Inhoudsindicatie. Woo-verzoeken ten onrechte buiten behandeling gesteld. Adres geen constitutief vereiste.

RECHTBANK AMSTERDAM

Bestuursrecht

zaaknummers: AMS 24/2587 en AMS 24/5898

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 12 december 2025 in de zaken tussen

[eiser] , te [plaats] (Duitsland), eiser

en

het college van bestuur van de Universiteit van Amsterdam, verweerder

(gemachtigde: mr. M.J. Wijnen-Verhoek).

Procesverloop

AMS 24/2587

Met een besluit van 22 januari 2024 (het primaire besluit 1) heeft verweerder een verzoek van eiser op grond van de Wet open overheid (Woo) om openbaarmaking van stukken buiten behandeling gesteld. Eiser heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt.

Eiser heeft op 7 mei 2024 beroep ingesteld tegen het uitblijven van een beslissing op zijn bezwaar tegen het besluit van 22 januari 2024.

Met een besluit van 22 mei 2024 (het bestreden besluit 1) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.

Eiser heeft tegen het bestreden besluit 1 beroep ingesteld.

AMS 24/5898

Met twee afzonderlijke besluiten van 11 juni 2024 (de primaire besluiten 2 en 3) heeft verweerder twee Woo-verzoeken van eiser om openbaarmaking van stukken buiten behandeling gesteld.

Met een besluit van 24 september 2024 (het bestreden besluit 2) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen de primaire besluiten 2 en 3 ongegrond verklaard.

Eiser heeft tegen de bestreden besluiten 2 en 3 beroep ingesteld.

In alle zaken

Verweerder heeft met een verweerschrift op de beroepen gereageerd.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 november 2025. Eiser heeft via een videoverbinding aan de zitting deelgenomen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M.J. M.J. Wijnen-Verhoek en mr. E.A. Jousma.

Overwegingen

Wat aan de zaken voorafging

AMS 24/2587

Op 12 december 2023 heeft eiser per mail bij verweerder een Woo-verzoek ingediend.

Op 19 december 2023 heeft verweerder de ontvangst van het Woo-verzoek bevestigd, hem verzocht op grond van artikel 4:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) verzocht zijn adresgegevens uiterlijk op 5 januari 2024 alsnog te verschaffen en om zijn verzoek te preciseren.

Op 19 december 2023 heeft eiser zijn verzoek gepreciseerd en heeft hij geweigerd zijn adres te verstrekken aan verweerder. Met een brief van 15 januari 2024 heeft eiser verweerder in gebreke gesteld vanwege het niet tijdig nemen van een besluit op zijn verzoek.

Omdat eiser niet alsnog zijn adres heeft verstrekt heeft verweerder met het primaire besluit 1 de aanvraag van 12 december 2023 buiten behandeling gesteld. Eiser heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Op 17 april 2024 heeft eiser verweerder in gebreke gesteld wegens het niet tijdig beslissen op zijn bezwaar tegen het primaire besluit 1.

Met een mail van 18 april 2024 heeft verweerder omdat eiser in zijn bezwaarschrift zijn adres heeft genoemd onder meer gewezen op de praktische mogelijkheid dat zijn Woo-verzoek, nu eiser zijn adresgegevens alsnog verstrekt heeft, alsnog in behandeling wordt genomen. Met een mail van 19 april 2024 heeft eiser hierop gereageerd en aangegeven dat dat de omstandigheid dat hij in bezwaar zijn adres heeft genoemd er niet aan af doet dat hij geen toestemming geeft om zijn adres te gebruiken ten behoeve van zijn Woo-verzoek.

Eiser heeft op 7 mei 2024 beroep ingesteld tegen het uitblijven van een beslissing op zijn bezwaar tegen het primaire besluit 1.

Met het bestreden besluit 1 heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit 1 ongegrond verklaard.

AMS 24/5898

Op 8 mei 2024 heef eiser per mail bij verweerder twee Woo-verzoeken ingediend.

Verweerder heeft ten aanzien van beide verzoeken aan eiser gevraagd om zijn adresgegevens te verschaffen. Eiser heeft dit geweigerd omdat zijn adresgegevens volgens hem geen toegevoegde waarde hebben voor het behandelen van de verzoeken omdat verstrekking van informatie per e-mail gaat en correspondentie ook digitaal verloopt.

Daarop heeft verweerder met de primaire besluiten 2 en 3 de aanvragen buiten behandeling gesteld.

Op 4 september 2024 heeft eiser verweerder in gebreke gesteld wegens het niet tijdig beslissen op zijn bezwaar tegen de primaire besluiten 2 en 3.

Met het bestreden besluit 2 heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluiten 2 en 3 ongegrond verklaard.

4. Eiser is het niet eens met de bestreden besluiten en is in beroep gegaan bij de rechtbank.

Beoordeling door de rechtbank

Vrijstelling van het griffierecht

5. Eiser heeft verzocht om vrijgesteld te worden van de verplichting tot het betalen van griffierechten, omdat hij die niet kan betalen. Die verzoeken zijn toegewezen bij brief van

11 maart 2025. De rechtbank ziet geen reden daarvan af te wijken en stelt eiser vrij van de verplichting tot het betalen van de griffierechten.

Ten aanzien van het beroep niet tijdig beslissen op het bezwaar tegen het primaire besluit 1

6. Gelet op artikel 6:20, derde lid, van de Awb heeft het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit van rechtswege mede betrekking op het alsnog genomen besluit, tenzij dit geheel aan het beroep tegemoet komt. Aangezien eiser beroepsgronden tegen het bestreden besluit 1 heeft ingediend kan worden vastgesteld dat verweerder met dit besluit niet tegemoet is gekomen aan het beroep van eiser. De rechtbank zal hieronder een inhoudelijk oordeel geven op het beroep tegen het bestreden besluit 1. De rechtbank is verder niet gebleken van enig belang bij een inhoudelijk oordeel door de rechtbank van het beroep niet tijdig beslissen op het bezwaar. De rechtbank zal dit beroep dan ook niet-ontvankelijk verklaren wegens gebrek aan procesbelang.

Ten aanzien van de beroepen tegen de bestreden besluiten

De rechtbank stelt voorop dat verweerder bij de primaire besluiten artikel 4:5 van de Awb heeft toegepast hetgeen een discretionaire bevoegdheid is. Het is aan verweerder om alle verschillende bij het nemen van dergelijke besluiten betrokken belangen tegen elkaar af te wegen. De rechtbank zal zich bij de beoordeling van dergelijke besluiten terughoudend moeten opstellen en dienen te toetsen of de besluiten niet strijdig zijn met wettelijke voorschriften, dan wel sprake is van zodanige onevenwichtigheid in de afweging van de betrokken belangen, dat verweerder niet in redelijkheid tot die besluiten heeft

kunnen komen.

Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.

8. Verweerder stelt zich op het standpunt dat eiser niet heeft voldaan aan het vereiste dat de aanvragen eisers adres bevatten. Een e-mailadres kan daarmee niet gelijkgesteld worden. Hoewel voor Woo-verzoeken de elektronische weg is opengesteld is dit niet het uitgangspunt van die wet of van verweerder. Bovendien moet verweerder kunnen vaststellen wat de identiteit van een indiener is, zodat vastgesteld kan worden of een Woo-verzoek afkomstig is van een daadwerkelijk persoon en niet van bijvoorbeeld een chatbot. Verweerder stuurt besluiten per post en mail, onder meer omdat de ervaring leert dat mailberichten niet altijd (tijdig) aankomen als grote bestanden worden verzonden, wat leidt tot onnodige procedures. Daarom heeft verweerder er belang bij eisers adresgegevens te ontvangen.

Eiser voert primair aan dat onder ‘adres’ in de zin van artikel 4:2 van de Awb ook kan worden verstaan een e-mailadres. Dat adres heeft eiser bij zijn Woo-verzoeken aan verweerder verschaft en daarom mocht verweerder volgens zijn aanvragen niet buiten behandeling stellen.

De Awb bevat geen definitie van het begrip ‘adres’. De rechtbank stelt vast dat in de Memorie van Toelichting bij die wet geen uitleg wordt gegeven van wat daaronder wordt verstaan. Dat betekent dat de Memorie van Toelichting evenmin als de Awb voor de uitleg die eiser voorstaat aanknopingspunten biedt. De rechtbank zoekt daarom voor de uitleg van dit begrip aansluiting bij de betekenis die aan het begrip ‘adres’ in het normale spraakgebruik wordt gegeven, te weten waar iemand woonachtig is (straat, huisnummer, postcode en woonplaats). Deze beroepsgrond van eiser slaagt dan ook niet.

10. Eiser heeft zich verder onder meer beroepen op een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 11 januari 2017. Terecht stelt eiser dat de Afdeling in die uitspraak heeft overwogen dat een handtekening geen constitutief vereiste is voor een rechtsgeldige aanvraag en dat, aan de hand van de omstandigheden van het geval moet worden beoordeeld of op de door de ontbrekende handtekening rechtsgeldige, maar onvolledige aanvraag door het bestuursorgaan kon worden beslist. De rechtbank leidt uit deze uitspraak af dat een adres evenmin een constitutief vereiste is voor een rechtsgeldige aanvraag. Zowel de verplichting van de aanvrager om een aanvraag te ondertekenen als de verplichting om bij de aanvraag een adres te verstrekken worden immers geregeld in het eerste lid, van artikel 4:2 van de Awb. De rechtbank dient daarom te beoordelen of verweerder, ondanks het ontbreken van het adres van eiser, in staat was een beslissing te nemen op de rechtsgeldige, zij het onvolledige, aanvragen van eiser op grond van de Woo (hierna: de verzoeken).

Verweerder stelt zich op het standpunt dat zij het adres van eiser nodig heeft om te kunnen beslissen op de verzoeken omdat zij moet kunnen vaststellen wat de identiteit van eiser is. Verweerder moet kunnen vaststellen of het verzoek afkomstig is van een daadwerkelijk persoon en niet van bijvoorbeeld een chatbot.

De rechtbank volgt verweerder hierin niet. Uit de gedingstukken blijkt namelijk niet dat verweerder eraan twijfelde of de verzoeken door eiser zelf zijn gedaan of dat verweerder twijfelde aan eisers bij de verzoeken opgegeven identiteitsgegevens. Verder vereist artikel 4:2 van de Awb ook niet dat het adres dat een aanvrager bij zijn aanvraag opgeeft het adres is waarop hij woont of kantoor houdt. Hij kan ook domicilie kiezen op een ander adres, bijvoorbeeld dat van zijn gemachtigde, zoals ook de gemachtigden van verweerder op de zitting hebben aangegeven. Ten slotte doet zich niet de situatie voor als bedoeld in artikel 5.5. van die wet, waarbij het bestuursorgaan wordt verplicht zorg te dragen voor een deugdelijke vaststelling van de identiteit van de verzoeker. Eiser heeft namelijk geen verzoeken ingediend die zien op verstrekking van informatie die hem als verzoeker betreft als bedoeld in dit artikel.

Verweerder stelt zich ook op het standpunt dat zij het adres van eiser nodig heeft om te kunnen beslissen op de verzoeken omdat verweerder besluiten altijd zowel per post als per mail verstuurd. De ervaring leert verweerder namelijk dat mailberichten niet altijd (tijdig) aankomen als grote bestanden worden verzonden of in zogenaamde SPAM mappen terechtkomen. Daardoor ontvangen verzoekers besluiten niet of niet tijdig. Daarom en om onnodige procedures wegens niet tijdig beslissen te voorkomen, stelt verweerder er belang bij te hebben, naast dat artikel 4:2 van de Awb verzoekers daartoe verplicht, om de huisgegevens, correspondentiegegevens of adresgegevens van verzoekers te ontvangen.

De rechtbank verwerpt ook deze argumenten van verweerder. Verzoeken om openbaarmaking van informatie moeten worden beoordeeld op grond van de criteria van de Woo, waarbij bijvoorbeeld beoordeeld moet worden of zich weigeringsgronden voordoen als bedoeld in artikel 5.1 van de Woo. Het noemen van een adres in een Woo-verzoek is voor die beoordeling niet noodzakelijk. Ook voor het overeenkomstig de Woo openbaar maken van informatie of de bekendmaking van de besluiten op eisers verzoeken op grond van artikel 3:41 van de Awb was het adres van eiser niet noodzakelijk. Verweerders vaste handelwijze is namelijk dat die besluiten en openbaar te maken informatie altijd (ook) per mail aan de verzoeker worden verstrekt. Eiser heeft zijn adres niet verstrekt bij zijn verzoeken, maar heeft verweerder daarbij wel kenbaar gemaakt dat hij langs elektronische wijze voldoende beschikbaar is. Eiser heeft ook telkens gereageerd op e-mails van verweerder, ook voordat de primaire besluiten werden genomen. De primaire besluiten zijn dan ook door verweerder per mail aan eiser op grond van artikel 2:15 Awb op de juiste wijze bekendgemaakt en die besluiten hebben hem ook (tijdig) bereikt.

13. Conclusie van het voorgaande is dat verweerder, ondanks dat eiser niet zijn adres heeft verstrekt bij zijn Woo-verzoeken, gelet op alle omstandigheden in dit geval in staat was te beslissen op eisers verzoeken. Dat betekent dat verweerder de Woo-verzoeken niet op grond van artikel 4:5, eerste lid, van de Awb buiten behandeling mocht stellen.

Conclusie en gevolgen

14. Het beroep gericht tegen het niet tijdig beslissen op het bezwaar tegen het primaire besluit 1 is niet-ontvankelijk.

15. De rechtbank zal de beroepen tegen de bestreden besluiten gegrond verklaren. Verder zal de rechtbank die besluiten vernietigen en de primaire besluiten herroepen en bepalen dat verweerder de verzoeken van eiser alsnog inhoudelijk beoordeelt.

16. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding omdat eiser zich niet heeft laten bijstaan door een professionele rechtsbijstandsverlener en van andere proceskosten niet is gebleken. Ook voor vergoeding van de griffierechten bestaat geen aanleiding. Eiser is vrijgesteld van de verplichting die te betalen en daarom zijn van hem geen griffierechten geheven.

Beslissing

De rechtbank:

Ten aanzien van het niet tijdig beslissen op bezwaar tegen het primaire besluit 1

— verklaart het beroep niet-ontvankelijk;

Ten aanzien van de beroepen tegen de bestreden besluiten

verklaart de beroepen gegrond;

vernietigt de bestreden besluiten;

herroept de primaire besluiten;

bepaalt dat verweerder de verzoeken van eiser op grond van de Woo alsnog beoordeelt en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde bestreden besluiten.

Deze uitspraak is gedaan door mr. L.Z. Achouak el Idrissi, rechter, in aanwezigheid van mr. E.M. de Buur, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 12 december 2025.

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

BIJLAGE

Algemene wet bestuursrecht

Artikel 4:2

1. De aanvraag wordt ondertekend en bevat ten minste:

a. de naam en het adres van de aanvrager;

b. de dagtekening;

c. een aanduiding van de beschikking die wordt gevraagd.

2. De aanvrager verschaft voorts de gegevens en bescheiden die voor de beslissing op de aanvraag nodig zijn en waarover hij redelijkerwijs de beschikking kan krijgen.

Artikel 4:5

1. Het bestuursorgaan kan besluiten de aanvraag niet te behandelen, indien:

a. de aanvrager niet heeft voldaan aan enig wettelijk voorschrift voor het in behandeling nemen van de aanvraag, of

b. de aanvraag geheel of gedeeltelijk is geweigerd op grond van artikel 2:15, of

c. de verstrekte gegevens en bescheiden onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag of voor de voorbereiding van de beschikking, mits de aanvrager de gelegenheid heeft gehad de aanvraag binnen een door het bestuursorgaan gestelde termijn aan te vullen.

2. Indien de aanvraag of een van de daarbij behorende gegevens of bescheiden in een vreemde taal is gesteld en een vertaling daarvan voor de beoordeling van de aanvraag of voor de voorbereiding van de beschikking noodzakelijk is, kan het bestuursorgaan besluiten de aanvraag niet te behandelen, mits de aanvrager de gelegenheid heeft gehad binnen een door het bestuursorgaan gestelde termijn de aanvraag met een vertaling aan te vullen.

3. Indien de aanvraag of een van de daarbij behorende gegevens of bescheiden omvangrijk of ingewikkeld is en een samenvatting voor de beoordeling van de aanvraag of voor de voorbereiding van de beschikking noodzakelijk is, kan het bestuursorgaan besluiten de aanvraag niet te behandelen, mits de aanvrager de gelegenheid heeft gehad binnen een door het bestuursorgaan gestelde termijn de aanvraag met een samenvatting aan te vullen.

4. Een besluit om de aanvraag niet te behandelen wordt aan de aanvrager bekendgemaakt binnen vier weken nadat de aanvraag is aangevuld of nadat de daarvoor gestelde termijn ongebruikt is verstreken.

Voetnoten

1. ECLI:NL:RVS:2017:56.