus purement stéréotypés.

L’office du juge connaît toutefois des ressources permettant, dans certaines configurations, de renforcer son contrôle. La cour administrative d’appel de Paris, dans un arrêt du 8 janvier 2026, a ainsi rappelé que « lorsqu’il constate que la décision contestée devant lui aurait pu être prise, en vertu du même pouvoir d’appréciation, sur un autre fondement que celui sur la base duquel elle a été prise, le juge de l’excès de pouvoir peut substituer ce fondement à celui qui a servi de base légale à la décision attaquée » (CAA Paris, 4e ch., 8 janvier 2026, n° 25PA00554). Cette technique de la substitution de base légale, combinée au pouvoir d’injonction, permet au juge de corriger certaines erreurs de droit sans pour autant empiéter sur le pouvoir discrétionnaire de l’administration.

La cour administrative d’appel de Douai a, pour sa part, annulé un refus de séjour en relevant que le préfet avait commis une erreur manifeste d’appréciation au regard de la durée du séjour des requérants en France, de leurs efforts d’intégration et de l’insertion professionnelle stable et ancienne de l’intéressé (CAA Douai, 1re ch., 2 février 2023, n° 22DA01241). Cette décision illustre que le contrôle restreint n’est pas un contrôle inexistant : lorsque les éléments factuels sont suffisamment caractérisés, le juge peut censurer l’appréciation portée par l’administration.

La cour de Toulouse a également défini la méthode d’examen à laquelle doit se livrer le préfet : « En présence d’une demande de régularisation présentée, sur le fondement de l’article L. 435-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, par un étranger qui ne serait pas en situation de polygamie et dont la présence en France ne présenterait pas une menace pour l’ordre public, il appartient à l’autorité administrative de vérifier, dans un premier temps, si l’admission exceptionnelle au séjour par la délivrance d’une carte portant la mention « vie privée et familiale » répond à des considérations humanitaires ou se justifie au regard de motifs exceptionnels, et à défaut, dans un second temps, s’il est fait état de motifs exceptionnels de nature à permettre la délivrance d’une carte de séjour portant la mention « salarié » ou « travailleur temporaire » » (CAA Toulouse, 2e ch., 8 octobre 2024, n° 23TL00122). Cet examen en deux temps, désormais systématiquement exigé, structure l’office du préfet et fournit au juge une grille de contrôle opérationnelle.

La cour administrative d’appel de Paris, dans un arrêt publié à la recension C, a précisé que le préfet doit prendre en considération « notamment, l’ancienneté et la stabilité de l’insertion professionnelle du demandeur, le niveau de sa rémunération, sa qualification, son expérience et ses diplômes, la nature de l’activité exercée au regard des besoins de recrutement, les démarches effectuées par son employeur pour soutenir sa régularisation, le respect de ses obligations fiscales, de même que le respect de l’ordre public et tout élément de sa situation personnelle dont l’étranger ferait état » (CAA Paris, 8e ch. B, 31 mars 2026, n° 25PA02439, précité). Cette liste, sans être exhaustive, constitue un référentiel pour l’appréciation du caractère manifeste ou non de l’erreur commise par l’administration.

II. La régularisation massive espagnole : une voie alternative qui interroge le système français

A. Le modèle espagnol : une régularisation collective par voie législative et réglementaire

Le 30 juin 2026, la procédure de régularisation extraordinaire ouverte par le décret royal 316/2026 s’est achevée en Espagne. Selon les données officielles rapportées par la presse espagnole et reprises par Courrier international le jour même, plus d’un million de demandes ont été déposées, soit le double des prévisions gouvernementales initiales. Deux tiers des demandeurs sont originaires d’Amérique latine, principalement de Colombie, et près d’un quart provient d’Afrique, notamment du Maroc.

Le mécanisme espagnol se distingue radicalement du système français par trois caractéristiques essentielles. En premier lieu, il procède d’une décision politique assumée au plus haut niveau de l’État, traduite dans un décret royal, et non d’une simple faculté discrétionnaire laissée à l’administration. En deuxième lieu, il fixe des critères objectifs et vérifiables — une durée de résidence minimale de cinq mois consécutifs avant le 1er janvier 2026 — qui ne laissent à l’autorité administrative aucune marge d’appréciation quant au principe même de la régularisation. En troisième lieu, il revêt un caractère collectif et temporaire : la procédure est ouverte pendant une période déterminée et s’applique indistinctement à tous ceux qui remplissent les conditions objectives posées par le décret.

Ce modèle s’inscrit dans une tradition espagnole de régularisations périodiques, déjà illustrée par les procédures de 2000, 2001 et 2005. Le législateur espagnol a fait le choix de traiter la question des étrangers en situation irrégulière non par l’examen individuel de chaque situation au regard de motifs humanitaires ou exceptionnels, mais par la fixation de critères généraux dont le respect emporte, en principe, la délivrance d’un titre de séjour. L’office du juge administratif espagnol s’en trouve modifié : il ne contrôle pas l’usage d’un pouvoir discrétionnaire mais la correcte application de critères légaux objectifs, ce qui rapproche son contrôle de celui qu’exerce le juge français en matière de titres de séjour de plein droit.

La comparaison des deux systèmes met en lumière une différence fondamentale dans la conception même du pouvoir de régularisation. En France, la régularisation est un pouvoir exceptionnel, presque une faveur, que l’administration peut accorder ou refuser sous le contrôle restreint du juge. En Espagne, la régularisation est appréhendée comme une politique publique assumée, traduite dans des normes générales et impersonnelles, dont le juge assure simplement l’application. L’article L. 435-1 du CESEDA, en conférant au préfet un pouvoir discrétionnaire dont il apprécie souverainement l’opportunité, traduit une conception qui fait de la régularisation l’exception, là où le modèle espagnol en fait, périodiquement, la règle.

B. Quels enseignements pour l’office du juge administratif français ?

La comparaison avec le modèle espagnol invite à s’interroger sur les limites de l’office du juge administratif français en matière d’admission exceptionnelle au séjour. La première de ces limites tient à la nature même du contrôle : l’erreur manifeste d’appréciation est un standard qui laisse à l’administration une zone d’appréciation dans laquelle le juge n’entre pas. Comme l’a rappelé la cour administrative d’appel de Versailles : « il résulte de ces dispositions que le législateur a entendu laisser à l’administration un large pouvoir pour apprécier si l’admission au séjour d’un étranger répond à des considérations humanitaires ou si elle se justifie au regard des motifs exceptionnels que celui-ci fait valoir » (CAA Versailles, 6e ch., 2 février 2023, n° 22VE01230).

Cette marge d’appréciation, voulue par le législateur, a pour effet de créer une disparité de traitement entre les étrangers selon le département dans lequel ils résident, chaque préfet exerçant souverainement son pouvoir discrétionnaire dans le cadre des orientations nationales définies par circulaire. Le juge administratif, saisi d’un moyen tiré de la violation du principe d’égalité, ne peut que constater que ce principe ne trouve pas à s’appliquer lorsque la différence de traitement résulte de l’exercice d’un pouvoir discrétionnaire conféré par la loi à des autorités distinctes.

La deuxième limite est d’ordre institutionnel. À la différence du juge espagnol qui applique des critères objectifs définis par décret, le juge français ne peut, sans méconnaître son office, substituer son appréciation à celle du préfet. La cour administrative d’appel de Nancy le rappelle avec constance : « le juge ne saurait substituer son appréciation à celle de l’administration » (CAA Nantes, 3e ch., 29 septembre 2023, n° 23NT00501). Il ne peut que censurer l’erreur manifeste, c’est-à-dire l’appréciation qui, au vu des pièces du dossier, est entachée d’une inexactitude ou d’une disproportion telles qu’elles vicient la décision.

La troisième limite tient au champ de l’office du juge lorsqu’il statue sur une demande d’annulation d’un refus d’admission exceptionnelle au séjour. Le juge ne peut enjoindre au préfet de délivrer un titre de séjour que si l’annulation qu’il prononce implique nécessairement cette délivrance. Or, en matière de pouvoir discrétionnaire, l’annulation d’un refus pour erreur manifeste d’appréciation n’implique pas nécessairement la délivrance du titre : elle implique seulement que le préfet procède à un réexamen de la demande en corrigeant l’erreur commise. L’étranger reste ainsi dans une situation d’incertitude, dont il ne peut sortir qu’à l’issue d’une nouvelle décision préfectorale, elle-même susceptible de recours.

La cour administrative d’appel de Marseille a toutefois admis, dans une décision du 8 octobre 2024, que lorsque l’administration s’est fondée sur des motifs erronés pour rejeter la demande et que l’étranger remplit l’ensemble des conditions auxquelles la délivrance d’un titre de plein droit est subordonnée, le juge peut, sur le fondement de l’article L. 911-1 du code de justice administrative, enjoindre la délivrance du titre (CAA Marseille, 5e ch., 18 octobre 2024, n° 24MA01355). Cette faculté, qui reste exceptionnelle, montre que l’office du juge n’est pas totalement dépourvu d’effectivité.

La cour administrative d’appel de Nancy, dans une décision du 2 avril 2025, a également censuré un refus de séjour en relevant que la préfète avait entaché sa décision « d’une erreur manifeste d’appréciation » et a enjoint le réexamen de la situation de l’intéressé (CAA Nancy, 4e ch., 2 avril 2025, n° 24NC02463). Ces décisions, sans remettre en cause le caractère discrétionnaire du pouvoir préfectoral, démontrent que le contrôle du juge, pour être restreint, n’en est pas moins réel et peut, dans certaines hypothèses, conduire à la censure de la décision administrative.

Au-delà de ces constats, la comparaison avec le modèle espagnol suggère que le renforcement de l’office du juge administratif français en matière de régularisation passerait moins par une intensification du contrôle juridictionnel que par une redéfinition, par le législateur, des critères d’admission au séjour. Tant que la loi laisse au préfet un pouvoir discrétionnaire dont il apprécie l’opportunité, le juge est structurellement limité dans son contrôle. L’adoption de critères légaux plus précis, à l’instar de ceux retenus par le décret royal espagnol, élargirait mécaniquement l’office du juge, qui pourrait alors exercer un contrôle normal sur l’application de ces critères.

Conclusion

La régularisation massive conduite en Espagne au premier semestre 2026 et le système français de l’admission exceptionnelle au séjour illustrent deux conceptions opposées du traitement des étrangers en situation irrégulière. La première, fondée sur des critères objectifs et une vocation collective, confère au juge un office de vérification de la correcte application de la norme. La seconde, fondée sur un pouvoir discrétionnaire de l’administration, cantonne le juge à un contrôle restreint de l’erreur manifeste d’appréciation.

La jurisprudence du Conseil d’État et des cours administratives d’appel, de 2023 à 2026, témoigne des ressources que le juge mobilise pour encadrer ce pouvoir sans le dénaturer : substitution de base légale, vérification de l’examen exhaustif de la situation, censure des erreurs manifestes, injonction de réexamen. Mais elle révèle aussi les limites inhérentes à un système qui fait du séjour une faculté et non un droit. Le modèle espagnol, sans être transposable en l’état, invite à réfléchir aux voies d’une protection juridictionnelle renforcée, qui passerait par une redéfinition législative des critères d’admission au séjour plutôt que par une intensification du contrôle du juge sur un pouvoir qui, par nature, lui échappe.

Maître Hassan KOHEN
Avocat au Barreau de Paris
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