KHO 2.4.2020/1511 — Ympäristölupa

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (ELY-keskus) oli velvoittanut yhtiön jättämään hakemuksen paperitehtaan ympäristöluvan tarkistamiseksi sen jälkeen, kun komissio oli antanut teollisuuspäästödirektiivin mukaiset parhaita käytettävissä olevia tekniikoita (BAT) koskevat päätelmät massan, paperin ja kartongin tuotantoa varten. Aluehallintovirasto oli yhtiön hakemuksen johdosta määrännyt paperitehtaan vesistöpäästöihin sisältyvälle kiintoaineelle päätelmien mukaista päästötasoa lievemmät raja-arvot.

Paperitehtaan vesistöpäästöt kohdistuivat Natura 2000 -kohteeseen sisältyvälle vesistöalueelle. Natura-kohteen suojelun perusteena olivat muun ohella jokihelmisimpukka ja vuollejokisimpukka. Jokihelmisimpukan lisääntymisen edistämiseksi alueella oli tehty ja käynnissä useita toimenpiteitä kannan elinvoimaisuuden ja luontaisen elinkierron palauttamiseksi. Lohikalojen vaellusesteiden poistamisen jälkeen suurin uhka jokihelmisimpukalle oli joen kokonaiskiintoainevirtaama. Asiassa oli ELY-keskuksen valituksen johdosta otettava kantaa siihen, edellyttikö päätelmien mukaista päästötasoa lievemmistä raja-arvoista päättäminen luonnonsuojelulain mukaista Natura-arviointia.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että lupaviranomaisen päätös oli koskenut komission päätelmien mukaisesta kiintoaineen päästötasosta poikkeamista, minkä kannalta merkityksellistä oli arvioida tämän poikkeaman vaikutuksia. Natura-arviointia ei tällaisessa tilanteessa voitu pitää tarpeettomana pelkästään sillä perusteella, että kuormituksen tasossa ei tapahtunut merkittävää muutosta. Aikaisemman lupahakemuksen ja ympäristövaikutusten arviointimenettelyn (YVA) yhteydessä Natura-kohteeseen kohdistuvien vaikutusten arviointi oli perustunut nyt esitettyä selvästi alhaisempaan kiintoainekuormituksen tasoon. Yhtiön hakemuksen mukainen kiintoainepäästöjen lievempi raja-arvo olisi mahdollistanut yli kaksinkertaisen kiintoainekuormituksen päätelmien mukaiseen päästötasoon verrattuna. Ympäristöluvan tarkistamisen yhteydessä paperitehtaan kiintoainekuormituksen vaikutuksista Natura-kohteen simpukkakantoihin ei tästä huolimatta ollut esitetty asianmukaista selvitystä.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että saadun selvityksen perusteella ei ollut voitu sulkea pois sitä, että paperitehtaan kiintoainepäästöt ja lupapäätöksessä päästöjen osalta määrätyt päätelmien mukaisia päästötasoja lievemmät raja-arvot tarkasteltuna yhdessä muun kuormituksen kanssa vaikuttivat merkittävästi heikentävästi Natura-kohteen suojelun perusteena oleviin luonnonarvoihin. Aluehallintoviraston ei olisi tullut päättää tehtaan ympäristöluvan määräysten tarkistamisesta ennen kuin luonnonsuojelulain 65 §:n mukainen Natura-arviointi oli suoritettu. Hallinto-oikeuden ja aluehallintoviraston päätökset kumottiin ja asia palautettiin aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Ympäristönsuojelulaki 78 § ja 80 §

Luonnonsuojelulaki 64 a § ja 65 §

Neuvoston direktiivi luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelemisesta (92/43/ETY, luontodirektiivi) 6 artikla 3 kohta

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Taina Pyysaari, Jaakko Autio, Pekka Aalto ja Juha Lavapuro sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Mikael Hildén ja Anna-Liisa Kivimäki. Asian esittelijä Tuire Taina.

Närings-, trafik- och miljöcentralen (NMT-centralen) hade förpliktigat ett bolag att lämna in en ansökan om översyn av pappersfabrikens miljötillstånd efter att kommissionen hade fastställt nya BAT-slutsatser i enlighet med industriutsläppsdirektivet om bästa tillgängliga teknik för produktion av massa, papper och kartong. Regionförvaltningsverket hade med anledning av bolagets ansökan fastställt lägre gränsvärden för mängden sediment i pappersfabrikens vattenutsläpp än gränsvärdena enligt BAT-slutsatserna.

Pappersfabrikens vattenutsläpp riktade sig till vattendrag som ingick i ett Natura 2000-område. Grunderna för skyddet av Natura-området var bland annat flodpärlmusslan och den tjockskaliga målarmusslan. För att befrämja flodpärlmusslans förökning hade på området gjorts och var flera åtgärder igång för att säkra stammens livskraftighet och för att återställa den naturliga livscykeln. Efter att laxfiskarnas vandringshinder hade avlägsnats var flodpärlmusslans största hot sedimentföringen i älven. I ärendet skulle på NMT-centralens besvär avgöras om ett beslut om lägre utsläppsgränser än de i slutsatserna angivna gränsvärdena förutsatte en Natura-bedömning enligt naturvårdslagen.

Högsta förvaltningsdomstolen konstaterade att tillståndsmyndighetens beslut hade gällt en avvikelse från de i kommissionens slutsatser angivna utsläppsgränserna för sediment. Det var därför av betydelse att bedöma konsekvenserna av denna avvikelse. En Natura-bedömning kunde inte i detta sammanhang anses onödig endast på den grunden att det inte skedde någon märkbar förändring i belastningsnivån. I samband med den tidigare ansökan och miljökonsekvensbedömningen (MKB) hade konsekvenserna för Natura-området bedömts utgående från att sedimentföringen låg på en betydligt lägre belastningsnivå. Det lägre gränsvärdet för sedimentföring som bolaget ansökte om skulle ha lett till en över dubbelt så hög belastning jämfört med utsläppsgränserna enligt slutsatserna. I samband med översynen av miljötillståndet hade trots detta inte inlämnats behövlig utredning om pappersfabrikens sedimentförings inverkan på musselstammarna inom Natura-området.

Högsta förvaltningsdomstolen ansåg att man utgående från den utredning som inkommit inte kunde utesluta att pappersfabrikens sedimentutsläpp och de i tillståndet fastställda gränsvärdena som var lindrigare än de i slutsatserna fastställda utsläppsgränserna, då de prövades tillsammans med den övriga belastningen, betydligt försämrar de naturvärden som utgör grund för Natura-området. Regionförvaltningsverket borde inte ha fattat beslut om en översyn av miljötillståndet innan en Natura-bedömning enligt 65 § i naturvårdslagen var genomförd. Förvaltningsdomstolens och regionförvaltningsverkets beslut upphävdes och ärendet återförsändes till regionförvaltningsverket för ny prövning.

Miljöskyddslagen 78 § och 80 §

Naturvårdslagen 64 a § och 65 §

Habitatdirektivet (92/43/EEG) art. 6.3

Ärendet har avgjorts av justitieråden Riitta Mutikainen, Taina Pyysaari, Jaakko Autio, Pekka Aalto och Juha Lavapuro samt miljösakkunnigråden Mikael Hildén och Anna-Liisa Kivimäki. Föredragande Tuire Taina.