ECLI:NL:RVS:2025:5426 Raad van State , 12-11-2025 / 202203919/1/R2

Inhoudsindicatie. Bij besluit van 9 september 2021 heeft het college van gedeputeerde staten van Utrecht het verzoek van Loonbrouwerij en anderen van 12 mei 2021 om de vergunning van 25 januari 2017 van de rechtsvoorganger van Kanadevia Inova Biogas Cothen B.V., verleend op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming, in te trekken op grond van artikel 5.4, eerste lid en onder c, van diezelfde wet, afgewezen. Loonbrouwerij en anderen hebben verzocht om de natuurvergunning van 25 januari 2017, verleend aan de rechtsvoorganger van Inova, in te trekken. De vergunning is verleend voor het oprichten en in werking hebben van een co-vergistingsinstallatie met be- en verwerking van digestaat aan de Graaf van Lynden van Sandenburgweg nabij 6-8 in Cothen. De vergunning is verleend op basis van het Programma Aanpak Stikstof (PAS-vergunning). Loonbrouwerij en anderen hebben verzocht om intrekking op grond van artikel 5.4, eerste lid en onder c, van de Wnb, omdat de PAS-vergunning volgens hen is verleend in strijd met wettelijke voorschriften.

202203919/1/R2.
Datum uitspraak: 12 november 2025

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op de hoger beroepen van:

1. het college van gedeputeerde staten van Utrecht,

2. Groengas Cothen B.V. (thans: Kanadevia Inova Biogas Cothen B.V.), gevestigd in Sint Nicolaasga, gemeente De Fryske Marren,

appellanten,

tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Midden­Nederland van 10 mei 2022 in zaak nr. 22/810 en 22/811 in het geding tussen:

De Loonbrouwerij B.V. , gevestigd in Cothen, gemeente Wijk bij Duurstede, en anderen.

en

het college.

Procesverloop

Bij besluit van 9 september 2021 heeft het college het verzoek van Loonbrouwerij en anderen van 12 mei 2021 om de vergunning van 25 januari 2017 van de rechtsvoorganger van Kanadevia Inova Biogas Cothen B.V., verleend op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb), in te trekken op grond van artikel 5.4, eerste lid en onder c, van diezelfde wet, afgewezen.

Bij besluit van 15 februari 2022 heeft het college het door Loonbrouwerij en anderen daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 9 september 2021 in stand gelaten.

Bij uitspraak van 10 mei 2022 heeft de rechtbank het door Loonbrouwerij en anderen daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 15 februari 2022 vernietigd en het college opgedragen om een nieuw besluit te nemen.

Tegen deze uitspraak hebben het college en Kanadevia Inova Biogas Cothen B.V. (hierna: Inova) hoger beroep ingesteld.

Loonbrouwerij en anderen hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

Bij besluit van 7 juni 2022 heeft het college opnieuw het bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 9 september 2021 bekrachtigd.

Loonbrouwerij en anderen hebben gronden ingediend tegen het besluit van 7 juni 2022.

Bij besluit van 13 september 2022 heeft het college het besluit op bezwaar van 7 juni 2022 ingetrokken, opnieuw het bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 9 september 2021 in stand gelaten met een aanvullende motivering.

Loonbrouwerij en anderen hebben gronden ingediend tegen het besluit van 13 september 2022.

Inova en het college hebben nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 27 augustus 2025, waar het college, vertegenwoordigd door mr. S.J. van Winzum en mr. L. Verhees, beiden advocaat in Den Haag, bijgestaan door D. Bal (werkzaam bij het Ministerie van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur), Inova, vertegenwoordigd door mr. B.T. Kooistra, bijgestaan door mr. J.C. Ozinga, advocaat te Amsterdam, en Loonbrouwerij en anderen, vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en W.[gemachtige B], bijgestaan ir. A.K.M. van Hoof, rechtsbijstandverlener in Gennep en [expert] (werkzaam bij Wageningen University & Research), zijn verschenen.

Overwegingen

Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet

1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Aanvullingswet natuur Omgevingswet in werking getreden. Als een verzoek om een natuurvergunning in te trekken is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 2.9, eerste lid, aanhef en onder a, van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op dat verzoek onherroepelijk wordt.

Het verzoek om de natuurvergunning in te trekken is ingediend op 12 mei 2021. Dat betekent dat in dit geval de Wnb, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.

Inleiding

2. Loonbrouwerij en anderen hebben verzocht om de natuurvergunning van 25 januari 2017, verleend aan de rechtsvoorganger van Inova, in te trekken. De vergunning is verleend voor het oprichten en in werking hebben van een co-vergistingsinstallatie met be- en verwerking van digestaat aan de Graaf van Lynden van Sandenburgweg nabij 6-8 in Cothen. De vergunning is verleend op basis van het Programma Aanpak Stikstof (hierna: PAS-vergunning). Loonbrouwerij en anderen hebben verzocht om intrekking op grond van artikel 5.4, eerste lid en onder c, van de Wnb, omdat de PAS-vergunning volgens hen is verleend in strijd met wettelijke voorschriften.

Besluiten van 9 september 2021 en 15 februari 2022

3. In het besluit van 9 september 2021 heeft het college geconcludeerd dat de PAS-vergunning niet in strijd met de wet is verleend, omdat het PAS ten tijde van het verlenen van de vergunning het geldende recht was. Daarnaast zou intrekking van de PAS-vergunning ertoe leiden dat het bedrijf terug mag vallen op een PAS-melding die een hogere emissie en depositie tot gevolg heeft. Intrekking zou dus niet leiden tot verbetering van de natuurwaarden waarvoor het Natura 2000-gebied is aangewezen, aldus het college.

In het besluit op bezwaar van 15 februari 2022 is het bezwaar van Loonbrouwerij en anderen ongegrond verklaard en is het besluit van 9 september 2021 in stand gelaten.

Aangevallen uitspraak

Is de PAS-vergunning in strijd met wettelijke voorschriften verleend?

4. Volgens de rechtbank is de PAS-vergunning in strijd met de wet verleend, omdat het PAS onverbindend is verklaard. Dit betekent dat het PAS niet in de wet had mogen worden opgenomen en dat heeft terugwerkende kracht. Gelet hierop is volgens de rechtbank de intrekkingsgrondslag uit artikel 5.4, eerste lid en onder c, van de Wnb van toepassing en heeft het college ten onrechte niet beoordeeld of de PAS-vergunning moet worden ingetrokken op grond van het eerste lid en onder c en op grond van het tweede lid van artikel 5.4 van de Wnb.

Soort maatregelen

4.1. Het college heeft bij de rechtbank verzocht om de rechtsgevolgen van het besluit van 15 februari 2022 in stand te laten in het geval tot een vernietiging wordt overgegaan. Daartoe heeft het college aangevoerd dat het in het verweerschrift bij de Awb-adviescommissie in de bezwaarfase verschillende maatregelen heeft genoemd die worden getroffen en waardoor intrekking niet nodig is op grond van artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb.

In het bovengenoemde verweerschrift heeft het college verwezen naar maatregelen die staan in het beheerplan voor het Natura 2000-gebied Kolland & Overlangbroek. Binnen de verschillende deelgebieden worden hydrologische maatregelen uitgevoerd om de grondwaterstand te verhogen en de afvoer van overtollig zuur (regen)water te verbeteren. Er wordt een hydrologische scheiding aangebracht tussen het agrarische gebied en de natuurgronden. Hierbij wordt ook verwezen naar het projectplan op grond van de Waterwet. Deze maatregelen zijn gericht op het tegengaan van verzuring en vermesting door stikstofdepositie en zijn grotendeels uitgevoerd. Afsluitend heeft het college gewezen op de gebiedsgerichte en landelijke aanpak van de stikstofproblematiek.

De rechtbank is, gelet op het verzoek van het college om de rechtsgevolgen in stand te laten, ingegaan op deze aanvullende motivering van het college. Daarbij heeft de rechtbank geconstateerd dat in het besluit van 15 februari 2022 en de aanvullende motivering die is gegeven in het verweerschrift niet wordt ingegaan op het Natura 2000-gebied Rijntakken, terwijl dit natuurgebied wel wordt genoemd in het verzoek van Loonbrouwerij en anderen.

Wat betreft het Natura 2000-gebied Kolland & Overlangbroek, heeft de rechtbank overwogen dat het college onvoldoende heeft onderbouwd dat de genoemde herstelmaatregelen uit het beheerplan ook passende maatregelen zijn en niet instandhoudings- of beschermingsmaatregelen. Dit volgt volgens de rechtbank niet uit de aard van de genoemde maatregelen. Dit had het college wel moeten onderbouwen, aldus de rechtbank.

Gelet op het bovenstaande heeft de rechtbank het besluit van 15 februari 2022 vernietigd en de rechtsgevolgen niet in stand gelaten.

Behandeling van de hoger beroepen van het college en Inova

Ingetrokken hoger beroepsgronden Inova

5. Op de zitting heeft Inova haar beroepsgrond over de belanghebbendheid van D. Vonk ingetrokken. Ook heeft Inova haar hoger beroepsgrond over de verhouding tussen artikel 5.4, eerste lid en onder c, van de Wnb en het tweede lid van artikel 5.4 van de Wnb ingetrokken.

Waar richten de hoger beroepen van Inova en het college zich tegen?

6. Het college heeft op de zitting erkend dat de maatregelen die het heeft genoemd in de aanvullende motivering in het verweerschrift in de bezwaarfase onvoldoende zijn om te kunnen concluderen dat (dreigende) verslechtering wordt voorkomen en dat de rechtbank in het kader van de vraag of de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand gelaten konden worden terecht ook tot dit oordeel is gekomen. Op de zitting hebben het college en Inova aangegeven dat hun hoger beroepen zich alleen richten tegen het oordeel van de rechtbank over de vraag of de PAS-vergunning in strijd met wettelijke voorschriften is verleend (overweging 17 van de aangevallen uitspraak) en de overweging over de kwalificatie van de maatregelen als instandhoudings- of passende maatregel (overweging 24 van de aangevallen uitspraak). Deze hoger beroepsgronden zullen hieronder worden behandeld.

Is de PAS-vergunning in strijd met wettelijke voorschriften verleend?

7. Inova en het college betogen dat de intrekkingsgrond uit artikel 5.4, eerste lid en onder c, van de Wnb niet van toepassing is. Volgens het college is de PAS-vergunning niet in strijd met de wet verleend. De vraag of een natuurvergunning in strijd met de wet is verleend, moet worden beoordeeld op grond van het geldende recht ten tijde van het verlenen van de vergunning. Destijds was het PAS het geldende recht. De PAS-vergunning is niet in strijd verleend met het destijds geldende recht. Daar komt bij dat de PAS-vergunning niet is verleend met toedeling van ontwikkelingsruimte, omdat de vergunde depositie afnam ten opzichte van de referentiesituatie.

Daarnaast gaat de rechtbank er ten onrechte vanuit dat het onverbindend verklaren van het PAS terugwerkende kracht heeft. Hiertoe verwijst het college naar de conclusie van de advocaat-generaal Widdershoven van 22 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3557. Het bovenstaande heeft de rechtbank ten onrechte niet onderkend volgens Inova en het college.

8. In overweging 32.5 van de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603 (hierna: de PAS-uitspraak) heeft de Afdeling geoordeeld dat de passende beoordeling die ten grondslag ligt aan het PAS niet voldoet aan de eisen die het Hof stelt aan een passende beoordeling. In overweging 32.6 is overwogen dat een vergunning voor een activiteit die op basis van de in de Regeling programmatische aanpak stikstof voorgeschreven wijze niet tot toename van depositie leidt ten opzichte van de hoogste feitelijk veroorzaakte depositie in de periode 2012-2014 of een verleende Nbw-vergunning, niet kon worden verleend onder verwijzing naar de passende beoordeling die voor het PAS is gemaakt.

8.1. De PAS-vergunning van 25 januari 2017 is verleend op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb. De vergunning is verleend omdat de aangevraagde activiteit niet leidt tot een toename van stikstofdepositie ten opzichte van de toen geldende referentiesituatie en op grond van een belangenafweging. Voor invulling van de belangenafweging en ter onderbouwing dat geen sprake is van significante effecten op leefgebieden, is verwezen naar de passende beoordeling van het PAS.

8.2. Het bovenstaande betekent dat de PAS-vergunning is verleend in strijd met wettelijke voorschriften. Het college heeft ten onrechte de vergunning verleend op grond van artikel 2.7, derde lid en onder a, van de Wnb met verwijzing naar de passende beoordeling van het PAS, terwijl uit die passende beoordeling niet de zekerheid kon worden verkregen dat de activiteiten niet leiden tot aantasting van de natuurlijke kenmerken van die Natura 2000-gebieden. De PAS-vergunning is dus verleend in strijd met de destijds geldende wettelijke voorschriften, in dit geval artikel 2.7, tweede lid, in samenhang met artikel 2.7, derde lid onder a, van de Wnb. De rechtbank is terecht ook tot dit oordeel gekomen, zij het op andere gronden. Uit het vorenstaande volgt dat de intrekkingsgrondslag van artikel 5.4, eerste lid en onder c, van toepassing is.

8.3. Gelet op het bovenstaande behoeft de hoger beroepsgrond van het college over de gevolgen van het onverbindend verklaren van delen van de regelgeving van het PAS geen bespreking. De PAS-vergunning is niet om die reden in strijd met de wet verleend, maar omdat een vergunning is verleend met verwijzing naar een passende beoordeling waaruit niet de zekerheid kon worden verkregen dat de natuurlijke kenmerken van het betreffende Natura 2000-gebied niet worden aangetast.

De betogen slagen niet.

Soort maatregelen

9. Volgens het college en Inova hanteert de rechtbank ten onrechte een te streng criterium op grond waarvan het college moet onderbouwen waarom de genoemde maatregelen passende maatregelen zijn en geen beschermingsmaatregelen of instandhoudingsmaatregelen. Alle maatregelen die worden besproken in de aanvullende motivering in het verweerschrift in bezwaar, worden getroffen om de (dreigende) verslechtering tegen te gaan en zijn alleen daarom al passende maatregelen. De maatregelen kunnen overigens geen beschermingsmaatregelen zijn, omdat zij niet worden ingezet in het kader van een specifiek plan of project, aldus het college.

10. Anders dan de rechtbank, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het college, in de onderbouwing over de te treffen passende maatregelen moet motiveren waarom deze maatregelen kunnen worden geduid als passende maatregel en niet als instandhoudingsmaatregel of beschermingsmaatregel. Wat betreft deze laatste soort maatregel overweegt de Afdeling dat daarvan geen sprake kan zijn, omdat het college de maatregelen niet treft in het kader van een toestemmingsprocedure op grond van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn (hierna: Hrl). Het verschil tussen een instandhoudingsmaatregel en passende maatregel is uiteengezet onder overweging 7.1 in de PAS-uitspraak. Daarin staat dat instandhoudingsmaatregelen zijn gericht op het behoud of het herstel van een gunstige staat van instandhouding van de soorten en habitattypen waarvoor een Natura 2000-gebied is aangewezen, terwijl passende maatregelen zijn gericht op het voorkomen van (dreigende) verslechteringen en verstoringen die een significant effect kunnen hebben op de soorten en habitattypen waarvoor een Natura 2000-gebied is aangewezen.

10.1. In dit geval is sprake van bedrijfsactiviteiten die stikstofdepositie tot gevolg hebben op het Natura 2000-gebied Kolland & Overlangbroek. Niet in geschil is dat sprake is van een (dreigende) verslechtering of significante verstoring van de natuurwaarden in dat gebied. Ook niet in geschil is dat een daling van stikstofdepositie nodig is om die verslechtering te voorkomen. Dit betekent dat het college moet motiveren dat de door het college genoemde maatregelen voorzien in de noodzakelijke daling van stikstofdepositie binnen afzienbare termijn en dat daarmee verslechtering wordt voorkomen (zie overweging 7.3 van de uitspraak van de Afdeling van 20 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:71). Bij een toereikende motivering is ook voldoende onderbouwd dat er sprake is van passende maatregelen en niet van instandhoudingsmaatregelen.

Het betoog van het college en Innova slaagt.

Conclusie hoger beroepen

11. Omdat de hoger beroepen van het college en Innova gericht zijn tegen de beslissing van de rechtbank is de conclusie, gelet op wat is overwogen onder 8.2 en 8.3, dat de hoger beroepen ongegrond zijn. De uitspraak van de rechtbank moet worden bevestigd, voor zover aangevallen.

12. Het college moet de proceskosten van Loonbrouwerij en anderen vergoeden.

Nadere besluiten

13. Bij besluit van 7 juni 2022 heeft het college het besluit van 15 februari 2022 bekrachtigd. Bij besluit van 13 september 2022 heeft het college het besluit van 7 juni 2022 ingetrokken en een nieuw besluit op bezwaar genomen. In het besluit van 13 september 2022 heeft het college het bezwaar van Loonbrouwerij en anderen opnieuw ongegrond verklaard en het besluit van 9 september 2021 in stand gelaten met een aanvullende motivering.

14. De besluiten van 7 juni 2022 en 13 september 2022 worden, gelet op artikel 6:24, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding. Loonbrouwerij en anderen hebben gronden aangevoerd tegen deze besluiten. De Afdeling zal hieronder eerst ingaan op het besluit van 13 september 2022.

Besluit van 13 september 2022: verzoek tot intrekking

15. Het college heeft op de zitting erkend dat de motivering op grond van artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb in het besluit van 13 september 2022 onvoldoende is om te kunnen concluderen dat intrekken niet nodig is als passende maatregel. Het college heeft verzocht om de rechtgevolgen van dit besluit in stand te laten onder verwijzing naar een op 8 augustus 2025 toegestuurde aanvullende motivering.

Het bovenstaande betekent dat het beroep van Loonbrouwerij en anderen tegen het besluit van 13 september 2022 gegrond is.

Besluit van 13 september 2022: intrekking besluit van 7 juni 2022

16. Loonbrouwerij en anderen zijn alleen opgekomen tegen het besluit van 13 september 2022, voor zover daarin het verzoek tot intrekking van de PAS-vergunning is afgewezen. Zij zijn niet opgekomen tegen het besluit van 13 september 2022 voor zover daarin het besluit van 7 juni 2022 is ingetrokken. Daarom vernietigt de Afdeling het besluit van 13 september 2022, voor zover daarin het verzoek tot intrekking van de PAS-vergunning is afgewezen. Dit betekent dat het besluit van 13 september 2022, voor zover daarin het besluit van 7 juni 2022 is ingetrokken, in stand blijft.

Beroep van Loonbrouwerij en anderen tegen het besluit van 7 juni 2022

17. Gelet op het feit dat het besluit van 7 juni 2022 is ingetrokken bij besluit van 13 september 2022 en niet is gebleken van enig belang bij voortzetting van de behandeling van het beroep van Loonbrouwerij en anderen tegen het besluit van 7 juni 2022, dient het beroep niet-ontvankelijk te worden verklaard wegens het ontbreken van procesbelang.

Proceskosten

18. Het college moet de proceskosten vergoeden.

In stand laten rechtsgevolgen?

19. Bij brief van 8 augustus 2025 heeft het college een aanvullende motivering gegeven op het besluit van 13 september 2022. Gelet op de nadere motivering ziet de Afdeling aanleiding om te onderzoeken of de rechtsgevolgen van het besluit van 13 september 2022, voor zover deze wordt vernietigd, met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb, in stand kunnen worden gelaten. De Afdeling zal dit beoordelen aan de hand van wat Loonbrouwerij en anderen in hun nadere stukken naar voren hebben gebracht over deze aanvullende motivering. Op de zitting is door Loonbrouwerij en anderen bevestigd dat hun gronden tegen de aanvullende motivering alleen zien op het Natura 2000-gebied Kolland & Overlangbroek en niet op Rijntakken.

Kolland & Overlangbroek

20. In de aanvullende motivering wordt een gebiedsspecifieke beschrijving gegeven van Kolland & Overlangbroek. In dit gebied is sprake van één habitattype: H91E0C (vochtige alluviale bossen of beekbegeleidende bossen). In de aanvullende motivering staat dat dit Natura 2000-gebied in Europa zeldzaam is en een grote rijkdom aan paddenstoelen en op bomen groeiende (korst)mossen heeft. Deze paddenstoelen komen voor op plaatsen met een hoge grondwaterstand en een sterk bufferend vermogen. De toegenomen droogte en intensivering van de landbouw in met name de omliggende gebieden heeft ertoe geleid dat er een te lage grondwaterstand en te weinig kwelwater is. Daarnaast zijn er veel essen gestorven in het bos door een schimmel die leidt tot essentaksterfte. Dit heeft weer geleid tot meer lichtinval in het bos, wat tezamen met de te hoge stikstofdepositie heeft geresulteerd in een verzuurde bodem en verruiging van de bodembegroeiing, zoals bramen. Uit de natuurdoelanalyse en het advies daarover van de Ecologische Autoriteit blijkt dat drie maatregelen dringend noodzakelijk zijn: 1. De versnipperde delen met elkaar verbinden tot een robuust natuurgebied, 2. De stikstofdepositie reduceren en 3. Het waterpeil verhogen.

20.1. Volgens het college worden deze drie maatregelen uitgevoerd. Ter onderbouwing verwijst het college naar de prognose voor 2030 in AERIUS Monitor 2024. Daaruit volgt dat voor het Natura 2000-gebied Kolland & Overlangbroek in 2030 de kritische depositiewaarde (hierna KDW) wordt onderschreden voor het daar voorkomende habitattype H91E0C. Het college ziet hierin bevestigd dat de passende maatregelen die al worden getroffen en zijn betrokken in AERIUS Monitor 2024 voldoende zijn om de noodzakelijke daling van stikstofdepositie te bewerkstelligen, zodat stikstof geen drukfactor meer is op de natuurwaarden in bovenstaand Natura 2000-gebied. Dit betekent dat het intrekken van de PAS-vergunning niet nodig is, aldus het college.

Naast de maatregelen die zijn betrokken in AERIUS Monitor 2024, treft het college meer maatregelen. Het college noemt het intrekken van natuurvergunningen van een veehouderij aan de Kooijdijk 33 in Westbroek en een veehouderij aan de Langbroekerdijk B29 in Langbroek. Het intrekken van deze natuurvergunningen leidt tot een stikstofdepositiereductie in zowel Rijntakken als Kolland & Overlangbroek.

Ook worden er volgens het college meer landelijke maatregelen getroffen die nog niet zijn verdisconteerd in AERIUS Monitor 2024.

20.2. Voor de noodzakelijke maatregelen voor het verbinden van versnipperde delen en het verhogen waterpeil, die volgen uit de natuurdoelanalyse en het advies van de Ecologische Autoriteit, verwijst het college naar de kavelruil Kromme Rijn Oost. Het college breidt hiermee het aantal hectares natuur uit rondom en tussen de verschillende delen van Kolland & Overlangbroek. Ook verwerft de provincie gronden die in de toekomst niet meer bemest mogen worden. Daarbij maakt het college het verhogen van het waterpeil mogelijk op 50,9 ha om en tussen de verschillende delen van Kolland & Overlangbroek. Dit tezamen leidt tot het reduceren van stikstofdepositie, het verminderen van de versnippering en het verhogen van de grondwaterstand, aldus het college.

Loonbrouwerij en anderen

21. In reactie op de nadere motivering van het college, betogen Loonbrouwerij en anderen dat het college voor dit Natura 2000-gebied niet had mogen uitgaan van de KDW die wordt gehanteerd in AERIUS. Daarom mocht het college niet op basis daarvan tot de conclusie komen dat stikstofdepositie geen drukfactor meer is. Hiertoe voeren Loonbrouwerij en anderen aan dat uit meerdere wetenschappelijke onderzoeken inmiddels volgt dat de KDW wordt overschat voor H91E0C. Zij verwijzen onder andere naar figuur 22 van het rapport van Wamelink et al (2021) "Relaties tussen de hoeveelheid stikstofdepositie en de kwaliteit van habitattypen". Hieruit volgt volgens hen dat op grond van het zogeheten DOREN-model blijkt dat verslechtering al plaats kan vinden bij 10-15 kg N/ha/jaar terwijl de KDW 26 kg N/ha/jaar is.

Ook betogen zij dat de KDW is opgesteld voor een situatie waarin er geen andere drukfactoren zijn, terwijl die er wel zijn in Kolland & Overlangbroek.

21.1. Daarnaast betogen Loonbrouwerij en anderen dat er in dit geval reden is om de KDW te hanteren voor het specifieke vegetatietype dat voorkomt in Kolland & Overlangbroek en niet de landelijke KDW die een gemiddelde is van de twee vegetatietypes van H91E0C. Daartoe voeren Loonbrouwerij en anderen aan dat in dit Natura 2000-gebied sprake is van een specifiek vegetatietype van het habitattype H91E0C, namelijk: vogelkers-essenbos. De KDW voor dit vegetatietype ligt vele malen lager dan die van het vegetatietype elzenbroekbos. Daarom moet in dit geval uitgegaan worden van de KDW van het vegetatietype dat hier voorkomt. Daarbij achten Loonbrouwerij en anderen nog van belang dat in Kolland & Overlangbroek alleen sprake is van vogelkers-essenbos op kleigrond, waardoor moet worden uitgegaan van 24,5 kg N/ha/jaar oftewel 1750 mol/ha/jaar. Dat in dit geval de KDW te hoog is vastgesteld volgt volgens Loonbrouwerij en anderen ook uit het feit dat nog steeds sprake is van verruiging en essentaksterfte terwijl de landelijk vastgestelde KDW wordt onderschreden.

Is intrekking nodig ter uitvoering van artikel 6, tweede lid, van de Hrl?

22. Bij een verzoek om intrekking van een natuurvergunning ligt niet de vraag voor of een toestemming kan worden verleend voor bepaalde activiteiten op grond van artikel 6, derde lid, van de Hrl maar of het intrekken van een natuurvergunning nodig is op grond van artikel 6, tweede lid, van de Hrl omdat sprake is van een (dreigende) verslechtering of significante verstoring van de natuurwaarden waarvoor een Natura 2000-gebied is aangewezen en de activiteiten die zijn toegestaan met die natuurvergunning een bijdrage leveren aan die (dreigende) verslechtering of significante verstoring van deze natuurwaarden. In dat kader kan het niet of in kleine mate overschrijden van de KDW één van de argumenten zijn van het bevoegd gezag, samen met het onderbouwen van de gebiedsspecifieke kenmerken en het inzichtelijk maken welke passende maatregelen (zullen) worden getroffen, dat intrekking van een natuurvergunning niet nodig is.

22.1. Deze zaak gaat over habitattype H91E0C. In Nederland zijn voor stikstofgevoelige habitattypen kritische depositiewaarden (hierna: KDW’s) bepaald. Deze KDW’s worden gebruikt in AERIUS. De KDW’s voor stikstofgevoelige habitattypen staan in het rapport van Wageningen University en Research "Overzicht van kritische depositiewaarden voor stikstof, toegepast op habitattypen en leefgebieden van Natura 2000-gebieden, herziening 2023", opgesteld door Wamelink et al. In dat rapport staat een KDW van 26 kg N/ha/jaar (1857 mol/ha/jaar) voor habitattype H91E0C.

Op pagina 7 van het bovenstaande rapport staat dat de KDW’s zijn gebaseerd op een combinatie van empirische bepalingen van ranges van kritische depositie die in internationaal verband zijn samengesteld en modelberekeningen van Van Dobben en anderen uit 2006. Dit model wordt het inverse SMART-model genoemd, zo staat in paragraaf 4.2 van het rapport uit 2023. De KDW voor een habitattype komt uiteindelijk tot stand door een getrapte middeling van kritische waarden van grondsoorten per vegetatietype en vegetatietypen.

Dat betekent in dit geval dat de KDW van H91E0C tot stand is gekomen door een middeling van de kritische depositie van de twee als onderdeel van het habitattype voorkomende vegetatietypes: vogelkers-essenbos (18,7 kg N/ha/jaar) en elzenbroekbos (33,5 kg N/ha/jaar). Het gemiddelde van de vegetatietypes is tot stand gekomen door een middeling van de grondsoorten per vegetatietype. Voor vogelkers-essenbos is dat kalkrijke kleigrond (24,5 kg N/ha/jaar) en voedselrijk zandgrond (12,9 kg N/ha/jaar) en voor elzenbroekbos is dat voor voedselrijk zandgrond 30,7 kg N/ha/jaar en veengrond 36,4 kg N/ha/jaar.

22.2. In paragraaf 4.2 van het rapport uit 2023 staat ook het DOREN-model genoemd als alternatief, dat samen met het inverse SMART-model of als opvolger van dat model zou kunnen worden gebruikt. Ook staat in paragraaf 4.2 dat het DOREN-model wel al zou kunnen worden gebruikt ter ondersteuning van beslissingen over de KDW. Er staat echter ook vermeld dat het DOREN-project nog niet is afgerond. Er wordt nog verder onderzoek gedaan naar een aantal onverwachte curven en het DOREN-model kon ten tijde van het rapport in 2023 alleen responscurven schatten, maar nog geen KDW.

22.3. Uit de door Loonbrouwerij en anderen overgelegde onderzoeken en uit wat op de zitting is besproken, volgt dat er op dit moment een academisch-wetenschappelijke discussie gaande is over de vraag of het inverse SMART-model uit 2006 van Van Dobben et al. verouderd is. Ook volgt uit het onderzoek van Wamelink et al. uit 2021 en het rapport uit 2023 dat wordt gewerkt aan een alternatief model en dat dit het DOREN-model is. Op de zitting is door D. Bal van het ministerie van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur (hierna: het ministerie) bevestigd dat er op dit moment sprake is van een dergelijke discussie en dat hierover een verschil van inzicht bestaat tussen het ministerie en de onderzoekers van Wageningen University & Research.

Anders dan Loonbrouwerij en anderen ziet de Afdeling in deze academisch-wetenschappelijke discussie en onderzoeken op dit moment echter geen concrete aanknopingspunten dat het bevoegd gezag niet de KDW (zoals vastgesteld in 2023) als instrument mag inzetten om op basis van wetenschappelijke en ecologische inzichten een indicatie te krijgen over de staat van de natuurwaarden waarvoor een Natura 2000-gebied is aangewezen. Dat er een academisch-wetenschappelijke discussie gaande is over het model dat onderdeel uitmaakt van de methode van totstandkoming van de landelijke KDW’s maakt niet dat uitgegaan moet worden van de uitkomsten van het DOREN-model dat nog in ontwikkeling is. Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat de KDW op dit moment het best beschikbare instrument is.

Gelet hierop volgt de Afdeling niet het betoog van Loonbrouwerij en anderen dat het college voor de vraag of passende maatregelen nodig zijn en voldoende worden getroffen, de uitkomsten van het DOREN-model voor het habitattype H91E0C als richtsnoer had moeten nemen in plaats van de in 2023 vastgestelde KDW.

22.4. Wat betreft het betoog dat in dit geval aansluiting moet worden gezocht bij de KDW voor specifieke vegetatietypes en niet bij de KDW van het habitattype, overweegt de Afdeling als volgt. Op grond van artikel 3, eerste lid, van de Hrl worden speciale beschermingszones genaamd Natura 2000-gebieden aangewezen en bestaan die gebieden uit de in bijlage I genoemde typen natuurlijke habitats en de in bijlage II genoemde soorten. Uit het aanwijzingsbesluit van 4 juli 2015 volgt dat het Natura 2000-gebied Kolland & Overlangbroek is aangewezen voor het habitattype H91E0, zoals ook staat in bijlage I van de Hrl. Uit het bovenstaande volgt naar het oordeel van de Afdeling dat een Natura 2000-gebied wordt aangewezen voor specifieke habitat(sub)typen en niet voor vegetatietypen of grondsoorten. Het college moet dan ook motiveren dat (dreigende) verslechtering wordt voorkomen van de habitat(sub)typen waarvoor een Natura 2000-gebied is aangewezen. In dat licht bezien mag het college de landelijke KDW die is vastgesteld per habitat(sub)type dat voorkomt in een Natura 2000-gebied als richtsnoer gebruiken. Dit betekent dat in dit geval het college aansluiting heeft mogen zoeken bij de KDW van 1857 mol/ha/jaar voor het habitattype H91E0C. Deze KDW is verdisconteerd in AERIUS Monitor 2024.

22.5. Het betoog van Loonbrouwerij en anderen dat de KDW alleen gebruikt kan worden wanneer geen sprake is van andere drukfactoren, volgt de Afdeling niet. In dit geval is sprake van een verzoek tot intrekking van een natuurvergunning die alleen toestemming geeft voor stikstofveroorzakende activiteiten. Dit betekent dat er alleen een bevoegdheid tot intrekking bestaat wanneer sprake is van een (dreigende) verslechtering of significante verstoring door stikstofdepositie van de natuurwaarden waarvoor het Natura 2000-gebied is aangewezen en het bedrijf daaraan een bijdrage levert. Niet in geschil is dat het bedrijf geen bijdrage levert aan de andere drukfactoren in het Natura 2000-gebied, zodat het college alleen moet beoordelen of intrekking nodig is op grond van artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb wegens een (dreigende) verslechtering of significante verstoring door stikstofdepositie.

Daarnaast heeft het college zijn motivering in dit geval niet alleen gebaseerd op het onderschrijden van de KDW, maar heeft het zich ook rekenschap gegeven van het feit dat er nog andere drukfactoren zijn in het Natura 2000-gebied. Het college heeft de gebiedsspecifieke kenmerken in samenhang bezien met het onderschrijden van de KDW en de extra passende maatregelen die worden getroffen ten opzichte van de maatregelen die zijn betrokken in de natuurdoelanalyse en het advies daarover van de Ecologische Autoriteit. Op basis daarvan heeft het college geconcludeerd dat sprake is van de noodzakelijke daling van stikstofdepositie binnen afzienbare termijn en (dreigende) verslechtering of significante verstoring wordt voorkomen. Het college is, gelet op het bovenstaande, terecht tot deze conclusie gekomen en heeft met deze aanvullende motivering voldoende onderbouwd dat intrekking op grond van artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb niet nodig is.

De betogen van Loonbrouwerij en anderen slagen niet.

Conclusie nadere besluiten

23. Het beroep tegen het besluit van 7 juni 2022 is niet-ontvankelijk. Het beroep tegen het besluit van 13 september 2022 is gegrond. De Afdeling zal het besluit van 13 september 2022 vernietigen, maar zal bepalen dat de rechtsgevolgen daarvan in stand blijven.

24. Het college moet de proceskosten vergoeden.

Verzoek om voorlopige voorziening

25. Loonbrouwerij en anderen verzoeken om een voorlopige voorziening op grond van artikel 8:72, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht dat het gebruik van de PAS-vergunning niet is toegestaan totdat het college opnieuw heeft beslist op het bezwaar van Loonbrouwerij en anderen.

26. Gelet op het feit dat de rechtsgevolgen van het besluit van 13 september 2022 in stand blijven en er dus geen nieuw besluit op bezwaar hoeft te worden genomen, ziet de Afdeling geen reden om op grond van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb een voorlopige voorziening te treffen.

27.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I. bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen;

II. verklaart het beroep van De Loonbrouwerij B.V. en anderen tegen het besluit van 7 juni 2022, niet-ontvankelijk;

III. verklaart het beroep van De Loonbrouwerij B.V. en anderen tegen het besluit van 13 september 2022, gegrond;

IV. vernietigt het besluit van 13 september 2022 van het college van gedeputeerde staten van Utrecht, voor zover daarin het bezwaar van De Loonbrouwerij B.V. en anderen ongegrond is verklaard en het besluit van 9 september 2021 in stand is gelaten;

V. bepaalt dat de rechtsgevolgen van het besluit van 13 september 2022, voor zover daarin het bezwaar van De Loonbrouwerij B.V. en anderen ongegrond is verklaard en het besluit van 9 september 2021 in stand is gelaten, in stand blijven;

VI. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Utrecht tot vergoeding van bij De Loonbrouwerij B.V. en anderen in verband met de behandeling van het hoger beroep en beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.762, 41, waarvan € 2.721 toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan één van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.

Aldus vastgesteld door mr. M.M. Kaajan, voorzitter, mr. G.O. van Veldhuizen en mr. N.H. van den Biggelaar, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.J. Pistoor, griffier.

w.g. Kaajan
voorzitter

w.g. Pistoor
griffier

Uitgesproken in het openbaar op 12 november 2025