KHO:2017:132 — Specialomsorger om utvecklingsstörda

I lagen angående specialomsorger om utvecklingsstörda, sådan den lyder ändrad genom lag 381/2016, finns inte bestämmelser om begränsningsåtgärder som kunde anses ligga till grund för beslut om kameraövervakning av rum och toalettutrymmen som är i en utvecklingsstörd persons enskilda bruk. Det är inte tillåtet att med stöd av nämnda lag fatta beslut om att övervaka sådana utrymmen med kamera. Det saknar härvid rättslig betydelse att begränsningsåtgärden, som inte är tillåten enligt bestämmelserna i lagen, eventuellt kunde ligga i den utvecklingsstörda personens intresse eller begränsa hans eller hennes grundläggande rättigheter i lägre grad än begränsningsåtgärder som är tillåtna enligt lagen.

Det beslut som ledargruppen för specialomsorger i samkommunen för specialomsorgsdistriktet hade fattat om avslutande av kameraövervakningen av ett rum och toalettutrymmen som var i en utvecklingsstörd persons enskilda bruk var till sin natur ett ärende som gällde en i lagen icke-reglerad begränsningsåtgärd. I ärendet skulle dock iakttas samma ordning för sökande av ändring som när ändring söks i ett beslut om användning av begränsningsåtgärder som regleras i lagen. Handläggningen av ärendet i högsta förvaltningsdomstolen förutsatte därför besvärstillstånd.

Lagen angående specialomsorger om utvecklingsstörda 81 b § (381/2016) 1 och 3 mom. samt 81 d § (381/2016)

Se HFD 15.6.2017/2874

Kehitysvammaisten erityishuollosta annetussa laissa, sellaisena kuin se on muutettuna lailla 381/2016, ei ole säädetty rajoitustoimenpiteestä, jonka perusteella voitaisiin päättää kehitysvammaisen henkilökohtaisessa käytössä olevien huoneen ja wc-tilojen kameravalvonnasta. Tällaisen kameravalvonnan käyttämisestä päättäminen ei ole kehitysvammaisten erityishuollosta annetun lain nojalla sallittua. Tältä osin ei ole oikeudellista merkitystä sillä, että rajoitustoimenpide, jota ei sallita mainitussa laissa, mahdollisesti olisi asianomaisen kehitysvammaisen henkilön edun mukainen tai hänen perusoikeuksiaan vähemmän rajoittava kuin sallitut rajoitustoimenpiteet.

Erityishuoltopiirin kuntayhtymän erityishuollon johtoryhmän päätös kehitysvammaisen henkilökohtaisessa käytössä olevaan huoneeseen ja wc-tiloihin kohdistuneen kameravalvonnan lopettamisesta oli luonteeltaan sellainen laissa sääntelemätöntä rajoitustoimenpidettä koskeva asia, jossa oli noudatettava samaa muutoksenhakujärjestystä kuin haettaessa muutosta päätökseen, jolla on päätetty käyttää laissa säädettyjä rajoitustoimenpiteitä. Näin ollen asian käsitteleminen korkeimmassa hallinto-oikeudessa edellytti valituslupaa.

Kehitysvammaisten erityishuollosta annettu laki 81 b § (381/2016) 1 ja 3 momentti ja 81 d § (381/2016)

Ks. KHO 15.6.2017/2874

Päätös, josta valitetaan

Turun hallinto-oikeus 16.12.2016 nro 16/0789/2

Asian aikaisempi käsittely

on 16.11.2015 päättänyt, että täysi-ikäisen kehitysvammaisen B:n huoneeseen voidaan asentaa tallentava kameravalvonta, jonka avulla pyritään ennalta ehkäisemään asiakkaan itselleen aiheuttamia vammoja. Koska tämä vahingoittava käytös ilmenee erityisesti wc-tiloissa, kameran näkymä ulottuu myös näihin tiloihin.

on 31.8.2016 päättänyt, että kameravalvonta lopetetaan välittömästi, koska nykyinen lainsäädäntö ei anna mahdollisuutta kameravalvonnan toteuttamiseen asiakkaan yksityistiloissa, varsinkaan saniteettitiloissa.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt B:n äidin ja edunvalvojan A:n valituksen, jossa on vaadittu kameravalvonnan jatkamista.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Kehitysvammaisten erityishuollosta annetun lain 3 a lukuun on 10.6.2016 tullut itsemääräämisoikeuden vahvistamista ja rajoitustoimenpiteiden käyttöä erityishuollossa koskevat säännökset (42 § — 42 q §).

$f6

$f7

Kehitysvammaisten erityishuollosta annetussa laissa ei ole säännöksiä kameravalvonnasta rajoitustoimenpiteenä. Kaikkea kameravalvontaa ei silti ole edes pidettävä rajoitustoimenpiteenä. Huone ja saniteettitilat kuuluvat kuitenkin perustuslain 10 §:n 1 momentissa tarkoitetun yksityiselämän ja kotirauhan suojan piiriin. Tämän kaltaisissa tiloissa harjoitettava kameravalvonta on rajoitustoimenpide, jota ei voida käyttää ainakaan, ellei laissa ole tähän oikeuttavaa säännöstä. Tällaista säännöstä ei siis ole. Lähinnä on mainittu kehitysvammalain 42 m §:n 2 momentissa säädetty lyhytaikainen oven lukitseminen yöaikaan. Sekin edellyttää muun muassa, että ammattihenkilön on valvottava henkilöä koko lukitsemisen ajan. Tämä ei ole ilmennyt olleen käytännössä mahdollista silloin, kun huoneessa ja saniteettitiloissa on jatkuva kameravalvonta. Edellä olevissa oloissa kameravalvonta ei ole laillinen keino B:n tarpeen mukaisen hoidon ja valvonnan järjestämiseksi.

Laki kehitysvammaisten erityishuollosta 3 a luku

Suomen perustuslaki 10 § 1 momentti

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

on valituksessaan katsottava vaatineen, että hallinto-oikeuden ja erityishuollon johtoryhmän päätökset kumotaan ja kameravalvonta sallitaan B:n huoneessa sekä wc-tiloissa.

Vaatimustensa tueksi valittaja on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Kameravalvonta B:n huoneessa ja wc-tiloissa on sallittava hänen oman turvallisuutensa ja hyvinvointinsa tähden. B on vaikeasti kehitysvammainen. Hän ei kykene hallitsemaan itseään vahingoittavaa käytöstä. Hän lyö päätään seinään ja lattiaan tai hakkaa käsillään ja jaloillaan ikkunoihin, seiniin ja lattiaan, jolloin hän satuttaa itseään pahoinkin. Hänellä on lisäksi taipumus saada epäsäännöllisesti tajuttomuuskohtauksia, jolloin hän kaatuu lattialle satuttaen itseään.

Kameravalvonnalla B:tä pystyttäisiin auttamaan heti. Kameravalvonnan avulla olisi myös mahdollista selvittää tajuttomuuskohtausten ajankohta ja niiden kesto.

Kameravalvonta on oikea tapa pitää huolta B:n hyvinvoinnista ja hänen terveydestään hänen ollessaan omassa huoneessaan ja wc-tiloissa. Henkilökunta ei voi olla B:n seurassa 24 tuntia vuorokaudessa, sillä yksikössä on muitakin asiakkaita, joilla on omat tarpeensa.

B:n osalta kameravalvonta ei olisi salakatselua, koska äiti edunvalvojana antaisi siihen luvan. B ei ymmärrä sitä, mitä kotirauha tai yksityiselämän suoja tarkoittavat ja mikä on hänelle parasta suojaa.

Kehitysvammaisten erityishuollosta annetun lain uusissa säännöksissä ei ole otettu huomioon erilaisten kehitysvammaisten erityistarpeita.

on antanut selityksen, jossa on esitetty muun ohella seuraavaa:

B on pitkäaikaisessa laitoskuntoutuksessa D:n kehitysvammapsykiatrisessa kriisi- ja tutkimusyksikössä. Hänen diagnooseinaan ovat Q87.12 Cornelia de Langen oireyhtymä, F78.1 muu älyllinen kehitysvammaisuus, muu merkittävä huomiota tai hoitoa vaativa sopeutumiskäyttäytymisen häiriö sekä H52.1 likitaittoisuus. Hänellä on lisäksi diagnosoitu vuonna 2009 epilepsia, johon hänellä on pysyvä lääkitys. Vuoden 2010 jälkeen B:n asiakaskertomuksessa ei ole merkintöjä hänen epilepsiakohtauksistaan.

B satuttaa ajoittain itseään. Hänen käyttäytymiseensä liittyy myös toisiin henkilöihin ja tavaroihin kohdistuvaa impulsiivista aggressiivisuutta. B:llä on 28.8.2015 todettu kasvoihin, korvaan ja sukupuolielimiin kohdistuneita vammoja, joiden vammamekanismi on jäänyt avoimeksi. Vammat ovat aiheutuneet yöaikaan hänen ollessaan yksin huoneessaan. Tämän jälkeen 12.11.2015 on omaisten pyynnöstä tehty päätös kameravalvonnasta B:n huoneessa vastaavien tilanteiden ehkäisemiseksi. Teknisistä syistä kameravalvonta on alkanut vasta 13.4.2016. Siitä on tehty uusi päätös 16.5.2016. Kameravalvonta on lopetettu 10.6.2016 kehitysvammaisten erityishuollosta annetun lain muutosten voimaan tultua.

Kameravalvonnan päättymisen jälkeen B potki 13. — 14.10.2016 yöllä kaappejaan. Lääkäri totesi seuraavana päivänä polven burran turvonneeksi. B:n silmä on 10.1.2017 ollut turvonnut ja hän on kertonut kaivaneensa silmää päästään edellisenä yönä. Tilanteista ei ole aiheutunut pysyviä vammoja. B kieltää tuntevansa kipua. Henkilökunnan mukaan tilanteet ovat olleet hyvin yllätyksellisiä ja nopeita. Kameravalvonnalla ei välttämättä pystyttäisi estämään tällaisia tilanteita.

ei ole hänelle varatusta tilaisuudesta huolimatta antanut vastaselitystä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Turun hallinto-oikeuden päätökseen liitetty valitusosoitus oikaistaan kuulumaan siten, että valituksen tekeminen korkeimpaan hallinto-oikeuteen edellyttää valituslupaa.

Korkein hallinto-oikeus on myöntänyt valitusluvan ja tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Kysymyksessä olevassa asiassa viranhaltija on tehnyt päätöksensä 16.11.2015 kehitysvammaisen B:n huoneen kameravalvonnasta ennen kehitysvammaisten erityishuollosta annetun lain muuttamisesta annetun lain 381/2016 voimaantuloa. Erityishuollon johtoryhmä on sen sijaan tehnyt päätöksensä 31.8.2016 kameravalvonnan lopettamisesta lain muutoksen 381/2016 voimaantulon jälkeen sen nojalla. Myös hallinto-oikeus on antanut valituksenalaisen päätöksensä lain muutoksen 381/2016 tultua voimaan.

Erityishuollon johtoryhmän ja hallinto-oikeuden annettua päätöksensä asiassa lainmuutoksen 381/2016 voimaantulon jälkeen kysymystä muutoksenhaussa sovellettavista säännöksistä on arvioitava kehitysvammaisten erityishuollosta annetun lain säännösten perusteella sellaisina kuin ne ovat lailla 381/2016 muutetussa muodossaan.

Kehitysvammaisten erityishuollosta annetun lain 81 §:n mukaan erityishuollon kuntayhtymän yhtymävaltuuston tai yhtymäkokouksen, yhtymähallituksen, lautakunnan, johtokunnan, yhteisjohtokunnan, erityishuollon johtoryhmän tai muun kunnallisen toimielimen tai viranhaltijan päätökseen saa hakea muutosta siten kuin kuntalaissa (410/2015) säädetään, jollei kehitysvammaisten erityishuollosta annetussa laissa toisin säädetä.

Kehitysvammaisten erityishuollosta annetun lain 81 b §:n 1 momentin mukaan hallinto-oikeudelta saa hakea valittamalla muutosta siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään:

2) 33 §:n 3 momentissa tarkoitettuun kirjalliseen päätökseen, joka koskee henkilön määräämistä erityishuollon toimintayksikköön tahdostaan riippumatta;

3) 38 §:n 1 momentissa tarkoitettuun kirjalliseen päätökseen, joka koskee tahdosta riippumattoman erityishuollon jatkamista;

4) 42 g §:n 2 momentissa tarkoitettuun aineiden ja esineiden haltuunottoa koskevaan kirjalliseen päätökseen;

5) 42 j §:n 5 momentissa tarkoitettuun kirjalliseen päätökseen, joka koskee välttämättömän terveydenhuollon antamista henkilön vastustuksesta riippumatta;

6) 42 k §:n 3 momentissa tarkoitettuun kirjalliseen päätökseen, joka koskee rajoittavan välineen tai asusteen toistuvaa käyttöä päivittäisissä toiminnoissa;

7) 42 l §:ssä tarkoitettuun kirjalliseen päätökseen, joka koskee rajoittavan välineen tai asusteen käyttöä vakavissa vaaratilanteissa tai sitomista;

8) 42 m §:ssä tarkoitettua valvottua liikkumista koskevaan kirjalliseen päätökseen; ja

9) 42 n §:n 3 momentissa tarkoitettuun poistumisen estämistä koskevaan kirjalliseen päätökseen.

Kehitysvammaisten erityishuollosta annetun lain 81 b §:n 3 momentin mukaan muutosta saa muun ohella 1 momentissa tarkoitetussa asiassa hakea erityishuollossa oleva henkilö ja hänen laillinen edustajansa. Jollei täysi-ikäisellä erityishuollossa olevalla henkilöllä ole laillista edustajaa, saa muutosta hakea sosiaalihuollon asiakaslain 9 §:n 1 momentissa tarkoitetuissa tilanteissa myös hänen palvelujensa suunnitteluun ja toteuttamiseen osallistuva omaisensa tai muu läheisensä.

Kehitysvammaisten erityishuollosta annetun lain 81 d §:n mukaan hallinto-oikeuden päätökseen 33 §:n 3 momentissa tarkoitetussa asiassa saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Hallinto-oikeuden muuhun päätökseen saa hakea muutosta valittamalla vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Kehitysvammaisten erityishuollosta annetun lain 33 §:n 3 momentissa säädetään erityishuollon johtoryhmän päätöksestä henkilön määräämisestä erityishuollon toimintayksikköön tahdostaan riippumatta.

Erityishuollon johtoryhmä on päättänyt, että B:n huoneen kameravalvonta lopetetaan. B:n äiti ja edunvalvoja A on hallinto-oikeudelle tekemässään valituksessa vaatinut, että kameravalvontaa jatketaan. Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n valituksen.

Asiassa on viran puolesta ratkaistava, minkä säännöksen nojalla erityishuollon johtoryhmän asiassa antamaan päätökseen haetaan muutosta ja missä järjestyksessä korkeimmalta hallinto-oikeudelta haetaan muutosta hallinto-oikeuden päätökseen, jonka se on antanut erityishuollon johtoryhmän päätöksestä tehdyn valituksen johdosta.

Kehitysvammaisten erityishuollosta annetun lain 3 a luvussa on lainmuutoksella 381/2016 säädetty itsemääräämisoikeuden vahvistamisesta ja rajoitustoimenpiteiden käytöstä erityishuollossa (42 § — 42 q §).

Kehitysvammaisten erityishuollosta annetussa laissa, sellaisena kuin se on 10.6.2016 voimaan tulleiden muutosten jälkeen, ei ole säädetty erityishuollon toteuttamiseen liittyvästä kehitysvammaisella käytössään olevan huonetilan kameravalvonnasta. Hallinto-oikeus on päätöksensä perusteluissa arvioinut asiaa erityisesti kehitysvammaisten erityishuollosta annetun lain 42 m §:n valvottua liikkumista koskevien hallinto-oikeuden päätöksessä selostettujen säännösten kannalta.

Kehitysvammaisten erityishuollosta annetun lain 81 b §:ssä on säädetty niistä rajoitustoimenpiteiden käyttöä koskevista päätöksistä, joihin saa hakea muutosta suoraan valittamalla hallinto-oikeuteen. Kehitysvammaisten erityishuollosta annetun lain 81 b §:n 1 momentin mukaan hallinto-oikeudelta saa hakea valittamalla muutosta siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään muun ohella 42 m §:ssä tarkoitettua valvottua liikkumista koskevaan kirjalliseen päätökseen.

Arvioitaessa kysymystä siitä, olisiko erityishuollon johtoryhmän tullut päättää B:n huonetta koskevan kameravalvonnan jatkamisesta hänen äitinsä ja edunvalvojansa A:n vaatimuksesta, sovellettavaksi tulevat rajoitustoimenpiteiden käyttöä koskevat kehitysvammaisten erityishuollosta annetun lain säännökset. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että asiassa, jossa on päätetty olla käyttämättä vaadittua kehitysvammaista koskevaa rajoitustoimenpidettä, on noudatettava samaa muutoksenhakujärjestetystä kuin haettaessa muutosta päätökseen, jolla on päätetty käyttää laissa säädettyjä rajoitustoimenpiteitä.

Näin ollen nyt kysymyksessä olevaan erityishuollon johtoryhmän päätökseen, jolla kameravalvonnan lopettamisesta on päätetty, on laissa säädettyjä rajoitustoimenpiteitä koskevien päätösten tavoin voinut hakea muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen 81 b §:n nojalla siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään.

Kehitysvammaisten erityishuollosta annetun lain 81 d §:ssä säädetään muutoksen hakemisesta hallinto-oikeuden päätökseen. Pykälän mukaan haettaessa muutosta korkeimmassa hallinto-oikeudessa hallinto-oikeuden päätökseen ainoastaan 33 §:n 3 momentissa tarkoitetussa henkilön määräämistä erityishuoltoon tahdosta riippumatta koskevassa asiassa hallinto-oikeuden päätöksestä saa valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen ilman valituslupaa.

Käsiteltävänä olevassa asiassa, joka ei koske kehitysvammaisten erityishuollosta annetun lain 33 §:n 3 momentissa tarkoitettua asiaa ja jossa hallinto-oikeuden päätös on annettu 81 d §:n voimaantulon jälkeen, asian saattaminen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi edellyttää siten valitusluvan myöntämistä.

Asiassa ratkaistavana on kysymys siitä, olisiko erityishuollon johtoryhmän tullut hyväksyä päätöksellään A:n täysi-ikäisen B:n edunvalvojana tekemä vaatimus siitä, että kehitysvammaisten erityishuollosta annetun lain nojalla B:n huoneeseen ja wc-tiloihin asennettua tallentavaa kameravalvonta jatketaan kehitysvammaisen B:n itselleen aiheuttamien vammojen ehkäisemiseksi. B on pitkäaikaisessa kuntoutuksessa kehitysvammapsykiatrisessa kriisi- ja tutkimusyksikössä.

Kuten hallinto-oikeus on todennut, kuuluvat kehitysvammaisen käytössä oleva huone ja wc-tilat perustuslain 10 §:ssä tarkoitetun yksityiselämän ja kotirauhan suojan piiriin. Kehitysvammaisen henkilökohtaisessa käytössä olevien tilojen tekniseen valvontaan voi sinänsä olla tietyissä tilanteissa perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttäviä syitä. Yksityiselämän ja kotirauhan suojan piirissä olevien tilojen kameravalvonta edellyttää kuitenkin, että siitä säädetään erikseen lailla.

Kehitysvammaisten erityishuollosta annettuun lakiin lainmuutoksella 381/2016 sisällytetyt rajoitustoimenpiteitä koskevat säännökset on tarkoitettu tyhjentäviksi. Perustuslakivaliokunta on kehitysvammaisten erityishuollosta annetun lain muutoksia käsitellessään lausunnossaan PeVL 15/2015 vp todennut kehitysvammaiseen henkilöön kohdistuvien rajoitustoimenpiteiden käytön osalta muun ohella, että perusoikeusrajoitusten täsmällisyyden ja tarkkarajaisuuden vaatimukseen on syytä kiinnittää erityistä huomiota tämänkaltaisen lainsäädännön arvioinnissa. Valiokunta on lisäksi todennut, että sääntelyn tulee olla mahdollisimman tyhjentävää ja kiinnittänyt huomiota siihen, että rajoitustoimenpiteistä säätäminen ei merkitse avointa toimivaltaluetteloa rajoitustoimenpiteiden käyttämiselle. Perustuslakivaliokunta on sääntelykokonaisuutta arvioidessaan lausunut, ettei rajoitustoimenpiteitä voida käyttää, jos niistä ei ole säädetty laissa perusoikeuksien rajoitusedellytykset asianmukaisesti täyttäen.

Korkein hallinto-oikeus katsoo hallinto-oikeuden tavoin, että erityishuollon johtoryhmän tekemässä päätöksessä, joka on koskenut B:n huoneen ja wc-tilojen kameravalvontaa, ei ole ollut kysymys valvottua liikkumista koskevasta päätöksestä, eikä muustakaan lain 3 a lukuun sisältyvästä rajoitustoimenpiteiden käyttöä koskevissa säännöksissä tarkoitetusta rajoitustoimenpiteestä. Koska kehitysvammaisten erityishuollosta annetussa laissa ei ole säädetty rajoitustoimenpiteestä, jonka perusteella voitaisiin päättää kehitysvammaisen henkilökohtaisessa käytössä olevien huoneen ja wc-tilojen kameravalvonnasta, tällaisen kameravalvonnan käyttämisestä päättäminen ei ole kehitysvammaisten erityishuollosta annetun lain nojalla sallittua. Tältä osin ei ole oikeudellista merkitystä sillä, että rajoitustoimenpide, jota ei sallita mainitussa laissa, mahdollisesti olisi asianomaisen kehitysvammaisen henkilön edun mukainen tai hänen perusoikeuksiaan vähemmän rajoittava kuin sallitut rajoitustoimenpiteet.

Edellä sanottu huomioon ottaen C:n erityishuollon kuntayhtymän on tullut päätöksensä mukaisesti lopettaa B:n huoneen ja wc-tilojen kameravalvonta.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Niilo Jääskinen, Matti Halén, Eija Siitari, Alice Guimaraes-Purokoski ja Anne Nenonen. Asian esittelijä Mika Paavilainen.

C:n erityishuollon kuntayhtymän viranhaltija

C:n erityishuollon kuntayhtymän erityishuollon johtoryhmä

Hallinto-oikeus

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Hannele Sarell, Eija-Riitta Kaarila ja Marja Peltoniemi, joka on myös esitellyt asian.

A:n

A

1. Kysymys muutoksenhaussa sovellettavista kehitysvammaisten erityishuollosta annetun lain säännöksistä

2. Muutoksenhaun arvioimisen kannalta merkitykselliset säännökset

3. Asiassa noudatettava muutoksenhakujärjestys ja valitusosoituksen oikaiseminen

4. Rajoitustoimenpiteen käyttöä koskevan vaatimuksen arviointi