KHO:2016:111 — Specialomsorger om utvecklingsstörda

En tjänsteinnehavare hade fattat beslut om hur den individuella specialomsorgen om en medelålders utvecklingsstörd person skulle ordnas. Beslutet hade på den utvecklingsstördas vägnar överklagats hos regionförvaltningsverket av den utvecklingsstördas syster.

Den utvecklingsstörda personen hade inte själv undertecknat besvärsskriften, deltagit i skötseln av ärendet eller gett systern fullmakt att anföra besvär. Inte heller bestämmelser i lagen om klientens ställning och rättigheter inom socialvården gav en anhörig eller närstående till en sådan person rätt att föra talan i ett ärende som gällde sökande av ändring. När systern anförde besvären hade hon inte heller ännu utsetts till intressebevakare för den utvecklingsstörda.

Högsta förvaltningsdomstolen ansåg att utredningen om den utvecklingsstördas personens funktionsförmåga visade att hon inte själv förmådde bevaka sin rätt i domstol eller hos andra myndigheter i det ärende som gällde individuella specialomsorger om henne och inte heller hade förmåga att ge fullmakt åt någon att för hennes räkning sköta saken. Bevakningen av den utvecklingsstördas intressen hade gjort det nödvändigt att överklaga beslutet för hennes räkning. Under dessa förhållanden hade systern haft behörighet att enligt den rättsprincip som går under namnet negotiorum gestio för den utvecklingsstördas räkning anföra besvär hos regionförvaltningsverket.

Lagen om klientens ställning och rättigheter inom socialvården 8 § 1 — 3 mom. och 9 § 1 mom.

Lagen om förmyndarverksamhet 4 § 2 mom., 8 § 1 mom. och 29 § 4 mom.

Förvaltningsprocesslagen 18 a § 1 mom., 20 § 1 mom. och 21 § 1 mom.

Viranhaltija oli tehnyt päätöksen täysi-ikäisen kehitysvammaisen henkilön yksilöllisen erityishuollon järjestämiseen liittyvistä asioista. Henkilön sisar oli tämän puolesta tehnyt viranhaltijan päätöksestä valituksen aluehallintovirastoon.

Henkilö itse ei ollut allekirjoittanut valituskirjelmää, osallistunut asian hoitamiseen eikä antanut sisarelleen valtuutusta valituksen tekemiseen. Myöskään sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista annetun lain säännökset eivät perustaneet kyseisen henkilön omaiselle tai läheiselle puhevaltaa muutoksenhakuasiassa. Sisarta ei hänen tehdessään valituksen vielä ollut määrätty kyseisen henkilön edunvalvojaksi.

Korkein hallinto-oikeus katsoi kyseisen henkilön toimintakyvystä saadun selvityksen perusteella, ettei tämä itse ollut kyennyt valvomaan etuaan tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa tässä yksilöllistä erityishuoltoaan koskevassa asiassa eikä myöskään antamaan valtuutusta tämän asiansa hoitamiseen. Valituksen tekeminen hänen puolestaan oli ollut välttämätöntä hänen etunsa valvomiseksi. Sisarella oli kysymyksessä olevissa olosuhteissa ollut asiainhuoltoon (negotiorum gestio) perustunut kelpoisuus tehdä kyseisen henkilön puolesta viranhaltijan päätöksestä valitus aluehallintovirastoon.

Laki sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista 8 § 1 — 3 momentti ja 9 § 1 momentti

Laki holhoustoimesta 4 § 2 momentti, 8 § 1 momentti ja 29 § 4 momentti

Hallintolainkäyttölaki 18 a § 1 momentti, 20 § 1 momentti ja 21 § 1 momentti

Päätös, josta valitetaan

Itä-Suomen hallinto-oikeus 27.1.2016 nro 16/0041/2

Asian aikaisempi käsittely

on päätöksellään 18.8.2015 Nro ISAVI/212/06.02.02/2015 asiakkaan sisaren ja asioidenhoitajan B:n, joka sittemmin on määrätty A:n edunvalvojaksi (jäljempänä myös edunvalvoja), tekemän valituksen johdosta kumonnut viranhaltijan päätöksen ja palauttanut asian E:n kaupungille uudelleen käsiteltäväksi.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt E:n kaupungin perusturvalautakunnan valituksen aluehallintoviraston päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista annetun lain (asiakaslaki) 8 §:n 2 momentissa säädetään, että asiakkaalle on annettava mahdollisuus osallistua ja vaikuttaa palvelujensa suunnitteluun ja toteuttamiseen. Sama koskee hänen sosiaalihuoltoonsa liittyviä muita toimenpiteitä. Asiakasta koskeva asia on käsiteltävä ja ratkaistava siten, että ensisijaisesti otetaan huomioon asiakkaan etu. Mainitun pykälän 3 momentin mukaan asiakkaan kuulemisesta ennen häntä koskevan päätöksen tekemistä säädetään hallintolaissa.

Asiakaslain 9 §:n 1 momentin mukaan jos täysi-ikäinen asiakas ei sairauden, henkisen toimintakyvyn vajavuuden tai muun vastaavan syyn vuoksi pysty osallistumaan ja vaikuttamaan palvelujensa tai sosiaalihuoltoonsa liittyvien muiden toimenpiteiden suunnitteluun ja toteuttamiseen taikka ymmärtämään ehdotettuja ratkaisuvaihtoehtoja tai päätösten vaikutuksia, on asiakkaan tahtoa selvitettävä yhteistyössä hänen laillisen edustajansa taikka omaisensa tai muun läheisen henkilön kanssa.

Hallintolain 34 §:n 1 momentin mukaan asianosaiselle on ennen asian ratkaisemista varattava tilaisuus lausua mielipiteensä asiasta sekä antaa selityksensä sellaisista vaatimuksista ja selvityksistä, jotka saattavat vaikuttaa asian ratkaisuun.

Mainitun pykälän 2 momentin mukaan asian saa ratkaista asianosaista kuulematta, jos:

1) vaatimus jätetään tutkimatta tai hylätään heti perusteettomana;

2) asia koskee palvelussuhteeseen tai vapaaehtoiseen koulutukseen ottamista;

3) asia koskee hakijan ominaisuuksien arviointiin perustuvan edun myöntämistä;

4) kuuleminen saattaa vaarantaa päätöksen tarkoituksen toteutumisen tai kuulemisesta aiheutuva asian käsittelyn viivästyminen aiheuttaa huomattavaa haittaa ihmisten terveydelle, yleiselle turvallisuudelle taikka ympäristölle; tai

5) hyväksytään vaatimus, joka ei koske toista asianosaista tai kuuleminen on muusta syystä ilmeisen tarpeetonta.

Hallintolain 36 §:n mukaan asianosaiselle on ilmoitettava kuulemisen tarkoitus ja selityksen antamiselle varattu määräaika. Kuulemista koskevassa pyynnössä on tarvittaessa yksilöitävä, mistä seikoista selitystä pyydetään. Asianosaiselle on toimitettava kuulemisen kohteena olevat asiakirjat alkuperäisinä tai jäljennöksinä taikka varattava muutoin tilaisuus tutustua niihin.

Hallintolain 44 §:n 1 momentin mukaan kirjallisesta päätöksestä on käytävä selvästi ilmi:

1) päätöksen tehnyt viranomainen ja päätöksen tekemisen ajankohta;

2) asianosaiset, joihin päätös välittömästi kohdistuu;

3) päätöksen perustelut ja yksilöity tieto siitä, mihin asianosainen on oikeutettu tai velvoitettu taikka miten asia on muutoin ratkaistu; sekä

4) sen henkilön nimi ja yhteystiedot, jolta asianosainen voi pyytää tarvittaessa lisätietoja päätöksestä.

Hallintolain 45 §:n 1 momentin mukaan päätös on perusteltava. Perusteluissa on ilmoitettava, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun sekä mainittava sovelletut säännökset.

Mainitun pykälän 2 momentin mukaan päätöksen perustelut voidaan jättää esittämättä, jos:

1) tärkeä yleinen tai yksityinen etu edellyttää päätöksen välitöntä antamista;

2) päätös koskee kunnallisen monijäsenisen toimielimen toimittamaa vaalia;

3) päätös koskee vapaaehtoiseen koulutukseen ottamista tai sellaisen edun myöntämistä, joka perustuu hakijan ominaisuuksien arviointiin;

4) päätöksellä hyväksytään vaatimus, joka ei koske toista asianosaista eikä muilla ole oikeutta hakea päätökseen muutosta; taikka

5) perusteleminen on muusta erityisestä syystä ilmeisen tarpeetonta.

Asiassa on hallinto-oikeudessa kysymys aluehallintoviraston valituksenalaisen päätöksen lainmukaisuuden arvioinnista. Aluehallintovirasto on perustanut päätöksensä keskeiseltä osaltaan siihen menettelyyn, jota asiakkaan asumispalvelua koskevan asian käsittelyssä ja ratkaisemisessa on noudatettu. Hallinto-oikeus arvioi aluehallintoviraston ratkaisua ja sen perusteluita seuraavasti.

Viranhaltija on 16.12.2014 tekemällään päätöksellä myöntänyt asiakkaalle asumispalveluna asumisen palvelukoti C:ssä 1.1.2015 alkaen toistaiseksi. Asiakkaan ajalle 1.2.2014 — 31.1.2016 tehdyn palvelusuunnitelman mukaan asiakkaalle järjestetään asuminen D:n asumisyksikössä. Asiakas on asunut palvelukoti C:ssä viranhaltijan 5.8.2014 ja 26.11.2014 tekemillä määräaikaisilla päätöksillä 18.8.2014 lähtien.

Asiakkaan sisarta ja asioidenhoitajaa, joka on sittemmin määrätty asiakkaan edunvalvojaksi, on kuultu toimittamalla hänelle sähköpostitse 21.11.2014 kuulemiskirje. Vastausta on pyydetty 25.11.2014 mennessä.

Sen ohella, että nyt kyseessä olevassa asiassa on ollut perusteet selvittää asiakkaan tahtoa asiakaslain 9 §:n mukaisesti yhteistyössä hänen omaisensa kanssa, hallinto-oikeus katsoo, että jo ennen edunvalvojan määräyksen saamista asiakkaan sisar on toiminut asiassa asiakkaan asioidenhoitajana ja asemavaltuutuksen vuoksi häntä on tullut kuulla hallintolain mukaisesti ennen asian ratkaisua. Asiassa ei ole ollut kyse sellaisesta hallintolain 34 §:n 2 momentin mukaisesta asiasta, joka voidaan ratkaista asianosaista kuulematta.

Asiassa on ollut kyse asiakkaan asuinpaikan pidempiaikaisesta järjestämisestä. Hallinto-oikeus katsoo, että neljän päivän mittaista määräaikaa, johon sisältyy viikonloppu, ei voida pitää asian laatuun nähden riittävänä. Hallinto-oikeus toteaa, että määräaikaa ei voida pitää riittävänä siinäkään tapauksessa, että edunvalvoja olisi E:n kaupungin väittämällä tavalla suostunut kuulemiseen kyseisellä tavalla. Asian käsittelyssä on siten tapahtunut kuulemisvirhe.

Viranhaltijan 16.12.2014 tekemää päätöstä ei ole perusteltu. Hallinto-oikeus toteaa, että päätöksessä on kyse asiakkaan asumispalvelun muuttamisesta palvelusuunnitelmaan ja aikaisempiin, määräaikaiseksi tehtyihin päätöksiin nähden. Saadun selvityksen mukaan päätös on ollut asiakkaan edunvalvojan ja muiden omaisten kannan vastainen. Tähän nähden päätöksen perustelemisella on ollut korostunut merkitys. Päätöksen perusteleminen ei ole ollut ilmeisen tarpeetonta eikä kyseessä ole ollut muukaan hallintolain 45 §:n 2 momentin mukainen tilanne, jossa päätös voidaan jättää perustelematta. Hallinto-oikeus toteaa, että asianosaiselle kuulemisen yhteydessä etukäteen annetuilla tiedoilla ei voida korvata lopullisen päätöksen kirjallista perustelemista. Perustelujen esittämistä myöskään muutoksenhakuvaiheessa ei voida pitää riittävänä.

Hallinto-oikeus toteaa, että viranhaltijan päätöksessä olleet menettelyvirheet ovat olleet niin olennaisia, että aluehallintoviraston on tullut kumota päätös jo kyseisillä perusteilla ja palauttaa asia viranhaltijalle uudelleen käsiteltäväksi. Tähän nähden ja koska viranhaltijan päätöksestä puuttuu perustelut, joiden pohjalta päätöksen sisällöllinen oikeellisuus olisi jälkikäteen mahdollista kontrolloida, hallinto-oikeus ottamatta kantaa aluehallintoviraston päätöksestä ilmeneviin muihin kumoamisperusteisiin hylkää valituksen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan.

Vaatimustensa tueksi lautakunta on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Viranhaltijan päätös asumispalveluista on asiakkaan edun mukainen. Päätös turvaa asiakkaan asumisen ja palvelut. Päätöksessä on otettu huomioon asiakkaan kehitysvammasta johtuvat yksilölliset tarpeet nyt ja tulevaisuudessa. Päätöstä valmisteltaessa kuuleminen on suoritettu hallintolain mukaisesti. Päätökselle on annettu kirjalliset perustelut jo kuulemisen yhteydessä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

8 §:n 1 momentin mukaan sosiaalihuoltoa toteutettaessa on ensisijaisesti otettava huomioon asiakkaan toivomukset ja mielipide ja muutoinkin kunnioitettava hänen itsemääräämisoikeuttaan. Mainitun pykälän 2 momentin mukaan asiakkaalle on annettava mahdollisuus osallistua ja vaikuttaa palvelujensa suunnitteluun ja toteuttamiseen. Sama koskee hänen sosiaalihuoltoonsa liittyviä muita toimenpiteitä. Asiakasta koskeva asia on käsiteltävä ja ratkaistava siten, että ensisijaisesti otetaan huomioon asiakkaan etu. Mainitun pykälän 3 momentin mukaan asiakkaan kuulemisesta ennen häntä koskevan päätöksen tekemistä säädetään hallintolaissa.

Sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista annetun lain 9 §:n 1 momentin mukaan jos täysi-ikäinen asiakas ei sairauden, henkisen toimintakyvyn vajavuuden tai muun vastaavan syyn vuoksi pysty osallistumaan ja vaikuttamaan palvelujensa tai sosiaalihuoltoonsa liittyvien muiden toimenpiteiden suunnitteluun ja toteuttamiseen taikka ymmärtämään ehdotettuja ratkaisuvaihtoehtoja tai päätösten vaikutuksia, on asiakkaan tahtoa selvitettävä yhteistyössä hänen laillisen edustajansa taikka omaisensa tai muun läheisen henkilön kanssa.

4 §:n 2 momentin mukaan täysi-ikäisen edunvalvojana on henkilö, jonka tuomioistuin tai holhousviranomainen on tehtävään määrännyt. Saman lain 8 §:n 1 momentin mukaan tuomioistuin voi määrätä edunvalvojan täysi-ikäiselle, joka sairauden, henkisen toiminnan häiriintymisen, heikentyneen terveydentilan tai muun vastaavan syyn vuoksi on kykenemätön valvomaan etuaan taikka huolehtimaan itseään tai varallisuuttaan koskevista asioista, jotka vaativat hoitoa eivätkä tule asianmukaisesti hoidetuiksi muulla tavoin.

Holhoustoimesta annetun lain 29 §:n 4 momentin mukaan edunvalvojan oikeudesta käyttää päämiehensä puhevaltaa tuomioistuimessa ja muun viranomaisen luona säädetään erikseen.

18 a §:n 1 momentin mukaan edunvalvoja, joka on määrätty täysivaltaiselle, käyttää päämiehensä ohella itsenäisesti puhevaltaa asioissa, jotka kuuluvat hänen tehtäviinsä. Jos edunvalvoja ja hänen päämiehensä ovat puhevaltaa käyttäessään eri mieltä, päämiehen kanta on ratkaiseva, jos hän kykenee ymmärtämään asian merkityksen.

Hallintolainkäyttölain 20 §:n 1 momentin mukaan asianosainen saa käyttää asiamiestä ja avustajaa. Lain 21 §:n 1 momentin mukaan asiamiehen on esitettävä valtakirja, jollei päämies ole valtuuttanut häntä suullisesti valitusviranomaisessa.

44 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan kirjallisesta päätöksestä on käytävä selvästi ilmi päätöksen perustelut ja yksilöity tieto siitä, mihin asianosainen on oikeutettu tai velvoitettu taikka miten asia on muutoin ratkaistu.

Hallintolain 45 §:n 1 momentin mukaan päätös on perusteltava. Perusteluissa on ilmoitettava, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun sekä mainittava sovelletut säännökset. Mainitun pykälän 2 momentin mukaan päätöksen perustelut voidaan jättää esittämättä, jos:

Asiassa on kysymys A:lle kehitysvammaisten erityishuollosta annetun lain nojalla myönnetystä asumispalvelusta.

Asiakirjoista saatavan selvityksen mukaan A on täysi-ikäinen kehitysvammainen henkilö. Hänen yksilöllisen erityishuoltonsa järjestämiseen liittyviä asioita E:n kaupungin viranomaisessa on käytännössä hoitanut hänen sisarensa B.

A:n sekä hänen omaistensa ja läheistensä mielipidettä on selvitetty sekä A:ta ja B:tä tavattu ennen viranhaltijan päätöksen 16.12.2014 tekemistä. B:lle on myös toimitettu sähköpostitse 21.11.2014 kuulemiskirje, johon B on antanut vastauksen pyydettyyn päivään 25.11.2014 mennessä. Viranhaltijan päätös 16.12.2014 ja siihen myöhemmin liitetty valitusosoitus on annettu tiedoksi vain B:lle.

Asiassa ei ole esitetty selvitystä siitä, että B:lla olisi ollut A:n antama valtuutus valituksen tekemiseen. Myöskään sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista annetun lain säännökset eivät perusta asiakkaan omaiselle tai läheiselle puhevaltaa muutoksenhakuasiassa.

G:n käräjäoikeus on määrännyt B:n A:n edunvalvojaksi 10.7.2015 alkaen tehtävänään edustaa A:ta tämän omaisuutta ja taloudellisia asioita koskevissa oikeustoimissa. A:n toimintakelpoisuutta ei ole edunvalvojan määräämisen yhteydessä rajoitettu. B:tä ei hänen tehdessään A:n puolesta valituksen aluehallintovirastoon vielä ollut määrätty A:n edunvalvojaksi.

A:n antaman valtuutuksen ja A:n edunvalvontaa koskevan määräyksen puuttuessa asiassa on ensin ratkaistava, onko B:llä jollain muulla perusteella ollut oikeus tehdä viranhaltijan päätöksestä valitus A:n puolesta.

Korkein hallinto-oikeus katsoo A:n toimintakyvystä saadun selvityksen perusteella, ettei A ole itse kyennyt valvomaan etuaan tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa tässä yksilöllistä erityishuoltoaan koskevassa asiassa eikä myöskään antamaan valtuutusta tämän asiansa hoitamiseen. Näissä oloissa valituksen tekeminen A:n puolesta on ollut välttämätöntä A:n edun valvomiseksi.

Korkein hallinto-oikeus katsoo edellä todetun perusteella, että B:llä on kysymyksessä olevissa olosuhteissa ollut asiainhuoltoon (negotiorum gestio) perustunut kelpoisuus tehdä A:n puolesta viranhaltijan päätöksestä 16.12.2014 valitus Itä-Suomen aluehallintovirastoon.

A:n tahtoa ja hänen etuaan on ollut perusteltua selvittää sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista annetun lain 9 §:n 1 momentin mukaisesti yhdessä hänen omaistensa ja läheistensä kanssa. Asiassa saadun selvityksen mukaan viranhaltijan päätös on ollut A:n omaisten ja läheisten kannan vastainen. Päätöksen perusteleminen ei edellä kuvatussa tilanteessa ole ollut ilmeisen tarpeetonta eikä kyseessä ole ollut muukaan hallintolain 45 §:n 2 momentin mukainen tilanne, jossa päätös voidaan jättää perustelematta.

A:lle tai hänen omaisilleen ja läheisilleen kuulemisen yhteydessä etukäteen annetuilla tiedoilla ei voida korvata viranomaisen päätöksen kirjallista perustelemista. Perustelujen esittämistä vasta muutoksenhakuvaiheessa ei voida pitää asian laatuun nähden riittävänä.

Edellä todetun perusteella viranhaltijan päätöstä 16.12.2014 ei ole perusteltu hallintolain 45 §:ssä edellytetyllä tavalla. Aluehallintoviraston on siten tullut kumota mainittu päätös ja palauttaa asia viranhaltijalle uudelleen käsiteltäväksi, ja hallinto-oikeus on voinut hylätä perusturvalautakunnan aluehallintoviraston päätöksestä tekemän valituksen.

Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon kuulemisvirheen osalta muutoin hallinto-oikeuden päätöksen perustelut, perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Niilo Jääskinen, Matti Halén, Alice Guimaraes-Purokoski, Heikki Harjula ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Mika Paavilainen.

E:n kaupungin viranhaltija

Itä-Suomen aluehallintovirasto

Itä-Suomen hallinto-oikeus

Sovellettavat säännökset

Asiassa saatu selvitys ja johtopäätökset

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Timo Tervonen, Riitta Eskola ja Karoliina Hyvärinen, joka on myös esitellyt asian.

E:n kaupungin perusturvalautakunta

Sovellettavat oikeusohjeet

Sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista annetun lain

Holhoustoimesta annetun lain

Hallintolainkäyttölain

Hallintolain

Asian tarkastelun lähtökohdat

Sisaren kelpoisuudesta käyttää kehitysvammaisen henkilön puhevaltaa