KHO:2017:185 — Markanvändning och byggande

Genom en ändring av stranddetaljplanen hade en samnyttjad (YK) småbåtshamn (LV) anvisats att huvudsakligen användas som kvartersområde för byggnader som betjänar turism (RM-2).

$ab

Den omständigheten att det i den gällande stranddetaljplanen inte hade anvisats samnyttjoområden som skulle ha varit avsedda för bestämda fastigheter eller att samnyttjoområden inte ännu hade anlagts på det sätt som förutsätts i 75 § i markanvändnings- och bygglagen hade inte betydelse för ovan nämnda bedömning.

Förvaltningsdomstolen hade upphävt stadsfullmäktiges beslut. Högsta förvaltningsdomstolen omfattade förvaltningsdomstolens slutsats.

Markanvändnings- och bygglagen 9, 54 och 75 §

Ärendet har avgjorts av justitieråden Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski och Jaakko Autio. Föredragande Vesa Manninen.

Ranta-asemakaavan muutoksella yhteiskäyttöinen (YK) pienvenesatama (LV) oli osoitettu pääosin matkailua palvelevien rakennusten korttelialueeksi (RM-2).

Arvioitaessa kaavan laatimiseen liittyvien selvitysten riittävyyttä oli tässä tapauksessa otettava huomioon, että kyse oli yksittäisen maanomistajan toimesta laaditusta pienialaisesta ranta-asemakaavan muutoksesta. Alueella voimassa olleessa ranta-asemakaavassa loma-asuntojen korttelialueiksi (RA) ja matkailua palvelevien rakennusten korttelialueiksi (RM) osoitetuilla alueilla ei ollut omaa rantaa. Kun otettiin huomioon RA-kortteleiden tonttien suuri lukumäärä ja laajuus, yhteiskäyttöalueiden laajuudella ja erityisesti LV-alueella oli ollut olennainen merkitys kaavan lähtökohtien ja tavoitteiden kannalta. Ranta-asemakaavan muutos olisi pienentänyt yhteiskäyttöaluetta (YK), mahdollistanut nykyistä väljemmin määritellyn käyttötarkoituksen urheilua ja ulkoilua palvelevana alueena ja vaikuttanut siten olennaisesti alueen muihin mahdollisiin käyttäjiin. Ranta-asemakaavan muutosta laadittaessa olisi siten tullut selvittää kaavamuutoksen vaikutukset kaavamuutoksen kohteena ollutta yhteiskäyttöaluetta laajemmin.

Arviointiin ei tältä osin vaikuttanut se, ettei alueella voimassa olleessa ranta-asemakaavassa ollut osoitettu yhteiskäyttöalueita määrättyjen kiinteistöjen käyttöön tai ettei yhteiskäyttöalueita ollut toistaiseksi vielä perustettu maankäyttö- ja rakennuslain 75 §:n edellyttämällä tavalla.

Hallinto-oikeuden päätöstä, jolla kaupunginvaltuuston päätös oli kumottu, ei muutettu lopputuloksen osalta.

Maankäyttö- ja rakennuslaki 9 §, 54 § ja 75 §

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeus 25.11.2016 nro 16/0990/5

Asian aikaisempi käsittely

on 14.10.2015 tekemällään päätöksellä (§ 104) hyväksynyt Marina-Cafén ranta-asemakaavan muutoksen Loviisan kaupungin Rönnäsissä. Ranta-asemakaavan muutoksella Tiiliruukinranta-Rönnesgård ranta-asemakaavassa yhteiskäyttöalueeksi (YK) merkityn pienvenesataman aluetta (LV) ja sille merkitty rakennusalue on muutettu matkailua palvelevien rakennusten korttelialueeksi (RM-2).

Hallinto-oikeuden ratkaisu

on valituksenalaisella päätöksellään Kiinteistö Oy Ruukinranta I:n, C:n, Tiiliruukin Huolto Oy:n ja Tiiliruukin Marina Oy:n valituksesta kumonnut Loviisan kaupunginvaltuuston päätöksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:ssä on säädetty ranta-asemakaavan sisältövaatimuksista.

Maankäyttö- ja rakennuslain 74 §:n 1 momentin mukaan maanomistaja voi huolehtia ranta-asemakaavaa koskevan ehdotuksen laatimisesta omistamalleen ranta-alueelle. Pykälän 4 momentin mukaan maanomistajan toimesta laadittu asemakaavaehdotus on kunnassa käsiteltävä ilman tarpeetonta viivytystä.

Maankäyttö- ja rakennuslain 75 §:n 1 momentin mukaan ranta-asemakaavassa voidaan osoittaa alueita kaava-alueen sisäistä tarvetta varten (

). Yhteiskäyttöalueiden toteuttaminen ja ylläpito kuuluu niille kiinteistöille, joiden käyttöä varten yhteiskäyttöalueet on kaavassa osoitettu. Kulkuyhteyttä varten osoitetun yhteiskäyttöalueen toteuttamisessa noudatetaan, mitä kiinteistönmuodostamislaissa (554/1995) ja yksityisistä teistä annetussa laissa (358/1962), jäljempänä yksityistielaki, kulkuyhteyden järjestämisestä säädetään. Oikeus muun kuin kulkuyhteyttä varten osoitetun yhteiskäyttöalueen käyttämiseen perustetaan kiinteistötoimituksessa kiinteistönmuodostamislain 154 a §:n mukaisena rasitteena.

Maankäyttö- ja rakennuslain 75 §:n 2 momentin mukaan muiden kuin kulkuyhteyksiä varten osoitettujen yhteiskäyttöalueiden toteuttamisella ja ylläpidolla tarkoitetaan alueiden käyttöä varten tarvittavien rakennusten, rakennelmien ja laitteiden rakentamista, kunnossapitoa ja käyttöä sekä tästä aiheutuvien kustannusten kattamista. Yhteiskäyttöalueeseen oikeuden saaneiden kiinteistöjen omistajien velvollisuuteen osallistua yhteiskäyttöalueen toteuttamiseen ja ylläpitoon sovelletaan, mitä yksityistielaissa säädetään tienpitovelvollisuudesta.

$f5

Ranta-asemakaavan muutos koskee osaa kiinteistöstä 434-444-1-325. Suunnittelualueen pinta-ala on kaavaselostuksen mukaan 0,1640 hehtaaria. Ranta-asemakaavan muutos on laadittu mainitun kiinteistön omistajien aloitteesta.

Suunnittelualue sijaitsee Pernajanlahden rannalla ja rajautuu lounaassa ja koillisessa pienvenesatamaan ja luoteessa yhteiskäyttöiseen uimarantaan. Kauempana alueen länsipuolella on Rönnäsin lomakylän mökkejä ja yhteiskäytössä oleva pysäköintialue. Suunnittelualueella sijaitsee vuonna 1996 valmistunut Honkarakenne Oyj:n esittelytilana ja sittemmin kahvila-ravintolana toiminut hirsihuvila.

Oikeusvaikutteisessa Pernajan rannikon ja saariston osayleiskaavassa suunnittelualue on yksityiskäyttöön tarkoitetun pienvenesataman aluetta (LVy).

Voimassa olevassa Tiiliruukinranta-Rönnesgård rantakaavassa suunnittelualueelle on osoitettu yhteiskäyttöinen (YK) pienvenesatama (LV) sekä rakennusala, jolle saa sijoittaa urheilua ja ulkoilua palvelevan rakennuksen (rm). Rakennusalan rakennusoikeus on 250 k-m

. Rantakaavan selostuksen mukaan pienvenesatama tulee pääasiassa alueen asukkaiden käyttöön.

Hyväksytyssä kaavamuutoksessa suunnittelualueen keskiosa on osoitettu matkailua palvelevien rakennusten korttelialueeksi (RM-2). Kaavamääräyksen mukaan alueelle voidaan rakentaa ravintoloita, kahviloita, kioskeja tai ulkoilua ja satamatoimintoja palvelevia rakennuksia sekä loma-asuntoja. Alue ei ulotu rantaan. RM-2-alueelle on osoitettu rakennusoikeutta 250 k-m

. Suunnittelualueelle sijoittuva osa rantaa kiertävästä polusta on osoitettu pienvenesataman alueeksi (LV), joka on yhteiskäytössä (YK). Alueen länsiosaan on osoitettu pysäköintipaikka. RM-2-alueelle merkittyä rakennusalaa ympäröi muilta osin istutettava alueen osa.

Hyväksyttyä kaavamuutosta koskevan selostuksen (12.8.2015) mukaan muutoksen tavoitteena on muuttaa kahvila-ravintolarakennus loma-asuntokäyttöön vuokrattavaksi tilaksi ja rakentaa kiinteistölle muutama uusi matkailukäyttöön tarkoitettu vuokrattava loma-asunto. Samalla kahvilarakennuksen huoltotiloja on tarkoitus muuttaa paremmin veneilijöiden käyttöön soveltuviksi. Selostuksen mukaan kahvila-ravintolan ympärivuotinen tai edes kesäkauden ylläpitäminen on käynyt kannattamattomaksi, koska lähialueelle on muodostunut vastaavia palveluita. Suunnittelualueen rakennusoikeudesta on selostuksen mukaan käyttämättä noin 150 k-m

.

Ranta-asemakaavan selostuksen mukaan muutoksella ei ole vaikutusta yleiskaavan LVy-alueen käyttömahdollisuuksiin pienvenesatamana eikä sillä ole kerrannaisvaikutuksia. Kaavassa on huomioitu alueen luonne yhteiskäyttöisenä alueena eikä aluetta kiertävää polkua ole katkaistu tai veneilijöiden olosuhteita huononnettu.

Kaupunginhallituksen lausunnon mukaan LV-aluetta ei ole muodostettu voimassa olevan asemakaavan mukaiseksi.

Valittajien mukaan satama-alue on säilytettävä yhtenäisenä omistusrakenteesta riippumatta ja erillisen RM-2-korttelialueen erottaminen yhtenäisestä satama-alueesta vähentää ratkaisevasti mahdollisuutta kehittää satamaa ja sen palveluita. Korttelialue vähentää myös rannan kaavassa osoitettua yhteiskäyttöaluetta (YK).

Hallinto-oikeus toteaa, että ranta-asemakaavan muutoksessa osoitettu RM-2-merkintä sallii laajasti eri käyttötarkoituksia ja mahdollistaa alueen käytön paitsi voimassa olevan kaavan mukaisella tavalla niin myös esimerkiksi yksinomaan loma-asutukseen. Kaavaselostuksessa esitettyä kaavamuutoksen tavoitetta ja sitä, että muutos ei vaikeuttaisi pienvenesatamatoimintaa jäljelle jäävällä Tiiliruukinranta-Rönnesgård rantakaavassa osoitetulla yhteiskäyttöalueella eikä kahvila-ravintolatoiminta alueella olevassa rakennuksessa ole kannattavaa, ei kuitenkaan sellaisenaan voida pitää perusteena suunnittelualueen voimassa olevassa kaavan mukaisen yhteiskäytön osittaisellekaan lakkauttamiselle kiinteistön omistajien yksin tekemästä aloitteesta.

Yhteiskäyttöalueen toteuttaminen ja ylläpito kuuluu maankäyttö- ja rakennuslain 75 §:n mukaisella tavalla niille kiinteistöille, joiden käyttöä varten yhteiskäyttöalue on kaavassa osoitettu. Siten edellytyksenä myös yhteiskäyttöaluetta koskevalle kaavamuutokselle on katsottava olevan, että selvitetään näiden, yhteiskäyttöalueen hallinnoinnista vastaavien kiinteistöjen kanta asiaan.

Ranta-asemakaavan selostuksesta tai muistakaan päätöksen perusteena olevista asiakirjoista ei ilmene niitä kiinteistöjä, joiden hyväksi kyseinen Tiiliruukinranta-Rönnesgård rantakaavan yhteiskäyttöalue on osoitettu, eikä sitä, millä tavoin yhteiskäyttöalueen hallinnointi on järjestetty. Maankäyttö- ja rakennuslain 75 §:n nojalla yhteiskäyttöalueen hallinnoinnista vastaavien kiinteistöjen kannanottoa kaavamuutokseen ei ole esitetty.

Edellä todetut yhteiskäyttöaluetta koskevat seikat huomioon ottaen hallinto-oikeus katsoo, että kaupunginvaltuusto ei ole voinut hyväksyä laadittua ehdotusta ranta-asemakaavan muuttamiseksi. Päätös on sen vuoksi kumottava.

Asian näin päättyessä raukeaa lausunnon antaminen esitetyistä muista valitusperusteista.

Perusteluissa mainitut

Kuntalaki 90 § (1375/2007) ja 147 § 1 mom (410/2015)

Maankäyttö- ja rakennuslaki 204 ja 214 §

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

ja

Vaatimuksensa tueksi A ja B ovat esittäneet muun ohella seuraavaa:

Kiinteistönmuodostamislain 154 a §:n mukaan ranta-asemakaava-alueella olevan kiinteistön hyväksi perustetaan toisen rekisteriyksikön alueelle rasitteena muu kuin kulkuyhteyttä koskeva oikeus maankäyttö- ja rakennuslain 75 §:ssä tarkoitetun yhteiskäyttöalueen käyttämiseen niitä kiinteistöjä varten, joiden käyttöön alue on kaavassa osoitettu. Kiinteistön oikeus yhteiskäyttöalueeseen perustetaan kiinteistönmuodostamislain 154 a §:n mukaisessa rasitetoimituksessa.

Voimassa olevassa ranta-asemakaavassa ei ole todettu niitä kiinteistöjä, joiden hyväksi yhteiskäyttöalue kaavassa olisi osoitettu. Valittajien omistamaan kiinteistöön ei kohdistu rasitteita eikä käyttöoikeuksia tieoikeuden ja autojen pitämisoikeuden lisäksi. Kiinteistöllä ei ole oikeuksia yhteisiin maa- tai vesialueisiin. Kiinteistörekisteritietojen mukaan muillakaan lähialueen kiinteistöillä ei ole oikeuksia yhteisiin maa- tai vesialueisiin.

Yhteiskäyttöaluetta ei ole toteutettu maankäyttö- ja rakennuslain 75 §:n mukaisesti, eikä kaavamuutoksen hyväksyminen ole siten edellyttänyt alueen muiden kiinteistönomistajien hyväksyntää. Loviisan kaupunginvaltuusto on siten voinut hyväksyä laaditun ehdotuksen ranta-asemakaavan muuttamiseksi.

on antanut selityksen, jossa se on esittänyt, että A:n ja B:n valitus hyväksytään.

,

ovat antaneet selityksen, jossa he ovat esittäneet muun ohella seuraavaa:

Voimassa olevassa Tiiliruukinrannan ranta-asemakaavassa on osoitettu rakennusoikeutta 83 loma-asunnolle ja merkitty ranta-alueen yhteiskäyttö. Vapaat ranta- ja puistoalueet on ehdoton edellytys näin suurelle loma-asuntojen määrälle.

Loma-asuntojen kiinteistönomistajat ovat perustaneet yhteiskäyttöalueiden ylläpitoon Tiiliruukin Huolto Oy -nimisen yhtiön, joka on rekisteröity 29.12.2000. Yhtiö on toimintansa aikana hoitanut ja huoltanut yhteiskäyttöalueen uimapaikkaa, viheralueita, teitä ja polkuja. Tiiliruukinrannan kaava on toteutunut yhteiskäyttöalueiden osalta Tiiliruukin Huolto Oy:n toimesta.

ovat antaneet vastaselityksen. Sillä seikalla, että Tiiliruukin Huolto Oy hoitaa ja kunnossapitää yhteiskäyttöalueita, ei ole tässä asiassa mitään merkitystä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n (202/2005) mukaan kaavan tulee perustua riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.

Maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:n 1 momentin mukaan laadittaessa yleiskaavaa tai asemakaavaa (ranta-asemakaava) pääasiassa loma-asutuksen järjestämiseksi ranta-alueelle on sen lisäksi, mitä yleis- tai asemakaavasta muutoin säädetään, katsottava, että: 1) suunniteltu rakentaminen ja muu maankäyttö sopeutuu rantamaisemaan ja muuhun ympäristöön; 2) luonnonsuojelu, maisema-arvot, virkistystarpeet, vesiensuojelu ja vesihuollon järjestäminen sekä vesistön, maaston ja luonnon ominaispiirteet otetaan muutoinkin huomioon; sekä 3) ranta-alueille jää riittävästi yhtenäistä rakentamatonta aluetta.

Saman pykälän 3 momentin mukaan ranta-asemakaavasta on muutoin voimassa, mitä asemakaavasta säädetään.

Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 3 momentin mukaan asemakaavalla ei saa aiheuttaa kenenkään elinympäristön laadun sellaista merkityksellistä heikkenemistä, joka ei ole perusteltua asemakaavan tarkoitus huomioon ottaen. Asemakaavalla ei myöskään saa asettaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle sellaista kohtuutonta rajoitusta tai aiheuttaa sellaista kohtuutonta haittaa, joka kaavalle asetettavia tavoitteita tai vaatimuksia syrjäyttämättä voidaan välttää.

Maankäyttö- ja rakennuslain 62 §:n 1 momentin mukaan kaavoitusmenettely tulee järjestää ja suunnittelun lähtökohdista, tavoitteista ja mahdollisista vaihtoehdoista kaavaa valmisteltaessa tiedottaa niin, että alueen maanomistajilla ja niillä, joiden asumiseen, työntekoon tai muihin oloihin kaava saattaa huomattavasti vaikuttaa, sekä viranomaisilla ja yhteisöillä, joiden toimialaa suunnittelussa käsitellään (osallinen), on mahdollisuus osallistua kaavan valmisteluun, arvioida kaavoituksen vaikutuksia ja lausua kirjallisesti tai suullisesti mielipiteensä asiasta.

Maankäyttö- ja rakennuslain 75 §:n (476/2004) 1 momentin mukaan ranta-asemakaavassa voidaan osoittaa alueita kaava-alueen sisäistä tarvetta varten (yhteiskäyttöalue). Yhteiskäyttöalueiden toteuttaminen ja ylläpito kuuluu niille kiinteistöille, joiden käyttöä varten yhteiskäyttöalueet on kaavassa osoitettu. Kulkuyhteyttä varten osoitetun yhteiskäyttöalueen toteuttamisessa noudatetaan, mitä kiinteistönmuodostamislaissa (554/1995) ja yksityisistä teistä annetussa laissa (358/1962), jäljempänä yksityistielaki, kulkuyhteyden järjestämisestä säädetään. Oikeus muun kuin kulkuyhteyttä varten osoitetun yhteiskäyttöalueen käyttämiseen perustetaan kiinteistötoimituksessa kiinteistönmuodostamislain 154 a §:n mukaisena rasitteena.

Kysymyksessä olevalla ranta-alueella on voimassa vuonna 2007 hyväksytty Tiiliruukinranta-Rönnesgårdin ranta-asemakaava. Ranta-asemakaavan muutos koskee aluetta, joka on mainitussa ranta-asemakaavassa osoitettu yhteiskäyttöiseksi (YK) pienvenesatamaksi (LV). Tälle pienvenesatamalle on merkitty rakennusalue, jolle saa sijoittaa urheilua ja ulkoilua palvelevan rakennuksen (rm). Rakennusoikeutta rakennusalueelle on osoitettu 250 kerrosneliömetriä.

Ranta-asemakaavan muutoksella pääosa mainitusta kaavamuutoksen kohteena olevasta alueesta on osoitettu matkailua palvelevien rakennusten korttelialueeksi (RM-2). Korttelialueelle voidaan kaavamääräyksen mukaan rakentaa ravintoloita, kahviloita, kioskeja tai ulkoilua ja satamatoimintoja palvelevia rakennuksia sekä loma-asuntoja. Rakennusoikeutta korttelialueelle on osoitettu 250 kerrosneliömetriä. Kaavamuutoksen kohteena olevan alueen reunoille on osoitettu kolme pienehköä aluetta yhteiskäyttöisille (YK) pienvenesatamille (LV).

Kaavaselostuksen mukaan kaavamuutos ei vaikuta rakennusalan käyttömahdollisuuksiin veneilijöiden palveluja heikentävästi. Niemeä kiertävä polku jää yleiseen käyttöön. Kaavamuutoksessa rantakäytävä on osoitettu yhteiskäyttöiseksi pienvenesatamaksi siltä osin kun polku kulkee kaava-alueella. Rantaan jätetään riittävä maa-alue liikkumista, laitureiden rakentamista ja huoltoa varten. Kaava-alueella on kaavamuutoksen jälkeenkin mahdollista tarjota veneilijöille ja ympäröivälle alueelle tarkoitettuja palveluita. Kaavamuutosalue mahdollistaa jatkossakin pääosin yhteiskäyttötarpeiden toteutumisen.

Asiakirjoista saatavan selvityksen mukaan ranta-asemakaavan muutoksesta on tehty 20.1.2014 päivätty osallistumis- ja arviointisuunnitelma, jossa on määritelty osalliset. Kaavaehdotus on asiakirjojen mukaan pidetty nähtävänä 9.9. — 10.10.2014. Kaavaehdotuksesta ovat tehneet muistutuksen Tiiliruukin Huolto Oy, C, Tiiliruukin Marina Oy ja Kiinteistö Oy Ruukinranta I. Kaavoitusmenettelyä koskeva vuorovaikutus on sinänsä ollut lähtökohtaisesti riittävää.

$109

Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Vesa Manninen.

Loviisan kaupunginvaltuusto

Helsingin hallinto-oikeus

Sovellettavia säännöksiä

yhteiskäyttöalue

Asiaa koskevaa selvitystä

Oikeudellinen arviointi

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Markku Setälä, Ilkka Hartikainen ja Riikka Valli-Jaakola (eri mieltä), joka on myös esitellyt asian.

A

B

Loviisan kaupunginhallitus

Kiinteistö Oy Ruukinranta I

C

Tiiliruukin Huolto Oy

Tiiliruukin Marina Oy

Sovellettavat oikeusohjeet

Asiassa saatu selvitys