KHO:2016:119 — Markanvändning och byggande

Stadsstyrelsen hade avslagit en ansökan om att tillåta byggande på ett område i behov av planering (planeringsbehovsavgörande). Beslutet hade motiverats bland annat med att de särskilda förutsättningar som enligt 137 § i markanvändnings- och bygglagen måste finnas för att bygglov skulle kunna beviljas på ett område i behov av planering inte fanns, eftersom alla de byggplatser som med tillämpning av de för området antagna dimensioneringsprinciperna kalkylerats för moderfastigheten hörde till fastigheter som styckats av från moderfastigheten. Förvaltningsdomstolen hade på besvär av tillståndstagaren upphävt stadsstyrelsens beslut och återvisat saken till generalplanedirektören för ny behandling. Enligt förvaltningsdomstolens beslutsskäl kunde ansökan inte avslås på grunder som hänförde sig till dimensioneringsprinciper för antalet byggplatser eller den ordning i vilken styckningslägenheterna styckats av från moderfastigheten.

Högsta förvaltningsdomstolen konstaterade att en kommun har i uppgift att svara för planläggningen av marken inom sitt område. Därför kan en kommun för olika områden av kommunen bestämma dimensioneringsprinciper, vilka används som hjälpmedel när man vid prövningen av en enskild ansökan om att tillåta byggande på ett område i behov av planering har att ta ställning till om markägarnas rätt till likvärdigt bemötande tillgodoses. Dimensioneringsprinciperna var dock inte juridiskt bindande när beslut fattades.

$a9

Markanvändnings- och bygglagen 16 § 1, 3 och 4 mom., 20 § 1 mom. och 137 § 1 mom.

Grundlagen 6 §

Kaupunginhallitus oli perustellut suunnittelutarveratkaisua koskevan hakemuksen hylkäämistä muun ohella sillä, että maankäyttö- ja rakennuslain 137 §:ssä säädetyt rakennusluvan erityiset edellytykset suunnittelutarvealueella eivät täyty, koska emätilan aluekohtaisiin mitoitustavoitteisiin perustuvat laskennalliset rakennuspaikat kuuluvat emätilasta aikaisemmin lohkotuille tiloille. Hallinto-oikeus oli luvansaajan valituksesta kumonnut kaupunginhallituksen päätöksen ja palauttanut asian yleiskaavajohtajalle uudelleen käsiteltäväksi sillä perusteella, että hakemusta ei voitu hylätä rakennuspaikkojen mitoitusperiaatteisiin ja emätilasta lohkottujen tilojen lohkomisjärjestykseen liittyvillä perusteilla.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että kunnan tehtävänä on huolehtia alueiden käytön suunnittelusta alueellaan. Kunta voi tähän perustuen laatia aluekohtaisia mitoitusperiaatteita, joita käytetään apuvälineenä arvioitaessa maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun turvaamista yksittäistä suunnittelutarveratkaisua koskevassa harkinnassa. Mitoitusperiaatteilla ei kuitenkaan ollut päätöksenteossa oikeudellista sitovuutta.

Rakennuspaikan emätilaksi kunnan mitoitusperiaatteiden mukaan katsottavasta tilasta oli muodostettu yhteensä viisi tilaa, joista kolme oli rakentamattomia. Mitoitusperiaatteiden mukaan emätilan alueella oli pinta-alansa perusteella mahdollisuus kahteen lisärakennuspaikkaan. Kun näissä oloissa otettiin huomioon vaatimus maanomistajien tasapuolisesta kohtelusta ja se, että mahdollisuudet rakentamiseen samasta emätilasta muodostetuille muille rakentamattomille tiloille olivat selvittämättä, hankkeen toteuttamisesta kaavoituksesta erillisenä suunnittelutarveratkaisuna olisi aiheutunut maankäyttö- ja rakennuslain 137 §:n 1 momentissa tarkoitettua haittaa. Hankkeen toteuttamisen edellytykset oli tutkittava rakentamiseen oikeuttavassa kaavoituksessa, jossa voitiin ottaa yksittäistä kiinteistöä laajemmin huomioon myös muiden maanomistajien rakentamistarpeet ja alueen muu maankäyttö. Hallinto-oikeuden päätös kumottiin ja kaupunginhallituksen päätös saatettiin voimaan.

Maankäyttö- ja rakennuslaki 16 § 1, 3 ja 4 momentti, 20 § 1 momentti ja 137 § 1 momentti

Perustuslaki 6 §

Päätös, josta valitetaan

Itä-Suomen hallinto-oikeus 21.9.2015 nro 15/0247/3

Asian aikaisempi käsittely

on 24.2.2014 (8 §) tekemällään ja 4.3.2014 julkipanon jälkeen antamallaan päätöksellä hylännyt A:n hakemuksen saada rakentaa yhteensä 500 kerrosalaneliömetrin suuruiset omakotitalo ja talousrakennus Kuopion kaupungin Sotkaniemen kylässä sijaitsevalle tilalle Kolmio RN:o 1:93 siitä huolimatta, että rakennuspaikka sijaitsi maankäyttö- ja rakennuslain 16 §:ssä tarkoitetulla suunnittelutarvealueella, jolle ei ollut hyväksytty asemakaavaa.

on päätöksellään 14.4.2014 (§ 145) hylännyt A:n oikaisuvaatimuksen yleiskaavajohtajan päätöksestä.

Kaupunginhallituksen päätöksen esittelyosassa on viitattu 5.11.2007 hyväksyttyihin aluekohtaisiin mitoitustavoitteisiin ja lausuttu muun ohella seuraavaa:

Tilan Kolmio RN:o 1:93 emätila on ollut 14,36 hehtaarin suuruinen. Mitoitustavoitteiden mukaan emätila saa pinta-alansa mukaan laskennallisesti neljä rakennuspaikkaa, joista kaksi on jo rakennetuilla tiloilla Jokiharju RN:o 1:59 ja Mansikka-aho RN:o 1:57. Näitä tiloja myöhemmin lohkotun tilan Kolmio rakennuspaikka ylittäisi emätilan mitoituksen, joten sitä ei voi käyttää rakennuspaikkana. Myönteinen päätös vaarantaisi maanomistajien tasapuolisen kohtelun. Lisäksi rakentaminen aiheuttaa haittaa kaavoitukselle ja alueiden käytön muulle järjestämiselle sekä aiheuttaa haitallista yhdyskuntakehitystä.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

on valituksenalaisella päätöksellään A:n valituksesta kumonnut kaupunginhallituksen päätöksen ja palauttanut asian Kuopion kaupungin yleiskaavajohtajalle uudelleen käsiteltäväksi.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Maankäyttö- ja rakennuslain 16 §:n 1 momentin mukaan suunnittelutarvealueella tarkoitetaan aluetta, jonka käyttöön liittyvien tarpeiden tyydyttämiseksi on syytä ryhtyä erityisiin toimenpiteisiin, kuten teiden, vesijohdon tai viemärin rakentamiseen taikka vapaa-alueiden järjestämiseen.

1) ei aiheuta haittaa kaavoitukselle tai alueiden käytön muulle järjestämiselle;

2) ei aiheuta haitallista yhdyskuntakehitystä;

3) on sopivaa maisemalliselta kannalta eikä vaikeuta erityisten luonnon- tai kulttuuriympäristön arvojen säilyttämistä eikä virkistystarpeiden turvaamista.

Maankäyttö- ja rakennuslain 137 §:n 4 momentin mukaan rakentaminen suunnittelutarvealueella ei myöskään saa johtaa vaikutuksiltaan merkittävään rakentamiseen tai aiheuttaa merkittäviä haitallisia ympäristö- tai muita vaikutuksia.

Suunnitellulla rakennusalueella on voimassa 29.11.1994 vahvistettu oikeusvaikutteinen yleiskaava, jossa rakennuspaikka sijaitsee maa- ja metsätalousalueella (M). Alueella ei ole voimassa olevaa asemakaavaa. Suunnittelutarveratkaisua on haettu, koska rakennuspaikka sijaitsee alueella, joka Kuopion kaupungin rakennusjärjestyksessä on osoitettu suunnittelutarvealueeksi. Valituksenalaisen päätöksen mukaan suunnittelutarve perustuu lisäksi alueen rakentamistilanteeseen.

Kuopion kaupunginhallitus on 5.11.2007 hyväksynyt perusteet asemakaavoittamattomien maaseutualueiden rakennuspaikkamäärän mitoittamiselle. Emätilatarkastelun poikkileikkausvuodeksi on määritelty vuosi 1959 rakennuslain voimaantulon mukaisesti. Kuopiossa omaksutun käytännön mukaan ennen mitoitusperusteiden hyväksymistä muodostetut rakennuspaikat kuluttavat emätilan rakennusmahdollisuuksiin vaikuttavaa pinta-alaa 2,5 — 4 hehtaaria rakennuspaikkaa kohden riippuen alueen sijainnista suhteessa kylään, taaja-asutukseen ja palveluihin.

Yleiskaavajohtajan päätöksen mukaan emätilan kokonaispinta-ala on noin 14,36 hehtaaria. Päätöksen perustelujen mukaan laskennallisesti emätila saa pinta-alansa mukaisesti neljä rakennuspaikkaa, joista kaksi on rakennetuilla tiloilla Jokiharju RN:o 1:59 ja Kuusiharju RN:o 1:94. Seuraavat kaksi kuuluvat tiloille Pöksänperä RN:o 1:56 ja Mansikka-aho RN:o 1:57. Päätöksen mukaan näitä myöhemmin lohkotun tilan Kolmio RN:o 1:93 rakennuspaikka ylittäisi emätilan mitoituksen ja vaarantaisi maanomistajien tasapuolisen kohtelun, joten sitä ei voi enää käyttää rakennuspaikkana.

Suunnittelutarvealueella rakentamisen tulee ensisijaisesti perustua alueelle hyväksyttyyn asemakaavaan. Myönteinen suunnittelutarveratkaisu korvaa siten rakennushanketta koskevilta osin alueen asemakaavoituksen. Suunnittelutarveratkaisua ei voida myöntää rakennushankkeelle, jota ei olisi mahdollista osoittaa asemakaavassa.

Perustuslain 6 §:ssä turvattu yhdenvertaisuuden vaatimus liittyy myös rakennuslupien myöntämiseen suunnittelutarvealueille. Luvan myöntämisedellytyksiä harkittaessa on kiinnitettävä huomiota maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun turvaamiseen. Suunnittelutarveratkaisulla ei voida hyväksyä rakennuspaikkoja siten, ettei kaavoitukselle jäisi suunnitteluvaraa. Hakemukset on ratkaistava tapauskohtaisesti ottaen huomioon rakennuspaikan ja sen ympäristön olosuhteet.

$f4

Suunnittelutarveratkaisua koskevissa säännöksissä ei ole nimenomaisesti määrätty, että rakennuspaikat suunnittelutarvealueella tulisi myöntää ottaen huomion kiinteistöjen lohkomisjärjestys. Kuopion kaupungin maaseudun rakennuspaikkamäärän mitoitusperiaatteistakaan ei käy ilmi periaate, jonka mukaan rakennusoikeudet emätilasta lohkotuille tiloille myönnetään aikajärjestyksessä eli että rakennuspaikat kuuluvat aikaisemmin lohkotuille rakentamattomille tiloille Pöksänperä RN:o 1:56 ja Mansikka-aho RN:o 1:57. Kun emätilalle olisi osoitettavissa mitoitusperiaatteiden mukaan vielä kaksi rakennuspaikkaa niin asiassa olisi tullut arvioida, täyttyvätkö tilan Kolmio RN:o 1:93 kohdalla maankäyttö- ja rakennuslain 137 §:n mukaiset rakennusluvan erityiset edellytykset suunnittelutarvealueella. Kun kaupunginhallituksella ja yleiskaavajohtajalla on ollut asiassa eri käsitys, hallinto-oikeus kumoaa valituksenalaisen päätöksen ja palauttaa asian yleiskaavajohtajalle uudelleen käsiteltäväksi.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

on vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan. Kaupunginhallitus on perustellut vaatimustaan muun ohella seuraavasti:

Yleiskaavajohtajan suunnittelutarveratkaisussa on tutkittu emätilaperusteinen rakennusoikeus Kuopion kaupungissa hyväksyttyjen perusteiden mukaisesti noudattaen pitkäaikaista ja vakiintunutta käytäntöä. Emätilan neljän rakennuspaikan rakennusoikeudesta on käyttämättä kaksi rakennuspaikkaa. Lisäksi on todettu, että emätilasta muodostettuja lohkotiloja on yhteensä viisi, joista tila Kolmio RN:o 1:93 on niin sanottu lohkotilan lohkotila.

Jos emätilakiinteistön jäljellä olevaa rakennusoikeutta jaettaisiin muulla tavalla kuin lohkokiinteistöjen muodostumisen aikajärjestyksessä, johtaisi tämä tilanteeseen, jossa lohkotila voisi hyödyntää emätilan rakennusoikeuden lohkomalla alueestaan uusia rakennuspaikkoja. Maanomistajien oikeuksien näkökulmasta tämä ei olisi tasapuolista. Mitoituksen mukainen emätilakohtainen rakennusoikeus ylittyisi, jos rakennusoikeus siirtyisi lohkomalla myöhemmin lohkotuille kiinteistöille, kun maanomistajien tasavertainen kohtelu edellyttää rakennusoikeutta myös aikaisemmin lohkotuille kiinteistöille. Maanomistajan kannalta oikeudenmukaisin tapa on jakaa jäljellä olevaa rakennusoikeutta emätilaperusteisesti lohkotilojen muodostumisajankohdan mukaisessa aikajärjestyksessä.

Myönteinen suunnittelutarveratkaisu vaarantaisi maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun ja aiheuttaisi haittaa kaavoitukselle ja alueiden käytön muulle järjestämiselle.

on antanut selityksen, joka on lähetetty tiedoksi Kuopion kaupunginhallitukselle. A esittää selityksessään, ettei hallinto-oikeuden ratkaisua ole tarpeen muuttaa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Itä-Suomen hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Kuopion kaupunginhallituksen päätös saatetaan voimaan.

Perustelut

Maankäyttö- ja rakennuslain 16 §:n 1 momentin mukaan suunnittelutarvealueella tarkoitetaan aluetta, jonka käyttöön liittyvien tarpeiden tyydyttämiseksi on syytä ryhtyä erityisiin toimenpiteisiin, kuten teiden, vesijohdon tai viemärin rakentamiseen taikka vapaa-alueiden järjestämiseen. Pykälän 3 momentin mukaan kunta voi oikeusvaikutteisessa yleiskaavassa tai rakennusjärjestyksessä osoittaa suunnittelutarvealueeksi myös alueen, jolla sen sijainnin vuoksi on odotettavissa suunnittelua edellyttävää yhdyskuntakehitystä tai jolla erityisten ympäristöarvojen tai ympäristöhaittojen vuoksi on tarpeen suunnitella maankäyttöä.

Maankäyttö- ja rakennuslain 137 §:n 1 momentin mukaan sen lisäksi, mitä rakennusluvan edellytyksistä muutoin säädetään, rakennusluvan myöntäminen 16 §:ssä tarkoitetulla suunnittelutarvealueella, jolle ei ole hyväksytty asemakaavaa, edellyttää, että rakentaminen:

2) ei aiheuta haitallista yhdyskuntakehitystä; ja

Suomen perustuslain 6 §:stä ilmenevää yhdenvertaisuusperiaatetta on sovellettava myös maankäyttö- ja rakennuslain mukaisessa kaavoituksessa ja harkittaessa edellytyksiä poiketa tapauskohtaisesti kaavoitusvelvollisuudesta. Periaate, jonka toteutumistapa viime kädessä riippuu kulloinkin kysymyksessä olevasta kaavamuodosta, edellyttää muun ohella, ettei alueiden omistajia aseteta toisistaan poikkeavaan asemaan, ellei siihen ole maankäytöllisiä perusteita.

Maankäyttö- ja rakennuslain 20 §:n 1 momentin mukaan kunnan on huolehdittava alueiden käytön suunnittelusta, rakentamisen ohjauksesta ja valvonnasta alueellaan sekä maapolitiikan harjoittamisesta.

Hankkeessa on kysymys kerrosalaltaan yhteensä 500 neliömetrin suuruisten omakotitalon ja talousrakennuksen rakentamisesta 0,5040 hehtaarin suuruiselle Kolmion tilalle RN:o 1:93.

Rakennuspaikka sijaitsee alueella, joka Kuopion kaupungin rakennusjärjestyksessä 14.6.2013 on osoitettu suunnittelutarvealueeksi.

Edellä mainitussa asiakirjassa todetaan myös, että yleisesti määriteltyjen mitoitusperusteiden lisäksi tulee ottaa huomioon myös yksittäistapauksessa vaikuttavia tekijöitä, kuten maaston rakentamiskelpoisuus ja rakentamiseen sopimattomien peltojen laajuus.

Kaupunginhallituksen hallinto-oikeudelle antaman lausunnon mukaan nyt kysymyksessä oleva rakennuspaikka sijaitsee alueella, jossa ennen mitoitusperusteiden hyväksymistä muodostetuttujen rakennuspaikkojen on katsottu kuluttaneen emätilan rakentamismahdollisuuksia 4 ha/rakennuspaikka.

Kaupunginhallituksen lausunnosta hallinto-oikeudelle ilmenee edelleen seuraavaa:

Kolmion tilan vuonna 1959 olemassa ollut emätila on ollut tila Jokiharju RN:o 1:32 (14,36 ha). Tilasta on muodostettu vuonna 1979 tilat Kuusiharju RN:o 1:52 (2,086 ha) ja Jokiharju RN:o 1:53 (12,274 ha). Tilasta Jokiharju RN:o 1:53 on muodostettu vuonna 1982 tilat Pöksänperä RN:o 1:56 (5,775 ha), Mansikka-aho RN:o 1:57 (2,35 ha) ja Jokiharju RN:o 1:59 (6,349 ha). Tilasta Kuusiharju RN:o 1:52 on muodostettu vuonna 1993 tilat Kolmio RN:o 1:93 (0,504 ha) ja Kuusiharju RN:o 1:94 (1,582 ha).

Muodostuneista tiloista tiloille RN:ot 1:59 ja 1:94 on rakennettu, muut ovat rakentamattomia.

Suunnittelutarveratkaisua koskevan säännöksen tarkoituksena on turvata suunnitteluvara tulevassa kaavoituksessa. Maankäyttö- ja rakennuslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 101/1998 vp s. 115) 137 §:ää koskevien yksityiskohtaisten perustelujen mukaan suunnittelutarvealueen maankäytön tulee perustua riittävään suunnitteluun. Ensisijainen lähtökohta on, että rakentaminen perustuisi alueelle hyväksyttyyn asemakaavaan. Rakentaminen olisi kuitenkin mahdollista myös silloin, kun se on todettu sopivaksi sellaisessa lupamenettelyssä, jossa sopivuutta on voitu arvioida tavanomaista rakennuslupamenettelyä laajemmin myös yhdyskuntakehityksen, ympäristöarvojen ja tulevan maankäytön näkökulmasta.

Kunnan tehtävänä on huolehtia alueiden käytön suunnittelusta alueellaan. Kunta voi tähän perustuen laatia aluekohtaisia mitoitusperiaatteita, joita käytetään apuvälineenä arvioitaessa maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun turvaamista yksittäistä suunnittelutarveratkaisua koskevassa harkinnassa. Mitoitusperiaatteilla ei kuitenkaan ole päätöksenteossa oikeudellista sitovuutta. Suunnittelutarveratkaisu perustuu oikeusharkintaan eikä kielteistä tai myönteistä suunnittelutarveratkaisua voida suoraan perustaa mitoitusperusteisiin. Tämä on todettu myös Kuopion kaupungin mitoitusperusteita koskevassa asiakirjassa.

Yhdenvertaisuusperiaate edellyttää, ettei yhdelle maanomistajalle sallita niin tehokasta rakentamista, että kaavoituksessa välttämättä osoitettava kadut, puistot ja muut yleiset alueet jouduttaisiin sijoittamaan muiden maanomistajien alueille. Harkinnassa on otettava huomioon vaikutukset paitsi toisten emätilojen myös samasta emätilasta muodostettujen muiden lohkotilojen rakentamismahdollisuuksiin tulevassa kaavoituksessa. Tämän ohella kaavoitukseen on jätettävä suunnitteluvara. Kunnalla on maankäyttö- ja rakennuslain 20 §:n 1 momentti huomioon ottaen harkintavaltansa ja perustuslain 15 §:n rajoissa oikeus päättää kaavoitusperiaatteista ja siitä, millainen suunnitteluvara kaavoitusta varten on tarpeen.

Vuonna 1957 muodostetusta Jokiharjun emätilasta on muodostettu vuonna 1979 kaksi tilaa, joista toisesta on muodostettu vuonna 1982 kolme tilaa ja toisesta vuonna 1992 kaksi tilaa. Vuonna 1982 muodostettujen tilojen yhteispinta-ala on 14,474 hehtaaria ja vuonna 1992 muodostettujen tilojen yhteispinta-ala on 2,086 hehtaaria. Yhdelle vuonna 1982 muodostetuista tiloista on rakennettu, samoin yhdelle vuonna 1992 muodostetuista tiloista. Hakemuksen kohteena oleva rakentamaton tila on pinta-alaltaan selvästi pienempi kuin muut edelleen rakentamattomat tilat.

$fb

Edellä lausutun vuoksi hankkeen toteuttamisen edellytykset on yksittäisen suunnittelutarveratkaisun sijaan tutkittava rakentamiseen oikeuttavassa kaavoituksessa, jossa voidaan ottaa yksittäistä kiinteistöä laajemmin huomioon myös muiden maanomistajien rakentamistarpeet ja alueen muu maankäyttö.

Tämän vuoksi korkein hallinto-oikeus kumoaa hallinto-oikeuden päätöksen ja saattaa Kuopion kaupunginhallituksen päätöksen, jolla tilaa Kolmio koskeva suunnittelutarveratkaisuhakemus on hylätty, voimaan.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä ja Elina Lampi-Fagerholm. Asian esittelijä Satu Sundberg.

Kuopion yleiskaavajohtaja

Kuopion kaupunginhallitus

Itä-Suomen hallinto-oikeus

Sovelletut oikeusohjeet

Asiassa saatu selvitys

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Jaana Malinen, Riikka Tiainen ja Paula Vesterinen. Esittelijä Maria Rautsi.

A

Sovellettavat oikeusohjeet

Saatu selvitys

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos