KHO:2017:200 — Medborgarskapsärende

Ändringssökanden hade åt Migrationsverket uppvisat ett av hans lärare i finska utfärdat intyg över att han inte var läs- och skrivkunnig och hade elementära språkkunskaper. Migrationsverket hade avvisat ansökan om medborgarskap för att det inte i ärendet hade framkommit sådana grunder som berättigade till avvikelse från språkkunskapskravet. Migrationsverket hade ansett att ändringssökanden inte visat att han aktivt försökt utveckla sina kunskaper i finska.

Enligt ordalydelsen i 18 b § 2 mom. i medborgarskapslagen är elementära språkkunskaper eller regelbundet deltagande i språkundervisning alternativa villkor för en person som inte är läs- och skrivkunnig. Enligt lagen förutsätts en sökande som hänvisar till sin oförmåga att läsa och skriva inte, förutom uppvisade elementära språkkunskaper, också uppvisa aktivt deltagande i språkundervisning. Ärendet ska prövas enligt lagens entydiga ordalydelse.

Migrationsverket borde som grund för sin prövning ha utgått från det intyg som sökandens egen lärare i finska hade utfärdat. På dessa grunder och med beaktande av de yrkanden och den utredning som tillställts högsta förvaltningsdomstolen upphävdes Migrationsverkets och förvaltningsdomstolens beslut och ärendet återvisades till Migrationsverket för ny prövning.

Medborgarskapslagen 13 § 1 mom. 6 punkten och 2 mom. samt 18 b § 2 mom.

Se även HFD 2017:3

Ärendet har avgjorts av justitieråden Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski och Jaakko Autio. Föredragande Liisa Leiniö.

Kansalaisuuslaki 13 § 1 momentti 6 kohta ja 2 momentti sekä 18 b § 2 momentti

Ks. KHO 2017:3

Turun hallinto-oikeus 25.4.2017 nro 17/0278/3

ei ole päätöksellään 11.3.2016 (diaarinumero 7926/310/2014) myöntänyt Somalian kansalaiselle A:lle Suomen kansalaisuutta, koska hän ei täytä kielitaitoedellytystä eikä siitä ole perusteita poiketa.

A oli hakenut poikkeusta kielitaitoedellytyksestä, koska hän on ollut Suomeen muuttaessaan luku- ja kirjoitustaidoton.

Maahanmuuttoviraston päätöksen perustelujen mukaan A on saapunut Suomeen perhesideluvalla ja ollut rekisteröitynä väestötietojärjestelmään 12.5.1998 alkaen. Hän on siis asunut Suomessa yli 17 vuotta ja ollut Suomeen saapuessaan vain 38-vuotias. Tässä ajassa ja A:n ikä huomioon ottaen hän olisi niin halutessaan kyennyt hankkimaan kansalaistamiseen vaadittavan kielitaidon. Näin ollen kansalaisuuslain kielitaitoedellytyksen täyttymistä ei voida A:n kohdalla pitää kohtuuttomana.

on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n valituksen Maahanmuuttoviraston päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Kansalaisuuslain 13 §:n 1 momentin mukaan yksi edellytys kansalaisuuden myöntämiseen on, että hakijalla on suomen tai ruotsin kielen tyydyttävä suullinen ja kirjallinen taito (

).

A (s. 1960) on saapunut Suomeen vuonna 1998. A on ensimmäisen kerran hakenut Suomen kansalaisuutta vuonna 2008. Maahanmuuttovirasto on hylännyt hakemuksen eikä päätös ole A:n tekemien valitusten johdosta muuttunut. Päätökset ovat perustuneet ennen 1.9.2011 voimaan tullutta kansalaisuuslain muutosta voimassa olleisiin säännöksiin.

$e0

Maahanmuuttovirasto on lähettänyt A:lle täydennyspyynnön, jossa se on viitannut edellä mainittuun suomen kielen opettajan todistukseen ja todennut, ettei virasto asiakirjanäytön perusteella katso A:n olevan lukutaidoton ja ettei perusteita poiketa kielitaitoedellytyksestä ole. Täydennyspyynnön mukaan poikkeamista harkittaessa A:n kielen oppimisen taitoja arvioidaan kokonaisuutena, ja harkinnassa otetaan huomioon kaikki käytössä oleva selvitys. Erityisesti säännöllistä osallistumista kieliopintoihin edellytetään. Opiskelun katsotaan olevan säännöllistä, kun A on opiskellut suomen tai ruotsin kieltä kursseilla useamman vuoden ajan ja opiskelu jatkuu edelleen tai on jatkunut viime aikoihin asti. A:ta on pyydetty, mikäli hän on 24.9.2014 jälkeen osallistunut kielen opetukseen, toimittamaan osallistumistodistukset kurssiarvosanoineen Maahanmuuttovirastolle, tai muussa tapauksessa toimittamaan virastolle jonkun täydennyspyynnössä mainituista, kielitaitoedellytyksen täyttymisen osoittavista todistuksista.

A on antanut Maahanmuuttovirastolle lisäselvityksen, jossa hän on kertonut opiskelleensa suomen kielen kurssilla 7.12.2004 — 6.6.2005 ja hoitaneensa sen jälkeen kotona lapsia siihen asti, kunnes nuorin lapsista täytti 3 vuotta. Vuonna 2012 hän oli valmis opiskelemaan lisää suomen kieltä, mutta hänelle sanottiin, ettei hänellä Suomessa yli kolme vuotta asuneena ole oikeutta päästä suomen kielen kurssille. A on tämän jälkeen osallistunut erilaisiin ja eripituisiin työvoimatoimiston kautta saamiinsa työkokeiluihin. A on liittänyt lisäselvitykseen kaksi Yhdessä-yhdistys ry:n todistusta osallistumisestaan työkokeiluun 5.10. — 4.12.2015.

$e1

$e2

A on toimittanut hallinto-oikeudelle Uimosen 16.6.2016 antaman lausunnon suomen kielen luku- ja kirjoitustaidosta. Lausunnon mukaan A:n tämän hetkinen kirjallinen kielitaito on tekstin ymmärtämisen osalta A1.3 ja kirjoittamisen osalta A1.2.

A ei ole kansalaisuushakemuksessaan eikä myöhemminkään Maahanmuuttovirastossa vedonnut kielitaitoedellytyksestä poikkeamiseksi erittäin painavaan syyhyn, eikä Maahanmuuttovirasto ole asiaa tältä osin tutkinut ja ratkaissut. Myöskään hallinto-oikeus ei näin ollen voi tutkia asiaa.

Kansalaisuuslaissa säädetään nimenomaisesti, että luku- ja kirjoitustaidottomuus osoitetaan hakijan suomen tai ruotsin kielen opettajan antamalla todistuksella. Kyseinen momentti on asian selvittämistä koskeva erityissäännös. Maahanmuuttovirasto ei voi oman harkintansa perusteella ratkaista tätä asiaa opettajan todistuksesta poikkeavalla tavalla, ellei todistus perustu selkeästi virheellisiin tietoihin hakijan osaamisesta, henkilöhistoriasta tai muusta vastaavasta asian arvioinnissa olennaisesta seikasta.

A:n suomen kielen opettaja on antanut 1.8.2014 lausunnon, jossa hän on A:n antamien tietojen ja hänen heikkojen hieno- ja visuomotoristen taitojensa perusteella todennut, että A on Opetushallituksen (2012) määritelmän mukaan primaarilukutaidoton. Asiaa ei ole syytä arvioida toisin sen perusteella, että A on opettajan 21.8.2008 antamasta lausunnosta ilmenevästi kyennyt luku- ja kirjoitustaidottomille maahanmuuttajille järjestetyn erityiskurssin jälkeen jatkamaan opintoja mukautetussa maahanmuuttajakoulutuksessa, tai muillakaan Maahanmuuttoviraston esittämillä perusteilla. A:ta on siten pidettävä kansalaisuuslain 18 §:n 2 momentissa tarkoitettuna luku- ja kirjoitustaidottomana henkilönä.

Hallinto-oikeus toteaa, että kansalaisuuslain 18 b §:n 2 momentin mukaan Maahanmuuttoviraston harkintavaltaan kuuluu arvioida, onko mahdollista poiketa kielitaitoedellytyksestä. A:lle voitaisiin sinänsä myöntää poikkeus kielitaitoedellytyksestä luku- ja kirjoitustaidottomuuden perusteella, koska hän hallitsee suomen kielen ymmärtämisen ja puhumisen alkeet. Virasto on kuitenkin katsonut, ettei A:n tapauksessa ole voitu poiketa kielitaitoedellytyksestä luku- ja kirjoitustaidottomuuden perusteella, koska A ei ole osoittanut pyrkineensä aktiivisesti kehittämään kielitaitoaan.

A on asunut Suomessa vuodesta 1998 lähtien. Hän on tänä aikana osallistunut vain kahteen varsinaisia kieliopintoja sisältäneeseen koulutukseen vuosina 2004 — 2006 ja on näiden kurssien aikana edistynyt myös luku- ja kirjoitustaidossa. Näissä oloissa ja kun lisäksi otetaan huomioon, että A on Maahanmuuttoviraston päätöksentekohetkellä ollut vasta 56-vuotias, asiassa ei ole osoitettu, etteikö hän kykene niin halutessaan saavuttamaan kansalaisuuslain 13 §:n 1 momentissa edellytettyä tyydyttävää suullista ja kirjallista kielitaitoa. Maahanmuuttovirasto ei ole käyttänyt harkintavaltaansa väärin, kun ei ole myöntänyt poikkeusta kielitaitoedellytyksestä. Viraston päätöksen muuttamiseen ei siten ole syytä.

on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että Maahanmuuttoviraston ja hallinto-oikeuden päätökset kumotaan ja asia palautetaan Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Valittaja on perustellut vaatimustaan muun ohella seuraavasti:

Hallinto-oikeuden päätöksessä on asianmukaisesti todettu, että valittajaa on pidettävä kansalaisuuslain 18 b §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla luku- ja kirjoitustaidottomana. Lisäksi riidatonta on, että valittaja hallitsee mainitussa momentissa tarkoitetulla tavalla suomen kielen puhumisen ja ymmärtämisen alkeet. Näin ollen edellytykset kielitaitoedellytyksestä poikkeamiselle täyttyvät. Hallinto-oikeus on kuitenkin katsonut, että Maahanmuuttovirastolla on tästä huolimatta ollut harkintavaltansa puitteissa mahdollisuus hylätä hakemus. Lakiin perustuvaa harkintavaltaa ei Maahanmuuttovirastolla tältä osin enää ole ollut.

Lainkohdassa on nimenomaisesti asetettu vaihtoehtoisiksi edellytyksiksi, että hakija joko 1) hallitsee suomen kielen puhumisen ja ymmärtämisen alkeet tai 2) on osallistunut säännöllisesti suomen kielen opintoihin. Lainsäätäjän tarkoituksena ei voida olettaa olleen, että Maahanmuuttovirasto voisi harkintavaltansa puitteissa edellyttää molempien edellytysten täyttymistä. Tällainen tulkinta olisi lainkohdan sanamuoto huomioon ottaen epäjohdonmukainen. Muullekaan harkinnalle ei ole kyseisessä lainkohdassa säädetty mahdollisuuksia. Lainsäätäjän tarkoituksena on näin ollen ollut, että lainkohdassa mainitun jomman kumman edellytyksen täytyttyä kielitaitoedellytys täyttyy ja kansalaisuus tulee myöntää.

on antanut lausunnon.

on varattu tilaisuus vastaselityksen antamiseen. Vastaselitystä ei ole annettu.

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian. Hallinto-oikeuden ja Maahanmuuttoviraston päätöksetkumotaan ja asia palautetaan Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Kansalaisuuslain 18 b §:n 2 momentin mukaan luku- ja kirjoitustaidottoman hakijan osalta voidaan kielitaitoedellytyksestä poiketa, jos hakija hallitsee suomen tai ruotsin kielen ymmärtämisen ja puhumisen alkeet tai on osallistunut säännöllisesti suomen tai ruotsin kielen opintoihin. Mainitun pykälän 3 momentin mukaan luku- ja kirjoitustaidottomuus sekä muut 2 momentissa tarkoitetut edellytykset osoitetaan hakijan suomen tai ruotsin kielen opettajan antamalla todistuksella.

Kansalaisuuslain 45 §:n 1 momentin mukaan hakijan on liitettävä kansalaisuushakemukseensa 17 §:ssä tarkoitettu selvitys suomen tai ruotsin kielen taidostaan. Saman pykälän 2 momentin mukaan, jos hakija haluaa hakemuksensa tueksi vedota johonkin kansalaisuuslain poikkeussäännökseen, hänen tulee liittää hakemukseensa selvitys, johon hän perustaa vaatimuksensa.

Hallituksen esityksessä laiksi kansalaisuuslain muuttamisesta (HE 80/2010 vp) todetaan yleisperustelujen kohdassa 2.1. (Lainsäädäntö ja käytäntö), että kielitaitoedellytyksen poikkeusperusteen olemassaolon todentaminen voi olla haasteellista. Erityisesti luku- ja kirjoitustaidottomuuden toteaminen edellyttää riittävää osaamista. Maahanmuuttoviraston soveltamiskäytännössä luku- ja kirjoitustaidottomuuden perusteella kielitaitoedellytyksestä poikkeaminen edellyttää hakijan toimittamaa kielenopettajan todistusta luku- ja kirjoitustaidottomuudesta. Hakijalta edellytetään opettajan antamaa arviota myös siitä, selviytyykö hakija arkielämän tilanteissa tyydyttävästi suullisella suomen tai ruotsin kielen taidollaan. Lisäksi hakijan on tullut osoittaa aktiivisuutta suomen tai ruotsin kielen opinnoissaan.

Mainitun hallituksen esityksen yleisperustelujen kohdassa 4.4. (Sukupuolivaikutukset ja vaikutukset lapsiin ja haavoittuviin ryhmiin) todetaan, että ehdotuksella säätää kielitaitoedellytyksestä poikkeus luku- ja kirjoitustaidottomille ja 65 vuotta täyttäneille tai sitä iäkkäämmille ei olisi nykykäytäntöä muuttavaa vaikutusta, sillä muutos vastaisi Maahanmuuttoviraston soveltamiskäytäntöä. Ehdotus kuitenkin selkiyttäisi näiden ryhmien tilannetta, kun poikkeusperusteesta säädettäisiin laissa. Poikkeus kielitaitoedellytyksestä ei olisi ehdoton, sillä luku- ja kirjoitustaidottomilta ja 65 vuotta täyttäneiltä edellytettäisiin kuitenkin suomen tai ruotsin kielen alkeiden hallinnan osoittamista. Tällä vahvistettaisiin mahdollisuuksia toimia yhteiskunnassa arkielämän tilanteissa.

Mainitun hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan kansalaisuuslain 18 b §:n osalta, että pykälän 2 momentissa säädettäisiin kielitaitoedellytyksestä poikkeamisesta luku- ja kirjoitustaidottoman osalta. Tällöin edellytyksestä voitaisiin poiketa, jos hakija osoittaisi hallitsevansa suomen tai ruotsin kielen ymmärtämisen ja puhumisen alkeet tai osallistuneensa säännöllisesti suomen tai ruotsin kielen opintoihin. Myös luku- ja kirjoitustaidottoman kohdalla voitaisiin soveltaa myös 1 momentin 4 kohdan mukaista poikkeamista erittäin painavan syyn nojalla, jolloin myöskään kielen alkeita tai säännöllistä osallistumista opintoihin ei edellytettäisi. Pykälän 3 momentissa säädettäisiin, että luku- ja kirjoitustaidottomuus sekä suomen tai ruotsin kielen ymmärtämisen ja puhumisen alkeiden hallinta tai säännöllinen osallistumisen suomen tai ruotsin kielen opintoihin osoitettaisiin hakijan suomen tai ruotsin kielen opettajan antamalla todistuksella.

Valittaja on esittänyt Maahanmuuttovirastolle oman suomen kielen opettajansa todistuksen luku- ja kirjoitustaidottomuudestaan sekä alkeiskielitaidon hallinnastaan. Maahanmuuttovirasto on kuitenkin ottanut ratkaisunsa lähtökohdaksi sen, ettei valittaja Maahanmuuttoviraston mukaan ollut osoittanut pyrkineensä aktiivisesti kehittämään suomen kielen taitoaan. Maahanmuuttovirasto on katsonut, että asiassa ei näin ollen ollut ilmennyt sellaisia perusteita, joiden nojalla voidaan poiketa kielitaitoedellytyksestä.

Kansalaisuuslain 18 b §:n 2 momentin sanamuodosta ilmenee, että luku- ja kirjoitustaidottoman osalta alkeiskielitaidon hallinta tai säännöllinen osallistuminen kieliopintoihin ovat edellytyksinä vaihtoehtoisia. Laissa ei edellytetä, että luku- ja kirjoitustaidottomuuteen vetoavan hakijan tulisi alkeiskielitaidon hallinnan lisäksi osoittaa aktiivisuutta kieliopinnoissaan. Vaikka hallituksen esityksessä on havaittavissa jonkin verran sisäistä ristiriitaa nykytilaa ja esityksen vaikutuksia koskevissa kohdissa, asiaa on arvioitava lain yksiselitteisen sanamuodon ja sen kanssa yhdenmukaisten hallituksen esityksen yksityiskohtaisten perustelujen mukaisesti.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että Maahanmuuttoviraston olisi tullut ottaa ratkaisunsa perusteeksi sille esitetty valittajan oman suomen kielen opettajan antama todistus. Edellä mainituista syistä ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden ja Maahanmuuttoviraston päätökset on kumottava ja asia palautettava Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Liisa Leiniö.

Kansalaisuutta hakenut oli esittänyt Maahanmuuttovirastolle oman suomen kielen opettajansa antaman todistuksen luku- ja kirjoitustaidottomuudestaan sekä alkeiskielitaidon hallinnastaan. Maahanmuuttovirasto oli hylännyt hakemuksen, koska hakijan tapauksessa ei ollut ilmennyt sellaisia perusteita, joiden nojalla voitiin poiketa kielitaitoedellytyksestä. Maahanmuuttovirasto oli katsonut, ettei hakija ollut osoittanut pyrkineensä aktiivisesti kehittämään suomen kielen taitoaan.

Kansalaisuuslain 18 b §:n 2 momentin sanamuodosta ilmenee, että luku- ja kirjoitustaidottoman osalta alkeiskielitaidon hallinta tai säännöllinen osallistuminen kieliopintoihin ovat edellytyksinä vaihtoehtoisia. Laissa ei edellytetä, että luku- ja kirjoitustaidottomuuteen vetoavan hakijan tulisi alkeiskielitaidon hallinnan lisäksi osoittaa aktiivisuutta kieliopinnoissaan. Asiaa on arvioitava lain yksiselitteisen sanamuodon mukaisesti.

Maahanmuuttoviraston olisi tullut ottaa ratkaisunsa perusteeksi sille esitetty valittajan oman suomen kielen opettajan antama todistus. Edellä mainituista syistä ja kun otettiin huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, Maahanmuuttoviraston päätös ja hallinto-oikeuden päätös, jolla valitus Maahanmuuttoviraston päätöksestä oli hylätty, oli kumottava ja asia palautettava Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Päätös, josta valitetaan

Asian aikaisempi käsittely

Maahanmuuttovirasto

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Turun hallinto-oikeus

Sovellettavien säännösten sisältöä

kielitaitoedellytys

Esitetty selvitys

Oikeudellinen arvio

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Ulla Partanen, Tom Almenoksa ja Katja Sorsimo, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A

Valittajalle

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Perustelut

Sovelletut oikeusohjeet

Lain esityöt

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos