KHO:2017:147 — Markanvändning och byggande

$a6

Markanvändnings- och bygglagen 57 §, 171 § (132/1999), 172 § (132/1999) och 213 §

Byggnadslagen 135 §

Asemakaavan A-1/s alueita koskevan suojelumääräyksen mukaan olemassa olevia rakennuksia ei saanut purkaa ilman pakottavaa syytä. Se, että A-1/s korttelialueella ollut rakennus sijaitsi kahden eri omistajille kuuluvan kiinteistön alueella, ei ollut sellaisenaan pakottava syy rakennuksen purkamiseen, eikä myöskään se, että yleisessä tuomioistuimessa toisen kiinteistön omistajan vaatimuksesta oli lainvoimaisesti velvoitettu toisen kiinteistön omistaja purkamaan omistamansa ensin mainitulla kiinteistöllä oleva rakennuksen osa. Näin ollen

purkamiseen oli tarpeen saada poikkeus kaavamääräyksestä. Ottaen huomioon rakennuksen sijainti RKY-alueella, rakennuksen kunto ja rakennukseen liittyvät merkittävät historialliset, kulttuurihistorialliset ja maisemalliset arvot oikeudellisia edellytyksiä poikkeamiseen ei ollut. Rakennuksen osaomistajan poikkeamishakemus oli tullut hylätä.

Maankäyttö- ja rakennuslaki 57 §, 171 § (132/1999), 172 § (132/1999) ja 213 §

Rakennuslaki 135 §

Päätös, jota valitus koskee

Itä-Suomen hallinto-oikeus 1.9.2016 nro 16/0240/3

Asian aikaisempi käsittely

(ELY-keskus) on julkipanon jälkeen antamallaan päätöksellä 27.4.2015 (dnro KASELY/115/07.01/2014) hylännyt A:n hakemuksen saada poiketa rakennuksen suojelua koskevasta kaavamääräyksestä A-1/s. Poikkeusta on haettu A:n omistamalla Pyhtään kunnan Kaunissaaren kylässä kiinteistöllä Lahdenpohja 624-406-1-69 olevan rakennuksen osittaisen purkamisen mahdollistamiseksi. Purkamisen seurauksena myös viereisellä kiinteistöllä Kesäaho 624-406-1-102 sijaitseva rakennuksen osa

olisi purettava.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

on, siltä osin kuin nyt on kysymys, hylännyt A:n valituksen ELY-keskuksen päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään tältä osin seuraavasti:

(—)

Pääasia

Hankkeessa on kyse vanhan asuinrakennuksen osan purkamisesta Kaunissaaren saaristokylässä Pyhtään kunnan alueella. Kyseessä oleva rakennus, samoin kuin purettava rakennuksen osa, sijaitsee kahdella kiinteistöllä. A omistaa tilan Lahdenpohja RN:o 1:69, jolla pääosa rakennuksesta sijaitsee ja johon purkutyöt pääasiassa kohdistuvat. Pienempi osa purettavaksi tarkoitetusta rakennuksen osasta sijaitsee kiinteistöllä Kesäaho RN:o 1:102, jonka omistaa B. Hakemuksessa on todettu, että purettavien osien tilalle rakennetaan uusi laajennus ja pohjoispuolen huonokuntoinen kuisti puretaan ja rakennetaan uudelleen.

Tilojen aiemmat omistajat ovat sopineen asuinrakennuksen osalta 1960-luvulla tehdyllä sopimuksella, että Kesäahon tilalle kuuluvat huoneet saavat olla paikoillaan Lahdenpohjan tilan alueella niin kauan kuin ovat kunnossa, kumminkin korkeintaan 50 vuotta. Määräajan umpeuduttua A on esittänyt B:lle vaatimuksen, että hänen tulee purkaa omistamansa osuus rakennuksesta.

Kiinteistön Kesäaho RN:o 1:102 omistaja B on hakenut purkamislupaa nyt kyseessä olevalle rakennuksen osalle ja ELY-keskus on hylännyt hakemuksen päätöksellään 15.5.2013.

$fa

$fc

Kymenlaakson seutukaavaliitto on inventoinut Kaunissaaren rakennukset kesällä 1985. Lahdenpohjan ja Kesäahon tiloilla oleva rakennus on arvotettu rakennushistoriallisesti, historiallisesti ja maisemallisesti merkittäväksi. Inventoinnin suunnitelmakarttaan tilat on merkitty A-1/s eli säilytettävä asuinrakennusten alue.

Kaunissaaren kylä on valtakunnallisesti merkittävä rakennettu kulttuuriympäristö ja se kuuluu valtakunnallisesti merkittävään maisema-alueeseen (Kaunissaari-Ristisaari). Kulttuuriympäristön yleisten arvottamiskriteereiden perusteella Kesäahon/Lahdenpohjan päärakennuksen rakennushistoriallisia, historiallisia ja maisemallisia arvoja on pidettävä merkittävinä.

Alueella on voimassa Kaunissaaren rakennuskaava, joka on vahvistettu 15.10.1991. Rakennus sijaitsee korttelissa, jossa nyt kyseessä olevalla alueella on merkintä A-1/s eli säilytettävä asuinrakennusten korttelialue. Kaavamääräyksen mukaan alueelle saa rakentaa asuntoja ja loma-asuntoja ja niitä palvelevia erillisiä talousrakennuksia, kuten saunoja ja vajoja. Olemassa olevia rakennuksia ei saa purkaa ilman pakottavaa syytä. Kaavan rakennuskortteliin merkittyä rakennuspaikkojen lukumäärää ei saa ylittää.

Kaunissaaren rakennuskaavan kaavaselostuksessa on todettu, että rakennuskaava-alueella ei ole varsinaisia suojelukohteita. Sen sijaan keskeisen, vanhan kyläalueen ja siihen liittyvän venevalkama-alueen osalta on annettu yksityiskohtaiset kaavamääräykset, jotka varmistavat, että arvokas kylämiljöö säilyy ja kehittyy vanhaa rakennuskulttuuria kunnioittavalla tavalla.

Päätöksensä perusteluissa ELY-keskus on todennut, että hanke on asemakaavan vastainen. Purkamiselle ei ole esitetty asemakaavan edellyttämää pakottavaa syytä, minkä seurauksena olisi olemassa maankäyttö- ja rakennuslain mukainen edellytys purkamiseen myöntymiselle. Yksityisoikeudellinen sopimus ei ole maankäyttö- ja rakennuslain tarkoittamassa asemakaavassa riittävä peruste rakennuksen tai sen osan purkamiselle vastoin asemakaavan määräystä. Maankäyttö- ja rakennuslain 139 §:n mukaiset purkamisluvan edellytykset eivät täyty, koska purkaminen merkitsisi rakennettuun ympäristöön sisältyvien perinne-, kauneus- ja muiden arvojen hävittämistä sekä haittaa kaavoituksen toteutusta.

Hanke on ristiriidassa maankäyttö- ja rakennuslain 22 §:n mukaisten valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden kanssa niiltä osin, kun kyse on kansallisen kulttuuriympäristön säilyttämisestä. Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden toteuttamista voi pitää perusteena rakennuksen säilyttämiselle sen nykyisellä paikalla.

Lupaa purkamiselle ei voida myöntää, koska se aiheuttaa haittaa kaavoitukselle, kaavan toteuttamiselle sekä vaikeuttaisi rakennetun ympäristön suojelemista koskevien tavoitteiden saavuttamista.

Nyt kyseessä olevalla alueella on voimassa vuonna 1991 vahvistettu Kaunissaaren rakennuskaava. Maankäyttö- ja rakennuslain 213 §:n 1 momentin mukaan rakennuslain nojalla voimaan tullut rakennuskaava on voimassa tämän lain mukaisena asemakaavana, jossa ei ole sitovaa tonttijakoa. Valituksenalainen rakennus sijaitsee korttelissa, jota koskee kaavamerkintä A-1/s eli säilytettävä asuinrakennusten korttelialue. Kaavamääräyksen mukaan alueelle saa rakentaa asuntoja ja loma-asuntoja ja niitä palvelevia erillisiä talousrakennuksia, kuten saunoja ja vajoja. Olemassa olevia rakennuksia ei saa purkaa ilman pakottavaa syytä.

Kaunissaaren rakennuskaavan laatimisen aikaan voimassa olleen rakennuslain (370/1958) 135 §:n 1 momentin nojalla kaavassa voitiin antaa tarpeellisia määräyksiä, jos jotain aluetta on sen sijainnin, luonnonkauneuden tai erikoisten luonnonsuhteiden tahi historiallisesti tai taiteellisesti arvokkaiden muistojen, esineiden tai rakennusten takia taikka muusta niihin verrattavasta syystä erityisesti suojeltava. Voimassa olevan maankäyttö- ja rakennuslain 57 §:n 2 momentin mukaan jos jotain aluetta tai rakennusta on maiseman, luonnonarvojen, rakennetun ympäristön, kulttuurihistoriallisten arvojen tai muiden erityisten ympäristöarvojen vuoksi suojeltava, asemakaavassa voidaan antaa sitä koskevia tarpeellisia määräyksiä (suojelumääräykset). Suojelumääräysten tulee olla maanomistajalle kohtuullisia.

Maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n (132/1999) 1 momentin mukaan kunta voi erityisestä syystä myöntää poikkeuksen tässä laissa säädetyistä tai sen nojalla annetuista rakentamista tai muuta toimenpidettä koskevista säännöksistä, määräyksistä, kielloista ja muista rajoituksista. Saman pykälän 2 momentin 3 kohdan mukaan kunta ei kuitenkaan saa myöntää poikkeusta, kun kysymys on poikkeamisesta rakennuksen suojelua koskevasta kaavamääräyksestä.

Valittajan mukaan kaikki oikeusasteet ovat katsoneet, että 23.7.1960 tehty sopimus on asemakaavan edellyttämä pakottava syy. Hallinto-oikeus toteaa, että mikäli purkamiselle on pakottava syy, ei purkaminen edellytä poikkeamislupaa. Asiassa on näin ollen ensin arvioitava, onko rakennuksen purkamiseen kaavamääräyksessä tarkoitettu pakottava syy ja onko hakija ollut poikkeamisluvan tarpeessa.

Kyseessä olevaa asemakaavaa laadittaessa voimassa ollut rakennuslaki (370/1958) ei sisältänyt yleistä purkamislupajärjestelmää. Rakennuslain 42 a §:n (674/1975) 1 momentin mukaan muun ohella rakennuksen purkaminen alueilla, joilla oli voimassa rakennuskielto asemakaavan laatimista tai muuttamista varten, on edellyttänyt rakennusvalvontaviranomaisen lupaa.

Rakennuskaavan sisältövaatimuksia koskevaan rakennuslain 95 §:ään on lisätty rakennussuojelulain säätämisen yhteydessä 3 momentti (61/1985), jonka mukaan rakennuskaavaa laadittaessa oli huolehdittava, ettei rakennettuun ympäristöön sisältyviä perinne-, kauneus- ja muita arvoja hävitetä. Rakennusasetuksen (266/1959) 32 §:n 2 momentin 18 kohdan mukaan asemakaavaa laadittaessa oli erityisesti kiinnitettävä huomiota siihen, että historiallisesti, kulttuurihistoriallisesti tai rakennustaiteellisesti arvokkaita rakennuksia ja kaupunkikuvaa sekä sellaisia paikkoja, jotka näköalansa, sijaintinsa, kasvullisuutensa tai erikoisten luonnonsuhteidensa vuoksi ovat arvokkaita, on mikäli mahdollista suojeltava ja säilytettävä eikä ilman pakottavaa syytä hävitetä. Saman asetuksen 114 §:n 2 momentin mukaan rakennuskaavasta on soveltuvin osin voimassa, mitä edellä 32 — 35 §:ssä on asemakaavasta säädetty, ottaen kuitenkin huomioon rakennuslain 95 §:n 2 momentin säännökset.

Purkamislupaa ja siihen liittyvää poikkeamislupaa koskevassa oikeuskäytännössä on katsottu, että pakottavan syyn voidaan katsoa olevan olemassa lähinnä silloin, kun rakennus on tullut niin huonokuntoiseksi, ettei se täytä esimerkiksi lujuuden, terveellisyyden tai turvallisuuden vaatimuksia ja rakennuksen korjaaminen asianmukaiseen kuntoon aiheuttaisi rakennuksen käyttömahdollisuuksiin nähden kohtuuttomia kustannuksia.

Hallinto-oikeus toteaa, että hovioikeus ei ole arvioinut eikä olisi voinutkaan arvioida kaavamääräyksessä tarkoitettua pakottavaa syytä. Kaavamääräyksen tulkinta, purkamislupa ja siihen liittyvä poikkeamislupa tulee ratkaista maankäyttö- ja rakennuslain mukaisesti, jolloin asiaa tulee arvioida ensisijaisesti rakennukseen ja sen ympäristöön liittyvillä perusteilla.

ELY-keskus on lausunnossaan todennut, että rakennus on käyttökelpoinen ja käytössä. Hakemuksen mukaan rakennuksen kunto on välttävä. Asiassa ei ole tuotu esiin seikkoja, joiden perusteella rakennuksen voisi arvioida olevan asuinkelvoton tai muutoin erityisen huonokuntoinen. Kymenlaakson museon lausunto huomioon ottaen ei myöskään voida katsoa, että rakennus olisi lisärakentamisen seurauksena menettänyt suojeluarvonsa.

Hallinto-oikeus toteaa, että yksityisoikeudellinen sopimus tai lainvoimainen hovioikeuden tuomio, joka velvoittaa rakennuksen purkamiseen, ei ole sellainen voimassa olevassa kaavassa tarkoitettu pakottava syy, jonka perusteella poikkeamislupa ei olisi tarpeen. Koska asiassa ei ole tullut ilmi muutakaan pakottavaa syytä rakennuksen purkamiseen, on purkaminen edellyttänyt ELY-keskuksen myöntämää poikkeamislupaa. Asiassa on seuraavaksi arvioitava, täyttyvätkö poikkeamisen edellytykset.

Maankäyttö- ja rakennuslain 172 §:n (132/1999) 1 momentin mukaan poikkeaminen ei saa:

1) aiheuttaa haittaa kaavoitukselle, kaavan toteuttamiselle tai alueiden käytön muulle järjestämiselle;

2) vaikeuttaa luonnonsuojelun tavoitteiden saavuttamista; eikä

3) vaikeuttaa rakennetun ympäristön suojelemista koskevien tavoitteiden saavuttamista.

Valituksessa ja vastineessa on tuotu esiin, että rakennuksen purettava osa ei ole alkuperäinen osa rakennusta ja että rakennuksen osan omistaja on jatkanut rakennusta 1960-luvulla omalla kiinteistöllään tavalla, joka ei tyylillisesti vastaa vanhan purettavan rakennuksen osaa.

Kymenlaakson museo on todennut, että Kesäahon päärakennusta on uusittu vuonna 1965, jolloin rakennuksen länsipäätyyn on rakennettu uudisosa, joka poikkeaa saaren perinteisestä rakentamistavasta. Museon lausunnon mukaan nykyisin rakennuksen pääty voidaan nähdä jo osana rakennuksen ja kylän historiaa. Lausunnossa on todettu myös, että Kymenlaakson seutukaavaliitto on inventoinut Kaunissaaren rakennukset kesällä 1985 eli ennen voimassa olevan kaavan vahvistamista. Lahdenpohjan ja Kesäahon tiloilla oleva rakennus on arvotettu rakennushistoriallisesti, historiallisesti ja maisemallisesti merkittäväksi.

Asiassa ei ole esitetty, että kaavan vahvistamisen jälkeen rakennuksessa tai sen ympäristössä olisi tapahtunut sellaisia muutoksia, että niiden arvo olisi vähentynyt. Siltä osin kuin valituksessa on viitattu luvattomaan rakentamiseen, asia kuuluu kunnan rakennusvalvonnan toimivaltaan.

$100

Johtopäätös

Edellä esitetyn perusteella oikeudellisia edellytyksiä poikkeamisluvan myöntämiselle kaavan suojelumääräyksestä ei ole. Valituksenalaista päätöstä ei ole syytä muuttaa. Koska poikkeamiselle ei ole maankäyttö- ja rakennuslain 172 §:n 1 momentissa tarkoitettuja edellytyksiä, ei erityisistä syistä ole tarpeen lausua.

Perusteluissa mainitut

Maankäyttö- ja rakennuslaki 127 §, 139 §

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan. Lisäksi A on vaatinut katselmuksen toimittamista ja että B velvoitetaan korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

A on esittänyt vaatimustensa tueksi muun ohella seuraavaa:

A omistaa tilan Lahdenpohja RN:o 1:69 ja B omistaa naapurikiinteistön Kesäaho RN:o 1:102. Molemmat tilat sijaitsevat Pyhtään kunnan Kaunissaaren kylässä. Vaatimuksen kohteena oleva rakennus sijaitsee 91-prosenttisesti A:n omistamalla tilalla.

A:n vaatimuksen perusteena on koko ajan ollut 23.7.1960 tehty sopimus, jonka mukaan B:n omistama rakennuksen osa saa olla paikoillaan A:n omistamalla tilalla niin kauan kuin se on kunnossa, kuitenkin korkeintaan 50 vuotta. Tämä aika on umpeutunut 23.7.2010.

Kyseessä olevalla alueella on voimassa kaavamääräys A-1/s, jonka mukaan olemassa olevia rakennuksia ei saa purkaa ilman pakottavaa syytä. Tässä tapauksessa Itä-Uudenmaan käräjäoikeus sekä Helsingin hovioikeus ovat tuomioissaan velvoittaneet B:n hakemaan itse purku- ja siirtolupaa eli velvoittaneet B:n purkamaan tai siirtämään omistamansa rakennuksen siltä osin, kuin se sijaitsee A:n omistamalla tilalla. Korkein oikeus ei ole myöntänyt B:lle valituslupaa, joten hovioikeuden tuomio on jäänyt pysyväksi. Kaikki oikeusasteet ovat siis A:n vaatimuksen mukaisesti katsoneet, että 23.7.1960 tehty sopimus on asemakaavan edellyttämä pakottava syy.

Purettava rakennuksen osa on myöhemmin liitetty kiinteistöllä aiemmin olleeseen rakennukseen. Se ei ole alkuperäinen osa rakennusta eikä tyylillisesti vastaa rakennuksen vanhempaa osaa. Rakennus on purettavissa ja siirrettävissä niin, että rakennus, johon purettava osa on liitetty, jää paikoilleen eikä rakennettu ympäristö purkamisen seurauksena vahingoitu. Purettava rakennuksen osa vähentää A:n rakennusoikeutta omalla kiinteistöllään kun samanaikaisesti B on voinut käyttää oman kiinteistönsä rakennusoikeuden täysimääräisesti. Yhdenvertaisuusperiaate naapurikiinteistöjen välillä ei toteudu maankäyttö- ja rakennuslain edellyttämällä tavalla. Nykyinen tilanne estää rakennuskannan järkevän ylläpidon, mikä vaikuttaa rakennetun ympäristön kokonaisilmeeseen.

Kun asiassa otetaan huomioon yhdenvertaisuusperiaate, objektiviteettiperiaate, suhteellisuusperiaate, tarkoituksenmukaisuuden periaate sekä omaisuuden suoja, on rakennuksen osan purkamisluvan myöntämiselle olemassa vahvat pakottavat syyt.

on antanut lausunnon.

ei ole hänelle varatusta tilaisuudesta huolimatta antanut selitystä.

on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. A:n vaatimus katselmuksen toimittamisesta hylätään.

2. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

3. A:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

1. Hallintolainkäyttölain 41 §:n mukaan asian selvittämiseksi voidaan toimittaa katselmus. Kun otetaan huomioon perusteet, joiden vuoksi A on pyytänyt katselmuksen toimittamista, sekä asiakirjoista saatava selvitys, katselmuksen toimittaminen ei ole asian selvittämiseksi tarpeen.

2. A on kiinteistön 624-406-1-69 omistajana voinut maankäyttö- ja rakennusasetuksen 85 §:n mukaisesti hakea poikkeusta rakennuskaavan suojelumääräyksestä vain siltä osin kuin toimenpiteet koskevat hänen omistamallaan kiinteistöllä olevaa rakennuksen osaa. Hakemus ei koske eikä voisikaan koskea kiinteistöllä 624-406-1-102 olevan rakennuksen osan purkamista, joskin A:n omistamalla kiinteistöllä olevan rakennuksen osan purkaminen tosiasiassa edellyttää myös mainitulla kiinteistöllä olevan rakennuksen osan purkamista.

Hallinto-oikeuden päätöksestä tarkemmin ilmenevistä syistä rakennuskokonaisuus ei ole lisärakentamisen johdosta menettänyt suojeluarvojaan. Rakennuksen kunto on hakemuksen mukaan välttävä. Se, että rakennus sijaitsee kahdella eri omistajille kuuluvalla kiinteistöllä, ei ole sellaisenaan pakottava syy rakennuksen purkamiseen, ei myöskään se, että yleisessä tuomioistuimessa kiinteistön 1-69 omistajan vaatimuksesta on lainvoimaisesti velvoitettu kiinteistön 1-102 omistaja purkamaan omistamansa kiinteistöllä 1-69 oleva rakennuksen osa. Näin ollen A tarvitsee maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n 1 momentissa (132/1999) säädetyn poikkeuksen rakennuksen suojelua koskevasta määräyksestä.

Kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

3. Hallintolainkäyttölain 74 §:n mukaan asianosainen on pykälässä säädetyin edellytyksin velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut. B ei ole esiintynyt tässä asiassa asianosaisena. Häntä ei ole pidettävä lainkäyttöasian asianosaisena yksinomaan sillä perusteella, että hän on poikkeamisasiassa naapurin asemassa ja että hänellä olisi ollut valitusoikeus, jos päätös olisi ollut myönteinen. Sen vuoksi vaatimus B:n velvoittamisesta korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut on hylättävä lakiin perustumattomana.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä oikeusneuvokset Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Vesa Manninen.

Kaakkois-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus

Itä-Suomen hallinto-oikeus

Asian taustaa

Kymenlaakson museon lausunto 4.4.2014

Alueen kaavatilanne

ELY-keskuksen päätös

Oikeudellinen arviointi

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

A

ELY-keskus

B

Perustelut