KHO 14.7.2017/3525 — Rahankeräyslupaa koskeva valitus

Rahankeräyslupaa koskeva valitus

Electronic Frontier Finland — Effi ry

Helsingin hallinto-oikeus 4.8.2016 nro 16/0827/4

on 22.1.2015 päätöksellään numero POL-2014-6093 hylännyt Electronic Frontier Finland — Effi ry:n 13.5.2014 saapuneen hakemuksen rahankeräysluvasta kahden vuoden ajaksi luvan myöntämisestä. Päätöksen perusteluina on lausuttu, että hakija ei täytä rahankeräyslain 12 §:ssä säädettyjä rahankeräysluvan antamisen edellytyksiä, sillä on oletettavaa, ettei hakija toimi rahankeräyksestä annettujen säännösten mukaisesti. Lupahakemus on hylätty rahankeräyslain 13 §:n 1 momentin 1 kohdan perusteella.

on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Electronic Frontier Finland — Effi ry:n valituksen Poliisihallituksen päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Hallintolain 27 §:n mukaan virkamies ei saa osallistua asian käsittelyyn eikä olla läsnä sitä käsiteltäessä, jos hän on esteellinen. Mitä virkamiehen esteellisyydestä säädetään, koskee myös monijäsenisen toimielimen jäsentä ja muuta asian käsittelyyn osallistuvaa sekä tarkastuksen suorittavaa tarkastajaa. Esteellisyysperusteet on lueteltu saman lain 28 §:n 1 momentissa.

Yhdistyksen kertoman mukaan arpajaishallintopäällikkö A on toiminut todistajana yhdistystä ja sen hallituksen jäseniä vastaan ajetussa Helsingin hovioikeuden tuomioon 10.12.2008 päättyneessä rahankeräysrikosta koskevassa asiassa. Yhdistyksen mukaan A on toiminut yhdistyksen julkisena vastapuolena oikeudenkäynneissä vuosien ajan. Yhdistyksen mukaan se on ollut vuosia A:n kanssa konfliktitilanteessa, mikä on ilmennyt muun ohella A:n periksi antamattomana kirjelmöintinä muun ohella lehtien yleisönosastoilla.

$d4

Rahankeräyslain 1 §:n mukaan lain tarkoituksena on mahdollistaa yleishyödyllisen toiminnan rahoittamiseksi järjestettävät rahankeräykset ja estää epärehellinen toiminta rahankeräysten yhteydessä. Lain 3 §:n 1 momentin mukaan rahankeräyksellä tarkoitetaan toimintaa, jossa yleisöön vetoamalla kerätään vastikkeetta rahaa. Lain 4 §:n 3 kohdan mukaan yleisöön vetoamisella tarkoitetaan suullisesti, kirjallisesti tai muulla tavoin ilmaistua pyyntöä tai kehotusta antaa rahaa keräykseen. Lain 5 §:n 1 momentin mukaan rahankeräys saadaan toimeenpanna vain viranomaisen antamalla luvalla (rahankeräyslupa).

Rahankeräyslain 12 §:n 1 momentin mukaan lupa rahankeräyksen toimeenpanemiseen voidaan antaa, jos:

1) rahankeräyksen keräystarkoitus on 6 §:ssä säädetyn mukainen;

2) keräystarkoitus ei ole lain tai hyvän tavan vastainen;

3) luvan saaja täyttää 7 §:ssä säädetyt edellytykset;

4) rahankeräyksen toimeenpano on yleisen edun kannalta tarkoituksenmukaista; ja

5) on oletettavaa, että hakija toimii rahankeräyksestä annettujen säännösten mukaisesti.

Rahankeräyslain 26 §:n (505/2009) 1 momentin mukaan rahankeräysten toimeenpanon yleisestä valvonnasta ja toimeenpanon ohjauksesta sekä tilastoinnista vastaa Poliisihallitus. Pykälän 3 momentin mukaan Poliisihallitus voi antaa rahankeräysten toimeenpanoa koskevia lausuntoja ja ohjeita.

$d7

Hallituksen esityksen (HE 102/2005 vp) 4 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu, että voimassa olevassa rahankeräyslaissa ei ole laissa käytettyjen käsitteiden määritelmiä sisältävää säännöstä. Voimassa olevan rahankeräyslain 2 §:n mukaan rahankeräys saadaan toimeenpanna vain varojen hankkimiseksi sosiaalista, sivistyksellistä tai aatteellista tarkoitusta taikka yleistä kansalaistoimintaa varten. Ehdotetun lain 4 §:n 3 kohdassa määriteltäisiin, mitä yleisöön vetoamisella tarkoitetaan. Sen mukaan yleisöön vetoamisella tarkoitettaisiin suullisesti, kirjallisesti tai muulla tavoin ilmaistua pyyntöä tai kehotusta antaa rahaa keräykseen. Yleisöön vetoamisen käsite ehdotetaan määriteltäväksi siten, että käsitettä ei sidottaisi mihinkään tiettyihin viestintämuotoihin tai viestintätapoihin eli laki olisi täysin välineneutraali.

Hallituksen esityksen (HE 102/2005 vp) 12 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa on lisäksi todettu muun ohessa, että ehdotetun lain 12 §:n 1 momentin 5 kohdan mukaan olisi oltava oletettavaa, että rahankeräysluvan hakija toimii rahankeräyksestä annettujen lain ja asetuksen tasoisten säännösten mukaisesti. Lupaviranomainen voisi kiinnittää lupaharkinnassaan huomiota siihen, kuinka hyvin rahankeräysluvan hakija on noudattanut säännöksiä ja lupaehtoja aikaisemmin toimeenpanemissaan rahankeräyksissä. Jotta lupa rahankeräyksen toimeenpanemiseen voitaisiin antaa, luvan hakijan tulisi täyttää kaikki edellä 1-5 kohdissa mainitut vaatimukset.

Hallituksen esityksen (HE 102/2005 vp) 13 §:n 2 momentin 5 kohdan yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu, että lupahakemus voitaisiin hylätä myös, jos hakija on aikaisempien rahankeräystensä yhteydessä jättänyt noudattamatta lain tai asetuksen säännöksiä taikka toiminut lupaehtojen vastaisesti. Lain ja asetuksen määräysten laiminlyöntiä olisi arvioitava ankarammin uuden rahankeräysluvan myöntämisen esteenä kuin lupaehtojen noudattamatta jättämistä.

Electronic Frontier Finland — Effi ry:n internet-sivuilla on ollut selvitetyn mukaan noin 15 vuoden ajan seuraava teksti: ”EFFI voi sääntöjensä mukaan ottaa vastaan lahjoituksia toimintansa tukemiseen. Niitä ei voi kuitenkaan vähentää esim. verotuksessa. Jos haluat lahjoittaa, käytännössä se tapahtuu helpoiten tilisiirtona yhdistyksen tilille: IBAN FI16 6601 0001 0219 55, SWIFT/BIC AABAFI22 (Ålandsbanken). Lähetä meili [email protected] niin saat viitenumeron pankkisiirtoa varten.”

$d9

$da

Poliisihallituksen 22.1.2015 tekemän valituksenalaisen päätöksen mukaan Poliisihallitus on 11.12.2014 pyytänyt hakijalta lausuntoa hakijan internetsivustolla olevasta lahjoitukset-osiosta. Päätöksen mukaan hakija on 30.12.2014 antamassaan lausunnossa todennut, että kyseisellä sivustolla ei ole kyse rahankeräysluvanalaisesta toiminnasta. Lausunnossa on lisäksi todettu, että on kansalaisjärjestöjen yleinen tapa tiedottaa lahjoitusmahdollisuudesta verkossa, eikä hakijan toiminta tältä osin ole poikkeuksellista eikä myöskään rahankeräysluvan varaista toimintaa. Hakija ei näin ollen ole tehnyt kyseiselle sivustolle muutoksia Poliisihallituksen lausuntopyynnön saatuaan.

Hallinto-oikeus toteaa, että asia on ratkaistavissa jo esitetyn oikeudenkäyntiaineiston perusteella, eikä valittajan vaatiman lausunnon pyytäminen Poliisihallitukselta ole enää tarpeen. Valituksenalainen päätös ei perustu rahankeräyslain 13 §:n 1 momentin 2 kohdan soveltamiseen.

Poliisihallitus on päätöksellään hylännyt Electronic Frontier Finland — Effi ry:n hakemuksen rahankeräysluvasta, koska hakija ei ole täyttänyt rahankeräyslain 12 §:ssä säädettyjä rahankeräysluvan antamisen edellytyksiä. Poliisihallituksen päätöksen mukaan on oletettavaa, ettei hakija toimi rahankeräyksestä annettujen säännösten mukaisesti.

Poliisihallitus on rahankeräyslakia valvovana ja ohjaavana viranomaisena ottanut yhteyttä Electronic Frontier Finland — Effi ry:hyn yhdistyksen internet-sivuilla olevan lahjoitusmahdollisuutta yhdistykselle käsittelevän tekstin johdosta. Kirjallisesti tapahtuneissa yhteydenotoissa Poliisihallitus on rahankeräystoimintaa valvovana viranomaisena todennut yhdistyksen internet-sivulla harjoitetun toiminnan olevan luvanvaraisena pidettävää rahankeräystoimintaa. Yhdistys ei ole poistanut lahjoitusmahdollisuudesta kertovaa tekstiä internet-sivultaan tai hakenut rahankeräyslupaa valvovan viranomaisen useasta yhteydenotosta huolimatta, vaan on jatkanut tältä osin rahankeräystoimintaansa entiseen tapaan.

Hallinto-oikeus katsoo Electronic Frontier Finland — Effi ry:n toiminnan osoittavan piittaamattomuutta Poliisihallituksen valvovana viranomaisena tekemiin useisiin kannanottoihin sitä kohtaan, että yhdistyksen internetissä selvitettyä rahanlahjoitusmahdollisuutta yhdistykselle on pidettävä luvanvaraisena rahankeräystoimintana. Vaikka yhdistys onkin ollut asiasta eri mieltä, valvovan viranomaisen antaman ohjeistuksen merkitys harjoitetun toiminnan luvanvaraisuudesta ei ole voinut jäädä yhdistykselle siltä osin epäselväksi, että yhdistyksen on käytännössä edellytetty ryhtyvän toimenpiteisiin asiassa. Yhdistyksen esittämä oikeudellinen tulkinta nykyisen rahankeräyslain 3 §:n sisällöstä ja Helsingin hovioikeuden tuomiosta 10.12.2008 numero 3487 ei tältä osin muuta asiaa muuksi.

Electronic Frontier Finland — Effi ry on Poliisihallituksen antamasta ohjauksesta huolimatta jatkanut useita vuosia Poliisihallituksen luvattomana pitämää rahankeräystoimintaa, eikä yhdistyksen taholta ole osoitettu aikomusta lopettaa kyseistä rahankeräystoimintaa. Electronic Frontier Finland — Effi ry:n harjoittama toiminta on ollut luonteeltaan sellaista, että Poliisihallitus on voinut perustellusti katsoa toiminnan edellyttävän rahankeräysluvan hakemista. Kun yhdistys ei ole kehotuksista huolimatta hakenut aikoinaan rahankeräyslupaa ja on tästä huolimatta jatkanut toimintaa ilman asianmukaista lupaa, Poliisihallitus on voinut harkintavaltansa puitteissa hylätä Electronic Frontier Finland — Effi ry:n rahankeräyslupahakemuksen päätöksen mukaisesti.

on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja Poliisihallituksen päätökset kumotaan ja asia palautetaan Poliisihallitukselle uudelleen käsiteltäväksi.

Yhdistys on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Electronic Frontier Finland — Effi ry:tä ja sen hallituksen jäseniä syytettiin aikanaan asiassa mainitun verkkosivun perusteella rahankeräysrikoksesta, mutta syytteet hylättiin lopullisesti Helsingin hovioikeudessa vuonna 2008. Asiaa ei ole Poliisihallituksen yrityksestä huolimatta edes otettu koskaan uudelleen tutkittavaksi lakimuutoksen jälkeen.

Asiassa pitää ottaa huomioon rahankeräyslain tarkoitus ja päätöksen tosiasiallinen seuraus yksittäisten pykälien ja perustelujen lukemisen sijaan. Rahankeräyslain tarkoitus on sen 1 §:n mukaisesti mahdollistaa yleishyödyllisen toiminnan rahoittamiseksi järjestettävät rahankeräykset ja estää epärehellinen toiminta rahankeräysten yhteydessä. Tosiasiassa kysymys on siitä, että Poliisihallitus haluaa estää tai ainakin haitata, hidastaa ja vaikeuttaa tarpeettomasti yleishyödyllisen toiminnan rahoittamiseksi järjestettävää rahankeräyskampanjaa.

Hallinto-oikeus ei ole arvioinut A:n jääviyttä kokonaisuutena, vaan takertuu tässäkin yksittäisiin seikkoihin. Jääviys pitää kuitenkin arvioida kokonaisuutena ja jo A:n julkinen pitkäkestoinen asema valittajan vastapuolena on omiaan vaarantamaan hänen objektiivisen puolueettomuutensa kenen tahansa ulkopuolisen silmissä.

on antanut valituksen johdosta lausunnon, jossa se on viitannut hallinto-oikeudelle antamaansa lausuntoon ja katsonut, että yhdistyksen valitus tulee perusteettomana hylätä. Lausunnossa on todettu muun ohella seuraavaa:

Yhdistys on usean vuoden ajan julkaissut internet-sivuillaan tekstiä, jossa on kyse rahankeräyslain (255/2006) säännösten mukaisesti rahankeräyksen toimeenpanosta. Tekstin tarkoituksena on saada yleisöltä vastikkeettomia rahalahjoituksia. Tämänkaltainen yleisöön vetoaminen vastikkeettomien rahalahjoitusten saamiseen edellyttää rahankeräyslupaa. Yhdistyksen toiminnassa on siten selkeästi ollut kyse rahankeräyksestä, jota on toimeenpantu useiden vuosien ajan ilman asianmukaista rahankeräyslupaa. Yhdistys on jatkanut toimintaa lupa- ja valvontaviranomaisen lukuisista huomautuksista välittämättä.

Tulkinnassaan Helsingin hovioikeuden 10.12.2008 antaman tuomion merkityksestä yhdistys on jättänyt huomiotta sen, että tuomio koskee aikaisemmin voimassa olleen rahankeräyslain (590/1980) soveltamista ja ennen nykyisen rahankeräyslain (255/2006) voimaantuloa tapahtunutta toimintaa. Lain muuttamisen jälkeen toimintaa on arvioitava nimenomaan uuden lain perusteella.

Voimassa olevan rahankeräyslain mukaan yhdistyksen internet-sivuilla oleva teksti täyttää selkeästi rahankeräyksen määritelmän ja tämänkaltaisen tekstin julkaiseminen edellyttää rahankeräyslupaa. Asia ilmenee myös oikeuskäytännöstä (KHO 2008:64 ja KHO 2008:26). Näin ollen yhdistyksen olisi tullut huomioida muuttunut lainsäädäntö toiminnassaan. Viimeistään siinä vaiheessa, kun lupa- ja valvontaviranomainen on antanut asiaa koskevaa ohjeistusta, asia ei ole voinut jäädä yhdistyksessä toimiville epäselväksi ja yhdistyksen olisi tullut muuttaa toimintaansa.

Yhdistys on hakenut rahankeräyslupaa toteuttaakseen radio- ja lehtikampanjan, jossa vedottaisiin yleisöön vastikkeettomien rahalahjoitusten saamiseksi. Yhdistyksen tarkoituksena ei ole ollut hakea rahankeräyslupaa internetissä toimeenpantavalle rahankeräykselle, vaan tarkoituksena on ollut edelleen jatkaa internetissä rahankeräystä rahankeräysluvan ulkopuolisena toimintana ja ilman asianmukaista rahankeräyslupaa. Tämänkaltainen toiminta osoittaa sekin osaltaan piittaamattomuutta lainsäädännöstä sekä haluttomuutta muuttaa yhdistyksen toimintaa lainmukaiseksi. Tämänkään vuoksi ei ole oletettavaa, että yhdistys toimisi rahankeräyksestä annettujen säännösten mukaisesti.

Rahankeräyslain 12 §:n 1 momentin 5 kohdan tulkinnassa tulee ottaa huomioon luvan hakijan toiminnan kokonaisuus. Lainkohdassa tarkoitettu toiminnan oletettavuus arvioidaan aina suhteessa aiempaan toimintaan, sillä olettamus toiminnasta voi syntyä ainoastaan aiemman toiminnan perusteella. Asia ilmenee myös rahankeräyslain säätämiseen johtaneesta hallituksen esityksestä (HE 102/2005 vp), jonka 12 §:n yksityiskohtaisten perustelujen mukaan 5 kohtaa arvioidessaan lupaviranomainen voi ottaa huomioon muun muassa sen, kuinka hyvin rahankeräysluvan hakija on noudattanut säännöksiä ja lupaehtoja aikaisemmin toimeenpanemissaan rahankeräyksissä. Näin ollen luvan myöntämisedellytyksen täyttymistä tulee arvioida nimenomaan suhteessa aiempaan toimintaan.

on varattu tilaisuus vastaselityksen antamiseen lausunnon johdosta.

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Mika Seppälä, Kari Tornikoski, Antti Pekkala ja Leena Romppainen. Asian esittelijä Tuire Taina.

Asia

Valittaja

Päätös, jota valitus koskee

Asian aikaisempi käsittely

Poliisihallitus

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus

Esteellisyyttä koskeva väite

Pääasia

Sovellettavat säännökset ja lain esityöt

Asiassa saatu selvitys

Asian oikeudellinen arviointi ja hallinto-oikeuden johtopäätökset

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Olli Kurkela, Matti Haapaniemi ja Pasi Mäkelä, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Electronic Frontier Finland — Effi ry:lle

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Perustelut