KHO:2018:124 — Offentlig upphandling

Enligt 163 § i lagen om offentlig upphandling och koncession får ändring inte sökas i ett ärende som hör till marknadsdomstolens behörighet med stöd av kommunallagen (410/2015) eller förvaltningsprocesslagen. Paragrafens rubrik lyder Förbud mot att söka ändring som grundar sig på en besvärsgrund.

Besvärsförbudet enligt 163 § i lagen om offentlig upphandling och koncession skulle utgående ifrån paragrafens ordalydelse och dess syfte som framgick ur paragrafens detaljmotiveringar (RP 108/2016 rd) tolkas så att bestämmelsen inte avsåg att ändra på det då gällande rättsläget som grundade sig på 102 § (321/2010) i lagen om offentlig upphandling (348/2007), enligt vilket i ett ärende som hör till marknadsdomstolens behörighet får ändring inte får sökas stöd av kommunallagen eller förvaltningsprocesslagen. Paragrafens rubrik och det som nämnts i regeringens proposition gällande besvärsgrundernas betydelse vid tillämpningen av lagen om offentlig upphandling 348/2007 gav inte anledning till en annan bedömning.

Lagen om offentlig upphandling och koncession 163 §

RP 108/2016 rd

Se och jmf. HFD 2011:47

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 163 §:n mukaan markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluvaan asiaan ei saa hakea muutosta kuntalain (410/2015) eikä hallintolainkäyttölain nojalla. Pykälän otsikkona on

.

Hankintalain 163 §:ssä säädettyä muutoksenhakukieltoa oli pykälän sanamuodon ja sen kyseistä pykälää koskevista yksityiskohtaisista perusteluista (HE 108/2016 vp) ilmenevän tarkoituksen perusteella tulkittava niin, ettei pykälän säätämisellä ollut ollut tarkoitus muuttaa tuolloin vallinnutta, julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007) 102 §:ään (321/2010) perustunutta oikeustilaa, jonka mukaan markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluvaan asiaan ei saa hakea muutosta kuntalain eikä hallintolainkäyttölain nojalla. Pykälän otsikko ja mainitussa hallituksen esityksessä valitusperusteiden merkityksestä hankintalain 348/2007 soveltamiskäytännöstä lausuttu ei antanut aihetta arvioida asiaa toisin.

Laki julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista 163 §

HE 108/2016 vp

Ks. ja vrt. KHO 2011:47.

Päätös, jota valitus koskee

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 26.1.2018 nro 18/0013/1

Asian aikaisempi käsittely

on 17.11.2017 tekemällään päätöksellä (§ 198) päättänyt valita yhteisyrityskumppaniksi tarjouskilpailussa kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen tehneen Mehiläinen Oy:n. Päätöksessä on todettu hankinnan perustuvan hankintalain 109 §:ään.

on Länsi-Pohjan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän hallitukselle tekemässään oikaisuvaatimuksessa vaatinut, että edellä mainittu kuntayhtymän hallituksen päätös kumotaan. Oikaisuvaatimuksessa on muun ohella esitetty, että kuntayhtymän hallituksella ei ole ollut oikeutta tai valtuutusta tehdä hankintapäätöstä eikä päättää palvelusopimuksen myöhemmästä hyväksymisestä ja allekirjoittamisesta ja että hankintapäätöksen tekeminen ei ole ollut mahdollista senkään vuoksi, että tarjouspyynnössä edellytettyä turvallisuussopimusta ei ollut tehty.

on 22.12.2017 tekemällään päätöksellä (§ 239) päättänyt hylätä, oikeastaan osaksi jättää tutkimatta ja osaksi hylätä, A:n oikaisuvaatimuksen. Päätöksen perustelujen mukaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän hallituksen päätös 17.11.2017 § 198 on luonteeltaan hankintapäätös ja oikaisuvaatimus tulee jättää tutkimatta hankintalain 163 §:n nojalla, sillä valitusoikeus on vain asianosaisella. A ei päätöksen mukaan ole asianosainen. Mikäli A on kuitenkin tarkoittanut tehdä oikaisuvaatimuksen kuntalain perusteella, niin kuntalain 143 § sallii, että päätös voidaan panna täytäntöön, vaikka se ei ole saanut lainvoimaa. Kaikkien kuntien hallitukset ovat panneet päätökset täytäntöön, joten päätöstä ei tarvitse oikaista.

on Pohjois-Suomen hallinto-oikeudelle tekemästään valituksesta ilmenevillä perusteilla vaatinut sairaanhoitopiirin kuntayhtymän hallituksen päätösten kumoamista ja päätösten täytäntöönpanon kieltämistä.

Valituksessa on todettu muun ohella, että sairaanhoitopiirin kuntayhtymän hallituksen päätöstä 22.12.2017 on perusteltu hankintapäätökseen liittyvällä valitusoikeudella, vaikka kysymyksessä on hallinnolliseen menettelyyn liittyvä oikaisuvaatimus. Päätöstä on siten perusteltu eri asialla kuin mistä asiassa on kysymys.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kysymys, kumonnut ja poistanut Länsi-Pohjan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän hallituksen päätöksen 22.12.2017 § 239 siltä osin kuin sairaanhoitopiirin kuntayhtymän hallitus on hylännyt A:n kuntalain perusteella tekemän oikaisuvaatimuksen, poistanut päätökseen liitetyn valitusosoituksen ja jättänyt A:n valituksen tutkimatta.

Hallinto-oikeus on viitannut sovellettavina oikeusohjeina ja niitä koskevina lain esitöinä julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (1397/2016, hankintalaki) 25 §:n 1 momentin 1 kohtaan, 145 §:n 1 momenttiin, 146 §:n 1 momenttiin ja 163 §:ään sekä hankintalainsäädännön uudistamista koskevan hallituksen esityksen (HE 108/2016 vp) yksityiskohtaisten perustelujen 163 §:n kohdalla lausuttuun ja perustellut päätöstään seuraavasti:

Oikeudellinen arviointi

Valituksenalaisia päätöksiä tehtäessä voimassa olleen hankintalain (1397/2016) 163 §:ssä säädetty muutoksenhakukielto, joka vastaa aikaisemman hankintalain (348/2007) 102 §:ssä säädettyä muutoksenhakukieltoa, merkitsee sitä, ettei markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluvaa hankinta-asiaa voida saattaa erillisen oikeussuojamenettelyn kohteeksi kuntalain tai hallintolainkäyttölain nojalla. Mainittu rajoitus merkitsee samalla sitä, ettei kunnan jäsenellä, jolla hankintalain (1397/2016) 145 §:n 1 momentin mukaan ei ole oikeutta saattaa hankintaa koskevaa asiaa markkinaoikeuden käsiteltäväksi, ole mahdollisuutta tehdä valitusta kuntayhtymän hankintayksikön julkista hankintaa koskevasta päätöksestä. Kunnallisvalituksen tekemistä koskeva kielto tarkoittaa myös kieltoa tehdä kuntalain mukainen oikaisuvaatimus asiassa.

Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän päätös 17.11.2017 § 198 koskee hankintalaissa tarkoitettua hankintaa. Valitus koskee siten markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluvaa asiaa, johon hankintalain 163 §:n mukaan ei saa hakea muutosta kuntalain nojalla. Tämän vuoksi sairaanhoitopiirin kuntayhtymän ei olisi tullut tutkia valittajan tekemää oikaisuvaatimusta edes kuntalain mukaisena oikaisuvaatimuksena eikä hallinto-oikeus voi ottaa valitusta tutkittavakseen. Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän hallituksen päätös 22.12.2017 on siten kumottava ja poistettava siltä osin kuin hallitus on hylännyt valittajan kuntalain perusteella tekemän oikaisuvaatimuksen, eikä mainittuun päätökseen olisi tullut liittää valitusosoitusta hallinto-oikeuteen.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Hallintolainkäyttölaki 51 § 2 momentti

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan ja sen täydennyksessä vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa hallinto-oikeuden päätöksen ja palauttaa asian uudelleen ratkaistavaksi. Lisäksi A on vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kieltää Länsi-Pohjan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän hallituksen päätösten 17.11.2017 § 198 ja 22.12.2017 § 239 täytäntöönpanon.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään hankintalain 163 §:ssä säädetyllä muutoksenhakukiellolla. Hallinto-oikeuden päätös perustuu virheelliseen tulkintaan kuntalain, hallintolain ja hallintolainkäyttölain keskinäisestä suhteesta sekä oikeudesta oikeussuojamenettelyyn. Tulkinta, jonka mukaan kuntalaki, hallintolaki ja hallintolainkäyttölaki olisivat jotenkin alisteisia hankintalaille, on kestämätön.

Valituksessa on kysymys kuntalain mukaisesta valituksesta, joka perustuu siihen, että päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä. Kuntayhtymän päätöksenteossa on tapahtunut useita virheitä, kuten kahden yhtymähallituksen jäsenen jäävääminen päätöksenteosta. Hankintalakia koskevien esitöiden (HE 108/2016 vp) 163 §:n yksityiskohtaiset perustelut merkitsevät, että hankinnassa tehtyyn päätökseen voi hakea muutosta kuntalain ja hallintolainkäyttölain nojalla.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut valituksen ja hylkää sen. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. Lausuminen täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta raukeaa.

Perustelut

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (1397/2016,

) 25 §:n 2 momentin mukaan mainittua lakia ei sovelleta hankintasopimuksiin tai käyttöoikeussopimuksiin, joiden ennakoitu arvo alittaa kansalliset kynnysarvot.

Hankintalain 145 §:n 1 momentin mukaan se, jota asia koskee, voi saattaa hankintaa koskevan asian markkinaoikeuden käsiteltäväksi tekemällä valituksen.

Hankintalain 154 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluu sen tutkiminen, onko hankinnassa menetelty hankintalain, Euroopan unionin lainsäädännön taikka Maailman kauppajärjestön julkisia hankintoja koskevan sopimuksen vastaisesti.

Hankintalain 163 §:n mukaan markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluvaan asiaan ei saa hakea muutosta kuntalain (410/2015) eikä hallintolainkäyttölain nojalla. Pykälä on otsikoitu

Hankintalain säätämiseen johtaneen hallituksen esityksen (HE 108/2016 vp) 163 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu, että ”Pykälässä säädettäisiin muutoksenhakukiellosta markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluvaan asiaan. Pykälä vastaisi voimassa olevan hankintalain 102 §:ssä säädettyä. Voimassa olevan hankintalain soveltamiskäytännössä on korostettu valitusperusteiden asemaa muutoksenhakukiellon soveltamisessa. Mikäli valittaja vetoaa julkista hankintaa koskien muun lain kuin hankintalain vastaisuuteen, voi hankinnassa tehtyyn päätökseen hakea muutosta kuntalain ja hallintolainkäyttölain nojalla. Tällainen tilanne on käsillä esimerkiksi silloin, kun valittaja vetoaa kunnallisvalituksella kuntalain 97 §:ssä säädettyyn esteellisyyteen tai sosiaalihuoltolain 33 §:ssä säädettyyn sosiaalihuollon saatavuuteen ja saavutettavuuteen julkisessa hankinnassa.”

Edellä selostetussa hallituksen esityksessä (HE 108/2016 vp) mainitun, sittemmin kumotun julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007, jäljempänä myös

) 102 §:n (321/2010) mukaan markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluvaan asiaan ei saa hakea muutosta kuntalain eikä hallintolainkäyttölain nojalla. Pykälä on otsikoitu

Aikaisemmin voimassa olleen hankintalain 102 §:ää (321/2010) koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa (HE 190/2009 vp) on todettu muun ohella seuraavaa:

”Pykälässä säädettäisiin muutoksenhakukiellosta, jonka perusteella markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluvassa hankinta-asiassa ei enää voitaisi käyttää markkinaoikeuden menettelyn kanssa päällekkäisiä yleishallinto-oikeudellisia oikeussuojakeinoja. [ — — ]

Muutoksenhakukielto tarkoittaa, että markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluvaa hankinta-asiaa ei voida saattaa enää erillisen oikeussuojamenettelyn kohteeksi kuntalain tai hallintolainkäyttölain nojalla. Kuntalain osalta valituskielto merkitsee sekä kieltoa tehdä oikaisuvaatimus asiassa että kieltoa tehdä valitus. [ — — ]

Rajoitus merkitsee, että kuntalaisella ei vastaisuudessa ole mahdollisuutta tehdä oikaisuvaatimusta tai valitusta kunnallisen hankintayksikön päätöksestä. [ — — ]

Rajoitus ei supista mahdollisuuksia vedota hankintamenettelyssä tapahtuneisiin muihin kuin hankintalakiin perustuviin päätöksenteon virheellisyyksiin. Markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluu hankinta-asiassakin esikysymyksenä ottaa kantaa väitteisiin siitä, että hankinta-asiassa tehty päätös on muullakin perusteella lainvastainen. Esikysymyksen käsittelymahdollisuuden vuoksi saman asian jakaminen kahteen eri oikeusturvamenettelyyn ei myöskään ole tarpeen.”

Länsi-Pohjan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on aloittanut SOTE-palveluiden tuottamista koskevan yhteisyrityskumppanin valintaa koskevan hankintamenettelyn julkaisemalla siitä 2.5.2017 kansallisen hankintailmoituksen, jossa ilmoitetun mukaan hankinnan arvo on ylittänyt hankintalain (1397/2016) 25 §:n mukaisen kansallisen kynnysarvon.

Kuntayhtymän hallitus on päätöksellään 17.11.2017 (§ 198) valinnut SOTE-palveluiden tuottamisen yhteisyrityskumppaniksi Mehiläinen Oy:n.

Kuntayhtymän hallitus on 22.12.2017 tekemällään päätöksellä (§ 239) päättänyt hylätä, oikeastaan osaksi jättää tutkimatta ja osaksi hylätä, A:n oikaisuvaatimuksen.

Hankintalain 163 §:n sanamuoto vastaa aikaisemmin voimassa olleen hankintalain 102 §:n sanamuotoa, mikä on todettu myös edellä selostetuissa hankintalain 163 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa (HE 108/2016 vp).

Ennen aikaisemmin voimassa olleen hankintalain 102 §:n säätämistä lailla 321/2010 hankintalaissa 348/2007 oli säädetty muutoksenhakukiellosta, jonka mukaan markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluvaan asiaan ei saanut hakea muutosta valittamalla kuntalain eikä hallintolainkäyttölain nojalla sillä perusteella, että päätös on hankintalain vastainen.

Edellä selostetuista hallituksen esityksen (HE 190/2009 vp) yksityiskohtaisista perusteluista ilmenee, että aikaisemmin voimassa olleen hankintalain 102 § merkitsi muutosta sitä ennen säädettyyn nähden.

Aikaisemmin voimassa olleen hankintalain 102 §:n tultua sovellettavaksi markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluvaa hankinta-asiaa ei ole enää voitu saattaa erillisen oikeussuojamenettelyn kohteeksi kuntalain tai hallintolainkäyttölain nojalla. Kunnan jäsen tai kuntayhtymän jäsenkunnan jäsen ei näin ollen ole kyseisen lainmuutoksen jälkeen voinut tehdä valitusta markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluvasta kunnallisen hankintayksikön julkista hankintaa koskevasta päätöksestä siinäkään tilanteessa, että valitus on tehty kuntalaissa säädetyn valitusperusteen nojalla eikä se ole koskenut kilpailutuksen hankintalain vastaisuutta. Kunnallisvalituksen tekemistä koskeva kielto on tarkoittanut myös kieltoa tehdä kuntalain mukainen oikaisuvaatimus asiassa.

Aikaisemmin voimassa olleen hankintalain 102 §:ää on myös korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytännössä tulkittu edeltä ilmenevällä tavalla (esimerkiksi KHO 2011:47). Näin ollen ja toisin kuin hankintalain 163 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa (HE 108/2016 vp) on lausuttu, hankinnasta tehtyyn päätökseen ei ole voitu aikaisemmin voimassa olleen hankintalain 102 §:n mukaan hakea muutosta kuntalain nojalla, mikäli valittaja on halunnut vedota julkista hankintaa koskien muun lain kuin hankintalain vastaisuuteen.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että hankintalain 163 §:ssä säädetyn muutoksenhakukiellon tulkitseminen valitusperusteesta riippuvaksi olisi ristiriidassa pykälän sanamuodon kanssa. Myös kyseistä pykälää koskevista yksityiskohtaisista perusteluista (HE 108/2016 vp) ilmenee, ettei pykälän säätämisellä ole ollut tarkoitus muuttaa tuolloin vallinnutta, aikaisemmin voimassa olleeseen hankintalain 102 §:ään perustunutta oikeustilaa. Pykälän sisältöä vastaamattomana pidettävä otsikko ei anna aihetta arvioida asiaa toisin.

Edellä lausutun perusteella hankintalain 163 §:ssä säädettyä muutoksenhakukieltoa on tulkittava sanamuotonsa mukaisesti niin, ettei markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluvaan asiaan saa hakea muutosta kuntalain eikä hallintolainkäyttölain nojalla.

Länsi-Pohjan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän hallituksen päätökset 17.11.2017 § 198 ja 22.12.2017 § 239 koskevat markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluvaa hankinta-asiaa, johon hankintalain 163 §:n mukaan ei saa hakea muutosta kuntalain nojalla.

Kuntayhtymän hallituksen päätöksestä 17.11.2017 § 198 ei näin ollen ole voitu tehdä kuntalain mukaista oikaisuvaatimusta eikä kuntayhtymän hallituksen päätöksestä 22.12.2017 § 239 kunnallisvalitusta.

Edellä todettuun nähden hallinto-oikeuden on tullut jättää A:n valitus tutkimatta. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi ei täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta ole tarpeen lausua.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Niilo Jääskinen, Alice Guimaraes-Purokoski, Outi Suviranta, Pekka Aalto ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Pasi Yli-Ikkelä.

Valitusperusteeseen perustuva muutoksenhakukielto

Länsi-Pohjan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä

Länsi-Pohjan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän hallitus

A

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus

Asian on ratkaissut hallinto-oikeuden jäsen Martti Raunio. Esittelijä Renne Pulkkinen.

1.1 Sovellettavat ja asiaan liittyvät säännökset sekä lainvalmisteluaineisto

hankintalaki

aikaisemmin voimassa ollut hankintalaki

Muutoksenhakukielto

1.2 Länsi-Pohjan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän hallituksen päätökset

1.3 Oikeudellinen arviointi

1. Pääasia

2. Täytäntöönpanon kieltämistä koskeva vaatimus