L’office du juge administratif face à l’impossibilité d’obtention d’un rendez-vous en préfecture : de l’impuissance du recours pour excès de pouvoir à l’émergence d’une obligation de résultat

Par Hassan KOHEN, avocat au barreau de Paris

La dématérialisation des procédures de demande de titre de séjour a profondément transformé l’accès des étrangers au guichet préfectoral. Depuis l’entrée en vigueur du téléservice « Administration numérique pour les étrangers en France » (ANEF), institué par l’article R. 431-2 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA), les ressortissants étrangers se heurtent à une difficulté récurrente : l’impossibilité matérielle d’obtenir un rendez-vous pour déposer leur dossier. Ce phénomène, loin d’être anecdotique, a suscité une mobilisation citoyenne inédite — la journée nationale d’action « BougeTaPref ! » du 10 juin 2026 — et interroge de manière frontale l’office du juge administratif.

Car la question n’est plus seulement celle de l’illégalité d’un refus de séjour. Elle est celle, plus radicale, de l’impossibilité même de saisir l’administration pour faire valoir ses droits. Le juge administratif, saisi par des étrangers confrontés à des mois d’attente infructueuse sur les plateformes « Démarches simplifiées » ou ANEF, doit répondre à une double interrogation : peut-il contrôler l’absence de rendez-vous comme une décision administrative ? Et, surtout, peut-il contraindre l’administration à délivrer effectivement ce rendez-vous ?

La réponse de la jurisprudence administrative, construite par touches successives depuis 2022, dessine un paysage contrasté. Le recours pour excès de pouvoir bute sur l’absence de décision faisant grief, tandis que les référés d’urgence — mesures utiles et liberté — offrent des voies de droit plus efficaces, sans toutefois garantir une solution structurelle. L’arrêt d’Assemblée du Conseil d’État du 5 mai 2026, en posant les principes généraux du droit applicables au service public numérique, marque une étape décisive dans cette construction. L’étude de ces développements jurisprudentiels conduit à distinguer l’office du juge du fond de celui du juge des référés.

I. L’impuissance relative du juge de l’excès de pouvoir face au refus de rendez-vous

A. L’absence de décision administrative faisant grief

Le premier obstacle que rencontre l’étranger souhaitant contester le refus de rendez-vous tient à la nature même de cette absence. La jurisprudence administrative a très tôt posé que la démarche effectuée sur un téléservice d’attribution automatisée de plages horaires ne saurait être assimilée à une demande de titre de séjour.

La cour administrative d’appel de Lyon l’a énoncé avec une particulière netteté dans son arrêt du 3 avril 2024 (n° 22LY02718) : « La démarche effectuée par un étranger sur un téléservice chargé de l’attribution automatisée de plages horaires en vue d’obtenir un rendez-vous pour le dépôt d’une demande de titre de séjour n’est pas susceptible de faire naître une décision implicite de rejet pouvant être déférée au juge de l’excès de pouvoir. » (CAA Lyon, 4e ch., 3 avril 2024, n° 22LY02718).

Cette position a été confirmée par la cour administrative d’appel de Paris dans un arrêt du 17 septembre 2025 (n° 25PA01114) : « une telle convocation de l’étranger par l’autorité administrative à la préfecture afin qu’il dépose sa demande de titre de séjour, qui n’a d’autre objet que de fixer la date à laquelle il sera, en principe, procédé à l’enregistrement de sa demande dans le cadre de la procédure devant conduire à une décision sur son droit au séjour, ne constitue pas une décision faisant grief » (CAA Paris, 2e ch., 17 sept. 2025, n° 25PA01114, C). La convocation, en d’autres termes, n’est qu’un acte préparatoire. Son absence ou son refus ne peut être directement attaqué.

Le Conseil d’État a, de surcroît, rappelé que le refus d’enregistrer une demande de titre de séjour au motif d’un dossier incomplet ne constitue pas davantage une décision faisant grief « lorsque le dossier est effectivement incomplet, en l’absence de l’un des documents mentionnés à l’article R. 431-10 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile » (CE, 2e-7e ch. réunies, 10 oct. 2024, n° 494718).

Pour autant, le juge administratif a admis que l’absence de mesures alternatives effectives peut constituer un motif d’annulation. La cour administrative d’appel de Paris, dans un arrêt remarqué du 9 octobre 2025 (n° 24PA04845), a jugé que la préfecture du Val-de-Marne devait prévoir « des mesures alternatives effectives à la prise de rendez-vous par voie électronique pour les ressortissants étrangers confrontés à l’impossibilité d’obtenir un rendez-vous en vue de déposer leur demande de titre par la voie du téléservice pour les demandes qui ne relèvent pas de l’article R. 431-2 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile » (CAA Paris, 1re ch., 9 oct. 2025, n° 24PA04845, C). L’arrêt condamne ainsi l’administration qui rend obligatoire l’usage du téléservice sans prévoir de modalités de substitution.

La cour administrative d’appel de Nantes avait ouvert la voie dès 2024, en annulant la décision du préfet de la Manche rendant obligatoire le téléservice pour les demandes de titres et de naturalisation, à la demande de la CIMADE et de la Ligue des droits de l’Homme (CAA Nantes, 4e ch., 8 nov. 2024, n° 23NT01104). La même juridiction toulousaine a annulé, en janvier 2025, les décisions du préfet de l’Hérault en tant qu’elles rendaient obligatoire le téléservice sans prévoir de modalités alternatives (CAA Toulouse, 3e ch., 4 janv. 2025, n° 23TL01032).

Si l’étranger parvient à démontrer qu’il a été personnellement empêché d’obtenir un rendez-vous, le juge peut annuler le refus de séjour fondé sur le seul motif du défaut de comparution. Mais la charge de la preuve pèse lourdement sur le demandeur. La cour administrative d’appel de Paris a ainsi rejeté les prétentions d’un ressortissant malien qui « ne justifiait pas avoir personnellement initié des démarches effectives pour obtenir d’être reçu par les services de la préfecture ou que toute tentative aurait été rendue vaine, en se bornant à présenter des captures d’écran du site de la préfecture de la Seine-Saint-Denis » (CAA Paris, 9e ch., 28 juin 2023, n° 22PA05373).

B. Le contournement partiel par le recours en responsabilité pour carence fautive

À défaut de pouvoir contester directement le refus de rendez-vous, l’étranger peut rechercher la responsabilité de l’État pour carence fautive. Cette voie a été explicitement ouverte par la cour administrative d’appel de Lyon dans un arrêt capital du 25 septembre 2024 (n° 23LY03845).

Dans cette affaire, le juge a considéré que le préfet de l’Isère avait commis une faute en ne donnant pas suite à la demande de rendez-vous d’un ressortissant tunisien souhaitant déposer un dossier de titre de séjour en qualité de conjoint de Française. La cour a indemnisé le préjudice moral subi par l’intéressé pendant la période comprise entre la date de naissance du refus implicite de rendez-vous et la date à laquelle il a finalement pu déposer sa demande (CAA Lyon, 3e ch., 25 sept. 2024, n° 23LY03845).

Le Conseil d’État, de son côté, a reconnu dans un arrêt du 2 avril 2025 que le juge des référés du tribunal administratif pouvait, sur le fondement de l’article L. 521-3 du code de justice administrative, enjoindre au préfet de convoquer l’étranger à un rendez-vous afin de lui délivrer son titre de séjour dans un délai déterminé, sous astreinte (CE, 7e ch., 2 avril 2025, n° 498981). Cette décision, bien que rendue en cassation d’une ordonnance de référé, consacre la possibilité pour le juge de contraindre l’administration à agir.

L’arrêt d’Assemblée du 5 mai 2026 (n° 502860) a franchi un pas supplémentaire. Saisi par dix associations dont la Cimade et France Terre d’Asile, le Conseil d’État a constaté les dysfonctionnements systémiques de la plateforme ANEF et a enjoint à l’État de prendre, dans un délai de six à douze mois, les mesures nécessaires pour garantir l’effectivité du service public dématérialisé (CE, Ass., 5 mai 2026, n° 502860, Lebon). La décision, rendue en formation d’Assemblée, fait application des principes généraux du droit — lois de Rolland — au service public numérique et impose une obligation de résultat à l’administration.

Le Conseil d’État a fondé sa décision sur le constat que « l’article R. 431-2 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile prévoit que, pour les catégories de titres de séjour figurant sur une liste fixée par arrêté du ministre chargé de l’immigration, les demandes s’effectuent au moyen d’un téléservice, communément appelé « Administration numérique pour les étrangers en France » (ANEF) ». Il a relevé que les dysfonctionnements de ce téléservice — bugs informatiques, notifications erronées, clôtures abusives de dossiers — privaient les étrangers de l’effectivité de leurs droits, en violation des principes de continuité et d’égalité devant le service public.

La portée de cet arrêt d’Assemblée dépasse le cadre du seul contentieux des étrangers. Il consacre, pour la première fois, l’application des lois du service public — dites « lois de Rolland » — au téléservice administratif. Le Conseil d’État juge que la dématérialisation ne constitue pas une simple modalité technique de l’action administrative, mais engage la responsabilité de l’État au regard de ses obligations de continuité, d’égalité d’accès et d’adaptabilité. La circonstance que l’ANEF soit un outil informatique ne dispense pas l’administration de garantir à chaque usager la possibilité effective de déposer sa demande. C’est là un précédent dont la portée irradie bien au-delà du droit des étrangers, vers l’ensemble des services publics numériques — impôts, sécurité sociale, allocations familiales.

La cour administrative d’appel de Paris, dans un arrêt du 28 mai 2026 (n° 25PA03739), a tiré les conséquences de cette jurisprudence en annulant la décision de clôture d’une demande de titre de séjour sur la plateforme ANEF. Le juge a considéré que le préfet de police ne pouvait légalement clôturer la demande d’une ressortissante étrangère au motif que son titre de séjour ne figurait pas dans la liste des catégories relevant obligatoirement du téléservice, alors même que le dépôt physique en préfecture demeurait la voie de droit commun pour les titres non mentionnés à l’annexe 9 du CESEDA (CAA Paris, 6e ch., 28 mai 2026, n° 25PA03739).

II. L’essor du juge des référés comme garant de l’accès effectif au guichet

A. Le référé mesures utiles : une voie de contrainte directe

Si le recours pour excès de pouvoir se heurte à l’absence de décision faisant grief, le référé mesures utiles de l’article L. 521-3 du code de justice administrative ouvre une perspective autrement plus efficace. Ce texte permet au juge, « en cas d’urgence et sur simple requête qui sera recevable même en l’absence de décision administrative préalable », d’ordonner « toutes autres mesures utiles sans faire obstacle à l’exécution d’aucune décision administrative ».

La cour administrative d’appel de Lyon a précisé, dans un arrêt du 16 octobre 2025, que l’étranger confronté à un dysfonctionnement technique de la plateforme ANEF ne saurait se voir opposer l’absence de décision préalable. Il peut « demander au juge des référés, saisi sur le fondement de l’article L. 521-3 du code de justice administrative, d’enjoindre au préfet de lui communiquer, dans un délai qu’il fixe, une date de rendez-vous » (CAA Lyon, 5e ch., 16 oct. 2025, n° 25LY00800). L’arrêt écarte la fin de non-recevoir tirée de l’absence de décision administrative en rappelant que l’article L. 521-3 dispense expressément le requérant de justifier d’une telle décision.

Le Conseil d’État, on l’a vu, a validé cette approche dans son arrêt du 2 avril 2025 (n° 498981). La haute juridiction a cassé une ordonnance refusant d’enjoindre au préfet de convoquer une ressortissante ivoirienne qui attendait depuis plus de deux ans la délivrance de sa carte de résident. Le juge des référés avait rejeté la demande au motif que l’intéressée disposait de récépissés valides ; le Conseil d’État a censuré cette analyse en rappelant que la durée anormalement longue de l’instruction de la demande caractérisait l’urgence.

La cour administrative d’appel de Lyon a également jugé, dans un arrêt du 20 juin 2024, que l’inexécution d’un jugement enjoignant au préfet de mettre en place des modalités non dématérialisées de saisine justifiait que le juge d’appel, saisi sur le fondement de l’article L. 911-4 du code de justice administrative, enjoigne au préfet de compléter le téléservice par une rubrique réservée aux titres exemptés de l’obligation de dématérialisation (CAA Lyon, 4e ch., 20 juin 2024, n° 23LY03447).

Le contentieux de l’exécution des décisions de justice, ainsi mobilisé, permet au juge de contrôler non seulement la légalité de l’obligation de dématérialisation, mais aussi l’effectivité des mesures de substitution que l’administration prétend avoir mises en place.

B. Le référé-liberté : le droit au séjour comme liberté fondamentale

Plus radical encore, le référé-liberté de l’article L. 521-2 du code de justice administrative permet au juge d’ordonner « toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d’une liberté fondamentale » à laquelle l’administration aurait porté, dans l’exercice d’un de ses pouvoirs, « une atteinte grave et manifestement illégale ».

La question de savoir si le droit au séjour — et, en amont, le droit de déposer une demande de titre — constitue une liberté fondamentale au sens de l’article L. 521-2 demeure débattue. Le Conseil d’État a, dans un arrêt du 10 octobre 2024 (n° 493514), posé que la question de savoir si le silence gardé par l’administration sur une demande de titre de séjour irrégulièrement présentée par voie postale faisait naître une décision implicite de rejet présentait un caractère sérieux justifiant le renvoi en formation de jugement (CE, 2e-7e ch. réunies, 10 oct. 2024, n° 493514).

La voie du référé-liberté a été consacrée avec force par le Conseil d’État dans un arrêt du 6 mars 2025 (n° 497929). La haute juridiction a jugé que « lorsque l’obligation de quitter le territoire français est devenue inexécutable en raison de circonstances nouvelles », le juge du référé-liberté peut suspendre son exécution et ordonner le réexamen de la situation de l’étranger (CE, 2e-7e ch. réunies, 6 mars 2025, n° 497929, C). Dans cette décision, le Conseil d’État a examiné le recours des associations (GISTI, SAF, ADDE) contre les dispositions issues de la loi du 26 janvier 2024 permettant le placement en rétention des demandeurs d’asile.

Pour le contentieux spécifique des rendez-vous, la difficulté demeure l’établissement de l’atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale. L’absence de rendez-vous, si elle perdure, peut certes porter atteinte au droit à la vie privée et familiale protégé par l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme. Mais le juge des référés exige généralement la démonstration d’un préjudice immédiat et concret.

Le Conseil d’État a, dans un arrêt du 24 octobre 2025 (n° 505151), précisé les conditions de l’urgence en matière de référé-suspension des refus implicites de titre de séjour : « Cette condition d’urgence est en principe constatée dans le cas d’un refus de renouvellement du titre donnant droit au séjour, comme d’un retrait de celui-ci. Dans les autres cas, il appartient au requérant de justifier de circonstances particulières caractérisant la nécessité pour lui d’obtenir à bref délai la mesure de suspension demandée » (CE, 7e ch., 24 oct. 2025, n° 505151).

L’arrêt d’Assemblée du 5 mai 2026 (n° 502860) constitue assurément l’avancée la plus significative. En enjoignant à l’État, sous le contrôle du juge, de remédier aux dysfonctionnements structurels de la plateforme ANEF dans un délai de six à douze mois, le Conseil d’État a posé les jalons d’un contrôle juridictionnel de l’effectivité du service public dématérialisé. Le juge ne se borne plus à annuler des décisions individuelles ; il impose à l’administration une obligation de résultat.

Cette obligation de résultat trouve son fondement dans les principes généraux du droit qui gouvernent le service public : continuité, égalité, mutabilité. Le Conseil d’État, par cette décision d’Assemblée, a jugé que la dématérialisation ne saurait exonérer l’administration de ses obligations à l’égard des usagers les plus vulnérables — en l’espèce, les étrangers qui, par hypothèse, maîtrisent moins bien les outils numériques que le reste de la population.

La mobilisation citoyenne du 10 juin 2026, portée par le collectif « BougeTaPref ! », illustre l’ampleur sociale du phénomène. Des associations comme la Cimade, le GISTI, le Syndicat des avocats de France et la Ligue des droits de l’Homme, déjà requérantes devant le Conseil d’État dans l’instance ayant abouti à l’arrêt d’Assemblée du 5 mai 2026, ont relayé les situations de détresse d’étrangers qui, parfois depuis plusieurs années, ne parviennent pas à obtenir le rendez-vous qui conditionne tout leur parcours administratif. Cette mobilisation, en mettant en lumière les défaillances structurelles de la dématérialisation, a contribué à nourrir le contentieux et à légitimer l’intervention du juge.

Reste une difficulté pratique majeure : l’accès au juge des référés suppose, par hypothèse, que l’étranger soit en mesure de saisir la juridiction administrative — ce qui requiert la rédaction d’une requête en français, la production de pièces justificatives et, le plus souvent, le recours à un avocat. La voie du référé, si elle est juridiquement efficace, demeure socialement sélective. C’est précisément cette tension entre l’efficacité théorique du recours et les obstacles pratiques à son exercice que l’arrêt d’Assemblée du 5 mai 2026 tente de résoudre, en imposant à l’administration de rendre le service public numérisé accessible à tous, sans discrimination.

Conclusion

L’office du juge administratif face à l’impossibilité d’obtention d’un rendez-vous en préfecture a connu, en moins de quatre ans, une mutation remarquable. D’une position initiale de retrait — l’absence de rendez-vous n’est pas une décision — le juge a progressivement construit un arsenal contentieux permettant, sinon de contraindre l’administration à une obligation générale de résultat, du moins d’offrir des voies de droit effectives aux étrangers qui démontrent une impossibilité personnelle d’accéder au guichet.

Le référé mesures utiles (L. 521-3 CJA) constitue aujourd’hui la voie la plus opérante, en ce qu’il dispense le requérant de justifier d’une décision préalable. Le recours en responsabilité pour carence fautive offre une perspective indemnitaire non négligeable. Le référé-liberté (L. 521-2 CJA), enfin, demeure une arme contentieuse puissante, quoique subordonnée à des conditions d’urgence et d’atteinte à une liberté fondamentale dont l’appréciation reste casuistique.

Quant à l’arrêt d’Assemblée du 5 mai 2026, il marque un tournant : le juge administratif n’entend plus seulement sanctionner des illégalités ; il impose à l’État, sous astreinte, de garantir l’effectivité du service public dématérialisé. L’avenir dira si cette injonction structurelle sera suivie d’effet. D’ores et déjà, elle constitue un levier contentieux inédit pour les praticiens du droit des étrangers.

Maître Hassan KOHEN, avocat au barreau de Paris, intervient en droit des étrangers devant le tribunal administratif, la cour administrative d’appel et le Conseil d’État. Le cabinet assiste les ressortissants étrangers confrontés à des difficultés d’obtention de rendez-vous en préfecture, à des refus de titre de séjour, à des obligations de quitter le territoire français et à des mesures d’éloignement.

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