KHO:2017:141 — Joukkoliikenne

Då övergångsperioden för transportörsavtalen gick mot sitt slut skulle stadsregionens kollektivtrafiknämnd välja hur kollektivtrafiken skulle organiseras. Prövningen gällde frågan om den trafikservice på marknadsvillkor som företagets partiella ansökan om tillstånd för linjebaserad trafik innehöll till sin mängd, kvalitet och övriga egenskaper var tillräcklig eller om det var motiverat att tillämpa trafikavtalsförordningen för att säkerställa sådana tjänster som är tätare, säkrare, av bättre kvalitet eller billigare.

De olika alternativen för organisering av trafiken skulle bedömas i första hand enligt allmänhetens behov och i förhållande till de av kollektivtrafiknämnden godkända definitionen på servicenivån och dess utvecklingsmål. I jämförelse med företagets trafik på marknadsvillkor möjliggjorde trafik enligt trafikavtalsförordningen på samma kostnadsnivå tätare turer och en högre servicenivå. I en modell enligt trafikavtalsförordningen var det enklare att rikta en eventuell tilläggsfinansiering, möjligt att exaktare bedöma trafikkostnaderna och lättare att ändra trafikutbudet. Modellen möjliggjorde också bättre än modellen enligt marknadsvillkor ett enhetligt biljett- och tariffsystem för hela stadsregionen.

De av företaget föreslagna understödda regionbiljetterna för den ansökta linjebaserade trafiken var i egenskap av statligt stöd inte möjliga att godkänna, eftersom statsrådet inte hade gett en i trafikavtalsförordningen avsedd allmän stadga gällande ersättning för kostnader för en organisering av trafiken på marknadsvillkor. Företagets besvär avslogs.

Kollektivtrafiklagen 1 § 1mom., 3 §, 4 §, 12 § 3 mom., 14 § 2 och 4 mom.

Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1370/2007 om kollektivtrafik på järnväg och väg och om upphävande av rådets förordning (EEG) nr 1191/69 och (EEG) nr 1107/70 (trafikavtalsförordningen) styckena 5 och 9 i ingressen samt art.1.1

Förvaltningslagen 31 § 1 mom.

Kaupunkiseudun joukkoliikennelautakunnan oli siirtymäkauden liikennöintisopimusten ollessa päättymässä tehtävä joukkoliikenteen järjestämistapaa koskeva valinta, jossa tuli harkittavaksi, olivatko yhtiön osittaisen reittiliikennelupahakemuksen mukaiset markkinaehtoiset liikennepalvelut määrältään, laadultaan ja muilta ominaisuuksiltaan riittävät, vai oliko perusteltua soveltaa palvelusopimusasetusta sellaisten palvelujen varmistamiseksi, jotka ovat monilukuisempia, luotettavampia, korkealaatuisempia tai edullisempia.

$141

Joukkoliikennelaki 1 § 1 momentti, 3 §, 4 §, 12 § 3 momentti, 14 § 2 ja 4 momentti

Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 1370/2007 rautateiden ja maanteiden julkisista henkilöliikennepalveluista sekä neuvoston asetusten (ETY) N:o 1191/69 ja (ETY) N:o 1107/70 kumoamisesta (palvelusopimusasetus) johdanto-osa 5 ja 9 kappale ja 1 artikla 1 kohta

Hallintolaki 31 § 1 momentti

Päätös, josta valitetaan

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 15.5.2015 nro 15/0380/3

Asian aikaisempi käsittely

on 10.4.2013 tekemällään päätöksellä päättänyt, että joukkoliikenne Kangasalan kunnan alueella järjestetään 1.7.2014 alkaen rautateiden ja maanteiden julkisista henkilöliikennepalveluista sekä neuvoston asetuksen (ETY) N:o 1191/69 ja (ETY) N:o 1107/70 kumoamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1370/2007 (jäljempänä myös palvelusopimusasetus, PSA) mukaisesti siten, että linjoja 45, 70 ja 95 korvaavat joukkoliikennepalvelut järjestetään Kangasalalle vaihtoehdon PSA/B mukaisesti niin, että liikennepalvelut hankitaan avoimella tarjouskilpailulla bruttosopimuksin ja että lautakunta hyväksyy erikseen kilpailutettavan liikennekokonaisuuden.

on hallinto-oikeudelle tekemässään valituksessa vaatinut muun ohella, että joukkoliikennelautakunnan päätös kumotaan ja asia palautetaan uudelleen käsiteltäväksi.

on päätöksellään 3.4.2014 nro14/0224/1 jättänyt yhtiön valituksen tutkimatta.

on korkeimmalle hallinto-oikeudelle tekemässään valituksessa vaatinut muun ohella, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja yhtiön reittiliikennelupaa koskevat hakemukset hyväksytään.

on 28.1.2015 antamallaan päätöksellä taltionumero 214 paitsi muuta Väinö Paunu Oy:n valituksesta kumonnut hallinto-oikeuden 3.4.2014 antaman päätöksen ja palauttanut asian hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi yhtiön valituksen tutkimista varten.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymyksessä olevilta osin valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Väinö Paunu Oy:n vaatimuksen ennakkoratkaisupyynnön esittämisestä Euroopan unionin tuomioistuimelle sekä yhtiön valituksen joukkoliikennelautakunnan päätöksestä.

Hallinto-oikeus on selostettuaan hallintolain 31 §:n, joukkoliikennelain 1 §:n 1 momentin, 2 §:n (869/2009) 1, 2 ja 4 kohdan, 3 §:n, 4 §:n 1 momentin, 5 §:n, 6 §:n, 12 § 3 momentin, 14 §:n 1, 2 ja 4 momentin ja 53 § 3 momentin, unionin oikeuden oikeussääntöjä, komission tiedonantoa sekä lainvalmisteluasiakirjojen kannanottoja, perustellut päätöstään seuraavasti:

Ennakkoratkaisupyynnön esittämistä koskeva vaatimus

Asiassa ei ole jäljempänä esitetyt pääasian perustelut huomioon ottaen tullut esille sellaista unionin toimielimen säädöksen tulkintaa koskevaa kysymystä, jonka johdosta ennakkoratkaisupyynnön esittäminen olisi tarpeen.

Pääasia

Tampereen kaupunkiseudun joukkoliikenteen toimivaltaisesta viranomaisesta solmitun yhteistoimintasopimuksen 2 kohdan kolmannen kappaleen mukaan muuhun kuin reittiliikennelupaan perustuvaa liikennettä tuotetaan palvelusopimusasetuksen 1. artiklan mukaisesti silloin, kun halutaan järjestää parempaa palvelua kuin markkinaehtoisesti muodostuu. Päätös liikenteen järjestämistavasta perustuu sen kunnan, jota kyseinen liikenne ensisijaisesti palvelee, esitykseen ja rahoituspäätökseen.

Sopimuksen 4 kohdan ensimmäisen kappaleen mukaan joukkoliikennelain tarkoittaman seudullisen joukkoliikenteen toimivaltaisen viranomaisen tehtävien hoitamista varten perustetaan Tampereen kaupungin organisaatioon kuuluva Tampereen kaupunkiseudun joukkoliikennelautakunta. Sen toimivalta-alueeseen kuuluvat Nokian, Oriveden, Tampereen ja Ylöjärven kaupungit sekä Kangasalan, Lempäälän, Pirkkalan ja Vesilahden kunnat. Kahdeksannen kappaleen 3 kohdan mukaan lautakunta päättää yksinomaan toimivalta-alueensa sisällä harjoitettavan joukkoliikenteen järjestämistavasta.

Sopimuksen 5 kohdan ensimmäisen kappaleen mukaan lautakunnan toimialaan kuuluvien asioiden valmistelusta ja toimeenpanosta huolehtii Tampereen kaupungin kaupunkiympäristön kehittämisen joukkoliikenneyksikkö. Sitä johtaa joukkoliikennepäällikkö ja sen toimintaa ohjaa konsernihallinnon toimintasääntö ja tilaajajohtajan hyväksymä toimintaohje.

Tampereen kaupunkiseudun joukkoliikennelautakunta (jäljempänä joukkoliikennelautakunta) on 9.12.2011 hyväksynyt Tampereen kaupunkiseudun joukkoliikenteen tavoitteellisen palvelutasomäärittelyn vuosille 2012 — 2016. Palvelutasomäärittelyssä on Kangasalan kohdalla todettu kuntakohtaisista kehittämiskohteista muun ohella seuraavaa:

K1 — Tursola, Metsäkulma, Asema: Palvelutasoluokan nostoa tarkastellaan määrittelyn voimassaoloaikana. Alueen maankäyttö on tehostumassa, mikä lisää joukkoliikennepalvelujen tarvetta.

Kehitettäviksi poikittaisyhteyksiksi on mainittu Kangasala — TAYS, Kangasala — Hervanta ja Kangasala — Orivesi.

Joukkoliikennelautakunta on kokouksessaan 19.12.2012 päättänyt suosittaa Kangasalan kunnalle, että joukkoliikenne Kangasalan kunnan alueella järjestetään 1.7.2014 alkaen EU:n palvelusopimusasetuksen 1370/2007/EY mukaisesti ja suosittaa, että linjojen 70, 45 ja 95 liikennettä korvaavat joukkoliikennepalvelut järjestetään esityslistan liitteessä 4 havainnollistetun vaihtoehdon PSA/A tai PSA/B mukaisesti 1.7.2014 alkaen ja että edellä mainitut liikennekokonaisuudet hankitaan bruttosopimuksin avoimen tarjouskilpailun avulla. Joukkoliikennelautakunta on pyytänyt kunnalta esityksen joukkoliikenteen järjestämistavasta ja siihen liittyvän rahoituspäätöksen.

Joukkoliikennelautakunnan päätöksen valmisteluaineistona olevan kokouksen 5.12.2012 esittelyosiosta ilmenee muun ohella seuraavaa:

Joukkoliikennelautakunnan 9.12.2011 hyväksymässä palvelutasomäärittelyssä on ollut yhtenä lähtökohtana kaupunkiseudun kuntien yhdessä päättämät rakennemalliin, liikennejärjestelmäsuunnitelmaan ja ilmastostrategiaan liittyvät joukkoliikenteen kulkumuoto-osuutta lisäävät kehittämislinjaukset. Linja-autoliikenne Tampereen kaupunkiseudun kunnissa ja kuntien välillä, Tampereen sisäistä liikennettä lukuun ottamatta, perustuu pääosin siirtymäajan liikennöintisopimuksiin ja vähäisemmässä määrin kuntien ja ELY-keskusten kilpailutettuun ostoliikenteeseen. Suuri osa Tampereen kaupungin ja liikennöitsijöiden välisistä siirtymäajan liikennöintisopimuksista päättyy 30.6.2014.

Vaihtoehtona PSA:n mukaisesti järjestetylle liikenteelle on markkinaehtoinen liikenne eli vapaan kilpailun malli. Markkinaehtoiseen reittiliikenneluvan mukaisen liikenteeseen ei sisälly yksinoikeuksia. Useampi yritys voi saada luvan liikennöidä samalla reitillä kilpaillen asiakkaista. Markkinaehtoiseen liikenteeseen ei saa myöntää julkista tukea. Liikennöitsijä vasta liikenteen suunnittelusta, tiedotuksesta, maksujärjestelmistä ja matkalippujen hinnoittelusta. Kunta tai joukkoliikenneviranomainen voi tehdä markkinaehtoisen liikenteen liikennöimälle reitille tarjontaa täydentäviä ostoja hankintasäännösten mukaisesti, mikäli esimerkiksi varhaisaamu, myöhäisillan tai viikonlopun vuorotarjonta ei vastaa kunnan tavoittelemaa palvelutasoa.

Kangasalan kunnan alueella kaikille avointa joukkoliikennettä tuettiin julkisista varoista vuonna 2011 yhteensä noin 770 000 eurolla sisältäen seutulipputuet, linjaliikenteen ostot, palveluliikenteen ostot ja koululaisten matkaliput linjaliikenteeseen.

Väinö Paunu Oy on jättänyt 8.8.2012 Tampereen kaupungille reittiliikennelupahakemuksen reiteille Keskustori (Tampere) — Kangasala, Keskustori (Tampere) — Kaivanto (Kangasala) ja Keskustori (Tampere) — Pikonlinna (Kangasala), eli nykyiselle linjalle 70. Reittiliikennelupaa on haettu 10 vuodeksi 1.7.2014 alkaen. Väinö Paunu Oy on Tampereen kaupungin joukkoliikenneyksikön pyynnöstä tarkentanut hakemustaan 20.11.2012. Tarkennettuun hakemukseen sisältyy vuoroja myös reitillä Keskustori (Tampere) — Ruutana/Suinula (Kangasala), eli nykyisellä linjalla 45. Reittiliikennelupahakemus tarkennuksineen on esityslistan liitteenä. Hakemus sisältää linjan 70 osalta kaikki nykyiset vuorot. Linjojen 45 ja 95 osalta hakemus sisältää vain osan nykyisestä vuorotarjonnasta.

Tampereen kaupungin joukkoliikenneyksikkö on valmistellut joukkoliikenteen järjestämistapapäätöstä Kangasalan kunnan alueella yhteistyössä Kangasalan kunnan ja Pirkanmaan ELY-keskuksen kanssa. Valmistelun tavoitteena on ollut vertailla osittain markkinaehtoista liikenteen järjestämistapaa (Väinö Paunu Oy:n reittiliikennelupahakemus) ja kokonaan PSA:n mukaista liikenteen järjestämistapaa keskenään. Vertailu on rajattu maantieteellisesti niille Kangasalan kunnan alueille, joilla pääosa liikennöintisopimuksista on päättymässä 30.6.2014.

Tarkastelun ulkopuolelle ovat tässä vaiheessa rajautuneet Ponsan suunta (Huutijärvi — Orivesi), Sahalahden suunta (Huutijärvi — Sahalahti — Kuhmalahti — Pohja) sekä Pälkäneen suunta (Huutijärvi — Raikku). Tarkastelun ulkopuolelle jääneiden alueiden osalta voidaan tehdä päätöksiä vahvemmalta pohjalta, kun on ensin päätetty, millä järjestämistavalla ns. runkoliikenne Kangasalan keskustaajaman ja Tampereen välillä jatkossa hoidetaan. Tavoitteena on kaikilla alueilla pyrkiä säilyttämään vähintään nykyisen kaltainen joukkoliikenteen palvelutaso, mikäli vuoroille on oikeasti käyttäjiä sekä mikäli käytettävissä oleva rahoitustaso mahdollistaa, parantaa joukkoliikennelain 4 §:n mukaisesti palvelutasoa niillä alueilla, joilla voidaan katsoa saavutettavan liikennepoliittisia tavoitteita.

Myöhemmin päättyvät siirtymäajan liikennöintisopimukset eivät estä haetun reittiliikenneluvan myöntämistä, koska haettu reittiliikenne vastaa linjan 70 osalta nykyisen siirtymäajan liikennöintisopimuksen mukaista liikennettä.

Reittiliikennelupahakemuksen mukainen liikenne vastaa palvelutasoltaan nykytilannetta ja täyttää palvelutasomäärittelyn perustavoitteet linjan 70 osalta. Linjojen 45 ja 95 osalta palvelutaso on vuoromäärällä mitaten nykyistä heikompi, eikä yllä palvelutasomäärittelyn tavoitteeseen. Palvelutasomäärittelyyn sisältyy Kangasalan kunnan osalta joukkoliikenteen kehittämistavoitteita aikavälillä 2012-16 muun muassa Tursolan, Metsäkulman ja Aseman alueiden joukkoliikenteen palvelutason nostosta sekä poikittaisyhteyksien kehittämisestä Kangasalta TAYS:n ja Hervannan suuntaan. Reittiliikennelupahakemus ei sisällä liikenteitä, jotka edesauttaisivat näiden tavoitteiden toteutumista.

$149

Tarkastelun perusteella osittain markkinaehtoinen liikenne Kangasalan kunnan alueella tarjoaisi hieman nykyistä heikomman joukkoliikenteen palvelutason. Kangasalan kunta voisi järjestelyllä säästää nykyiseen verrattuna joitakin kymmeniä tuhansia euroja vuodessa, mikäli Tursolan, Metsäkulman, Asemanseudun, Vatialan ja Ruutanan alueilla hyväksyttäisiin heikentyvä joukkoliikenteen palvelutaso. Jos palvelutaso halutaan pitää kyseisillä alueilla nykyisenä, saattaa reittiliikenneluvan hyväksymisestä aiheutua Kangasalan kunnalle jopa lisäkustannuksia nykyiseen verrattuna. Kaupunkiseudun kattavan seudullisen lippujärjestelmän tuomat hyödyt voivat jäädä toteutumatta Kangasalan osalta markkinaehtoisessa liikenteessä.

Kokonaan PSA:n mukaiseksi joukkoliikennekokonaisuudeksi on muodostettu kaksi vaihtoehtoa: PSA/A ja PSA/B. Vaihtoehdot on suunniteltu niin, että kustannusvaikutukset saadaan selville. Esitettyjen ratkaisujen yksityiskohtia, kuten aikatauluja ja reittikatuja voidaan tarvittaessa muuttaa vähäisessä määrin jatkosuunnittelun aikana.

Vaihtoehto A:ssa on pyritty säilyttämään nykyinen palvelutaso maltillisin parannuksin ja liikennöintikustannukset minimoiden. Ratkaisulla saavutetaan nykyistä suurempi vuoromäärä ja parempi palvelutaso noin 40 000 kilometriä pienemmällä ajomäärällä vuodessa. Linjan palvelualueilta mahdollistuu nykyistä paremmin asiointi Kangasalan keskustassa ja Lentolassa. Ratkaisulla pystytään järjestämään nykyisellä ajosuoritteella huomattavasti nykyistä laajempi vuorotarjonta Ruutanan ja Suinulan alueille. Vaihtoehto A tarjoaa nykyistä paremman joukkoliikenteen palvelutason aiheuttamatta Kangasalan kunnalle lisäkustannuksia.

Vaihtoehto B on muutoin vaihtoehdon A kaltainen, mutta siinä linja 16 on jatkettu Tampereen Leinolasta Kangasalan Lentolaan tarjoten Nattarin, Liutun, Ilkon ja Lentolan alueille selvästi nykyistä paremman palvelutason. Linjan jatkaminen lisää palvelun hankintakustannuksia noin 300 000 euroa vuodessa. Lipputuloja voidaan ensivaiheessa arvioida saatavan noin 50 % palvelun hankintakustannuksista. Kangasalan kunnalle aiheutuisi ratkaisusta 150 000 euron menolisäys, johon on mahdollista saada ensimmäisen kolmen vuoden ajan valtion tukea 50 %.

Tarkastelun perusteella voidaan todeta palvelusopimusasetuksen mukaisesti järjestetyn liikenteen tuottavan samalla kustannustasolla Kangasalle paremman joukkoliikenteen palvelutason kuin vertailtavana oleva markkinaehtoinen malli. Mikäli kunnan käytettävissä on lisärahoitusta joukkoliikenteeseen, on se PSA:n mukaisesti järjestetyssä liikennekokonaisuudessa helpompi kohdistaa vaikuttavasti kuin osin markkinaehtoisessa liikennekokonaisuudessa. PSA:n mukaisen liikenteen kustannusten muodostuminen voidaan arvioida markkinaehtoista mallia tarkemmin ja liikennetarjonnan määrää voidaan kokonaisuutena muuttaa helpommin vastaamaan muuttunutta tilannetta kuin osin markkinaehtoisessa mallissa.

Kangasalan kunnanvaltuusto on 4.3.2013 (§ 46) päättänyt esittää joukkoliikennelautakunnalle, että joukkoliikenne Kangasalan kunnan alueella järjestetään 1.7.2014 alkaen EU:n palvelusopimuksen 1370/2007/EY mukaisesti ja että linjojen 70, 45 ja 95 liikennettä korvaavat joukkoliikennepalvelut järjestetään vaihtoehdon PSA/B mukaisesti 1.7.2014 alkaen ja että vuoden 2014 talousarvioon varataan 37 500 euron määräraha kyseisen mallin mukaisen järjestämisvaihtoehdon aiheuttamiin kustannuksiin ja valtuusto sitoutuu varaamaan asiaan liittyvän määrärahan 75 000 euroa vuosien 2015 ja 2016 talousarvioihin.

$14a

Kaupunkiseuduilla julkisen tuen kanavointi joukkoliikenteeseen on selvästi tehokkaampaa ja vaikuttavampaa muilla PSAn mukaisilla keinoilla. Jos kaupunkiseutujen ulkopuoliseen, maakunnalliseen liikenteeseen, ei synny palvelutasomäärittelyjen mukaista palvelua markkinaehtoisesti, julkinen tuki on tehokkaampaa käyttää liikennepalveluiden hankintaan kuin yleisen säännön pohjalta lippujen hintavelvoitteen kompensoimiseen vähäisen tarjonnan alueilla.

Liikenneministeri Merja Kyllönen on osoittanut 10.5.2012 päivätyn kirjelmän joukkoliikenteen toimivaltaisille viranomaisille. Kirjelmässä on viitattu edellä mainittuun ministeriön raporttiin ja todettu, ettei ministeri pidä yleisen säännön käyttöönottoa perusteltuna.

Oikeudellinen arviointi

$14d

Yhteistoimintasopimus taikka joukkoliikennelaki eivät sisällä erityissäännöksiä asian selvittämisestä joukkoliikenteen järjestämistavasta tehtävän päätöksen yhteydessä. Asiaa arvioitaessa voidaan kuitenkin kiinnittää huomiota siihen, mitä joukkoliikennelain hallituksen esityksessä (HE 110/2009 vp) on tältä osin esitetty:

$14e

Joukkoliikennelautakunnan päätöksen edellä selostetussa valmisteluaineistossa on vertailtu valittajayhtiön reittiliikennelupahakemuksen mukaista liikennettä kahteen palvelusopimusasetuksen mukaisesti järjestettävän liikenteen järjestämistapaa koskevaan malliin. Vertailussa on arvioitu näiden kahden vaihtoehdon mukaisesti järjestettävää liikennettä palvelutasonmäärittelyn mukaiseen palvelutasoon sekä siinä asetettuihin kehittämistavoitteisiin, kunnalle aiheutuvia taloudellisia seuraamuksia sekä seuraamuksia liikennöinnin määrälle. Vertailussa on myös arvioitu sitä, millaisia muita hyötyjä tai haittoja liikenteen järjestämisestä vaihtoehtojen mukaisesti voi olla sekä sitä, mitä epävarmuustekijöitä vaihtoehtojen arvioimiseen liittyy. Joukkoliikennelautakunnan asioiden valmistelusta vastaavan Tampereen kaupunkiympäristön kehittämisen joukkoliikenneyksikön on katsottava huolehtineen asian riittävästä selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarvittavat edellä mainitut tiedot ja selvitykset.

Valittajayhtiö on kuitenkin vedonnut myös siihen, että osa valmistelussa esitetyistä tiedoista on virheellisiä ja puutteellisia. Joukkoliikennelautakunnan Kangasalan kunnalle toimittamassa päätösvalmistelua koskevassa pöytäkirjassa on esitetty, että markkinaehtoiseen liikenteeseen ei voida myöntää julkista tukea. Joukkoliikennelautakunta on lausunnossaan hallinto-oikeudelle vedonnut tulkintansa tueksi liikenne- ja viestintäministeriön asettaman työryhmän raporttiin sekä sitä koskevaan liikenneministerin joukkoliikenteen toimivaltaisille viranomaisille osoittamaan kirjelmään, joista ilmenee, ettei ministeriö ryhdy valmistelemaan yleisen säännön käyttöön ottamista koskevaa valtioneuvoston asetusta.

$14f

Joukkoliikennelautakunnan päätöksen valmistelussa ei ole edellä esitetyin perustein annettu sellaisia virheellisiä tai puutteellisia tietoja, joilla olisi voinut olla vaikutusta asian ratkaisuun. Joukkoliikennelautakunta ei siten ole laiminlyönyt selvittämisvelvollisuuttaan.

$151

$152

Järjestämistapaa koskevan päätöksen ensisijaisena perusteena on taata matkustajien kannalta parhaat palvelut. Edellä esitetyillä perusteilla palvelusopimusasetuksen mukaisesti järjestettävän liikenteen on voitu arvioida tuottavan kattavammat vuoromäärät ja mahdollistavan asiakkaiden kannalta paremman eli yhteneväisemmän lippujärjestelmän. Joukkoliikennelautakunnan päätökselle järjestää joukkoliikennepalvelut palvelusopimusasetuksen mukaisesti on siten esitetty palvelujen paremmuuteen liittyvät lailliset ja ymmärrettävät syyt. Päätös ei ole valittajan esittämin perustein palvelusopimusasetuksen tai joukkoliikennelain vastainen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja joukkoliikennelautakunnan päätökset kumotaan ja että ennen asian ratkaisemista asiassa hankitaan Euroopan unionin tuomioistuimelta ennakkoratkaisu siitä, miten markkinaehtoinen liikenne tulee todeta ja selvittää palvelusopimusasetuksen mukaisesti. Joukkoliikennelautakunta on velvoitettava korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut laillisine korkoineen.

Väinö Paunu Oy on perustellut valitustaan muun ohella seuraavasti:

Palvelusopimusasetuksen keskeisenä periaatteena on markkinoiden ehdoilla toimiva palvelujen tuottaminen. Tästä periaatteesta voidaan palvelusopimusasetuksessa määritellyillä edellytyksillä ja menetelmillä poiketa. Joukkoliikennelautakunta on 6.4.2011 päättänyt, että se järjestää toimivalta-alueensa joukkoliikennepalvelut palvelusopimusasetuksen mukaisesti siltä osin kuin reittiliikenteen palveluja ei voida pitää riittävinä. Joukkoliikennelain terminologiassa reittiliikenne on sama asia kuin palvelusopimusasetuksen mukainen markkinaehtoinen liikenne.

Väinö Paunu Oy on elokuussa 2012 esittänyt, että Tampereen ja Nokian, Tampereen ja Kangasalan sekä Tampereen ja Lempäälän välinen liikenne järjestetään reittiliikenteenä silloisella palvelutarjonnalla. Joukkoliikennelautakunta on toukokuussa 2013 hylännyt yhtiön markkinaehtoiset reittiliikennehakemukset sillä perusteella, että lautakunta oli huhtikuussa samana vuonna päättänyt järjestää liikenteen palvelusopimusasetuksen mukaisesti. Kangasalan osalta lautakunta on todennut, että Väinö Paunu Ov:n hakema reittiliikenne on reitiltään ja aikatauluiltaan täysin päällekkäistä sen liikenteen kanssa, jota on päätetty järjestää palvelusopimusasetuksen mukaisesti.

Palvelusopimusasetus asettaa ensisijaiseksi markkinaehtoisen liikenteen järjestämisen. Lautakunnan päätöksentekojärjestyksellä sivuutetaan palvelusopimusasetuksen periaate. Tätä ei ole otettu hallinto-oikeuden päätöksessä huomioon. Viranomaisen järjestämä liikenne ei ole voinut täyttää palvelusopimusasetuksen edellytyksiä, joilla voidaan sivuuttaa markkinoiden ehdoilla syntyvä liikenne. Päätöksen syntyjärjestys rikkoo palvelusopimusasetuksen periaatteita, minkä lisäksi päätös on sisällöltään laiton. Päätös pitää kumota.

EU-tuomioistuimen ennakkopäätös on tarpeen sen osalta, miten palvelusopimusasetuksen mukainen markkinoiden ehdoilla syntyvä tilanne tulee todeta ja selvittää, ennen kuin päätetään toteuttaa liikenne viranomaisen toteuttamana. Asialla on laaja oikeuskäytäntöä muokkaava merkitys.

Väinö Paunu Oy:n Kangasalaa ja Lempäälää sekä Nokiaa koskevat reittiliikennehakemukset ovat olleet palveluiltaan riittävät, jos ne olivat täysin samanlaiset kuin viranomaisen järjestämä liikenne, eikä hakemuksia olisi tullut hylätä, koska Tampereen kaupunki oli aikaisemmin päättänyt, että se järjestää joukkoliikennepalvelut siltä osin kuin reittiliikennepalveluja ei voida pitää riittävinä.

on lausunnossaan esittänyt, että EU-tuomioistuimen ennakkoratkaisua ei pyydetä sekä että Väinö Paunu Oy:n valitus ja oikeudenkäyntikuluvaatimus hylätään.

Joukkoliikennelautakunta on lausuntonsa perusteluina esittänyt muun ohella seuraavaa :

Joukkoliikennelautakunta on riittävästi selvittänyt markkinaehtoisen liikenteen muodostumisen sekä lisäksi vertaillut markkinaehtoisen liikenteen järjestämistapaa ja kahta palvelusopimusasetuksen mukaista liikenteen järjestämistapaa keskenään ennen päätöksentekoa.

Palvelusopimusasetusta soveltaessaan toimivaltainen viranomainen voi valita liikenteen järjestämistavan useista vaihtoehdoista. Hallituksen esityksessä mainitaan eri vaihtoehdoiksi ostoliikenne, käyttöoikeussopimuksen käyttäminen tai yritysaloitteinen toimintatapa. Myös markkinaehtoista liikenteen järjestämistapaa sovellettaessa voidaan valita erilaisia toimintatapoja. Viranomainen voi valita puhtaan markkinaehtoisen mallin, jossa ei makseta mitään julkista tukea. Tällöin sovelletaan vain minimisääntelyä. Toisena vaihtoehtona on markkinaehtoisen liikenteen täydentäminen ostopalveluin silloin, kun palvelutaso ei muuten ole riittävä. Kolmantena vaihtoehtona on hintasääntelyn käyttöönotto soveltaen yleistä sääntöä. Neljännessä sovelluksessa käytetään sekä täydentäviä ostoja että yleistä sääntöä. Täydentäviin ostoihin ja yleiseen sääntöön sovelletaan kuitenkin tässäkin tilanteessa palvelusopimusasetusta.

Joukkoliikennelautakunta ei ole esittänyt, että palvelusopimusasetuksen mukaisesti järjestettävä liikenne tarkoittaisi täysin viranomaisen itsensä järjestämää liikennettä. Kangasalan kunnanvaltuuston päätöksen mukaan palvelusopimuksen mukainen liikenne on viranomaisen määrittelemää liikennettä. Palvelu ostetaan hankintasäännösten mukaisesti pääsääntöisesti avoimella tarjouskilpailulla tai voidaan järjestää viranomaisen omana tuotantona.

Hankintamuotoja on erilaisia. Yhteistä eri muodoille on tyypillisesti se, että viranomainen määrittelee osan tai kaikki lipputuotteet ja niiden asiakashinnat sekä vastaa jossain määrin tai kokonaan tiedottamisesta. Sopimusmallista riippuen reitit ja aikataulut voi suunnitella joko viranomainen tai liikennöitsijä taikka suunnittelu tehdään viranomaisen ja liikennöitsijän yhteistyönä. Palvelusopimusasetuksen mukaisissa liikenteissä yksityisellä liikennöitsijällä voi olla yksinoikeus reittiin. Sopimukset ovat kuitenkin aina määräaikaisia, kestoltaan enintään 10 vuotta. Palvelusopimusasetuksen mukaiseen liikenteeseen sisältyy lähtökohtaisesti aina julkista tukea. Osa liikennekokonaisuuden reiteistä voi silti olla liiketaloudellisesti kannattavia. Kannattavien reittien tuotoilla voidaan subventoida tappiollisia liikenteitä.

Toimivaltaisilla viranomaisilla on oikeus ja velvollisuus tehdä liikenteen järjestämistapaa koskeva valinta. Tehdessään valintaa markkinaehtoisen liikenteen ja palvelusopimusasetuksen mukaisen liikenteen välillä viranomaisen on arvioitava vaihtoehtoja ensisijaisesti matkustajien tarpeiden kannalta. Käytännössä tämä tapahtuu vertaamalla lain 4 §:ssä määriteltyä palvelutasoa tosiasialliseen tilanteeseen. Merkityksellistä voi olla myös se, millaisia joukkoliikenteen kulkumuoto-osuuteen liittyviä tavoitteita viranomainen on mahdollisesti asettanut. Viranomaisen on arvioitava ratkaisua myös taloudellisten seuraamusten kannalta. Edelleen arvioitavaksi tulevat palvelutarjonnan vakaus ja markkinaehtoiseen liikenteeseen liittyvät ainakin osin ennakoimattomat muutokset.

Palvelusopimusasetuksen johdanto-osan 9 kohdan mukaan julkisen henkilöliikenteen palvelut tulee järjestää tavalla, joka parhaiten vastaa kansalaisten tarpeita. Markkinaehtoisen liikenteen järjestämistä ei siten ole asetettu ensisijaiseksi järjestämistavaksi. Viranomaiselle ei myöskään ole asetettu velvoitetta kokeilla ensin markkinaehtoista vaihtoehtoa.

Kangasalan, Lempäälän, Pirkkalan ja Vesilahden kunnat sekä Nokian, Oriveden, Tampereen ja Ylöjärven kaupungit ovat solmineet yhteistoimintasopimuksen joukkoliikenteen toimivaltaisesta viranomaisesta Tampereen kaupunkiseudulla. Tampereen kaupunki on seudullinen kunnallinen viranomainen. Tampereen kaupunkiseudun joukkoliikennelautakunta on ollut toimivaltainen päättämään joukkoliikenteen järjestämistavasta toimivalta-alueellaan. Tampereen kaupunkiseudun joukkoliikennelautakunta on jo 6.4.2011 päättänyt, että se järjestää toimivaltaisena viranomaisena toimivalta-alueensa joukkoliikennepalvelut siltä osin kuin siirtymäajan liikennöintisopimuksiin perustuvia liikennepalveluja ja reittiliikenteen tai kutsujoukkoliikenteen palveluja ei voida pitää riittävinä.

Joukkoliikenteen tavoitteellinen palvelutaso on määritelty ajalle 1.1.2012 — 31.12.2016. Palvelutasomäärittelyssä on ollut yhtenä lähtökohtana kaupunkiseudun kuntien yhdessä päättämät rakennemalliin, liikennejärjestelmäsuunnitelmaan ja ilmastostrategiaan liittyvät joukkoliikenteen kulkumuoto-osuutta lisäävät kehittämislinjaukset.

Tampereen kaupunkiseudun joukkoliikennelautakunta on ennen päätöksentekoa selvittänyt markkinaehtoisen liikenteen muodostumista Kangasalan kunnan alueella. Tämän lisäksi on vertailtu tarjolla olevaa Väinö Paunu Oy:n reittiliikennelupahakemuksiin perustuvaa liikennettä sekä kahta eri palvelusopimusasetuksen mukaisesti järjestetyn liikenteen vaihtoehtoa. Näitä kolmea vaihtoehtoa on vertailtu sekä keskenään että suhteessa Tampereen kaupunkiseudun joukkoliikennelautakunnan 9.12.2011 hyväksymään joukkoliikenteen palvelutasomäärittelyyn.

Väinö Paunu Oy:n reittiliikennelupaan perustuva vaihtoehto ei ole kaikkien linjojen osalta sisältänyt samaa vuorotarjontaa kuin silloin voimassa olleeseen siirtymäajan sopimukseen perustuvassa liikenteessä. Reittiliikennelupahakemus ei ole ollut palvelutasomäärittelyn tavoitteiden mukainen. Palvelusopimusasetuksen mukaisen vaihtoehdon on todettu tuottavan samalla kustannustasolla paremman palvelutason kuin vertailtavana oleva markkinaehtoinen malli. Lisäksi palvelusopimusasetuksen mukaisessa mallissa on todettu mahdollisen lisärahoituksen olevan helpommin kohdistettavissa vaikuttavasti. Myös liikenteen kustannusten muodostumista voidaan arvioida tarkemmin ja liikennetarjonnan määrää voidaan kokonaisuutena muuttaa helpommin vastaamaan muuttunutta tilannetta. Lisäksi asiassa on otettava huomioon, että palvelusopimusasetuksen mukainen liikenteen järjestämistapa mahdollistaa koko kaupunkiseudun kattavan yhteisen lippu- ja tariffijärjestelmän.

on vastaselityksessään muun ohella esittänyt, että asiassa on kysymys palvelusopimusasetuksen periaatteiden toteuttamisesta. Miten tulee selvittää markkinaehtoisen liikenteen syntyminen ennalta, ennen kuin viranomainen tekee päätöksen viranomaisen järjestettävästä liikenteestä.

Joukkoliikenteen toimivaltaista viranomaista Tampereen kaupunkiseudulla koskevassa sopimuksessa on Kangasalan kunnan aloitteesta lisätty ehto, jonka mukaan reittiliikennelupaan perustuvaa liikennettä tuotetaan palvelusopimusasetuksen 1 artiklan mukaisesti silloin, kun halutaan järjestää parempaa palvelua kuin markkinaehtoisesti muodostuu. Lisäyksen sisältö muodostaa palvelusopimusasetuksen periaatteiden mukaisen ehdon.

Väinö Paunu Oy:n reittiliikennelupahakemuksen hylkäyspäätöksen perusteluissa liikenne on todettu yhteneväksi aikatauluiltaan ja reiteiltään viranomaisten toteuttaman liikenteen kanssa. Näin hylkäävä päätös on palvelusopimusasetuksen vastainen ja sen lisäksi myös vastoin yhteistoimintasopimuksen muutoksen periaatetta. Toteutettavaksi päätetty liikenne ei ole parempaa palvelua, kun sen on vahvistettu olevan yhtenevää markkinaehtoisesti syntyvän liikenteen kanssa. Toiseksi asiassa on kysymys siitä, mitä markkinaehtoisen liikenteen syntymisen osalta pitää selvittää, jotta palvelusopimusasetuksen edellytys paremmasta palvelusta voidaan ylipäätään verrata.

Itä-Suomen hallinto-oikeus on eräässä ratkaisussaan käsitellyt samaa asiaa. Ennakkoratkaisun pyytäminen on tarpeen.

on korkeimman hallinto-oikeuden pyynnöstä antanut lausunnon. Ministeriö on lausunnossaan palvelusopimusasetukseen ja joukkoliikennelakiin viitaten esittänyt muun ohella, että joukkoliikenne jakautuu kahteen päätyyppiin: ilman yhteiskunnan tukea toimivaan markkinaehtoiseen liikenteeseen ja tuettuun eli palvelusopimusasetuksen mukaiseen liikenteeseen. Markkinaehtoisella liikenteellä tarkoitetaan linja-autolla harjoitettavaa muuta kuin palvelusopimusasetuksen mukaista liikennettä. Palvelusopimusasetuksessa ei asetuksen 1 artiklan 1 kohdan esimerkinomaista luetteloa tarkemmin määritellä, milloin viranomaisella on oikeus puuttua markkinoiden toimintaan, joten viranomaiselle jätetään asiassa laaja harkintavalta.

$158

Palvelusopimusasetuksessa tai joukkoliikennelaissa ei säädetä tarkasti menettelyistä, joita toimivaltaisen viranomaisen on sovellettava tehdessään valintaa markkinaehtoisen liikenteen ja palvelusopimusasetuksen mukaisen liikenteen järjestämistavan välillä.

Joukkoliikennelain 4 §:n 4 momentin mukaan viranomaisen on päätettävä liikenteen järjestämisestä palvelusopimusasetuksen mukaisesti. Viranomaisella on oikeus ja velvollisuus tehdä liikenteen järjestämistapaa koskeva valinta. Viranomaisen on tehtävä valinta sen suhteen, onko perusteltua soveltaa palvelusopimusasetusta, vai onko markkinoiden ehdoilla syntyvä tarjonta määrältään, laadultaan ja muilta ominaisuuksiltaan riittävä. Palvelusopimusasetuksen soveltaminen voi olla perusteltua myös sen vuoksi, että markkinaehtoisesti tarjottavat palvelut eivät olisi riittävän vakaita ja kattavia. Tehdessään valintaa markkinaehtoisen liikenteen ja palvelusopimusasetuksen mukaisen liikenteen välillä viranomaisen on arvioitava vaihtoehtoja ensisijaisesti matkustajien tarpeiden kannalta. Viranomaisen on arvioitava ratkaisua myös taloudellisten seuraamusten kannalta. Edelleen arvioitavaksi tulevat palvelutarjonnan vakaus ja markkinaehtoiseen liikenteeseen liittyvät ainakin osin ennakoimattomat muutokset.

Joukkoliikennelain 14 §:n 2 momentin mukaan palvelusopimusasetuksen 3 artiklan 2 kohdassa tarkoitetut yleiset säännöt niistä julkisen palvelun velvoitteista, joiden tarkoituksena on vahvistaa enimmäishinnat kaikille matkustajille tai tietyille matkustajaryhmille, annetaan valtioneuvoston asetuksella. Yleinen sääntö on vaihtoehtona sille, että näistä hinnoista määrättäisiin liikenteenharjoittajan ja viranomaisen välisessä sopimuksessa. Palvelusopimusasetuksessa ei velvoiteta jäsenvaltiota yleisen säännön käyttöönottoon vaan asia on jätetty jäsenvaltion päätettäväksi. Komissio on sille osoitettuun kirjalliseen kysymykseen antamassaan Suomea koskevassa vastauksessa todennut, että palvelusopimusasetuksessa ei täsmennetä, millä hallinnollisella tasolla yleisiä sääntöjä olisi vahvistettava ja näin ollen jäsenvaltiot päättävät siitä itse.

on lisälausuntonaan ilmoittanut, että liikenne- ja viestintäministeriön lausunto tukee joukkoliikennelautakunnan asiassa aiemmin esittämää.

on vastaselityksessään esittänyt muun ohella, että palvelusopimusasetuksen mukaan, jos markkinaehtoisesti syntyy palvelutaso, joka ei julkisen palvelun toteuttamana olisi monilukuisempaa, luotettavampaa, korkeatasoisempaa tai edullisempaa, markkinoiden toimintaan ei voida puuttua. Väinö Paunu Oy:n esittämän liikenteen on todettu olevan tasaveroista valituksi tulleen julkisen palvelun liikenteen kanssa. Viranomaisilla ei olisi ollut oikeutta puuttua markkinoihin. Yhtiö on myös huomauttanut, ettei yleisellä säännöllä ole asian ratkaisussa lainkaan merkitystä. Yhtiö on ilmoittanut voivansa hoitaa liikennettä markkinaehtoista hakemustaan laajemmin, kunhan seutuliput kelpuutetaan markkinaehtoisessa liikenteessä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Väinö Paunu Oy:n vaatimus ennakkoratkaisun pyytämisestä Euroopan unionin tuomioistuimelta hylätään.

2. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

3. Väinö Paunu Oy:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 267 artiklan mukaan unionin tuomioistuimella on toimivalta antaa ennakkoratkaisu muun ohella perussopimuksen ja unionin toimielimen säädöksen tulkinnasta. Jos tällainen kysymys tulee esille sellaisessa kansallisessa tuomioistuimessa käsiteltävänä olevassa asiassa, jonka päätöksiin ei kansallisen lainsäädännön mukaan saa hakea muutosta, tämän tuomioistuimen on saatettava kysymys unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi. Korkein hallinto-oikeus käyttää Suomessa ylintä tuomiovaltaa hallintolainkäyttöasioissa.

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että velvollisuutta tehdä Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 267 artiklassa tarkoitettu ennakkoratkaisupyyntö ei kuitenkaan ole silloin, jos kansallisessa tuomioistuimessa ei esiinny todellista epäilyä unionin tuomioistuimen olemassa olevan oikeuskäytännön soveltamismahdollisuudesta asiaan tai jos on täysin selvää, miten unionin oikeutta on kyseisessä tilanteessa asianmukaisesti sovellettava.

Asiassa ei ole tullut esille sellaista kysymystä, jonka johdosta ennakkoratkaisupyynnön esittäminen olisi edellä mainittu huomioon ottaen tarpeen.

Hallintolain 31 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot ja selvitykset.

Joukkoliikennelain 1 §:n 1 momentin mukaan mainittua lakia sovelletaan joukkoliikenteenä harjoitettavaan ammattimaiseen henkilöiden kuljettamiseen tiellä linja-autolla, jollei rautateiden ja maanteiden julkisista henkilöliikennepalveluista sekä neuvoston asetusten (ETY) N:o 1191/69 ja (ETY) N:o 1107/70 kumoamisesta annetusta Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksesta (EY) N:o 1370/2007 (jäljempänä palvelusopimusasetus) tai muista Euroopan unionin asetuksista muuta johdu.

Joukkoliikennelain 3 §:n mukaan lain tavoitteena on joukkoliikenteen kehittäminen siten, että ihmisten käytettävissä on välttämättömiä jokapäiväisiä liikkumistarpeita vastaavat joukkoliikenteen palvelut koko maassa. Tavoitteena on lisäksi, että runsasväkisillä kaupunkiseuduilla ja niiden välisessä liikenteessä palvelutaso on niin korkea, että joukkoliikenteen kulkutapaosuus kasvaa.

Joukkoliikennelain 4 §:n 1 momentin mukaan lain 14 §:n 1 momentissa tarkoitetut viranomaiset ovat velvollisia määrittämään toimivalta-alueensa joukkoliikenteen palvelutason. Valtakunnallisen liikenteen palvelutason määrittelee liikenne- ja viestintäministeriö. Eri väestöryhmien tarpeet on otettava palvelutason määrittelyssä huomioon.

Saman pykälän 2 momentin mukaan palvelutason määrittelyä valmistellessaan viranomaisten tulee toimia tarpeellisilta osin yhteistyössä keskenään sekä kuntien ja maakuntien liittojen kanssa. Palvelutason määrittely on voimassa määräajan.

Saman pykälän 4 momentin mukaan pykälän 1 momentissa tarkoitetut viranomaiset tekevät päätöksen siitä, että ne järjestävät toimivalta-alueensa tai sen osan joukkoliikennepalvelut palvelusopimusasetuksen mukaisesti. Viranomaiset soveltavat palvelusopimusasetusta asetuksen 1 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaisesti varmistaakseen sellaisten yleishyödyllisten palvelujen tarjoamisen, jotka ovat muun muassa monilukuisempia, luotettavampia, korkealaatuisempia tai edullisempia kuin palvelut, joita voitaisiin tarjota pelkästään markkinoiden ehdoilla.

Hallituksen esityksessä joukkoliikennelaiksi (HE 110/2009 vp) on sen yleisperusteluissa kohdassa 3.3 Keskeiset ehdotukset todettu muun ohella seuraavaa:

(—)

Toimivaltaisilla viranomaisilla on oikeus ja velvollisuus tehdä liikenteen järjestämistapaa koskeva valinta. Valintaa tehdessään viranomaiset käyttävät julkista valtaa. Julkista valtaa käyttäessään ne toimivat laillisuusperiaatteen mukaisesti. Lakisidonnaisuuteen sisältyvät sekä kansallinen että yhteisön oikeus. Näitä perusperiaatteita on sovellettava myös tehtäessä valintaa liikenteen järjestämistavasta. Valinnalla pitää olla lailliset ja ymmärrettävät syyt.

Palvelusopimusasetuksen johdanto-osan viidennen perustelukappaleen mukaan monet yleisen taloudellisen edun kannalta välttämättömät maaliikenteen henkilöliikennepalvelut eivät voi nykyään toimia kaupalliselta pohjalta. Jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten on voitava toteuttaa toimia tällaisten palvelujen tarjonnan varmistamiseksi. Menetelmiin, joita toimivaltaiset viranomaiset voivat käyttää varmistaakseen julkisten henkilöliikennepalvelujen tarjonnan, kuuluvat muun muassa seuraavat: yksinoikeuksien myöntäminen julkisen liikenteen harjoittajille, taloudellisen korvauksen antaminen julkisen liikenteen harjoittajille sekä kaikkiin liikenteenharjoittajiin sovellettavien julkisen liikenteen harjoittamista koskevien yleisten sääntöjen asettaminen.

Johdanto-osan yhdeksännen perustelukappaleen mukaan, jotta kaikki toimivaltaiset viranomaiset voisivat järjestää julkisen henkilöliikenteen palvelut tavalla, joka parhaiten vastaa kansalaisten tarpeita, viranomaisten on voitava valita vapaasti julkisen liikenteen harjoittaja, pienten ja keskisuurten yritysten edut huomioon ottaen, mainitussa asetuksessa säädettyjen edellytysten mukaisesti.

Palvelusopimusasetuksen 1 artiklan 1 kohdan ensimmäisen kappaleen mukaan tämän asetuksen tarkoituksena on määritellä, miten toimivaltaiset viranomaiset voivat yhteisön oikeuden sääntöjä noudattaen toimia julkisen henkilöliikenteen alalla varmistaakseen sellaisten yleishyödyllisten palvelujen tarjoamisen, jotka ovat muun muassa monilukuisempia, luotettavampia, korkealaatuisempia tai edullisempia kuin palvelut, joita voitaisiin tarjota pelkästään markkinoiden ehdoilla.

Tampereen kaupunkiseudun joukkoliikennelautakunta (jäljempänä joukkoliikennelautakunta) on toimivaltaisena viranomaisena 6.4.2011 päättänyt, että se järjestää toimivalta-alueensa joukkoliikennepalvelut palvelusopimusasetuksen mukaisesti siltä osin kuin siirtymäajan liikennöintisopimuksiin perustuvia liikennepalveluja ja reittiliikenteen tai kutsujoukkoliikenteen palveluja ei voida pitää riittävinä.

Joukkoliikennelautakunta on 9.12.2011 hyväksynyt Tampereen kaupunkiseudun joukkoliikenteen tavoitteellisen palvelutasomäärittelyn vuosille 2012 — 2016. Palvelutason määrittelyssä on ollut yhtenä lähtökohtana joukkoliikenteen kulkumuoto-osuutta ja palvelutason nostamista lisäävät kehittämislinjaukset.

Väinö Paunu Oy on jättänyt 8.8.2012 Tampereen kaupungille reittiliikennelupahakemuksen reiteille Keskustori (Tampere) — Kangasala, Keskustori (Tampere) — Kaivanto (Kangasala) ja Keskustori (Tampere) — Pikonlinna (Kangasala) eli silloiselle linjalle 70. Hakemuksen tarkennukseen on sisältynyt vuoroja myös reitillä Keskustori (Tampere) — Ruutana/Suinula (Kangasala) eli silloisella linjalla 95 sekä reitillä Keskustori (Tampere) — Vatiala — Kangasala eli silloisella linjalla 45. Hakemus käsittää linjan 70 osalta kaikki nykyiset vuorot. Linjojen 45 ja 95 osalta hakemus sisältää vain osan nykyisestä vuorotarjonnasta.

Joukkoliikennelautakunta on valmistellut yhdessä Kangasalan kunnan ja Pirkanmaan elinkeino-, liikenne-, ja ympäristökeskuksen kanssa päätöstä joukkoliikenteen järjestämistavasta Kangasalan kunnan alueella. Tavoitteena on ollut vertailla Väinö Paunu Oy:n osittain markkinaehtoista reittiliikennettä ja kokonaan palvelusopimusasetuksen mukaista liikenteen järjestämistapaa keskenään sekä suhteessa edellä mainittuun palvelutasomäärittelyyn. Palvelusopimusasetuksen mukaisiksi joukkoliikennekokonaisuuksiksi ovat muodostuneet vaihtoehdot PSA/A ja PSA /B. Vaihtoehto A:ssa on pyritty säilyttämään entinen palvelutaso maltillisin parannuksin aiheuttamatta Kangasalan kunnalle lisäkustannuksia. Vaihtoehto B:ssä palvelutaso on aikaisempaa parempi, mutta siitä aiheutuisi lisäkustannuksia, joihin kuitenkin olisi mahdollista saada valtion tukea.

Reittiliikennelupahakemuksen mukainen liikenne on vastannut palvelutasoltaan silloista tilannetta ja täyttänyt palvelutasomäärittelyn perustavoitteet linjan 70 osalta. Linjojen 45 ja 95 osalta palvelutaso on vuoromäärällä mitaten ollut aikaisempaa heikompi, eikä ole yltänyt palvelutasomäärittelyn mukaiseen tavoitteeseen. Tarkastelun perusteella on todettu palvelusopimusasetuksen mukaisesti järjestetyn liikenteen tuottavan Kangasalan kunnalle paremman joukkoliikenteen palvelutason kuin vertailtavana ollut markkinaehtoinen malli.

Joukkoliikennelautakunta on 10.04.2013 on tekemällään päätöksellä Kangasalan kunnan esityksestä päättänyt, että joukkoliikenne Kangasalan kunnan alueella järjestetään 1.7.2014 alkaen palvelusopimusasetuksen mukaisesti siten, että linjoja 45, 70 ja 95 korvaavat joukkoliikennepalvelut järjestetään Kangasalalle vaihtoehdon PSA/B mukaisesti niin, että liikennepalvelut hankitaan avoimella tarjouskilpailulla bruttosopimuksin ja että lautakunta hyväksyy erikseen kilpailutettavan liikennekokonaisuuden.

Asiassa on Väinö Paunu Oy:n valituksen johdosta ratkaistavana, onko joukkoliikennelautakunta voinut päättää järjestää joukkoliikennepalvelut Kangasalan kunnan alueella nyt kysymyksessä olevien linjojen osalta palvelusopimusasetuksen mukaisesti sen johdosta, että näin järjestettävät palvelut ovat monilukuisempia, luotettavampia, korkealaatuisempia tai edullisempia kuin palvelut, joita yhtiö on tarjonnut hakemassaan osittain markkinaehtoisessa reittiliikenteessä.

Siirtymäkauden liikennöintisopimusten oltua 30.6.2014 päättymässä nyt kysymyksessä olevien linjojen 45, 70 ja 95 osalta joukkoliikennelautakunnan on ollut tehtävä valinta sen suhteen, ovatko Väinö Paunu Oy:n osittaisen reittiliikennelupahakemuksen mukaiset markkinaehtoiset liikennepalvelut määrältään, laadultaan ja muilta ominaisuuksiltaan riittävät, vai onko ollut perusteltua soveltaa palvelusopimusasetusta sellaisten palvelujen varmistamiseksi, jotka ovat monilukuisempia, luotettavampia, korkealaatuisempia tai edullisempia.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että joukkoliikennelautakunnan on ollut arvioitava liikenteen järjestämisen vaihtoehtoja ensisijaisesti matkustajien tarpeiden kannalta sekä suhteessa joukkoliikennelautakunnan hyväksymään palvelutasomäärittelyyn ja siinä esitettyihin kehittämistavoitteisiin.

Selvittäessään markkinaehtoisen liikenteen muodostumista Kangasalan kunnan alueella joukkoliikennelautakunta on vertaillut Väinö Paunu Oy:n osittaiseen reittiliikennelupahakemukseen perustuvaa liikennettä ja kahta palvelusopimusasetuksen mukaisesti järjestettyä liikenteen vaihtoehtoa PSA/A ja PSA /B sekä keskenään että suhteessa palvelutasomäärittelyyn ja siinä esitettyihin kehittämistavoitteisiin.

Asiassa saadun selvityksen mukaan Väinö Paunu Oy:n markkinaehtoiseen liikenteeseen verrattuna palvelusopimusasetuksen mukainen liikenne mahdollistaa samalla kustannustasolla kattavamman vuorotarjonnan ja palvelutason. Palvelusopimusasetuksen mukaisessa mallissa mahdollinen liikenteen lisärahoitus on helpommin kohdistettavissa, liikenteen kustannukset tarkemmin arvioitavissa ja liikennetarjonnan määrä helpommin muutettavissa. Palvelusopimusasetuksen mukaisesti järjestetty liikenne mahdollistaa myös markkinaehtoista liikennettä paremmin koko kaupunkiseudun kattavan yhteisen lippu- ja tariffijärjestelmän. Väinö Paunu Oy:n esittämä tuettujen seutulippujen hyväksyminen haettuun reittiliikenteeseen ei julkisena tukena ole mahdollista, koska valtioneuvosto ei ole antanut palvelusopimusasetuksessa tarkoitettua yleistä sääntöä kustannusten korvaamisesta markkinaehtoisessa liikenteen järjestämistavassa.

Edellä lausutun johdosta korkein hallinto-oikeus katsoo, että joukkoliikenteen järjestämistapoja on selvitetty riittävästi ja että liikenne on voitu järjestää kysymyksessä olevilla linjoilla joukkoliikennelautakunnan päätöksestä ilmenevin tavoin palvelusopimusasetuksen mukaisesti markkinaehtoisen liikenteen asemesta. Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Väinö Paunu Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori ja oikeusneuvokset Leena Äärilä, Mikko Pikkujämsä, Vesa-Pekka Nuotio sekä Antti Pekkala. Asian esittelijä Kari Nieminen.

Tampereen kaupunkiseudun joukkoliikennelautakunta

Väinö Paunu Oy

Hallinto-oikeus

Korkein hallinto-oikeus

Asian valmistelu Tampereen kaupunkiseudun joukkoliikennelautakunnassa ja Kangasalan kunnassa

Muu asiassa esitetty selvitys

Päätöksen sisällöllinen lainmukaisuus

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Heikki Jukarainen, Elina Tanskanen ja Elina Ranz, joka on myös esitellyt asian.

Liikenne- ja viestintäministeriö

Tampereen kaupungin joukkoliikennepäällikkö

Kansalliset säännökset

Joukkoliikennelain esityöt

Palvelusopimusasetus

Asiassa saatu selvitys

Asian arviointi ja johtopäätökset

Esitetty selvitys

1. Ennakkoratkaisupyyntö

2. Pääasia

3. Oikeudenkäyntikulut