KHO:2018:1 — Besvärsrätt

$ae

Luftfartslagen (1194/2009) 185 § 1 mom.

Förvaltningsprocesslagen 6 § 1 mom.

Finlands grundlag 20 §

Se HFD 2015:12, se och jfr även HFD 2011:49 och HFD 2016:10

Ärendet har avgjorts av justitieråden Kari Kuusiniemi, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä och Kari Tornikoski. Föredragande Irene Mäenpää.

$130

Ilmailulaki (1194/2009) 185 § 1 momentti

Hallintolainkäyttölaki 6 § 1 momentti

Suomen perustuslaki 20 §

Ks. KHO 2015:12; ks. ja vrt. myös KHO 2011:49 ja KHO 2016:10

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 2.12.2016 nro 16/1319/3

Finavian hakemus

(jäljempänä myös Finavia) on tehnyt Liikenteen turvallisuusvirastolle (Trafi) hakemuksen ilmailulain (1194/2009) 14 luvussa tarkoitettujen toimintarajoitusten asettamiseksi. Hakemuksessa on esitetty seuraavia toimenpiteitä, joilla rajoitettaisiin suihkukoneiden pääsyä Helsinki-Vantaan lentoasemalle yöaikana:

Toimenpide 1: Lentoonlähdöt klo 0.30 — 5.30 välisenä aikana olisi kielletty suihkumoottoreilla varustetuilla ilma-aluksilla, joiden Chicagon yleissopimuksen 16 liitteessä olevan I niteen mukaisessa tyyppihyväksyntämenettelyssä hyväksytty lentoonlähtömelutaso ylittää 89 EPNdB. Lentoonlähdöt olisi kuitenkin sallittu ilma-aluksilla, joiden aikataulun mukainen lentoonlähtö on ollut ennen klo 00.30, mutta jotka ovat viivästyneet teknisten syiden, sääolosuhteiden tai muiden pakottavien syiden vuoksi.

Toimenpide 2: Laskeutumiset klo 0.30 — 5.30 välisenä aikana olisi kielletty toimenpiteessä 1 tarkoitetuilla ilma-aluksilla. Laskeutumiset on kuitenkin sallittu ilma-aluksilla, joiden aikataulun mukainen laskeutuminen on ollut ennen klo 00.30, mutta jotka ovat viivästyneet teknisten syiden, sääolosuhteiden tai muiden pakottavien syiden vuoksi.

Toimenpide 3: Laskeutumisten määrää klo 0.30 — 5.30 välisenä aikana suihkukoneilla rajoitettaisiin siten, että niiden määrä ei olennaisesti lisäänny vuoden 2007 — 2009 keskiarvosta. Olennaisena lisäyksenä olisi operaatioiden määrän kasvu viidelläkymmenellä prosentilla.

Toimenpide 4: Lentoonlähdöt ja laskeutumiset klo 0.30 — 5.30 välisenä aikana yksinomaan rahtia kuljettavilla suihkukoneilla kiellettäisiin.

Trafin päätös

Liikenteen turvallisuusvirasto on perustellut päätöstään seuraavasti:

Ilmailulain 14 luvulla täytäntöönpannun EU:n melunhallintadirektiivin (Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2002/30/EY, annettu 26 päivänä maaliskuuta 2002, meluun liittyvien toimintarajoitusten asettamista yhteisön lentoasemilla koskevien sääntöjen ja menettelyjen vahvistamisesta) 4 artiklan 3 kohdan mukaan direktiivin nojalla toteutettu toimenpide tai toimenpidekokonaisuus ei saa olla rajoittavampi kuin on tarpeen tiettyä lentoasemaa varten asetetun ympäristötavoitteen saavuttamiseksi. Siihen, että toimintarajoitusten on oltava välttämättömiä melun torjunnan kannalta, viitataan myös ilmailulain 137 §:n 2 momentin ensimmäisessä lauseessa.

Direktiivin 4 artiklan 3 kohdan ja ilmailulain 137 §:n 2 momentin johdosta Liikenteen turvallisuusvirastolla ei ole perustetta asettaa haettuja toimintarajoituksia. Asian käsittelyn yhteydessä ei ole ilmennyt, että mikään esitetyistä toimenpiteistä 1 — 4 olisi direktiivin tarkoittamalla tavalla välttämätön Helsinki-Vantaan lentoasemalle melunhallintaa varten määritellyn, melua koskevan ympäristötavoitteen saavuttamiseksi.

$134

Aluehallintoviraston päätöksestä ei ilmene, että valmistelussa olisi huomioitu tasapainoinen lähestymistapa Suomea sitovan melunhallintadirektiivin edellyttämällä tavalla.

Korkein hallinto-oikeus on sittemmin kumonnut 20.1.2015 antamallaan päätöksellä KHO 2015:12 viran puolesta ne meluhaittojen ehkäisemiseksi annetut lupamääräykset, joiden todettiin olevan aluehallintoviraston toimivaltaan kuulumattomia toimintarajoituksia ja kuuluvan Liikenteen turvallisuusviraston ratkaistavaksi.

Mahdollisia meluperusteisia toimintarajoituksia asetettaessa on lisäksi otettava huomioon Euroopan unionin ja Amerikan yhdysvaltojen välinen lentoliikennesopimus, jonka voimaansaattamisesta säädetään laissa Amerikan yhdysvaltojen sekä Euroopan yhteisön ja sen jäsenvaltioiden välisen lentoliikennesopimuksen muuttamista koskevan pöytäkirjan lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta ja pöytäkirjan soveltamisesta (533/2013, SopS 4/2014, jäljempänä lentoliikennesopimus). Päätöksessä on viitattu Lentoliikennesopimuksen 15 artiklan 2 — 6 kohtiin:

= = =

Ilmailulain 137 ja 138 §:n mukaan toimintarajoitusten tarpeen arviointi on tehtävä tasapainoisen lähestymistavan mukaisesti. Tämä edellyttää, että lentoasemalle on asetettu meluntorjuntatavoite. Toimintarajoituksia asetettaessa on otettava huomioon rajoituksista aiheutuvat kustannukset, rajoitusten välttämättömyys melun torjumiseksi sekä lentoaseman erityispiirteet. Käytettävissä olevien keinojen tehokkuutta ja niistä aiheutuvia kustannuksia on siis arvioitava meluntorjuntatavoitetta vasten. Rajoitusten on oltava syrjimättömiä, eli niillä ei saa asettaa lentoliikenteen harjoittajia tai ilma-alusten valmistajia eri asemaan niiden kotivaltion tai muun seikan perusteella.

Helsinki-Vantaan lentoaseman lentoliikenteen on tunnistettu aiheuttavan meluongelman. Hakija on Liikenteen turvallisuusvirastolle osoittamassaan 12.12.2014 päivätyssä lisäselvityksessä kuvannut lentokonemelun hallintaa koskevan ympäristötavoitteen (meluntorjuntatavoite), jonka mukaan lentokonemelualue L

Liikenteen turvallisuusvirasto haluaa kiinnittää huomiota siihen, että arvioitaessa vuosittain meluntorjuntatavoitteessa pysymistä, on huomioitava poikkeukselliset olosuhteet. Näitä voivat olla esimerkiksi kiitoteiden tilapäinen sulkeminen ja poikkeukselliset sääolosuhteet. Jos meluntorjuntatavoitteessa ei yksittäisenä vuonna pysytä, eikä syyksi voida osoittaa tilapäisluonteisia syitä, hakijan on ryhdyttävä toimenpiteisiin.

Liikenteen turvallisuusvirasto katsoo, että esitetty ympäristötavoite on sopusoinnussa voimassa olevan lainsäädännön kanssa. L

-meluarvo kuvaa melun vuorokausikeskiarvoa ja sen laskennassa huomioidaan yöaikainen melu kymmenkertaisella painoarvolla. Siten yöaikaisen melunhallinnan merkitys on ratkaisevassa osassa meluntorjuntatavoitteessa pysymisessä.

Ympäristötavoitteen kiinnittäminen lentokonemelualueella asuvien asukkaiden määrään on linjassa ympäristöhallinnossa yleisesti käytettyyn tapaan (Valtioneuvoston periaatepäätös meluntorjunnasta, Ympäristöministeriön raportteja 7/2007), jonka mukaisesti meluongelman vakavuutta ja meluntorjunta- ja -hallintatoimien vaikuttavuutta arvioidaan suhteessa melualueella asuvien asukkaiden määrään ja siinä tapahtuviin muutoksiin.

Uusien asuntoalueiden rajaamista ympäristötavoitteen ulkopuolelle hakija perustelee sillä, että se ei voi vaikuttaa maankäyttöratkaisuihin, jotka tuovat uusia asuinalueita tai asukkaita melun piiriin. Liikenteen turvallisuusvirasto katsoo uusiksi asuntoalueiksi ja uusiksi asukkaiksi hakijan lentokonemeluennusteen laatimisen eli 31.5.2008 jälkeen melualueelle kaavoitettavat asuntoalueet ja niillä asuvat asukkaat. Liikenteen turvallisuusvirasto tulkitsee tämän toteuttavan tasapainoisen lähestymistavan mukaisen tarkastelun henkeä, jossa kaavoitusta ja maankäyttöä tarkastellaan operatiivisten, teknisten ja ilmatilanhallintaan liittyvien melunhallintatoimien rinnalla. Kuntien ja kaavoittajien on huolehdittava siitä, että tiedossa oleville melualueille ei ohjata uutta asutusta.

Liikenteen turvallisuusvirasto katsoo, että meluun liittyvien toimintarajoitusten arvioinnin kannalta meluntorjuntatavoite on hyväksyttävissä.

Ympäristötavoitteen arvioinnissa on keskeistä, millaiseksi arvioidaan lentoliikenteen kehityskuva. Liikenne- ja viestintäministeriön Lentoliikennestrategia 2015 — 2030 (LVM, Julkaisuja 2a/2015) mukaan Helsinki-Vantaan lentoasemalla on käynnistetty merkittävät investoinnit, jotka tähtäävät sen kapasiteetin kasvattamiseen niin, että matkustajamäärät voisivat kasvaa nykyisestä (2014) noin 16 miljoonasta matkustajasta 23 miljoonaan matkustajaan vuonna 2030.

Päätöksessään Liikenteen turvallisuusvirasto on huomioinut kentän erityisaseman. Helsinki-Vantaan lentoasema on valtakunnallisesti merkittävä liikenteen infrastruktuuri, jolle ei ole osoitettavissa välitöntä vaihtoehtoista infrastruktuuria.

Helsinki-Vantaan lentoaseman melualueella asuvien asukkaiden osuus on karkeasti arvioituna noin kaksi prosenttia kaikista Suomessa liikenteen melualueilla asuvista.

Finavian hakemuksessaan esittämän liikenteen kehityskuvan perusteella yöliikenteen hallitsematon kasvu ei ole lähivuosina todennäköistä. Yöliikenteen merkittävä kasvu voi vaikeuttaa ympäristötavoitteessa pysymistä melun L

laskennassa käytetystä painotuksesta johtuen, sillä laskennassa huomioidaan yöaikainen melu kymmenkertaisella painoarvolla.

Hakija on tuonut esille uudistavansa melumaksun yöaikana kello 0.30 — 5.30 yhtenä keinona, jolla lentoliikenteestä aiheutuvaa melua hallitaan. Tällä keinolla on ensivaiheessa ohjaava vaikutus yöaikaisen kaluston käyttöön. Lisäksi hakija on ilmoittanut ottavansa käyttöön yöaikana lentävien koneiden laskennallisen melun kokonaismäärän seurantajärjestelmän, joka on räätälöity Helsinki-Vantaan kentän tarpeisiin yöaikaisen melun seuraamiseksi ja hallitsemiseksi. Tällainen niin sanottu QC-järjestelmä (Quota Count System) on mahdollista kytkeä osaksi lähtö- ja saapumisaikojen koordinaatiota tilanteessa, jossa yöaikaisen laskennallisen melun määrä alkaisi kasvaa hallitsemattomasti.

Meluntorjuntatavoitetta, tarvetta sen muuttamiseen sekä lentokonemelutilanteen kehittymistä tullaan jatkossa seuraamaan ja arvioimaan niin kuin siitä säädetään kesällä 2016 voimaan tulevassa melunhallinta-asetuksessa (Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 598/2014, annettu 16 päivänä huhtikuuta 2014, tasapainoisen lähestymistavan mukaista meluun liittyvien toimintarajoitusten asettamista unionin lentoasemilla koskevista säännöistä ja menettelyistä sekä direktiivin 2002/30/EY kumoamisesta).

Asian käsittely hallinto-oikeudessa

Tuusulan kunnanhallitus ja Vantaan Omakotiyhdistysten Keskusjärjestö ry ovat valittaneet Liikenteen turvallisuusviraston päätöksestä Helsingin hallinto-oikeudelle.

on valituksessaan vaatinut ensisijaisesti, että Liikenteen turvallisuusviraston päätöstä muutetaan siltä osin kuin melua koskevat toimintarajoitukset on jätetty asettamatta. Toimintarajoitukset on asetettava siten, että Helsinki-Vantaan lentoaseman ympäristöluvan mukaiset melualueet eivät laajene tai siirry, eikä lentotoiminnan meluvaikutus saa kasvaa. Kunnanhallitus on vaatinut toissijaisesti, että päätös kumotaan ja asia palautetaan Liikenteen turvallisuusvirastolle vastaavien rajoitusten asettamista varten.

on valituksessaan vaatinut, että valituksenalainen päätös kumotaan ja Finavia Oyj:n hakemus siinä esitettyjen lentomeluun liittyvien toimintarajoitusten asettamiseksi hyväksytään.

Liikenteen turvallisuusvirasto on antanut valitusten johdosta lausunnot.

on antanut vastaselityksen.

on antanut selityksen, jossa on katsottu, että kummatkin valitukset on hylättävä perusteettomina. Finavia Oyj:n selitys on annettu valittajille tiedoksi.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

on valituksenalaisella päätöksellään jättänyt tutkimatta Tuusulan kunnanhallituksen ja Vantaan Omakotiyhdistysten Keskusjärjestö ry:n valitukset Liikenteen turvallisuusviraston (Trafi) päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Melunhallintadirektiivi (2002/30/EY) on Suomessa pantu täytäntöön vuoden 1995 ilmailulain (281/1995) muutoksella (1400/2004). Finavia Oyj:n hakemukseen sovelletaan vuoden 2009 ilmailulakia (1194/2009), jonka 14 luvussa säädetään meluun liittyvistä toimintarajoituksista lentoasemilla. Lain 136 §:n mukaan Liikenteen turvallisuusvirasto voi päätöksellään asettaa 137 — 139 §:n mukaisesti meluhaittojen ehkäisemiseksi toimintarajoituksia lentoasemalla, jolla kolmen perättäisen viimeksi kuluneen kalenterivuoden aikana suihkukoneiden lentoonlähtöjen ja laskujen yhteismäärä on keskimäärin enemmän kuin 50 000 vuodessa. Toimintarajoitukset voivat koskea suihkukoneiden pääsyä lentoasemalle, niukasti vaatimukset täyttävien suihkukoneiden liikennöinnin kieltoa sekä suihkukoneiden liikennöintiaikoja.

Saman lain 137 §:n 1 momentin mukaan toimintarajoitusten tarpeellisuutta ja laajuutta harkittaessa on noudatettava tasapainoista lähestymistapaa. Sen mukaisesti on tarkasteltava mahdollisuuksia eri meluntorjuntatoimiin ja meluntorjuntatoimien vaikutuksia, kuten ilma-alusten melupäästöjen vähentämisen, maankäytön suunnittelun ja sen toteuttamisen, melun leviämistä vähentävien lentomenetelmien sekä toimintarajoitusten vaikutuksia.

Sanotun pykälän 2 momentin mukaan toimintarajoituksia asetettaessa on otettava huomioon rajoituksista aiheutuvat kustannukset, rajoitusten välttämättömyys melun torjumiseksi, lentoaseman erityispiirteet sekä se, ettei rajoituksin aseteta lentoliikenteen harjoittajia tai ilma-alusten valmistajia eri asemaan niiden kotivaltion tai muun seikan perusteella. Suorituskykyyn perustuvat toimintarajoitukset on määritettävä suihkukoneen aiheuttaman melun perusteella siten kuin se määritellään Chicagon yleissopimuksen 16 liitteessä olevan I niteen mukaisessa tyyppihyväksyntämenettelyssä.

Saman lain 138 §:n 4 momentin mukaan Liikenteen turvallisuusviraston on varattava niille, joiden etua, oikeutta tai velvollisuutta asia koskee, tilaisuus tulla kuulluksi toimintarajoitusten tarpeellisuuden arviointia koskevasta selvityksestä siten kuin asianosaisten kuulemisesta hallintolaissa säädetään. Liikenteen turvallisuusviraston on lisäksi pyydettävä lausunto asiasta lentoaseman melualueen kunnilta sekä elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselta.

Saman lain 185 §:n 1 momentin mukaan Liikenteen turvallisuusviraston tämän lain nojalla antamaan päätökseen saa hakea muutosta valittamalla siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentin mukaan päätöksestä saa valittaa se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa. Saman pykälän 2 momentin mukaan viranomaisella on lisäksi valitusoikeus, jos laissa niin säädetään tai jos valitusoikeus on viranomaisen valvottavana olevan julkisen edun vuoksi tarpeen.

Säännöstä koskevan hallituksen esityksen (HE 217/1995) yksityiskohtaisten perustelujen mukaan valitusoikeus olisi ensinnäkin sillä, johon päätös on kohdistettu. Valitusoikeus olisi siten sillä, jolle päätöksessä on nimenomaisesti asetettu jokin velvollisuus, rajoitus tai kielto tai jolta on evätty kokonaan tai osittain jokin oikeus tai etu. Toiseksi valitusoikeus olisi sillä, jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa, mutta johon päätöstä ei ole muodollisesti kohdistettu. Valitusoikeutta ei voitaisi johtaa yksinomaan päätöksen välillisistä vaikutuksista. Välittömyyskriteerin soveltuvuutta arvioitaessa olisi kiinnitettävä huomiota kunkin asian laatuun ja asiassa ilmenevään oikeusturvan tarpeeseen.

Finavia ylläpitää Helsinki-Vantaan lentoasemaa. Se on hakenut Liikenteen turvallisuusvirastolta ilmailulain 14 luvun mukaisia toimintarajoituksia, jotka ovat koskeneet suihkukoneiden pääsyä Helsinki-Vantaan lentoasemalle yöaikana. Valituksenalaisella päätöksellä Finavian hakemus on hylätty.

Etelä-Suomen aluehallintovirasto on 4.8.2011 antamallaan päätöksellä nro 49/2011/1 myöntänyt Finavialle ympäristöluvan Helsinki-Vantaan lentoaseman toimintaan. Lupa on sisältänyt myös lentotoimintaa lentoasemalla rajoittavia määräyksiä (määräykset 3.1. — 3.5.) sekä melunhallintasuunnitelmaa koskevia määräyksiä. Päätöksestä valitettiin Vaasan hallinto-oikeuteen ja edelleen korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valittajien joukossa olivat muun muassa Finavia sekä nyt valittajina olevat Tuusulan kunta sekä Vantaan Omakotiyhdistysten Keskusjärjestö ry.

Korkein hallinto-oikeus kumosi päätöksellään 21.1.2015 taltio 94 (KHO 2015:12) viran puolesta aluehallintoviraston toimivaltaan kuulumattomina annetut lupamääräykset 3.2 — 3.4 ja muutti samalla lupamääräyksiä 3. ja 3.5 kuulumaan seuraavasti:

3.5 Finavia Oyj:n on saatettava viimeistään kahden (2) kuukauden kuluessa tämän päätöksen antamisesta Liikenteen turvallisuusviraston ratkaistavaksi kysymys ilmailulaissa tarkoitettujen meluun liittyvien toimintarajoitusten asettamisesta.

Finavia Oyj:n on viimeistään kahden (2) kuukauden kuluttua Liikenteen turvallisuusviraston päätöksen lainvoimaiseksi tulemisesta toimitettava Etelä-Suomen aluehallintovirastolle selvitys ilmailulain nojalla mahdollisesti asetetuista määräyksistä. Finavia Oyj:n on samalla toimitettava aluehallintovirastolle erillinen selvitys, jossa arvioidaan kohtuuttoman rasituksen ja terveyshaitan aiheutumista lentomelualueella (L

55 dB) sijaitsevilla asuinalueilla tilanteessa, jossa noudatetaan ilmailulain nojalla mahdollisesti asetettuja määräyksiä yhdessä muiden lentoaseman melunhallintatoimien kanssa. Mainitussa selvityksessä on kiinnitettävä erityistä huomiota yöaikaiseen meluun ja mahdollisuuksiin siitä aiheutuvan haitan ehkäisemiseksi.

Korkein hallinto-oikeus on päätöksensä perusteluissa todennut, että Liikenteen turvallisuusviraston asiassa antaman lausunnon mukaan Finavia Oyj:n hakemus toimintarajoitusten asettamiseksi on jo siellä vireillä. Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksellä muutettu lupamääräys 3.5 ei näissä oloissa välttämättä edellytä uuden hakemuksen tekemistä.

Päätöksen perustelujen mukaan ympäristönsuojelulain 37 §:ssä tarkoitetuilla asianosaisilla on tilaisuus lausua mielipiteensä uudelleen muotoillussa lupamääräyksessä 3.5 tarkoitetun Finavia Oyj:n antaman selvityksen johdosta.

$14b

Tuusulan kunnalla ei ole lentoliikenteen toimintarajoitusten osalta myöskään valvottavanaan sellaista julkista etua, että valitusoikeus olisi sen vuoksi tarpeen hallintolainkäyttölain 6 §:n 2 momentin mukaisesti.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

on valituksessaan vaatinut ensisijaisesti, että Helsingin hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin Tuusulan kunnan valitus Liikenteen turvallisuusviraston päätöksestä on jätetty tutkimatta. Korkeimman hallinto-oikeuden tulee ottaa asia välittömästi ratkaistavakseen ja asettaa päätökseen toimintarajoitukset siten, että Helsinki-Vantaan lentoaseman ympäristöluvan mukaiset melualueet eivät laajene tai siirry eikä lentotoiminnan meluvaikutus saa kasvaa. Toissijaisesti kunnanhallitus on vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin Tuusulan kunnan valitus on jätetty tutkimatta ja asia palautetaan Helsingin hallinto-oikeudelle valituksen tutkimista ja toimintarajoitusten asettamista varten.

Vaatimustensa tueksi kunnanhallitus on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Liikenteen turvallisuusviraston päätös vaikuttaa välittömästi Tuusulan kunnan oikeuteen, velvollisuuteen ja etuun. Kunta on laatinut useita uusia yleiskaavoja ja asemakaavoja, jotka sijoittuvat lentomelualueelle tai sen lähialueelle. Kunta myös omistaa ja hallitsee laajoja maa-alueita edellä mainitulla vyöhykkeellä ja lisää maa-alueita on siirtymässä kunnalle. On tärkeää, että ympäristölupapäätöksen mukaiset melualueet eivät laajene tai niiden sijainti muutu tulevina vuosina, koska siitä aiheutuisi merkittävää haittaa kunnalle. Tontteja ei voisi käyttää kaavan mukaiseen tarkoitukseen eikä asemakaavoittaa kunnan tavoittelemiin tarkoituksiin. Kunnan edellä mainitut kaavahankkeet sekä kunnan laaja-alainen maanomistus ja -hallinta on osoitettu valitukseen liitetyssä kartta-aineistossa. Kunnanhallitus on katsonut, että sillä on oikeus valittaa hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentin nojalla.

Kunnalla on valitusoikeus myös hallintolainkäyttölain 6 §:n 2 momentin nojalla. Kunnan velvollisuutena on muun muassa lentomelun vaikutusten seuranta ja rajoittaminen siten, että lentomelualueet eivät laajene kunnan alueella vasta hyväksytyn ympäristöluvan mukaisista. Kunnan tulee omalta osaltaan ehkäistä ympäristön pilaantumista lentomelun osalta ja kiinnittää asiaan huomioita. Kunnan tulee osaltaan huolehtia siitä, että lentomelun terveysvaikutukset ja -haitat eivät laajene. Kuntien ympäristönsuojelun hallinnosta annetun lain 3 §:n mukaan kunnan tulee alueellaan valvoa ja edistää ympäristönsuojelua siten, että luontoa ja muuta ympäristöä suojelemalla, hoitamalla ja kehittämällä turvataan kunnan asukkaille terveellinen, viihtyisä ja virikkeitä antava sekä luonnontaloudellisesti kestävä elinympäristö. Edelleen saman lain 4 §:n mukaan ympäristönsuojelun yleissuunnittelua ja toimia ympäristönsuojelun huomioon ottamiseksi kunnan toiminnassa johtaa kunnanhallitus.

$14e

$14f

on valituksessaan vaatinut ensisijaisesti, että Helsingin hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin yhdistyksen valitus Liikenteen turvallisuusviraston päätöksestä on jätetty tutkimatta. Korkeimman hallinto-oikeuden tulee ottaa asia välittömästi ratkaistavakseen ja asettaa päätökseen Finavia Oyj:n hakemuksessaan esittämät eli alunperin Etelä-Suomen aluehallintoviraston ympäristölupapäätöksen 4.8.2011 mukaiset toimintarajoitukset. Toissijaisesti hallinto-oikeuden päätös on kumottava siltä osin kuin yhdistyksen valitus on jätetty tutkimatta ja asia palautettava Helsingin hallinto-oikeudelle yhdistyksen valituksen tutkimista ja toimintarajoitusten asettamista varten.

Vaatimustensa tueksi yhdistys on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Liikenteen turvallisuusviraston päätös vaikuttaa välittömästi yhdistyksen oikeuteen, velvollisuuteen ja etuun. Yhdistyksen sääntöjen 2 §:n mukaan yhdistyksen tarkoituksena on valvoa jäsenyhdistystensä ja niiden jäsenten etuja. Yhdistysten jäseninä on 18 paikallista vantaalaista asukasyhdistystä, joiden tarkoituksena ja sääntöjen mukaisena velvollisuutena on muun muassa edistää edustamiensa vantaalaisten alueiden ja niiden asukkaiden asumisviihtyvyyttä ja terveydellisen ja turvallisen asuinympäristön edellytysten toteutumista. Yhdistyksen sääntöjen mukaisena velvollisuutena jäsenistöään kohtaan on toimia siten, että nuo tavoitteet sen edustamilla laajoilla alueilla Vantaalla saavutetaan.

Vantaan Omakotiyhdistysten Keskusjärjestö ry:nluottamushenkilöinä toimivat kysymyksessä olevien alueiden asukasyhdistyksiä edustavat yksittäiset asukkaat ovat päättäneet yhdistyksen kautta valvoa oikeuksiensa ja etujensa toteutumista tässä heidän päivittäiseen asuinympäristöönsä merkittävästi vaikuttavassa asiassa.

$151

$152

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut valitukset.

Helsingin hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja asia palautetaan hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi Tuusulan kunnanhallituksen ja Vantaan Omakotiyhdistysten Keskusjärjestö ry:n hallinto-oikeudelle tekemien valitusten tutkimista varten.

Perustelut

Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistava, onko Tuusulan kunnanhallituksella ja Vantaan Omakotiyhdistysten Keskusjärjestö ry:llä valitusoikeus Liikenteen turvallisuusviraston päätöksestä, jolla on hylätty Finavia Oyj:n hakemus rajoittaa suihkukoneiden pääsyä Helsinki-Vantaan lentoasemalle yöaikana.

Hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentin perinteisen, verrattain ahtaan tulkinnan mukaan ympäristö- ja asukasyhdistyksillä ei yleensä ole valitusoikeutta. Niiden valitusoikeudesta on annettu useita erityissäännöksiä, minkä lisäksi oikeuskäytännössä yhdistysten valitusoikeutta on eräissä tilanteissa myös kansainvälinen kehitys ja Suomen perustuslain 20 § huomioon ottaen tulkittu aiempaa väljemmin. Erityissäännöstä yhdistysten valitusoikeudesta ei siis sisälly ilmailulakiin.

Korkein hallinto-oikeus on maakaasuputken lunastuslupaa koskevassa ratkaisussaan KHO 2011:49 katsonut, että alueella toimivalla asukasyhdistyksellä oli valitusoikeus lunastusluvasta. Päätöksen perusteluissa on muun ohella todettu, että asukasyhdistyksellä ei olisi ollut asiassa

valitusoikeutta hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentin vakiintuneen tulkinnan mukaan. Kun kuitenkin otettiin huomioon muun ohella tiedon saantia, yleisön osallistumisoikeutta päätöksentekoon sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta ympäristöasioissa koskevan yleissopimuksen (SopS 122/2004; Århusin yleissopimus) liitteen I kappaleen 20 mukaisesti määräytyvä sopimuksen soveltamisala ja Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 2 kappale sekä unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenevä tulkintavaikutus arvioitaessa sopimuksen 9 artiklassa tarkoitettujen rekisteröityjen yhdistysten muutoksenhakuoikeutta kansallisten säännösten nojalla, yhdistyksellä oli kysymyksessä olevassa lunastusasiassa valitusoikeus.

Korkein hallinto-oikeus on toisaalta ydinvoimalaitoksen lunastuslupaa koskevassa ratkaisussaan KHO 2016:10 katsonut, että lunastusluvasta valittaneella yhdistyksellä ei ollut valitusoikeutta. Päätöksen perusteluissa on muun ohella todettu, että Suomessa muutettiin Århusin yleissopimuksen voimaan saattamisen yhteydessä ydinenergialakia siten, että valitusoikeutta lain 18 ja 19 §:n mukaisesta rakentamislupapäätöksestä laajennettiin koskemaan myös tiettyjä rekisteröityjä yhdistyksiä ja säätiöitä. Järjestöjen valitusoikeus on näin ollen turvattu laajasti ydinlaitoksen rakentamisen edellyttämissä maankäyttö- ja rakennuslain (132/1999) mukaisissa kaavoitusmenettelyissä sekä ydinenergialain, vesilain (587/2011) ja ympäristönsuojelulain (527/2014) mukaisissa lupamenettelyissä.

Yhdistyksen valitusoikeutta arvioitaessa on otettava huomioon myös unionin tuomioistuimen Århusin yleissopimusta koskevan oikeuskäytännön tulkintavaikutus.

Unionin tuomioistuimen suuri jaosto on todennut 8.3.2011 antamassaan tuomiossa asiassa C-240/09

, jossa on ollut kysymys Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 3 kappaleen tulkinnasta, että Århusin yleissopimuksen tarkoituksena on taata tehokas ympäristönsuojelu. Unionin tuomioistuin katsoi, että Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 3 kappaleella ei ole unionin oikeudessa välitöntä oikeusvaikutusta. Kansallisen tuomioistuimen on kuitenkin tulkittava muutoksenhaulle hallinnon sisällä ja tuomioistuimissa asetettuja edellytyksiä koskevia menettelysääntöjä niin pitkälti kuin mahdollista sekä kyseisen yleissopimuksen 9 artiklan 3 kappaleen tavoitteiden että unionin oikeuteen perustuvien oikeuksien tehokasta oikeussuojaa koskevien tavoitteiden mukaisesti mahdollistaakseen sen, että zoskupenien kaltainen ympäristönsuojelujärjestö voi riitauttaa tuomioistuimessa hallinnollisessa menettelyssä tehdyn päätöksen, joka voi olla unionin ympäristöoikeuden säännösten vastainen.

Unionin tuomioistuin on vastaavasti asiassa C-664/15 (

) 20.12.2017 antamansa tuomion kohdassa 54 viitannut edellä mainittuun tuomioon C-240/09 ja todennut, että kansallisen tuomioistuimen on tulkittava muutoksenhaulle asetettuja edellytyksiä koskevia menettelysääntöjä niin pitkälti kuin mahdollista sekä Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 3 kappaleen tavoitteiden että unionin oikeuteen perustuvien oikeuksien tehokasta oikeussuojaa koskevan tavoitteen mukaisesti mahdollistaakseen sen, että Protectin kaltainen ympäristönsuojelujärjestö voi riitauttaa tuomioistuimessa hallinnollisen menettelyn päätteeksi tehdyn päätöksen, joka voi olla unionin ympäristöoikeuden säännösten vastainen.

Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on tapauksessa Hatton ynnä muut v. Yhdistynyt kuningaskunta (suuri jaosto 8.7.2003) katsonut, että Euroopan ihmisoikeussopimuksen 13 artiklan oikeutta tehokkaaseen oikeussuojakeinoon oli rikottu, kun kansalliset tuomioistuimet eivät olleet voineet harkita, oliko Heathrown lentokentän lähellä asuneiden ihmisoikeussopimuksen 8 artiklassa tarkoitettua yksityis- ja perhe-elämän sekä kodin suojaa voitu oikeutetusti rajoittaa yölentojen lisäämisellä.

Valitusoikeus Liikenteen turvallisuusviraston päätöksestä ratkaistaan asiassa sovellettavan vuoden 2009 ilmailulain 185 §:n 1 momentin viittaussäännöksen mukaan hallintolainkäyttölain 6 §:n nojalla.

Liikenteen turvallisuusviraston päätöstä, jolla Finavia Oyj:n hakemus on hylätty, ei ole kohdistettu Tuusulan kuntaan tai Vantaan Omakotiyhdistysten Keskusjärjestö ry:een eikä päätöksen voida hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momenttia vakiintuneella tavalla tulkiten katsoa mainitussa lainkohdassa tarkoitetulla tavalla välittömästi vaikuttavan Tuusulan kunnan tai mainitun yhdistyksen oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun.

Etelä-Suomen aluehallintoviraston vanhan ympäristönsuojelulain (86/2000) säännösten nojalla 4.8.2011 antamaan Helsinki-Vantaan lentoaseman toimintaa koskevaan ympäristölupapäätökseen on sisältynyt muun ohella lentotoimintaa lentoasemalla rajoittavia määräyksiä (määräykset 3.1 — 3.5). Korkein hallinto-oikeus on mainittua ympäristölupapäätöstä koskeneessa ratkaisussaan 21.1.2015 taltionumero 94 (KHO 2015:12) kumonnut sellaiset meluhaittojen ehkäisemiseksi annetut lupamääräykset 3.2 — 3.4, jotka ovat koskeneet aluehallintoviraston toimivaltaan kuulumattomia toimintarajoituksia. Toimivalta puheena olevien toimintarajoituksiksi luettavien määräysten antamiseen kuuluu ilmailulain nojalla Liikenteen turvallisuusvirastolle.

Samalla korkein hallinto-oikeus on edellä mainitussa ympäristölupa- päätöksessään muuttanut lupamääräyksen 3.5 kuulumaan seuraavasti:

Finavia Oyj:n on viimeistään kahden kuukauden kuluttua Liikenteen turvallisuusviraston päätöksen lainvoimaiseksi tulemisesta toimitettava Etelä-Suomen aluehallintovirastolle selvitys ilmailulain nojalla mahdollisesti asetetuista määräyksistä. Finavia Oyj:n on samalla toimitettava aluehallintovirastolle erillinen selvitys, jossa arvioidaan kohtuuttoman rasituksen ja terveyshaitan aiheutumista lentomelualueella (L

Finavian nyt kysymyksessä oleva Liikenteen turvallisuusvirastolle tehty hakemus ilmailulaissa (1194/2009) tarkoitettujen toimintarajoitusten asettamiseksi on perustunut korkeimman hallinto-oikeuden mainitulla päätöksellä kumottuihin lupamääräyksiin 3.2 — 3.4 sekä samalla päätöksellä muutetun lupamääräyksen 3.5 ensimmäisen kappaleen määräykseen.

Liikenteen turvallisuusviraston ratkaisema asia on edellä lausuttu huomioon ottaen liittynyt Helsinki-Vantaan lentoaseman toimintaa koskevaan ympäristölupa-asiaan. Ympäristölliseltä kannalta kysymys on lentoasematoiminnan melun rajoittamista koskevasta asiasta. Kun toimivalta puheena olevien melun rajoittamista koskevien toimintarajoituksiksi luettavien määräysten antamiseen kuuluu Liikenteen turvallisuusvirastolle, näiden määräysten antamisen edellytykset ratkaistaan siten lopullisesti nyt kysymyksessä olevassa ilmailulain mukaisessa menettelyssä.

Tuusulan kunnanhallitus ja Vantaan Omakotiyhdistysten Keskusjärjestö ry ovat olleet valittajina mainitussa vanhan ympäristönsuojelulain (86/2000) mukaisessa ympäristölupa-asiassa, jossa niillä on ollut mainitun lain 97 §:n nojalla valitusoikeus. Vastaava valitusoikeus niillä olisi myös voimassa olevan ympäristönsuojelulain (527/2014) 191 §:n nojalla. Tuusulan kunnanhallituksen ja Vantaan Omakotiyhdistysten Keskusjärjestö ry:n valitukset ympäristölupa-asiassa ovat kohdistuneet muun muassa Helsinki-Vantaan lentokentän toiminnan meluvaikutuksiin. Samalla perusteella ne valittavat myös tässä asiassa. Korkein hallinto-oikeus myös toteaa, että lentoasema, jonka pääkiitoradan pituus on vähintään 2 100 metriä, kuuluu Århusin yleissopimuksen liitteessä I mainittuihin hankkeisiin (8 a kohta).

Ympäristönsuojelulain mukaisessa menettelyssä ei ole voitu ratkaista valituksenalaisessa asiassa haettujen ilmailulaissa tarkoitettujen toimintarajoitusten asettamisen edellytyksiä. Ei ole muutakaan menettelyä, jossa tällaisten toimintarajoitusten asettamisen edellytykset voitaisiin sitovasti ratkaista kuin nyt kysymyksessä oleva ilmailulain mukainen menettely. Mikäli katsotaan, ettei Tuusulan kunnanhallituksella ja Vantaan Omakotiyhdistysten Keskusjärjestö ry:llä ole tässä asiassa valitusoikeutta, niiden mahdollisuus saattaa kysymys melun ehkäisemistä tarkoittavien toimintarajoitusten asettamisen edellytyksistä ja niiden asettamatta jättämisen lainmukaisuudesta muutoksenhakumenettelyssä tutkittavaksi jäisi toteutumatta.

Tuusulan kunnanhallituksen valitusoikeutta arvioitaessa on otettava huomioon lisäksi se, että lentomelualueiden laajuudella on myös vaikutuksia kunnan tulevassa maankäytön suunnittelussa. Lentomelu rajoittaa lentomeluvyöhykkeen maankäyttöä ja sen suunnittelua. Alueen laajuus ja sijainti huomioon ottaen lentomelulla on vaikutuksia kunnan maankäytön suunnitteluun myös lentomeluvyöhykkeen ulkopuolella ja siten vaikutuksia kunnan kehittämiseen laajasti muun ohella kunnalle maankäyttö- ja rakennuslain 20 §:n 1 momentin mukaan kuuluvat tehtävät huomioon ottaen.

Edellä selostetut seikat huomioon ottaen hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momenttia on näissä oloissa tulkittava siten, että Liikenteen turvallisuusviraston päätös vaikuttaa välittömästi Tuusulan kunnan ja Vantaan Omakotiyhdistysten Keskusjärjestö ry:n oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun siten, että niillä on asiassa valitusoikeus. Tähän nähden ei ole tarpeen ottaa kantaa siihen, olisiko kunnanhallituksella valitusoikeus myös hallintolainkäyttölain 6 §:n 2 momentin perusteella.

Tuusulan kunnanhallituksella ja Vantaan Omakotiyhdistysten Keskusjärjestö ry:llä on valitusoikeus Liikenteen turvallisuusviraston päätöksestä. Niiden valituksia ei näin ollen ole voitu jättää tutkimatta hallinto-oikeuden päätöksessä lausutuilla perusteilla. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja asia palautettava hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi Tuusulan kunnanhallituksen ja Vantaan Omakotiyhdistysten Keskusjärjestö ry:n valitusten tutkimista varten.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä ja Kari Tornikoski. Asian esittelijä Irene Mäenpää.

Finavia Oyj

Liikenteen turvallisuusvirasto

Yleisiä lähtökohtia

Aluehallintoviraston ympäristölupapäätös

Finavian hakemat rajoitukset perustuvat Etelä-Suomen aluehallintoviraston 4.8.2011 antamassa Helsinki-Vantaan lentoasemaa koskevassa ympäristölupapäätöksessä kuvattuihin toimintarajoituksiin.

Toimintarajoitusten käyttöönottoajankohta

Melurajoitusten arvioinnissa käytettävät kriteerit

den

Meluntorjuntatavoitteen hyväksyttävyys

Liikenteen turvallisuusviraston arvioidessa lentoaseman toimintarajoitusten tarpeellisuutta sen on tullut arvioida hakijan määrittämän meluntorjuntatavoitteen hyväksyttävyyttä. Liikenteen turvallisuusvirasto on kuullut ja punninnut laaja-alaisesti eri osapuolten näkemykset hakijan määrittämästä meluntorjuntatavoitteesta. Lausunnoissa meluntorjuntatavoite koettiin pääosin hyväksyttäväksi.

Yöaikaisen lentoliikenteen melunhallinta

Seuranta

Tuusulan kunnanhallitus

Vantaan Omakotiyhdistysten Keskusjärjestö ry

Helsingin hallinto-oikeus

Sovellettavat säännökset

Asiassa saatu selvitys

Johtopäätökset

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Outi Niemi, Vesa Heikkilä ja Tommi Toijonen, joka on myös esitellyt asian.

1. Tuusulan kunnanhallitus

2. Vantaan Omakotiyhdistysten Keskusjärjestö ry

Valitusoikeutta koskevat säännökset

Kysymyksenasettelu

Korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytäntöä

Unionin tuomioistuimen ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen eräät ratkaisut

(Lesoochranárske zoskupenie VLK v. Ministerstvo životného prostredia Slovenskej republiky)

Protect Natur-, Arten- und Landschaftsschutz Umweltorganisation, Protect, v. Bezirkshauptmannschaft Gmünd

Oikeudellinen arviointi

Lopputulos