KHO 5.5.2020/1949 — Asumisoikeustalolainojen korkotuen lakkauttaminen

Asumisoikeustalolainojen korkotuen lakkauttamista koskeva valitus

Avo-Asumisoikeus Oy

Asia

Valittaja

Päätös, jota valitus koskee

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 10.12.2018 nro 18/0581/2

Asian aikaisempi käsittely

on 7.3.2017 tekemällään päätöksellä lakkauttanut korkotuen maksamisen päätöksessä tarkemmin yksilöidyille Avo-Asumisoikeus Oy:n (jäljempänä myös AVO) lainoille 1.3.2017 lukien.

Valtiokonttori on perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti:

Valtiokonttori on arvioinnissaan ottanut huomioon kohteiden valmistumisen aikana voimassa olleen asumisoikeusasunnoista annetun lain 45 §:n 1 momentin ja sitä koskevan 1.1.2011 voimaan tulleen muutoksen, jolla on selvennetty asumisoikeuskäytön ensisijaisuutta ja haluttu karsia pois tahallisen asuntojen vuokrauskäytön mahdollisuus. Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskuksen (jäljempänä myös ARA) tarkastuskertomuksesta ilmenee, että vuoden 2012 lopussa yhtiön asunnoista on ollut vuokrattuna 32,7 prosenttia. Avo-Asumisoikeus Oy:n 150:stä asumisoikeusasunnosta oli 31.12.2016 asumisoikeuskäytössä 73 asuntoa eli noin 48,7 prosenttia asunnoista. Yli puolet asunnoista oli tuolloin vuokrakäytössä. Yhtiö on toimittanut Valtiokonttorille lisäksi määräajan päättymisen jälkeen selvitystä asuntojen käytöstä 7.2.2017 tilanteen mukaan. Merkittävää muutosta ei ole tapahtunut 31.12.2016 tilanteeseen verrattuna. Asuntojen vuokrausaste on merkittävästi noussut viime vuosina.

Asumisoikeusasunnot on tarkoitettu ensisijaisesti asumisoikeuden haltijoiden asunnoiksi. Muiden samalla alueella toimivien yhtiöiden asumisoikeusasunnoista on vuokrattuna huomattavasti pienempi osa Avo-Asumisoikeus Oy:n asuntoihin verrattuna. Lain tarkoitus ei toteudu asumisoikeusasuntojen vuokrausasteen ollessa näin korkea. Lainansaajan tulisi ryhtyä aktiivisiin toimenpiteisiin lain tarkoituksen eli asumisoikeuskäytön ensisijaisuuden saavuttamiseksi.

on 14.11.2017 tekemällään päätöksellä hylännyt Avo-Asumisoikeus Oy:n oikaisuvaatimuksen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt suullisen käsittelyn toimittamista koskevan pyynnön ja Avo-Asumisoikeus Oy:n valituksen Valtiokonttorin päätöksestä sekä oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.

Hallinto-oikeus on siltä osin kuin asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymys perustellut päätöstään seuraavasti:

Päätöksen perusteleminen ja asian selvittäminen Valtiokonttorissa

Vuokra-asuntolainojen ja asumisoikeustalolainojen korkotuesta annetun lain 39 §:n 1 momentin mukaan ympäristöministeriöllä, Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskuksella, Valtiokonttorilla ja kunnalla on oikeus ohjata ja valvoa tämän lain ja sen nojalla annettujen säännösten noudattamista. Viranomaisilla on salassapitosäännösten estämättä oikeus saada nähtäväkseen valvonnan toteuttamiseksi tarpeelliset asiakirjat. Lainansaaja on velvollinen vaadittaessa toimittamaan asiakirjat tarkastajan luona tarkastettaviksi.

Hallintolain 31 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset.

Hallintolain 32 §:n mukaan lausuntoa tai muuta selvitystä koskevassa pyynnössä on yksilöitävä, mistä erityisistä seikoista selvitystä on esitettävä.

Hallintolain 45 §:n 1 momentin mukaan päätös on perusteltava. Perusteluissa on ilmoitettava, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun sekä mainittava sovelletut säännökset.

Avo-Asumisoikeus Oy:n osaomistus- ja asumisoikeusasuntojen markkinointiin on kiinnitetty huomiota jo Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskuksen tekemän tarkastuksen jälkeen vuonna 2014. ARA on kirjeessään 23.10.2014 todennut, että asuntoja ei ole riittävässä määrin markkinoitu niiden alkuperäiseen käyttötarkoitukseen, vaan asuntoja on vuokrattu tavallisina vuokra-asuntoina. AVO:lta on pyydetty selvitys siitä, miten osaomistus- ja asumisoikeusasuntoja jatkossa markkinoidaan.

Valtiokonttori on 15.7.2016 päivätyssä sähköpostiviestissään AVO:lle viitannut asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskuksen tekemään tarkastukseen ja pyytänyt toimittamaan Valtiokonttorille muun muassa tiedot asuntojen käyttötilanteesta kohteittain ja selvityksen siitä, onko AVO:n asuntoja markkinoitu ja tarjottu ensisijaisesti asumisoikeuskäyttöön viestissä mainittuina ajankohtina vuosina 2008 — 2009.

$128

Hallinto-oikeus toteaa, että Valtiokonttorista on useaan kertaan pyydetty AVO:a toimittamaan muun muassa asuntojen markkinointia koskevaa materiaalia. Pyyntö on ollut riittävästi yksilöity. Valtiokonttori on selvittänyt asiaa riittävästi. Markkinointimateriaaliin tutustuminen on myös ollut tarpeen asian selvittämiseksi.

Valtiokonttorin päätös on perusteltu hallintolain 45 §:n edellyttämällä tavalla.

Pääasia

Asumisoikeusasunnoista annetun lain 45 §:n 1 momentin mukaan asumisoikeustalon asuinhuoneistoja on ensisijaisesti käytettävä asumisoikeuden haltijoiden asuntoina. Toissijaisesti asuinhuoneistoja voidaan käyttää vuokralaisten asuntoina.

Säännöksen aiempi, 31.12.2015 saakka voimassa ollut sanamuoto oli seuraava: Asumisoikeustalon asuinhuoneistoja on ensisijaisesti käytettävä asumisoikeuden haltijoiden asuntoina. Toissijaisesti asuinhuoneistoja voidaan käyttää vuokralaisten asuntoina. (1256/2010).

Vuokra-asuntolainojen ja asumisoikeustalolainojen korkotuesta annetun lain 37 §:n (1060/2016) 1 momentin mukaan Valtiokonttori voi lakkauttaa korkotuen maksamisen ja velvoittaa lainansaajan kokonaan tai osittain suorittamaan valtion asuntorahastoon sen korkotuen, jonka valtio on lainasta jo maksanut, jos lainansaaja on käyttänyt lainavaroja muuhun kuin tämän lain mukaiseen tarkoitukseen tai asuntoa vastoin asumisoikeusasunnoista annetun lain säännöksiä taikka korkotukilainaksi hyväksymistä hakiessaan antanut olennaisesti virheellisiä tietoja tai salannut lainan hyväksymiseen olennaisesti vaikuttavia seikkoja.

Saman lain 39 §:n (721/2003) 1 momentin mukaan ympäristöministeriöllä, valtion asuntorahastolla, valtiokonttorilla ja kunnalla on oikeus ohjata ja valvoa tämän lain ja sen nojalla annettujen säännösten noudattamista. Viranomaisilla on salassapitosäännösten estämättä oikeus saada nähtäväkseen valvonnan toteuttamiseksi tarpeelliset asiakirjat. Lainansaaja on velvollinen vaadittaessa toimittamaan asiakirjat tarkastajan luona tarkastettaviksi.

Hallituksen esityksessä asumisoikeusasunnoista annetun lain muuttamiseksi HE 120/2010 on pykälän 45 yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu muun muassa, että pykälän 1 momenttiin ehdotetaan selventävää virkettä asumisoikeuskäytön ensisijaisuudesta. Asumisoikeusasunnot on tarkoitettu ensi sijassa asumisoikeuden haltijoiden asunnoiksi. Asumisoikeusasuntoja voidaan käyttää sekä asumisoikeuden haltijoiden että vuokralaisten asuntoina. Säännöksellä ei ole tarkoitus millään tavalla estää vuokrakäyttöä silloin, kun asunnoille ei ole käyttöä asumisoikeusasuntoina tai viivästyttää asuntojen vuokraamista tällaisessa tilanteessa. Säännöksen katsotaan olevan kuitenkin tarpeen, koska tahallisen asuntojen vuokrakäytön mahdollisuus halutaan karsia pois.

$12b

Avo-Asunnot Oy:n, oikeastaan Avo-Asumisoikeus Oy:n, valituskirjelmän mukaan on riidatonta, että yli puolet yhtiön asunnoista on ollut vuokrauskäytössä joulukuussa 2016 (51,3 prosenttia) sekä elokuussa 2017 (53,3 prosenttia). Vuonna 2012 vuokrausaste on ollut 32,7 prosenttia.

ARA teki 3.4.6.2013 ohjaus- ja valvontakäynnin Pirkanmaan Avo-Asunnot Oy:öön ja sen tytäryhtiöihin. Tarkastuskertomus on päivätty 17.10.2014. Tarkastushavaintojen yhteenvedossa on todettu muun muassa, että yhtiön lunastamia asuntoja ei ole aina edes markkinoitu ensisijaisesti asumisoikeuskäyttöön. ARA:n selvitysten mukaan Tampereen seudulla on kuitenkin edelleen kysyntää asumisoikeusasunnoille, sillä 31.12.2012 tilanteessa vain 2 prosenttia muiden yhteisöjen omistamista asumisoikeusasunnoista oli vuokrakäytössä.

Tarkastuksen jälkeen Avo-Asumisoikeus Oy:ltä on edellytetty useita lisäselvityksiä ja toimenpiteitä vuokra-asumiskäytön osuuden vähentämiseksi. Avo-Asumisoikeus Oy:n Valtiokonttorille antamissa selvityksissä on tuotu esiin yhtiön kohteiden heikkoa kysyntää ja asukashankintaa vaikeuttavia mm. kohteiden sijaintiin liittyviä seikkoja. Lisäksi on esitetty selvitystä kohteiden käyttötietotilanteesta (vuokralla vai asumisoikeusasukkaiden käytössä). Yhtiö on myös lähettänyt vuokralaisilleen kirjeitä, joissa on tiedotettu mahdollisuudesta ostaa nykyinen vuokra-asunto asumisoikeusasunnoksi.

Avo-Asumisoikeus Oy on valitusasian vireillä ollessa toimittanut hallinto-oikeudelle kolme kansiota, joissa on sanomalehdissä ja internet-sivustoilla julkaistuja ilmoituksia Avo-Asunnot Oy:n asunnoista.

Ilmoituksissa on markkinoitu asumisoikeusasuntoja, vuokra-asuntoja ja osaomistusasuntoja. Osassa ilmoituksia on kohdetta markkinoitu ensisijaisesti vuokra-asuntona, mutta todettu, että kohde on mahdollista ostaa myös asumisoikeutena.

Korkotuki on myönnetty nimenomaan asumisoikeusasuntojen rahoittamista varten. Korkotuen lakkauttamista ja takaisinperintää koskevan säännöksen muuttamisen tarkoituksena on ollut estää tämän tarkoituksen vastainen käyttö. Säännös on sanamuodoltaan yksiselitteinen sen edellyttäessä asumisoikeuskäytön ensisijaisuutta. Vaikka säännöstä koskevassa hallituksen esityksessä on viitattu tahallisuuteen, ei tahallisuutta ole kuitenkaan säädetty arviointiperusteeksi. Valtiokonttorilla on siten laaja harkintavalta sen suhteen, mitä se pitää ensisijaisena käyttönä. Tässä tarkoituksessa Valtiokonttorin on voitava arvioida, kuinka korkeaksi tavallisen vuokra-asumisen osuus asumisoikeuskohteessa voi nousta, niin etteivät asumisoikeusasunnot olisi enää käytössä ensisijaisesti asumisoikeusasuntoina.

Laki ei edellytä, että harkinnassa tulisi huomioida esimerkiksi asumisoikeusasuntojen rakentaminen jo alun perin kysynnän kannalta epäsuotuisiin paikkoihin tai markkinatilanteen muutokset.

Asiassa on ollut riidatonta, että Avo-Asumisoikeus Oy:n nyt kysymyksessä olevissa kohteissa asuntojen vuokrauksen osuus on ollut jo useiden vuosien ajan suuri, jopa yli puolet. Valvontaviranomainen on kiinnittänyt tähän asiaan huomiota jo ainakin vuonna 2014. Tästä huolimatta asuntoja ei ole johdonmukaisesti ja ensisijaisesti markkinoitu asumisoikeusasuntoina ja vuokra-asuntojen osuus on ollut koko ajan kasvussa. Valtiokonttori on näillä perusteilla voinut katsoa, ettei asuntoja käytetä ensisijaisesti asumisoikeuden haltijoiden asuntoina. Edellytykset korkotuen lakkauttamiselle ovat siten olleet olemassa.

Valtiokonttori ei ole käyttänyt harkintavaltaansa väärin eikä sen päätöstä ole syytä muuttaa.

Valituksen tultua hylätyksi Avo-Asumisoikeus Oy:lle ei tule korvausta oikeudenkäyntikuluistaan.

Perusteluissa mainitut

Laki asumisoikeusasunnoista 1 §

Laki vuokra-asuntolainojen ja asumisoikeustalolainojen korkotuesta 20 §

Hallintolainkäyttölaki 57, 28 ja 74 §

Hallinto-oikeus on liittänyt päätökseensä valitusosoituksen, jonka mukaan päätökseen saa vuokra-asuntolainojen ja asumisoikeustalolainojen korkotuesta annetun lain 41 §:n 3 momentin mukaan hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan korkotuen lakkauttamista ja oikeudenkäyntikuluja koskevin osin puutteellisena, epäselvänä ja perusteettomana sekä toteen näyttämättömänä. Suomen valtio tulee velvoittaa korvaamaan Avo-Asumisoikeus Oy:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen.

Avo-Asumisoikeus Oy on valituksensa täydennyksessä esittänyt, että ajalla 1.11.2014 — 31.10.2018 Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskuksen johtokunnan jäsenenä on toiminut Valtiokonttorin riskienhallintapäällikkö Anneli Nieminen, joka on myöhemmin allekirjoittanut Avo-Asumisoikeus Oy:n oikaisuvaatimukseen tehdyn Valtiokonttorin päätöksen ja hallinto-oikeudelle Avo-Asumisoikeus Oy:n tekemän valituksen johdosta annetun Valtiokonttorin lausunnon. Valitusluvan myöntämiseen on erityistä aihetta myös Anneli Niemisen kaksoisroolista aiheutuvan esteellisyyden vuoksi.

Vaatimusten tueksi on muutoin esitetty muun ohella seuraavaa:

Lainvalmisteluaineiston mukaan asumisoikeusasunnoista annetun lain 45 §:n 1 momentin säännöksellä ei ole tarkoitus estää vuokrakäyttöä silloin, kun asunnoilla ei ole käyttöä asumisoikeusasuntoina tai viivästyttää asuntojen vuokraamista tällaisessa tilanteessa. Täsmennyksen tarkoituksena on ollut tahallisen asuntojen vuokrakäytön mahdollisuuden karsiminen pois. Hallinto-oikeus on katsonut, että vaikka säännöstä koskevassa hallituksen esityksessä on viitattu tahallisuuteen, tahallisuutta ei ole kuitenkaan säädetty arviointiperusteeksi, jolloin Valtiokonttorilla on laaja harkintavalta sen suhteen, mitä se pitää ensisijaisena käyttönä. Tässä tarkoituksessa Valtiokonttorin on voitava arvioida, kuinka korkeaksi tavallisen vuokra-asumisen osuus asumiskohteessa voi nousta, jotta asumisoikeusasunnot eivät olisi enää käytössä ensisijaisesti asumisoikeusasuntoina.

Vaikka kysymys on avoimesta normista, sen tulkinnassa ei voida kuitenkaan sivuuttaa hallinto-oikeuden esittämällä tavalla lainvalmistelutöiden perusteluja ja nimenomaista mainintaa lainmuutoksen tarkoituksesta, eli tahallista asuntojen vuokrakäytön mahdollisuuden karsimista. Silloin, kun asuntoja ei puuttuvan kysynnän johdosta saada asumisoikeuskäyttöön, asumisoikeuskohteita voidaan vuokrata viivytyksettä vuokralaisille. Näin Avo-Asumisoikeus Oy on tehnyt. Hallinto-oikeuden ratkaisu on näin jo lähtökohdiltaan virheellinen.

Avo-Asumisoikeus Oy on ammattimainen toimija, joka on toiminut asumisoikeuskohteiden markkinoinnin ja myös muilta osin parhaan kykynsä mukaan niin, että huoneistoja käytettäisiin asumisoikeuden haltijoiden asuntoina. Tästä huolimatta kohteiden vuokrausaste on noussut asumisoikeuskäyttöä suuremmaksi.

Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskuksen julkaisemissa asuntomarkkinakatsauksissa, muun ohella 2/2017, on todettu vuokrattujen asumisoikeusasuntojen määrän kasvaminen keskeiseksi ongelmaksi, mistä syystä on vireillä lainsäädäntöhankkeita järjestelmän toiminnan parantamiseksi. Kysymys on laajasta ja taloudellisesti merkittävästä rakenteellisesta ongelmasta, ei tahallisuudesta tai lain tavoitteiden vastaisesta toiminnasta. Avo-Asumisoikeus Oy on joutunut asiassa Valtiokonttorin välineeksi hakea vastaavia korkean vuokrausasteen tilanteita varten ennakkopäätöstä, jolla asiaan voitaisiin puuttua vapaasti laajalla harkintavallalla valvovan viranomaisen päätöksellä, vaikka asia edellyttäisi lain muutosta. Asiassa annettavalla päätöksellä on yhtiölle iso merkitys.

Lain sanamuoto sallii toissijaisen vuokrakäytön. Laissa ei ole asetettu prosentuaalista rajaa vuokrausasteelle, jos asunnoille ei ole käyttöä asumisoikeusasuntoina. Vuokrausaste ei siten ole itsenäinen korkotuen lakkauttamisperuste. Korkotuen lakkauttamisperusteet on lueteltu tyhjentävästi vuokra-asuntolainojen ja asumisoikeustalolainojen korkotuesta annetussa laissa. Yksikään näistä perusteista ei anna Valtiokonttorille väitettyä laajaa harkintavaltaa. Tämä koskee myös viitatun korkotukilain 37 §:n perustetta, jonka mukaan lainansaaja käyttää asuntoa vastoin asumisoikeusasunnosta annetun lain 45 §:ssä säädettyä käyttöä. Korkotuen lakkauttamiselle ei siten ole ollut laillisia perusteita, koska Avo-Asumisoikeus Oy on voinut vuokrata asumisoikeuskohteen ilman tarpeetonta viivyttelyä vuokralaiselle, kun huoneiston vapautuessa asumisoikeus- tai vuokrakäytöstä huoneiston asumisoikeuskäytöstä kiinnostuneita ei ole ollut.

Toisin kuin hallinto-oikeuden päätöksessä on lausuttu, epäedullinen rakennuspaikka ja markkinatilanteen muutokset ovat tosiasiassa keskeisiä tekijöitä, joiden vuoksi asumisoikeuskohteita joudutaan vuokraamaan. Asumisoikeuskysynnän vähäisyydestä johtuva vuokraaminen vaikeuttaa kohteen palautumista asumisoikeuskäyttöön. Tämä on todettu myös Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskuksen selvityksessä 2/2017. Avo-Asumisoikeus Oy on esittänyt laajasti selvitystä ja todistelua asumisoikeuskohteidensa kysyntään liittyvistä epäedullisista seikoista. Nämä tukevat vahvasti yhtiön selvitystä vuokra-asuntojen määrän kasvun syistä. Nämä syyt eivät liity asumisoikeusasunnoista annetun lain 45 §:n vastaiseen menettelyyn. Sen paremmin Valtiokonttori kuin hallinto-oikeuskaan ei ole väittänyt, että yhtiön selvitys olisi näiltä osin virheellinen tai epäuskottava.

$131

Vuokrausasteen yleisessä kasvussa on kysymys asumisoikeusjärjestelmään liittyvästä laajemmasta ongelmasta, eikä Avo-Asumisoikeus Oy:tä tule syyllistää järjestelmän epäkohdista tai lainsäädännöllisistä puutteista. Hallinto-oikeuden päätös tulisi kumota ensisijaisesti jo sillä perusteella, että se ei ole ottanut kantaa yhtiön perusteltuihin vaatimuksiin kumota Valtiokonttorin päätös perusteiltaan epäselvänä. Myös hallinto-oikeuden päätös on perusteiltaan epäselvä. Yhtiön oikeusturva edellyttää, että päätökset perustellaan siten, että perusteita ei tarvitse arvailla.

on antanut lausunnon ja vaatinut, että valituslupahakemus hylätään, tai jos valituslupa myönnetään, valitus hylätään. Avo-Asumisoikeus Oy on velvoitettava korvaamaan Valtiokonttorin oikeudenkäyntikulut laillisine viivästyskorkoineen.

Valtion asuntorahoituksessa on erilliset lainoitustyypit eri tarkoituksiin, eikä lainoitusta tule käyttää muuhun tarkoitukseen kuin mihin se on myönnetty. Avo-Asumisoikeus Oy:lle alun perin myönnetty korkotuki on tarkoitettu asumisoikeusasuntojen rahoittamiseen. Valtion tuki vuokra-asuntoja varten on erikseen, ja valtion tukemiin vuokra-asuntoihin liittyy omakustannusvuokra sekä asukasvalintakriteerit. Asumisoikeusasuntoja vuokrattaessa asunnosta perittävä vuokra on sen sijaan vapaasti määriteltävissä eikä vuokra-asuntojen omakustannusperiaatetta tarvitse noudattaa. Myöskään asukasvalintaan ei liity rajoituksia.

Korkotuen lakkauttamista ja takaisinperintää koskevan säännöksen on tarkoitus estää lain tarkoituksen vastainen asuntojen vuokrauskäyttö. Asumisoikeusasunnon vuokraamisen tulee aina olla toissijaista ja mahdollisuuksien mukaan myös tilapäistä. Asumisoikeusasunnon vuokraaminen tilapäisesti voi olla perusteltua silloin, kun johonkin asuntoon ei löydy asumisoikeussopimuksen tekijää. Vuokraus voi myös helpottaa yhtiön taloutta. Laajamittaisempi asuntojen vuokraus on kuitenkin vastoin asumisoikeusjärjestelmän tarkoitusta.

Asumisoikeusasunnoista annetun lain 45 §:n 1 momentin säännös onkin yksiselitteinen. Asumisoikeuskäytön tulee olla ensisijaista. Vaikka säännöstä koskevassa hallituksen esityksessä on viitattu tahallisuuteen, ei tällä viittauksella voida katsoa olevan säännöstä laajentavaa tulkintavaikutusta, kun otetaan huomioon säännöksen selkeä sanamuoto. Tahallisuutta ei ole säädetty arviointiperusteeksi. Valtiokonttorilla tulee olla mahdollisuus säännöksen puitteissa arvioida, missä vaiheessa vuokrausaste on niin korkea, ettei asumisoikeuskäytön ensisijaisuus toteudu.

Avo-Asumisoikeus Oy:n kohteista yli puolet on ollut vuokrattuna. Arvioinnissa on otettu huomioon myös muiden vastaavalla alueella toimivien yhtiöiden vuokrausaste, joka on ollut merkittävästi matalampi kuin Avo-Asumisoikeus Oy:n vuokrausaste. Valtiokonttori on myös pyrkinyt selvittämään Avo-Asumisoikeus Oy:n asuntojen markkinointia voidakseen arvioida yhtiön oman menettelyn osuutta korkeaan vuokrausasteeseen. Saatu selvitys, joka on osittain ollut puutteellista, tukee Valtiokonttorin näkemystä siitä, että yhtiön markkinointi ei ole yksiselitteisesti tavoitellut asumisoikeuskäytön ensisijaisuutta.

Avo-Asumisoikeus Oy:n olisi tullut vedota esteellisyyteen viimeistään hallinto-oikeuteen toimittamassaan valituksessa. Jättäessään vetoamatta tiedossaan olleeseen seikkaan yhtiö on menettänyt oikeutensa vedota väitettyyn esteellisyyteen. Väite tulee jättää tutkimatta. Siltä varalta, että kysymys esteellisyydestä tutkitaan, Valtiokonttori on lausunut seuraavaa:

Anneli Nieminen on toiminut Valtion asuntorahaston (jäljempänä myös VAR) johtokunnan jäsenenä puheena olevalla toimikaudella 1.11.2014 — 31.10.2018. Rahasto on valtion talousarvion ulkopuolinen rahasto, joka rahoittaa asunto-olojen kehittämistoimia. Rahastolla on johtokunta, jonka kokoonpanosta ja asettamisesta säädetään tarkemmin valtion asuntorahastosta annetussa asetuksessa.

Valtion asuntorahaston johtokunnan tehtävänä on Valtion asuntorahastosta annetun lain 4 §:n mukaan vastata rahaston riittävästä maksuvalmiudesta, päättää toimintaa varten otettavista lainoista ja niiden ehdoista, arvopaperistamisesta ja siihen liittyvästä lisäkoron maksamisesta ja saatavien vaihtamisesta sekä arvopapereiden ostamisesta ja lisävakuusjärjestelyistä. Rahaston johtokunta vahvistaa rahaston johtosäännön, hyväksyy rahaston tilinpäätöksen ja tekee ympäristöministeriölle ehdotuksen rahaston ylijäämän käyttämisestä tai alijäämän kattamisesta rahaston varoista.

Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskuksesta annetun lain 3 §:n mukaan VAR, oikeastaan Valtion asuntorahaston johtokunta, toimii myös Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskuksen johtokuntana. Johtokunnan tehtävänä on tältä osin päättää keskuksen toimintalinjoista ottaen huomioon ympäristöministeriön asettamat tavoitteet, ohjata ja valvoa keskukselle asetettujen tavoitteiden toteutumista, päättää merkittävistä lainoitus- ja tukitoimintaa koskevista asioista, ohjata valtion tukeman asuntotuotannon riskienhallintaa, vahvistaa keskuksen työjärjestys sekä käsitellä muita keskuksen kannalta merkittäviä asioita.

Valtion asuntorahaston tehtävät eivät ole operatiivisia. Johtokunta päättää ainoastaan suuremmista toimintalinjauksista Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskusta koskien. Valtiokonttorin näkemyksen mukaan pelkkä toimiminen Valtion asuntorahaston johtokunnan jäsenenä ei voi rahaston johtokunnan laissa säädetyt tehtävät huomioon ottaen aiheuttaa esteellisyyttä lainanhoitoon liittyvien lakisääteisten tehtävien hoitamiselle Valtiokonttorissa. Valtiokonttori on vielä selvyydeksi todennut, että nyt kysymyksessä olevaa Avo-Asumisoikeus Oy:n asiaa ei ole käsitelty Valtion asuntorahaston johtokunnan kokouksessa, mikä on todettavissa johtokunnan pöytäkirjoista. Valtion asuntorahasto ei myöskään ohjaa Valtiokonttorin toimintaa eikä Valtiokonttori ole mukana valmistelemassa johtokunnan käsiteltäväksi tulevia muita asioita kuin Valtion asuntorahastosta annetun lain 4 §:n 1 momentin 1 ja 3 kohdassa tarkoitettuja asioita eli tilinpäätöksen allekirjoittamiseen ja maksuvalmiuden varmistamiseen liittyviä tehtäviä.

on antanut vastaselityksen, joka on lähetetty

tiedoksi.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätökseen liitetty valitusosoitus oi-kaistaan kuulumaan siten, että valituksen tekeminen korkeimpaan hallinto-oikeuteen ei edellytä valituslupaa.

Korkein hallinto-oikeus, hyläten Valtiokonttorin väitteen Avo-Asumisoikeus Oy:n korkeimmassa hallinto-oikeudessa esittämän esteellisyyttä koskevan valitusperusteen osalta, tutkii yhtiön valituksen.

2. Avo-Asumisoikeus Oy:n valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

3. Avo-Asumisoikeus Oy:n ja Valtiokonttorin vaatimukset oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.

Perustelut

Vuokra-asuntolainojen ja asumisoikeustalolainojen korkotuesta annetun lain 41 §:n (470/2018) 3 momentin mukaan mainitun lain 37 §:ssä tarkoitetussa korkotuen maksamisen lakkauttamista koskevassa asiassa on saanut hakea muutosta valittamalla siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään.

Asiassa on kysymys Avo-Asumisoikeus Oy:n lainojen korkotuen maksamisen lakkauttamisesta mainitun lain 37 §:n perusteella. Hallinto-oikeuden asiassa antamaan päätökseen saa täten hakea muutosta valittamalla.

Korkein hallinto-oikeus tutkii Avo-Asumisoikeus Oy:n valituksen.

Avo-Asumisoikeus Oy on vasta korkeimmassa hallinto-oikeudessa esittänyt valitusperusteen, jonka mukaan Valtiokonttorin riskienhallintapäällikkö Anneli Nieminen kaksoisroolinsa vuoksi on ollut esteellinen käsittelemään Valtiokonttorissa Avo-Asumisoikeus Oy:n korkotuen lakkauttamista koskevaa asiaa.

Hallintolainkäyttölain (586/1996) 27 §:n 1 momentin mukaan valittaja saa valitusajan päättymisen jälkeen esittää vireillä olevassa asiassa ainoastaan sellaisen uuden vaatimuksen, joka perustuu olosuhteiden muutokseen tai valitusajan päättymisen jälkeen valittajan tietoon tulleeseen seikkaan. Pykälän 2 momentin mukaan valittaja saa valitusajan päättymisen jälkeen esittää uusia perusteita vaatimuksensa tueksi, jollei asia sen johdosta muutu toiseksi.

Yhtiö on hallinto-oikeudessa esittämillään perusteilla vaatinut Valtiokonttorin päätösten kumoamista ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa esittänyt tämän vaatimuksensa tueksi uuden perusteen. Koska asia ei sen johdosta ole muuttunut toiseksi, esteellisyyttä koskeva valitusperuste on tutkittava.

27 §:n 1 momentin mukaan virkamies ei saa osallistua asian käsittelyyn eikä olla läsnä sitä käsiteltäessä, jos hän on esteellinen.

Pykälän 2 momentin mukaan mitä virkamiehen esteellisyydestä säädetään, koskee myös monijäsenisen toimielimen jäsentä ja muuta asian käsittelyyn osallistuvaa sekä tarkastuksen suorittavaa tarkastajaa.

Lain 28 §:n 1 momentin 7 kohdan mukaan virkamies on esteellinen, jos luottamus hänen puolueettomuuteensa muusta erityisestä syystä vaarantuu.

Hallituksen esityksessä hallintolaiksi (HE 72/2002 vp) todetaan viimeksi mainitun lainkohdan yksityiskohtaisissa perusteluissa seuraavaa:

Yleislausekkeen perusteella jäisi arvioitavaksi kysymys niin sanotusta toisen asteen esteellisyydestä. Tällä tarkoitetaan virkamiehen osallistumista asian aikaisempaan käsittelyyn alemmassa viranomaisessa. Toisen asteen jääviyteen on perinteisesti rinnastettu esteellisyyden aiheutuminen siitä, että virkamies on toisen viranomaisen ratkaistavaksi kuuluvassa asiassa antanut lausunnon tai esittänyt mielipiteensä.

(305/1991) 1 §:n mukaan valtiovarainhoitoon ja valtion henkilöstöhallintoon kuuluvia tehtäviä varten on valtiovarainministeriön alaisena Valtiokonttori.

Lain 2 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan Valtiokonttorin tehtävänä on, jollei toimivallasta muualla toisin säädetä, järjestää rahoitus-, sijoitus-, velanhoito- ja lainanhoitopalveluja sekä työelämäpalveluja valtion virastoille ja laitoksille.

(71/2007) 1 §:n 2 momentin 2 kohdan mukaan keskuksen tehtävänä on, jollei jossakin asiassa toimivallasta toisin säädetä, ohjata ja valvoa arava- ja korkotukilainoitetun asuntokannan käyttöä sekä yhteistyössä Valtiokonttorin kanssa huolehtia asunto- ja lainakantaan liittyvien valtion riskien hallinnasta.

Lain 2 §:n mukaan keskuksen ohjaus ja valvonta kuuluu ympäristöministeriölle.

(285/2007) 2 §:n mukaan johtokunnan tehtävänä on:

1) päättää keskuksen toimintalinjoista ottaen huomioon ympäristöministeriön asettamat tavoitteet;

2) ohjata ja valvoa keskukselle asetettujen tavoitteiden toteutumista;

3) päättää merkittävistä lainoitus- ja tukitoimintaa koskevista asioista;

4) ohjata valtion tukeman asuntotuotannon riskienhallintaa;

5) vahvistaa keskuksen työjärjestys; sekä

6) käsitellä muita keskuksen kannalta merkittäviä asioita.

(1144/1989) 1 §:n 1 momentin mukaan asunto-olojen kehittämistoimenpiteiden rahoittamiseksi on ympäristöministeriön alaisuudessa valtion talousarvion ulkopuolinen valtion asuntorahasto.

Lain 3 §:n mukaan asuntorahastossa on johtokunta, jonka kokoonpanosta ja asettamisesta säädetään tarkemmin asetuksella.

Lain 4 §:n 1 momentin mukaan asuntorahaston johtokunnan tehtävänä on:

2) vahvistaa rahaston johtosääntö;

3) hyväksyä ja allekirjoittaa rahaston tilinpäätös; sekä

4) tehdä ehdotus ympäristöministeriölle rahaston ylijäämän käyttämisestä tai alijäämän kattamisesta rahaston varoista.

Lain 4 §:n 3 momentin mukaan valtiovarainministeriön ja valtiokonttorin tehtävänä on ottaa lainat ja päättää niiden tarkemmista ehdoista sekä huolehtia muista rahaston lainanottoon samoin kuin arvopaperisointiin ja siihen liittyvään lisäkoron maksamiseen ja saatavien vaihtamiseen sekä arvopapereiden ostamiseen ja lisävakuusjärjestelyihin kuuluvista toimenpiteistä.

Asetuksen 3 §:n 1 momentin mukaan valtion asuntorahastosta annetun lain (1144/1989) 4 §:n 1 momentin 1 ja 3 kohdassa tarkoitetut asiat valmistellaan johtokunnalle Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskuksen ja Valtiokonttorin yhteistyönä. Säännöksen 2 momentin mukaan muut kuin 1 momentissa tarkoitetut johtokunnassa käsiteltävät asiat valmistelee Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskus.

(604/2002) 37 §:n johdantolauseen mukaan Valtiokonttori voi lakkauttaa korkotuen maksamisen ja velvoittaa lainansaajan kokonaan tai osittain suorittamaan valtion asuntorahastoon sen korkotuen, jonka valtio on lainasta jo maksanut.

Lain 39 §:n 1 momentin mukaan ympäristöministeriöllä, Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskuksella, Valtiokonttorilla ja kunnalla on oikeus ohjata ja valvoa mainitun lain ja sen nojalla annettujen säännösten noudattamista. Viranomaisilla on salassapitosäännösten estämättä oikeus saada nähtäväkseen valvonnan toteuttamiseksi tarpeelliset asiakirjat. Lainansaaja on velvollinen vaadittaessa toimittamaan asiakirjat tarkastajan luona tarkastettaviksi.

Valtiokonttorin riskienhallintapäällikkö Anneli Nieminen on ajalla 1.11.2014 — 31.10.2018 toiminut Valtion asuntorahaston ja Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskuksen yhteisen johtokunnan jäsenenä.

Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskus on tehnyt 3. — 4.6.2013 ohjaus- ja valvontakäynnin muun ohella Avo-Asumisoikeus Oy:öön. Tätä ohjaus- ja valvontatointa koskeva Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskuksen tarkastuskertomus valmistui 17.10.2014. Tarkastuskertomuksen jakelua koskevasta kohdasta ilmenee, että kertomus on annettu tiedoksi Niemiselle Valtiokonttorin edustajana. Tarkastuskertomus on ollut perusteena Valtiokonttorin 7.3.2017 tekemässä korkotuen lakkauttamista koskevassa päätöksessä.

Edelleen asiakirjoista ilmenee, että Nieminen on 14.11.2017 päätöksentekijänä esittelystä allekirjoittanut Valtiokonttorin Avo-Asumisoikeus Oy:n oikaisuvaatimukseen tekemän päätöksen. Lisäksi Nieminen on 30.8.2018 esittelystä allekirjoittanut Valtiokonttorin Avo-Asumisoikeus Oy:n valituksen johdosta hallinto-oikeudelle antaman lausunnon.

Edellä esitetystä ilmenee, että Nieminen on toiminut mainitun johtokunnan jäsenenä aikana, jolloin Valtiokonttori on sille saapuneen tarkastuskertomuksen perusteella käsitellyt Avo-Asumisoikeus Oy:n korkotuen lakkauttamista koskevaa asiaa. Nieminen on päätöksentekijänä allekirjoittanut Avo-Asumisoikeus Oy:n oikaisuvaatimuksen johdosta tehdyn Valtiokonttorin päätöksen ja hallinto-oikeudelle yhtiön valituksen johdosta annetun Valtiokonttorin lausunnon.

Asiassa on Avo-Asumisoikeus Oy:n korkeimmassa hallinto-oikeudessa esittämän valitusperusteen johdosta ratkaistavana kysymys siitä, onko Nieminen mainitun johtokunnan jäsenyytensä vuoksi ollut esteellinen käsittelemään Valtiokonttorissa Avo-Asumisoikeus Oy:n korkotuen lakkauttamista koskevaa asiaa ensin oikaisuvaatimusmenettelyssä ja sitten valitusvaiheessa Valtiokonttorin antaessa lausuntonsa yhtiön valituksen johdosta hallinto-oikeudelle.

Avo-Asumisoikeus Oy on katsonut, että Niemisellä on ollut kaksoisrooli yhtäältä Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskuksen johtokunnan jäsenenä ja toisaalta Valtiokonttorin riskienhallintapäällikkönä. Yhtiön käsityksen mukaan yhtiön toimintaa valvovan Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskuksen johtokunnan jäsen on esteellinen osallistumaan Valtiokonttorin päätöksentekoon, jossa arvioidaan korkotuen lakkauttamisen edellytyksiä muun ohella Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskuksen tarkastuskertomukseen perustuen. Yhtiön mukaan Nieminen on kaksoisroolinsa vuoksi ollut esteellinen osallistumaan asian käsittelyyn Valtiokonttorissa.

Valtiokonttori on todennut, että Valtion asuntorahasto ei ohjaa Valtiokonttorin toimintaa. Asuntorahaston johtokunta päättää ainoastaan suuremmista Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskuksen toimintalinjoista. Toimiminen johtokunnan jäsenenä ei johtokunnan tehtävät huomioon ottaen aiheuta esteellisyyttä lainanhoitoon liittyvien lakisääteisten tehtävien hoitamiselle Valtiokonttorissa. Avo-Asumisoikeus Oy:n asiaa ei ole myöskään käsitelty johtokunnassa.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että edellä selostettujen oikeusohjeiden mukaan Valtiokonttori on valtiovarainministeriön alainen virasto. Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskuksen ohjaus ja valvonta puolestaan kuuluu ympäristöministeriölle. Vastaavasti Valtion asuntorahasto on ympäristöministeriön alaisuudessa oleva valtion talousarvion ulkopuolinen rahasto. Näin ollen yhtäältä Valtiokonttori ja toisaalta Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskus ja Valtion asuntorahasto eivät ole toisiinsa nähden hallinnollisessa esimiesvirastoasemassa.

$143

Edellä selostetuista oikeusohjeista ilmenee edelleen, että Valtion asuntorahastolla ja Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskuksella on yhteinen johtokunta. Sen tehtävistä säädetään Valtion asuntorahastosta annetussa laissa ja Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskuksesta annetussa valtioneuvoston asetuksessa.

$144

$145

Kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Avo-Asumisoikeus Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Kari Kuusiniemi sekä oikeusneuvokset Leena Äärilä, Timo Räbinä, Anne Nenonen ja Joni Heliskoski. Asian esittelijä Kari Nieminen.

Valtiokonttori

Hallinto-oikeus

Sovellettavat oikeusohjeet ja esityöt

Asiassa saatu selvitys

Hallinto-oikeuden johtopäätökset

Oikeudenkäyntikulut

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Valtiokonttorille

2.1. Esteellisyyttä koskevan valitusperusteen tutkiminen

2.2. Esteellisyyden arvioinnissa sovellettavat oikeusohjeet ja lain esitöitä

Hallintolain

Valtiokonttorista annetun lain

Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskuksesta annetun lain

Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskuksesta annetun valtioneuvoston asetuksen

Valtion asuntorahastosta annetun lain

Valtion asuntorahastosta annetun valtioneuvoston asetuksen

Vuokra-asuntolainojen ja asumisoikeustalolainojen korkotuesta annetun

lain

2.3. Asiassa esteellisyyskysymyksestä saatu selvitys

2.4. Esteellisyysperusteen oikeudellinen arviointi

2.5. Täydentävät perustelut muilta osin

1. Valitusosoituksen oikaiseminen

2. Valituksen hylkääminen

3. Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen