KHO 4.12.2017/6262 — Yleiskaavaa koskeva asia (Juva)

Yleiskaavaa koskeva valitus

A, B, C, D, E, F, G, H, I ja J

Itä-Suomen hallinto-oikeus 14.11.2016 nro 16/0319/3

on 15.6.2015 tekemällään päätöksellä (§ 29) hyväksynyt Juvan keskustan osayleiskaavan 2035.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Maankäyttö- ja rakennuslain 62 §:n 1 momentin mukaan kaavoitusmenettely tulee järjestää ja suunnittelun lähtökohdista, tavoitteista ja mahdollisista vaihtoehdoista kaavaa valmisteltaessa tiedottaa niin, että alueen maanomistajilla ja niillä, joiden asumiseen, työntekoon tai muihin oloihin kaava saattaa huomattavasti vaikuttaa, sekä viranomaisilla ja yhteisöillä, joiden toimialaa suunnittelussa käsitellään (

), on mahdollisuus osallistua kaavan valmisteluun, arvioida kaavoituksen vaikutuksia ja lausua kirjallisesti tai suullisesti mielipiteensä asiasta. Pykälän 2 momentin mukaan vuorovaikutuksesta kaavaa valmisteltaessa säädetään tarkemmin valtioneuvoston asetuksella.

Maankäyttö- ja rakennuslain 65 §:n 1 momentin mukaan kaavaehdotus on asetettava julkisesti nähtäville. Nähtäville asettamisesta on tiedotettava kaavan tarkoituksen ja merkityksen kannalta sopivalla tavalla. Kunnan jäsenille ja osallisille on varattava tilaisuus esittää mielipiteensä asiassa (

). Pykälän 2 momentin mukaan muistutuksen tehneille, jotka ovat ilmoittaneet osoitteensa, on ilmoitettava kunnan perusteltu kannanotto esitettyyn mielipiteeseen.

Valituksessa on katsottu, että maanomistajilla ei tosiasiassa ole ollut mahdollisuutta osallistua kaavan valmisteluun maankäyttö- ja rakennuslain 62 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla, koska pyydettyä asiakirjaa ei ollut toimitettu, muistutukseen ei ollut vastattu riittävällä tavalla ja koska kaavan valmistelu on perustunut virheellisiin tietoihin Piikkilän tilan maankäytön osalta.

Kunnanhallituksen lausunnossa on todettu, että kunta on järjestänyt Piikkilän tilan omistajille erillisen kaavaluonnoksen esittelytilaisuuden 8.6.2013. Kunta on käynyt useita keskusteluja Piikkilän tilan omistajien kanssa. Kunta on luovuttanut kaikki sillä käytössään olleet asiakirjat valittajan käyttöön ja toiminut muutoinkin avoimesti. Kunnan ja maanomistajien maakauppoihin liittyvät neuvottelut eivät kuulu kaavoitusprosessiin. Kunnan puolesta ei ole uhattu maanomistajia. Valittajilla on ollut mahdollisuus osallistua kaavoitusprosessiin maankäyttö- ja rakennuslaissa tarkoitetulla tavalla.

$114

Valituksessa on katsottu, ettei kunnan vastaus muistutuksiin ole ollut riittävä. Asiakirjoista ilmenee, että kunta on antanut vastauksen valittajan muistutuksiin. Hallinto-oikeus arvioi kunnan antamien vastausten olevan sen sisältöisiä, ettei valituksenalainen päätös ole syntynyt virheellisessä järjestyksessä sillä perusteella, ettei vastaus olisi ollut riittävästi perusteltu. Hallinto-oikeus toteaa, että siltä osin kuin valituksessa on väitetty muistutukseen annettujen vastineiden olleen puutteelliset, hallinto-oikeus tutkii väitteet kaavan sisällöllistä lainmukaisuutta koskevina valitusperusteina.

Kaavaselostuksesta ja kaupunginhallituksen lausunnosta saadun selvityksen perusteella osallisilla on ollut mahdollisuus osallistua kaavan valmisteluun, arvioida kaavan vaikutuksia ja lausua mielipiteensä asiasta sekä kaavaa valmisteltaessa että kaavaehdotuksen ollessa julkisesti nähtävänä. Valituksenalainen päätös ei ole syntynyt valituksessa esitetyllä, vuorovaikutukseen ja osallistumismahdollisuuksiin liittyvällä perusteella virheellisessä järjestyksessä.

Valituksessa on katsottu, että kaavan valmisteluvaiheessa esitetty aluevertailu on virheellinen.

Kunnanhallituksen lausunnossa on todettu, että kaavan aluevertailu on laadittu kunnan näkökulmasta ja samoilla periaatteilla kaikille alueille. Vertailuihin sisältyy arvioita ja riskitekijöitä, joiden painoarvoa pyritään vertailemaan eri alueiden kesken.

Hallinto-oikeus toteaa, että kunnanhallituksen on kuntalain 53 §:n (81/2002) 1 momentin mukaan valmisteltava valtuustossa käsiteltävät asiat. Valtuustoasioiden valmistelusta ei ole muutoin erikseen laissa säädetty. Valtuuston itsensä harkintavaltaan kuuluu päättää, pitääkö se kunnanhallituksen suorittamaa valmistelua riittävänä ja asianmukaisena. Valtuuston harkinnassa on näin ollen ollut tässäkin tapauksessa se, mitä ja minkä laajuista selvitystä se pitää riittävänä asian ratkaisemiseksi.

Valituksenalaisen kaavan valmisteluaineistoon on sisältynyt kaavaselostus ja sen liitteinä muun muassa luonto- ja maisemaselvitys, kulttuuriympäristöselvitys, muinaisjäännösinventointi, asuinaluevertailu, meluselvitys ja liikennetarkastelu. Liitekarttoja on muun muassa maanomistuksesta, palveluista sekä sähkö- ja vesihuoltoverkosta. Hallinto-oikeus toteaa, että asuinaluevertailu on yksi kaavan valmisteluasiakirja, joka sisältää muun muassa eri suunnitelmavaihtoehtojen vaikutusten arviointia. Vaikutusten arviointi, kunnan esittämät näkökohdat ja mahdolliset virheellisyydet on mahdollista riitauttaa muistutuksissa ja viime kädessä valituksessa. Hallinto-oikeus arvioi, ettei aluevertailu ole sisältänyt sellaista virheellistä tietoa, että se olisi vaikuttanut asian ratkaisuun. Valituksenalainen päätös ei ole lainvastainen valituksessa esitetyllä puutteelliseen valmisteluun liittyvällä perusteella.

Valituksessa on katsottu, että Juvan kunnanvaltuusto on ylittänyt toimivaltansa, koska harkintavaltaa on käytetty väärin. Hallinto-oikeus toteaa, että esitetty väite liittyy kaavan sisältövaatimusten täyttymiseen ja se tutkitaan kaavan sisällöllistä lainmukaisuutta koskevana valitusperusteena.

Suunnittelualueeseen kuuluu Juvan keskusta-alue lähiympäristöineen sekä osia Jukajärven lounaisrannan alueesta.

$116

Suunnittelualueelle on osoitettu myös paikalliskeskuksen aluetta koskeva kohdemerkintä (a 5.1). Kohdemerkinnällä osoitetaan maakunnan keskusverkon perusrakenteen kannalta tärkeät paikalliskeskukset. Merkintä sisältää asumisen, kaupan, matkailun, palvelujen, hallinnon, teollisuus- ja muiden työpaikka- ym. taajamatoimintojen alueita. Samoin siihen sisältyy virkistys-, puisto- ja erityisalueita sekä pääväyliä pienempiä liikennealueita. Lisäksi merkintä sisältää erikseen luetellut arvokkaat luonnon- ja kulttuuriympäristökohteet. Merkintä ei estä maa- ja metsätalouskäytössä olevien alueiden säilyttämistä nykyisessä käytössään. Alueen maankäyttö ja rakentaminen edellyttävät yksityiskohtaisempaa suunnittelua ja vaikutusten arviointia. Alueella olevina kohteina on mainittu muun muassa maakunnallisesti arvokkaaksi arvioitu Piikkilä. Piikkilään liittyvinä teemoina on mainittu rannat ja vesistöreitit (R) sekä sotahistoria (S).

Paikalliskeskuksen aluetta koskevan suunnittelumääräyksen mukaan maakuntakaavan keskusverkon (maakuntakeskus, seutukeskukset ja paikalliskeskukset) yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on kiinnitettävä erityistä huomiota alueen oloista johtuviin erityisiin tarpeisiin:

— kilpailukykyisen tonttitarjonnan varmistamiseen hyödyntämällä ja eheyttämällä olemassa olevaa kaupunki- ja yhdyskuntarakennetta

— seudullisten asiointi- ja palvelualueiden toiminnallisen vuorovaikutuksen kehittämiseen ja tukemiseen

— seudullisten ja paikallisten palvelu-, työpaikka-, teollisuus- ja matkailualueiden mitoitukseen ja toimintojen yhteensovittamiseen kestävän kehityksen periaatteet huomioiden

— palvelujen ja työpaikkojen saavutettavuuteen julkisella kulkuvälineellä ja kevyen liikenteen avulla

— vapaa-ajan asumisen ja matkailun kytkemiseen kiinteäksi osaksi muuta palvelu- ja yhdyskuntarakennetta

— riittävien virkistysalueiden varaamiseen, virkistysalueiden ja ulkoilureittien seudulliseen jatkuvuuteen sekä yhteyksiin taajamakeskukseen ja palveluihin

— taajamien rakentamattomiin ranta-alueisiin, yhteyksiin luontoon, rantaan ja veteen

— alkutuotannon ja maiseman kannalta merkittävien yhtenäisten peltoalueiden säilyttämiseen tuotannossa

— luonnon, erityisesti järvi- ja rantaluonnon sekä alueella sijaitsevien kulttuuriympäristön ja/tai maiseman kannalta tärkeiden alueiden ja kohteiden kulttuuri- ja luonnonperintöarvojen vaalimiseen ja säilymiseen sekä kestävään aluetaloudelliseen hyödyntämiseen

Yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on huomioitava maakuntakaavan kohdeluettelossa yksilöidyt valtakunnallisesti ja/tai maakunnallisesti arvokkaat kulttuuriympäristön kohteet ja alueet sekä muinaisjäännökset.

Pääosalla suunnittelualueesta on voimassa valtuuston 18.5.1992 hyväksymä Kirkonkylän osayleiskaava, jota ei ole vahvistettu lääninhallituksessa. Kaava on näin ollen maankäyttö- ja rakennuslain 211 §:n perusteella voimassa oikeusvaikutuksettomana yleiskaavana. Piikkilän tilakeskusta ympäröivä alue on kaavassa osoitettu maa- ja metsätalousalueeksi (M) ja maa- ja metsätalousalueeksi, jolla ympäristö säilytetään (M/s). Poikolanniemi on osoitettu matkailupalvelujen alueeksi (RM). Osalla suunnittelualuetta on voimassa valtuuston 25.3.2002 hyväksymä Jukajärven osayleiskaava. Juvan keskusta-alue on suurelta osin asemakaavoitettu. Piikkilän tilan alue ja Poikolanniemi eivät kuulu asemakaavoitettuun alueeseen.

$118

Maatalouskeskusten alueen itäpuolinen alue on osoitettu maatalousalueeksi (MT). Länsipuolelle on osoitettu kapeahko virkistysalue (V). Virkistysalueen länsipuolelle on osoitettu keskustatoimintojen alue (C-2), jota koskevan kaavamääräyksen mukaan alueelle ei saa sijoittaa vähittäiskaupan palveluja. Viimeksi mainitun alueen pohjoispuolelle on osoitettu pienehkö keskustatoimintojen alue (C-1), jota koskevan kaavamääräyksen mukaan alueelle ei saa sijoittaa vähittäiskaupan suuryksikköä. Kaavamerkintöjen mukaan C-1-alue on asemakaavoitettua aluetta. Virkistysalueeksi osoitetun alueen länsipuolelle ja C-2-alueen etelä- ja länsipuolelle on osoitettu asuntoalue (A-1). Kaavamääräyksen mukaan alueen asemakaavoituksessa tulee ottaa huomioon näkymien osittainen säilyminen valtatiellä Jukajärven suuntaan. Alueelle on osoitettu tieyhteys virkistysalueen pohjoisosasta C-2-alueen reunaa myötäillen A-1-alueen läpi.

$119

Poikolanniemeen on osoitettu laaja asuntoalue (A) sekä virkistysaluetta (V).

Sekä Piikkilän länsipuolisille pelloille että Poikolanniemeen osoitetut asuntoalueet on osoitettu uusina ja olennaisesti muuttuvina alueina. Kaavamääräyksen mukaan alueen toteuttaminen tapahtuu asemakaavan avulla. Asemakaavassa tulee huomioida riittävien viheralueiden ja reittien muodostuminen. Asemakaavoituksella tulee lisäksi varmistaa, että alueelle jää yhteiskäyttöisiä ranta-alueita virkistystä varten. Yleiskaavassa esitetyt kulttuuriympäristö-, luonto- ja maisemakohteet tulee ottaa huomioon tarkemman suunnittelun lähtökohtana. Erityisesti järvien rannassa olevilla alueilla tulee asemakaavaa laadittaessa ottaa huomioon vaikutukset maisemaan. Myös kaavan yleisten määräysten mukaan yleiskaavassa esitetyt kulttuuriympäristö-, luonto- ja maisemakohteet tulee ottaa huomioon tarkemman suunnittelun lähtökohtana.

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n 1 momentin mukaan kaavan tulee perustua kaavan merkittävät vaikutukset arvioivaan suunnitteluun ja sen edellyttämiin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus. Pykälän 2 momentin mukaan kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia. Saman pykälän 3 momentin mukaan tarkempia säännöksiä kaavan vaikutusten selvittämisestä voidaan antaa valtioneuvoston asetuksella.

Maankäyttö- ja rakennuslain 20 §:n 1 momentin mukaan kunnan on huolehdittava alueiden käytön suunnittelusta, rakentamisen ohjauksesta ja valvonnasta alueellaan sekä maapolitiikan harjoittamisesta. Kunnalla tulee olla käytettävissään tehtäviin riittävät voimavarat ja asiantuntemus.

Maankäyttö- ja rakennuslain 35 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavan tarkoituksena on kunnan tai sen osan yhdyskuntarakenteen ja maankäytön yleispiirteinen ohjaaminen sekä toimintojen yhteen sovittaminen. Yleiskaava voidaan laatia myös maankäytön ja rakentamisen ohjaamiseksi määrätyllä alueella. Pykälän 2 momentin mukaan yleiskaavassa esitetään tavoitellun kehityksen periaatteet ja osoitetaan tarpeelliset alueet yksityiskohtaisen kaavoituksen ja muun suunnittelun sekä rakentamisen ja muun maankäytön perustaksi.

Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on maakuntakaava otettava huomioon siten kuin siitä edellä säädetään. Pykälän 2 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on otettava huomioon:

1) yhdyskuntarakenteen toimivuus, taloudellisuus ja ekologinen kestävyys;

2) olemassa olevan yhdyskuntarakenteen hyväksikäyttö;

3) asumisen tarpeet ja palveluiden saatavuus;

4) mahdollisuudet liikenteen, erityisesti joukkoliikenteen ja kevyen liikenteen, sekä energia-, vesi- ja jätehuollon tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen ympäristön, luonnonvarojen ja talouden kannalta kestävällä tavalla;

5) mahdollisuudet turvalliseen, terveelliseen ja eri väestöryhmien kannalta tasapainoiseen elinympäristöön;

6) kunnan elinkeinoelämän toimintaedellytykset;

7) ympäristöhaittojen vähentäminen;

8) rakennetun ympäristön, maiseman ja luonnonarvojen vaaliminen; sekä

9) virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyys.

Saman pykälän 3 momentin mukaan edellä 2 momentissa tarkoitetut seikat on selvitettävä ja otettava huomioon siinä määrin kuin laadittavan yleiskaavan ohjaustavoite ja tarkkuus sitä edellyttävät. Pykälän 4 momentin mukaan yleiskaava ei saa aiheuttaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle kohtuutonta haittaa.

Valituksessa on lausuttu, että valituksenalainen kaava on ristiriidassa maakuntakaavan kanssa. Valituksessa on tältä osin viitattu maakuntakaavassa osoitettua paikalliskeskuksen aluetta koskeviin suunnittelumääräyksiin.

Kunnanhallituksen lausunnon mukaan maakuntaliitolla ei ole ollut huomautettavaa yleiskaavasta.

Maakuntakaavassa Piikkilän tilan alue liittyy Juvan keskustan alueelle osoitettuun paikalliskeskuksen alueeseen. Piikkilä on osoitettu maakuntakaavassa yhdeksi Juvan taajamaan kuuluvaksi arvokkaaksi kulttuuriympäristökohteeksi. Valituksenalaisessa kaavassa on osoitettu nyt käsillä olevan alueen osalta kulttuurihistoriallisesti arvokas kohde ja muinaisjäännös Piikkilän alueelle. Rakennusten ympärille on osoitettu laajahko maatalouskeskusten alue, jota koskevan kaavamääräyksen mukaan kysymyksessä on alue, jolla ympäristö säilytetään. Hallinto-oikeus arvioi, että valituksenalaisessa kaavassa on otettu huomioon maakuntakaava maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla. Valituksenalainen kaava ei ole ristiriidassa maakuntakaavan kanssa valituksessa esitetyllä maakuntakaavan suunnittelumääräyksiin liittyvän valitusperusteen johdosta.

Valituksessa on katsottu, että asunto- ja keskustatoimintojen tarve on perusteeton ja ylimitoitettu. Kaavalla osoitettu maankäyttö hajauttaa keskusta-aluetta. Valituksessa on vielä katsottu, että Piikkilän kulttuuriympäristölle on varattu liian suppea alue. Valittajille on syntynyt epäily, että muualla asuvia maanomistajia ei ole kohdeltu yhdenvertaisesti.

Kunnanhallituksen lausunnossa on todettu olevan selvää, ettei tällä hetkellä voida tarkasti ennustaa Juvan taajaman kehitystä vuoteen 2035. Viimeaikainen rakentaminen on ollut muun muassa taloudellisista suhdanteista johtuen hiljaisempaa kuin normaalisti. Tämän vuosikymmenen alun perusteella ei kuitenkaan voida tehdä arvioita vuoteen 2035. Piikkilän alue välittömästi taajaman eteläpuolella on hyvin kytkettävissä taajamarakenteeseen. Yleiskaavassa on tavoiteltu taajaman tiiviyden säilyttämistä liike- ja palvelurakentamisen osalta. Kunnanhallituksen lausunnon mukaan maisema-arvot on huomioitu riittävästi. Piikkilän tilan pihapiiri ja maisemallisesti arvokkaaksi luokitellut peltoalueet on jätetty rakentamisen ulkopuolelle. Viranomaisten kanssa käytyjen neuvottelujen tuloksena on päädytty siihen, että Piikkilän tilan peltojen alueelle voi rakentaa.

Kaavaselostuksen mukaan yleiskaavalla kuvataan Juvan keskustan maankäyttöä tavoitevuonna 2035. Suunnittelun tavoitteena on kaavaselostuksen mukaan kunnan taajamaa tiivistävä suunnitelma. Kaavaselostuksessa on esitetty Tilastokeskuksen tietoja Juvan väestökehityksestä ja työpaikkojen määrän kehittymisestä. Väestömäärän on arvioitu vähenevän vuoteen 2030 mennessä noin 800 asukkaalla. Kaavaselostuksen mukaan uusien asuntoalueiden tarve on mitoitettu tarkastelemalla rakentamisen määrää Juvan kunnan alueella edellisen vuosikymmenen aikana. Tarkastelun mukainen erillispientaloasumisen rakentamisen määrä vaatii vuodelle 2035 noin 100 hehtaarin aluevarauksen. Yleiskaavassa on varauduttu tarkastelua suurempaan asuinaluetarpeeseen. Kaavaselostuksen mukaan ylimitoitus mahdollistaa asuinalueiden joustavan käyttöön oton, samalla sillä varaudutaan arvioidusta poikkeavaan väestönkasvuun tai asuntotyyppijakautumaan.

Kaavaselostuksen mukaan Juvan kunnan tavoitteena on kehittää kauppaa Juvan keskusta-alueella ja Vehmaalla. Kaavaselostuksessa on arvioitu, että erityisesti loma-asutus Juvalla ja lähialueilla kasvattaa ostovoimaa. Kaavaselostuksessa esitetyt arviot ostovoimasta ovat perustuneet väestöennusteeseen ja asukaskohtaisiin kulutuslukuihin, joina on kaavaselostuksen mukaan käytetty Etelä-Savon keskimääräisiä kulutuslukuja. Kaavaselostuksessa on edelleen arvioitu, että ostovoiman kasvun seurauksena syntyy liiketilan tarvetta. Kaavaselostuksessa on esitetty selvitystä rekisteritietoihin perustuvasta Juvan liiketilan kehityksestä ja arvio tulevasta liiketilan kehityksestä. Liiketilan tarvetta on arvioitu muun muassa käynnissä oleviin hankkeisiin, aluevarauksiin sekä kehittämistavoitteisiin perustuen.

Kaavaselostuksessa on vaikutusten arvioinnin yhteydessä todettu, että yhdyskuntarakenne eheytyy. Täydennysrakentamisen alueet on kaavassa osoitettu olevan rakentamisen läheisyyteen. Kaavaselostuksen liitteenä olevassa liikennetarkastelussa (FCG Oy 10.2.2015) on tarkasteltu liikennejärjestelyjä Piikkilän suuntaan Savonlinnantien ja Yhdystien kiertoliittymää käyttäen. Selvityksen mukaan kiertoliittymä toimii liikenneturvallisesti kaikilla selvityksessä tarkastelluilla kolmella vaihtoehdolla.

Kaavaselostuksen liitteenä olevassa kulttuuriympäristöselvityksessä (FCG Oy 16.5.2012) Piikkilä on arvioitu maakunnallisesti arvokkaaksi kohteeksi. Selvityksen mukaan Piikkilä pihapiireineen ja viljeltyine peltoaukeineen muodostaa maisemallisesti ja kulttuurihistoriallisesti arvokkaan alueen. Alueella on rakennushistoriallisia, historiallisia ja maisemallisia arvoja.

$11e

Hallinto-oikeus toteaa, että kunnan tehtävänä on suunnitella maankäyttö alueellaan. Tämä tehtävä edellyttää yleiskaavan sisältövaatimusten yhteensovittamista. Asiassa on yleiskaavan lainmukaisuuden arvioimiseksi punnittava toisiinsa nähden vastakkaisia tavoitteita, tässä tapauksessa toisaalta yhdyskuntarakenteeseen liittyviä vaatimuksia ja toisaalta kulttuuriympäristöön ja maisemaan liittyviä vaatimuksia. Kunnalla on oikeus painottaa eri sisältövaatimuksia haluamallaan tavalla, kunhan kaikki sisältövaatimukset otetaan harkinnassa huomioon.

$11f

Kaavakartasta on havaittavissa, että Piikkilän tilan peltojen alueelle asuinrakentamista ja keskustatoimintoja varten osoitetut alueet kytkeytyvät sijaintinsa perusteella olevaan taajamarakenteeseen. Hallinto-oikeuden arvion mukaan Piikkilän tilan sijainti Savonlinnantien eteläpuolella ei anna aihetta arvioida asiaa toisin. Hallinto-oikeus arvioi, ettei valituksenalainen kaava ole lainvastainen sillä valituksessa esitetyllä perusteella, että se hajauttaisi yhdyskuntarakennetta.

Valituksenalaisessa kaavassa on osoitettu Piikkilän tilan rakennusten ympärille laajahko maatalouskeskuksen alue, jolla ympäristö säilytetään. Rakennusten itäpuolelle on osoitettu samoin laajahko maatalousalue ja länsipuolelle kapeahko virkistysalue. Viljelymaisema on selvitysten perusteella yksi kohteen maisemallisesti merkittävä seikka. On selvää, että alueen maisemallinen luonne muuttuu merkittävästi kaavaratkaisun seurauksena peltoalueen pienentyessä.

Piikkilän tila on osoitettu kulttuurihistoriallisesti arvokkaaksi kohteeksi. Edellä selostetulla tavalla tilan rakennusten ympärille on osoitettu maatalousaluetta ja virkistysaluetta. Piikkilän tila sijaitsee edellä sanotulla tavalla Juvan keskusta-alueen välittömässä läheisyydessä. Hallinto-oikeus arvioi, että näissä olosuhteissa, huomioon ottaen lisäksi yleiskaavan tavoitteet ja A-1-aluetta koskeva kaavamääräys, kaavaratkaisu ei ole lainvastainen. Valituksenalaisessa kaavassa on viljelymaisemaan kohdistuvista vaikutuksista huolimatta otettu riittävästi huomioon maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla rakennettu ympäristö ja maiseman vaaliminen.

Hallinto-oikeus arvioi, että kunta on harkintavaltansa puitteissa voinut päätyä valituksenalaisessa kaavassa esitettyyn ratkaisuun.

Hallinto-oikeus toteaa lisäksi, ettei hallinto-oikeudella ole toimivaltaa tutkia päätöksen tarkoituksenmukaisuutta kuten sitä, olisiko jokin muu vaihtoehto parempi kuin tehty kaavaratkaisu. Hallinto-oikeus voi tutkia vain sen, onko päätös lainvastainen valituksessa esitetyillä perusteilla.

Valituksenalaisessa kaavassa on osoitettu yhdeksän sellaista aluetta, jotka on osoitettu asuinrakentamiseen. Asiassa ei ole esitetty sellaista selvitystä, jonka perusteella voisi päätyä siihen, että muualla asuvia maanomistajia olisi kohdeltu yhdenvertaisuusperiaatteen vastaisesti aluevarauksia osoitettaessa.

Valituksessa on katsottu, että Poikolanniemen alue tulee säilyttää rakentamattomana. Asiassa ei ole riittävästi otettu huomioon Puimalantien eli Kuninkaantien arvoa.

Kunnanhallituksen lausunnon mukaan Poikolanniemen alue palvelee Juvan kunnan kehitysstrategiaa, jonka mukaan keskustan läheisyyteen halutaan omarantaisia asuinrakennuspaikkoja.

$121

Valituksessa on katsottu, että kaava aiheuttaa kohtuutonta haittaa maanomistajille.

Kunnanhallituksen lausunnossa on todettu, ettei kaava aiheuta maanomistajille kohtuutonta haittaa, koska kaava ei estä Piikkilän rakennusten käyttöä virkistyskäyttöön. Kaavasta seuraa maaomistajille taloudellista hyötyä.

Piikkilän tilalla sijaitsevia rakennuksia on valituksen mukaan käytetty vapaa-ajan asumiseen ja tilan pellot ovat olleet vuokralla. Voimassa olevassa kaavassa tilan rakennuksia ympäröivä alue on ollut kokonaan osoitettu maatalouskäyttöön. Valituksenalainen kaava muuttaa tilannetta siten, että tilan peltoalueesta osa on osoitettu rakentamiskäyttöön. Uusi tieyhteys on osoitettu kulkemaan karkeasti arvioituna noin sadan metrin etäisyydelle tilan rakennuksista. Tilan rakennuksia on edelleen mahdollista käyttää vapaa-ajan käyttöön uudesta tieyhteydestä huolimatta. Hallinto-oikeus arvioi, että näissä olosuhteissa valituksenalainen kaava ei aiheuta valittajille maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 4 momentissa tarkoitettua kohtuutonta haittaa.

Valituksenalainen kaava ei ole valituksessa esitettyjen perusteiden johdosta lainvastainen. Valitus on näin ollen hylättävä.

Perusteluissa mainitut

Kuntalaki (365/1995) 90 § (1375/2007)

Kuntalaki (410/2015) 145 §, 146 § 1 momentti ja 147 § 1 momentti

Vaatimuksensa tueksi muutoksenhakijat ovat esittäneet muun ohella seuraavaa:

Poikolanniemen kärjen alueelle on virheellisesti merkitty asuntoalue (A). Alue on merkittävä maa- ja metsätalousvaltaiseksi alueeksi (MT) tai toissijaisesti retkeily- ja ulkoilualueeksi (VR). Valtatie 14:n ja Jukajärven välinen, Piikkilän kartanon länsipuolinen alue on virheellisesti merkitty virkistysalueeksi (V), keskustatoimintojen alueeksi (C-2) ja asuntoalueeksi (A-1). Nämä alueet on merkittävä maa- ja metsätalousvaltaiseksi alueeksi (MT). Piikkilän kartanon ja edellä mainittujen V-, C-2- ja A-1-alueiden läpi merkitty tie on poistettava.

Juvan kunta on laiminlyönyt vastata asianosaisen esittämään asiakirjapyyntöön asianmukaisesti, mikä on haitannut asianosaisen mahdollisuuksia tulla valmisteluvaiheessa kuulluksi. Kunnan laiminlyönti on vaikuttanut muutoksenhakijoiden edellytyksiin esittää kuulemisvaiheessa näkemyksensä asiasta, koska ei ole voitu arvioida niitä syitä, joiden vuoksi kaavoitusmenettelyyn on ryhdytty. Hallinto-oikeuden olisi tullut arvioida menettelyn oikeellisuus tältäkin osin.

Kaava-asian valmistelijoiden epäasianmukainen menettely ja ennakkoasenne on estänyt muutoksenhakijoiden tosiasialliset mahdollisuudet tulla kuulluiksi ja siten vaarantanut kaavoitusmenettelyn asianmukaisuuden. Kunnan menettely on ristiriidassa hallintolain 6 §:ssä säädettyjen hallinnon oikeusperiaatteiden kanssa, koska kunnan virkamiehet ovat käyttäneet toimivaltaansa muuhun kuin hyväksyttäviin tarkoituksiin, eikä toiminta ole ollut oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Hallinnon oikeusperiaatteiden sivuuttaminen rinnastuu asiassa vaikutuksiltaan virkamiehen esteellisyyteen. Kunnan vastaukset muistutuksiin eivät ole olleet riittäviä.

Juvan kunnanvaltuusto on päätöksen tehdessään ylittänyt toimivaltansa, koska kunnanvaltuusto ja kunnanhallitus sekä kunnanjohtaja ja teknisen toimen johtaja ovat käyttäneet harkintavaltaansa väärin. Harkintavallan väärinkäyttöä osoittaa myös se, että hyväksytty kaavakartta ei vastaa kaavaperusteluja, vaan on ristiriidassa ympäristö- ja maankäyttöstrategian eräiden päämäärien kanssa. Kunnanjohtajan ja teknisen johtajan epäasianmukainen menettely neuvotteluissa osoittaa harkintavallan väärinkäyttöä. Kunnan päätöksentekoon yhdenvertaisuusperiaatteen vastaisesti on vaikuttanut se, että Piikkilän omistajat asuvat muualla kuin Juvan kunnassa.

Kaava ei perustu tehtyihin tutkimuksiin ja selvityksiin. Osayleiskaavassa ei ole noudatettu maankäyttö- ja rakennuslaissa säädettyjä kaavoitustavoitteita. Valtatie 14:n ja Jukajärven välille, Piikkilän länsipuoleisille pelloille samoin kuin Poikolanniemelle osayleiskaavassa osoitettu asuin- ja keskustatoimintojen alue on ylimitoitettu eikä perustu todelliseen tarpeeseen. Mainittu kaavamääräys loukkaa kulttuuriympäristön arvoja ja maisema-arvoja. Se on myös liikennejärjestelyjen kannalta epäedullinen. Kunta on sivuuttanut useiden keskeisten kaavoituksen tavoitteiden arvioinnin. Kaava hajauttaa yhdyskuntarakennetta. Kaavakartassa oleva ehdotus uusista asuin- ja keskustatoimintojen alueista on ilmeisessä ristiriidassa sen kaavaselostuksesta ilmenevän lähtökohdan kanssa, että suunnittelun tavoitteena on säilyttää taajamarakenne likimain nykyisen laajuisena.

Etelä-Savon maakuntakaavassa on annettu suunnittelumääräyksiä, joiden mukaan maakuntakaavan keskusverkon yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on kiinnitettävä erityistä huomiota alueen oloista johtuviin erityisiin tarpeisiin, kuten alkutuotannon ja maiseman kannalta merkittävien yhtenäisten peltoalueiden säilyttämiseen tuotannossa ja kulttuuriympäristön ja maiseman kannalta tärkeiden alueiden kulttuuri- ja luonnonperintöarvojen vaalimiseen. Alkuperäinen viljelyskulttuurimaisema ja eheän ympäristökokonaisuuden muodostavat kartanot on mainittu osayleiskaavan kaavaselostuksessa alueen erityispiirteenä. Tälle erityispiirteelle ei kuitenkaan ole suunnittelussa annettu sen ansaitsemaa merkitystä maakuntakaavan vastaisesti. Myös avarien järvimaisemien säilyttäminen on laiminlyöty.

Piikkilän kulttuuriympäristölle on varattu osayleiskaavassa liian suppea alue. Piikkilän kulttuurihistoriallinen arvo kartanokokonaisuutena puoltaa sitä, että sen ympärille on jätettävä riittävästi maatalousmaata. Kulttuuriympäristöselvityksessä ei ole riittävässä määrin otettu huomioon niin sanotun Puimalantien eli vanhan Kuninkaantien historiallista arvoa. Näkymät valtatieltä Jukajärven suuntaan eivät tule säilymään, jos asemakaavoituksessa sallitaan asuin- ja liiketilarakentaminen pelloille. Kaava-alueen järvimaisemat peittyvät kaavan tavoitteiden vastaisesti.

Poikolanniemen alue on säilytettävä kokonaan rakentamattomana. Poikolanniemen luonnonkauneus on havaittavissa jo kaavakartasta. Poikolanniemi myös sijoittuu Jukajärven länsipäässä erittäin näkyvälle paikalle, joten alueelle rakentaminen muuttaisi järvimaisemaa perustavan laatuisesti. Poikolanniemelle on osoitettu mahdollinen yhteystarve Kytöniemen suuntaan. Kevyenkin siltayhteyden rakentaminen tarkoittaisi maisemakokonaisuuden rikkovan sillan rakentamista.

Kaavaa valmisteltaessa on tehty asianmukaisia selvityksiä ja arviointeja, mutta näistä selvityksistä ei ole saatavissa vakuuttavaa tukea tehdylle kaavaratkaisulle. Ristiriita selvitysten ja lopputuloksen välillä koskee erityisesti asuntotuotannon ja liiketilan tarvetta sekä Piikkilän kulttuurihistoriallisen arvon säilyttämistä. Kaavan valmistelussa ei siten ole noudatettu maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä säädettyä selvitysvelvollisuutta.

Osayleiskaava on lainvastainen, koska se aiheuttaa muutoksenhakijoille maanomistajina kohtuutonta haittaa. Kaavasta aiheutuu erityisesti taloudellista haittaa ja vaikutuksia kiinteistön ylläpidolle. Haitan aiheuttamista maanomistajalle ei tule hyväksyä, jollei se perustu riittävän painavaan yleiseen etuun. Nyt sellaista etua ei erityisesti väestömäärän kehitysnäkymät huomioon ottaen ole. Suunniteltu asuinrakentaminen estää jossain vaiheessa nykyisen peltojen vuokraukseen perustuvan omaisuuden käytön ja tulon hankkimisen. Osayleiskaavan seurauksena pelloista menetetään yli puolet. Kaava vaikuttaisi kielteisesti maanomistajan omistuksen arvoon. Asuinrakentaminen häiritsee kartanon nykyistä virkistyskäyttöä. Erityistä haittaa aiheuttaisi osayleiskaavaan merkitty tie, joka kulkisi Piikkilän rakennusten välittömässä läheisyydessä.

on antanut selityksen.

ovat antaneet vastaselityksen. Maakuntakaavassa paikalliskeskuksen ja paikalliskeskuksen keskustatoimintojen alueen (ca) kohdemerkintä on vain valtatien pohjoispuolella, eikä tien eteläpuolella Piikkilän kartanon alueella. Osayleiskaavassa on valtatien eteläpuolelle merkitty vastoin maakuntakaavaa keskustatoimintojen alueet C-1 ja C-2.

1. Korkein hallinto-oikeus ei tutki valitusta G:n tekemänä. Vastaselityksessä esitettyä uutta valitusperustetta ei tutkita.

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian muiden valittajien osalta muilta osin.

1. G ei ole valittanut kunnanvaltuuston päätöksestä hallinto-oikeuteen. Tämän vuoksi hänellä ei ole oikeutta valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Kuntalain (365/1995) 90 §:n 3 momentin mukaan valittajan tulee esittää valituksen perusteet ennen valitusajan päättymistä.

Valitusperuste, jonka mukaan osayleiskaava on maakuntakaavan vastainen siltä osin kuin osayleiskaavassa on osoitettu keskustatoimintojen alueita valtatie 14:n eteläpuolelle, on esitetty ensimmäisen kerran vasta korkeimmalle hallinto-oikeudelle jätetyssä vastaselityksessä eli sen jälkeen, kun valitusaika kunnanvaltuuston päätöksestä on päättynyt. Valitus on siten mainitulla perusteella tehtynä jätettävä tutkimatta.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Joonas Ahtonen.

Asia

Valittajat

Päätös, jota valitus koskee

Asian aikaisempi käsittely

Juvan kunnanvaltuusto

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Itä-Suomen hallinto-oikeus

Menettelyyn ja asian valmisteluun liittyvät valitusperusteet

osallinen

muistutus

Suunnittelualue

Valituksenalainen kaava

Valituksenalaisen kaavan sisältöön liittyvät valitusperusteet

Sovellettavat säännökset ja valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet

Maakuntakaava

Piikkilän tilalle osoitetut aluevaraukset keskusta-alueen läheisyydessä

Muut valitusperusteet

Lopputulos

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Riikka Tiainen, Ritva Schiestl ja Terhi Helttunen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A ja hänen asiakumppaninsa

Juvan kunnanhallitus

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Perustelut