KHO:2018:23 — Vattenärende

Ett tillståndsärende gällde byggandet av en ny kraftverksenhet (avsedd för en vattenföring om 40 m3/s) i den gamla flottningskanalen på östra stranden av en fors. På västra stranden av samma fors fanns bolagets gamla vattenkraftverk (avsedd för en vattenföring om 24 m3/s). Det gamla kraftverket var i drift och avsikten var att det skulle förbli på sin plats och användas endast när vattenföringen översteg 40 m3/s och under underhållsstopp i det nya kraftverket. Sökandens avsikt var att avtappningen till det nya kraftverket skulle ske enligt tillståndsvillkoren i det då gällande tillståndet för det gamla kraftverket.

I sin ansökan hade sökanden inte begärt ändring av de tillståndsvillkor som gällde regleringen av vattenföringen för driften av det gamla kraftverket, men sökanden hade uppenbarligen för avsikt att i det nya kraftverket bedriva korttidsreglering. Eftersom det nya kraftverket huvudsakligen skulle komma att användas enbart för reglering av vattendraget, kunde korttidsregleringen komma att få konsekvenser som inte hade beaktats i tillståndet för det gamla kraftverket eller ändringen av det tillståndet. Det kunde således vara behövligt att i tillståndet att få bygga det nya kraftverket ta in föreskrifter om regleringen av vattenståndet och avtappningen till kraftverksprojektet. Tillståndsprövningen för det nya kraftverket skulle därför omfatta den funktionella helhet som kraftverken bildade och deras vattenmiljöinverkan.

Eftersom sökanden inte hade lagt fram någon plan om hur avtappningen vid det nya kraftverket var avsedd att ske och ansökan inte innehöll någon utvärdering av konsekvenserna av en eventuell korttidsreglering, hade tillståndsmyndigheten vid tillståndsprövningen inte haft tillräcklig utredning att tillgå för att kunna bestämma tillståndsvillkoren för avtappningen. Förvaltningsdomstolen skulle därför, såsom den gjort, upphäva tillståndsbeslutet till den del som det gällde tillståndsvillkoren för avtappningen och tillståndsvillkoren om kontroll av vattenstånd och vattenföring samt till denna del återvisa ansökan till tillståndsmyndigheten för ny handläggning, så att sökanden kunde beredas möjlighet att lägga fram utredning om hur korttidsregleringen skulle genomföras och om dess konsekvenser.

$b5

Vattenlagen (587/2011) 3 kap. 2 § 1 mom., 3 kap. 10 § 1 och 2 mom., 3 kap. 11 § 1 mom., 3 kap. 14 § 1, 2 och 3 mom., 3 kap. 20 § 1 och 2 mom. samt 7 kap. 1 § och 2 § 2 mom.

Ärendet har avgjorts av justitieråden Kari Kuusiniemi, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä och Jaakko Autio samt miljösakkunningråden Rauno Pääkkönen ja Olli Malve. Föredragande Irene Mäenpää.

Lupahakemuksessa oli kysymys uuden voimalaitosyksikön (rakennusvirtaama 40 m

/s) rakentamisesta kosken itärannalle vanhaan uittokanavaan. Kosken länsirannalla toiminnassa ollut saman yhtiön vanha vesivoimalaitos (rakennusvirtaama 24 m

/s) oli tarkoitus jättää paikoilleen ja käyttää sitä vain virtaaman ylittäessä 40 m

/s sekä uuden voimalaitosyksikön huoltoseisokkien aikana. Hakijan tarkoituksena oli hoitaa uuden voimalan juoksutukset vanhan voimalan voimassa olleen luvan määräysten mukaisesti.

Hakemuksessa ei ollut pyydetty vanhan voimalan säännöstelyä koskevien lupamääräysten muuttamista, mutta hakijan ilmeisenä tarkoituksena oli harjoittaa uudella voimalaitoksella lyhytaikaissäännöstelyä. Kun uutta voimalaa oli tarkoitus käyttää pääosin yksin vesistön säännöstelyyn, siinä harjoitettavasta lyhytaikaissäännöstelystä saattoi aiheutua hankkeen vaikutusalueella sellaisia vaikutuksia, joita ei ollut otettu huomioon vanhaa voimalaitosta koskevassa voimassa olevassa luvassa eikä sen muutoksessa. Vedenkorkeuden säätelyä ja juoksutuksia koskevien määräysten antaminen uuden voimalaitoshankkeen johdosta saattoi siten olla tarpeellista uuden voimalaitoksen rakentamisluvassa. Uuden voimalaitoksen käyttöön ottamisen jälkeen vanhaa voimalaitosta ei enää käytettäisi vastaavasti kuin aiemmin, ja voimalaitoksissa hyödynnettiin samaa vesivoimaa. Uuden voimalan lupaharkinnassa tuli sen vuoksi ottaa huomioon voimalaitosten muodostama toimintakokonaisuus ja niiden yhteisvaikutus vesiympäristöön.

Koska luvan hakija ei ollut esittänyt suunnitelmaa siitä, miten juoksutuksia oli tarkoitus toteuttaa uudella vesivoimalaitoksella eikä ollut hakemuksessaan arvioinut mahdollisen lyhytaikaissäädön vaikutuksia, lupaviranomaisella ei asiaa ratkaistaessa ollut käytettävissä riittävää selvitystä juoksutusta koskevien lupamääräysten asettamiseksi. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden oli tullut kumota lupapäätös juoksutuksia koskevien sekä vedenkorkeuksien ja virtaamien tarkkailua koskevien lupamääräysten osalta ja palauttaa asia niiltä osin lupaviranomaiselle uudelleen käsiteltäväksi tilaisuuden varaamiseksi hakijalle esittää selvitys lyhytaikaissäännöstelyn toteuttamisesta ja sen vaikutuksista.

Mainitut voimalaitokset aiheuttivat yhdessä esteen vaelluskaloille ja niiden luontaisen elinkierron palauttamiselle. Tätä oli pidettävä myös intressivertailussa merkittävänä haittana, minkä vuoksi kalan kulun ja kalakantoja koskevien olosuhteiden turvaaminen oli lupaharkinnan kannalta keskeistä. Kalatien toimivuus oli epävarmaa, minkä vuoksi kalatien toimivuutta saattoi olla tarpeen parantaa myöhemmin. Tästä syystä asiassa oli voitu antaa vesilain 3 luvun 20 §:n perusteella määräys kalatien rakentamista ja kalatien toimivuuden tarkkailua koskevien määräysten 3 ja 4 tarkistamisesta. Kun lupaharkinnan kannalta keskeisen kalatien toimivuus oli jäänyt epäselväksi, ei mainittujen määräysten 3 ja 4 tarkistamista koskevaa harkintaa ollut syytä jättää vesilain 3 luvun 22 §:n 1 momentin varaan, vaan määräysten mahdollinen tarkistaminen oli tehtävä lupamääräyksessä 5 tarkoitetun erillisen selvityksen perusteella.

Vesilaki (587/2011) 3 luku 2 § 1 momentti, 3 luku 10 § 1 ja 2 momentti, 3 luku 11 § 1 momentti, 3 luku 14 § 1, 2 ja 3 momentti, 3 luku 20 § 1 ja 2 momentti, 7 luku 1 § ja 2 § 2 momentti

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 13.9.2016 nro 16/0185/2

Asian aikaisempi käsittely

on päätöksellään 11.5.2015 n:o 26/2015/2 myöntänyt Oy Woikoski Ab:lle vesilain (587/2011) mukaisen luvan uuden voimalaitosyksikön rakentamiseen Voikosken itärannalla sijaitsevan uittokanavan paikalle Kouvolassa ja Mäntyharjulla. Lupa oikeuttaa määrältään 40 m

/s suuruisen rakennusvirtaaman käyttämiseen uudessa voimalaitosyksikössä, laitoksen käyttämiseen tarpeellisten ruoppausten tekemiseen laitoksen ylä- ja alakanavissa sekä luonnonmukaisen kalatien rakentamiseen voimalaitoksen yhteyteen.

Voikosken länsirannalla on toiminnassa oleva vanha vesivoimalaitos, jonka rakennusvirtaama on 24 m

/s. Laitos on rakennettu alun perin 1910-luvulla ja sillä on Mikkelin läänin lääninhallituksen 22.1.1923 vesioikeuslain perusteella myöntämä lupa. Juoksutuksia koskevia lupaehtoja on muutettu Itä-Suomen vesioikeuden 24.1.1997 antamalla päätöksellä. Vanha voimalaitos on tarkoitus jättää paikoilleen ja käyttää sitä silloin, kun virtaama ylittää 40 m

/s, sekä uuden voimalaitosyksikön huoltoseisokkien aikana.

Aluehallintoviraston päätökseen sisältyvät lupamääräykset 1 — 11, joista määräykset 3 — 5 ja 7 — 8 kuuluvat seuraavasti:

3. Uuden voimalaitosyksikön viereen sen itäpuolelle on rakennettava kalatie hakemuksessa ja sen täydennyksessä (piirustus WOIESR-LHT1, 13.10.2014) esitetyn mukaisesti. Kalatie on otettava käyttöön viimeistään samanaikaisesti kuin uusi voimalaitosyksikkö otetaan käyttöön. Luvan saajan on pidettävä kalatie tarkoitustaan vastaavassa kunnossa.

Kalatien yläallas on varustettava mahdollisuudella säädellä kalatiehen ohjattavaa virtaamaa niin, että Sarkaveden vedenkorkeuden ollessa luvan mukaisen alarajan yläpuolella, kalatiehen on juoksutettava 15.4. — 31.10. välisenä aikana vähintään 0,5 m

/s suuruinen vesimäärä ja 1.11. — 14.4. välisenä aikana vähintään 0,4 m

/s suuruinen vesimäärä.

Kalatien yksityiskohtaiset rakennussuunnitelmat (muun muassa alapään virranohjaus, nousualtaiden pohjamateriaali ja kalamäärän seurantalaitteisto) on toimitettava Pohjois-Savon ELY-keskuksen hyväksyttäväksi kolme kuukautta ennen kalatien rakentamisen aloittamista.

4. Kalatien toimivuutta on tarkkailtava viiden vuoden ajan kalatien valmistumisesta Pohjois-Savon ELY-keskuksen hyväksymällä tavalla. Kalatien toimivuus on pyrittävä saamaan mahdollisimman hyväksi muuttamalla tarvittaessa kalatien ylä- ja alapään sijaintia ja muitakin rakenteita sekä kalatiehen johdettavia virtaamia. Tarkkailutiedot kalatien toimivuudesta on annettava tiedoksi Pohjois-Savon ja Varsinais-Suomen ELY-keskuksille sekä voimalaitoksen yläpuolen ja alapuolen kalastusalueille.

5. Voikosken uuden voimalaitosyksikön luvan haltijan on kuuden (6) vuoden kuluessa uuden voimalaitosyksikön ja kalatien käyttöönotosta toimitettava Itä-Suomen aluehallintovirastoon hakemus päätöksessä määrättyjen Voikosken kalatievelvoitetta koskevien määräysten 3 ja 4 tarkistamisesta.

Hakemukseen on liitettävä riittäviin tarkkailutuloksiin ja seurantoihin perustuvat selvitykset Voikosken kalatien toimivuudesta ja toimivuuden parantamismahdollisuuksista, kalatien merkityksestä poikastuotantoalueena ja kalatiehen johdettavaan virtaamaan mahdollisesti tarvittavista muutoksista. Tarvittaessa hakemukseen tulee liittää esitys kalatietä koskeviksi tarkistetuiksi lupamääräyksiksi.

7. Uuden vesivoimalaitosyksikön tuntivirtaama saa poiketa vuorokauden keskimääräisestä arvosta enintään ±10 %. Vanhaa vesivoimalaitosyksikköä saa käyttää yhtä aikaa uuden vesivoimalaitosyksikön kanssa, pois lukien uuden voimalaitosyksikön huoltoseisokit, vain kun virtaama vesistössä Voikoskella on suurempi kuin uuden vesivoimalaitoksen rakennusvirtaama 40 m­/s. Kalenteriviikon aikana tapahtuva vedenkorkeuden alenema Sarkavedessä saa kerran olla enintään 4 cm. Kalenteriviikon peräkkäisten päivien aikana tapahtuva ja toistuva vedenkorkeuden alenema Sarkavedessä saa olla enintään 2 cm. Vähimmäisjuoksutus voimalaitokselta tai säännöstelypadolta on erittäin kuivina aikoina vähintään 8 m­/s, mikäli se muiden juoksutusehtojen puolesta on mahdollista ja jos se voidaan toteuttaa alittamatta säännöstelyn alarajaa. Juoksutusrajoista voidaan poiketa teknisistä häiriöistä tai hyydeongelmista johtuen.

Säännöstely toteutetaan muilta osin Itä-Suomen vesioikeuden päätöksen nro 3/97/1, 24.1.1997 mukaisesti.

8. Sarkaveden vedenkorkeutta tulee mitata jatkuvatoimisesti siten, että vedenkorkeudet kirjautuvat vähintään tunnin välein. Luvan saaja on velvollinen toimittamaan tunneittain mitatut vedenkorkeustiedot päivittäin sähköisesti Kaakkois-Suomen ELY-keskuksen osoittamaan rekisteriin. Vedenkorkeuden mittausasteikkoa ja -tekniikkaa koskevat tiedot tulee ilmoittaa Kaakkois-Suomen ELY-keskukselle ennen vesivoimalaitosyksikön käyttöönottoa. Mittauspaikan tulee sijaita Sarkaveden puolella siten, että mittaukseen ei sisälly putoushäviötä.

Luvan saajan tulee tarkkailla vedenkorkeuden ja mittaustulosten paikkansapitävyyttä asteikolta tehtävillä manuaalisilla tarkistusmittauksilla sekä tarkistaa asteikon korkeus määräajoin tarkistusvaaituksilla. Tarkistusmittaukset on tehtävä asteikolta kuukausittain ja mittalaitteet kalibroitava niiden mukaan. Asteikot on vaaittava korkeuden tarkistamiseksi kolmen vuoden välein.

Voikosken voimalaitoksen virtaamaa tulee mitata jatkuvasti siten, että virtaamat kirjautuvat vähintään tunnin välein (tuntikeskiarvo). Luvan saaja on velvollinen toimittamaan Voikosken voimalaitoksen tunneittain mitatut virtaamatiedot päivittäin Kaakkois-Suomen ELY-keskuksen osoittamaan rekisteriin. Virtaamatiedot tulee vastaavasti toimittaa myös säännöstelypadon ja vanhan voimalaitoksen sekä kalatien kautta juoksutetuista vesimääristä.

Luvan saajan tulee toimittaa Kaakkois-Suomen ELY-keskukselle ennen uuden vesivoimalaitosyksikön käyttöönottoa ja tulevaisuudessa tehtävien peruskunnostusten jälkeen tiedot perusteista ja tehdyistä mittauksista, joiden mukaan virtaamat uudessa koneyksikössä mitataan ja kuinka lukemien luotettavuutta seurataan (säännölliset tarkistusmittaukset). Luvan saajan tulee korjata mahdollisista mittausvirheistä johtuneet virheelliset arvot ja ilmoittaa niistä Kaakkois-Suomen ELY-keskukselle.

Luvan saajan tulee tallentaa itselleen ja säilyttää kaikki havaitut virtaama- ja vedenkorkeustiedot.

Kaakkois-Suomen ELY-keskuksella on vesivoimalaitoksen toiminnan aikana oikeus vaatia luvan saajaa täydentämään tai muuttamaan vedenkorkeuden ja virtaaman tarkkailua riittävän luotettavien ja tarkkojen tietojen saamiseksi.

Aluehallintovirasto on perustellut päätöstään näiltä osin muun ohella seuraavasti:

$1ab

Mikkelin lääninhallituksen Voikosken voimalaitoksen rakentamista koskeva päätös 22.1.1923 ja Itä-Suomen vesioikeuden 24.1.1997 antama päätös eivät anna oikeutta lyhytaikaissäännöstelyyn. Kun Oy Woikoski Ab:lle annetaan lupa rakentaa rakennusvirtaamaltaan 40 m

/s suuruinen uusi voimalaitosyksikkö, on samalla lupamääräyksin tarpeen määrätä, miten juoksutuksia uudella voimalaitosyksiköllä, tietyissä tilanteissa vanhalla voimalaitoksella ja voimalaitosten yhteiskäytössä sekä ajoittain tarpeellisia ohijuoksutuksia on hoidettava, jotta voidaan noudattaa voimalaitosta koskevia voimassa olevia lupamääräyksiä, joihin hakemuksessa ei ole miltään osalta haettu muutoksia.

$1ae

Alakanavan ruoppauksessa muutetaan uoman pohjaa noin 50 metrin matkalla, mikä heikentää kyseisen alueen soveltuvuutta muun muassa siian kutualueeksi. Koska kalatien altaat voivat toimia myös lohikalojen kutu- ja poikasalueena ja tämän päätöksen mukaisesti kalatie on määrätty vesitettäväksi myös talvella, kompensoituu alakanavan rakennustöistä johtuva kalataloudellinen menetys kalatien nousualtaiden kutu- ja poikasympäristöillä.

Kalateiden toimivuus vaatii saatujen kokemusten perusteella usein sekä rakenteiden että kalatien käytössä olevan vesimäärän muutoksia saatavien käyttökokemusten ja seurantatulosten perusteella. Tässä vaiheessa juoksutus kalatiehen on perusteltua määrätä ympärivuotiseksi, koska näin kompensoidaan myös uuden voimalaitostyön rakentamisesta aiheutuvaa virtavesiympäristöjen vähenemistä kalojen lisääntymis- ja poikastuotannossa.

Kalatiehen johdettavan virtaaman vähimmäismäärästä on hakemuksessa ja muun muassa kalatalousviranomaisen lausunnossa esitetty toisistaan poikkeavia käsityksiä. Virtaama kalatiehen on keskeinen tekijä sekä houkutusvirtaaman saamiseksi että kalojen kulun turvaamisessa. Voikosken yläpuolista Kissakosken voimalaitosta koskevassa Itä-Suomen ympäristölupaviraston päätöksessä nro 12/09/2 on Kissakoskeen rakennetun luonnonmukaisen kalatien minimivirtaamaksi määrätty 0,4 m

/s. Kissakosken ja Voikosken välisellä Mäntyharjun reitin osuudella vesistön virtaama kasvaa keskimäärin 30 prosenttia. Tässä vaiheessa aluehallintovirasto katsoo, että lupamääräyksessä annetut vähimmäisvirtaamamäärät (talvi 0,4 m

/s ja muulloin 0,5 m

/s) turvaavat riittävästi luonnonmukaisen kalatien toimivuuden.

Kalatien käyttöä koskevat lupamääräykset on määrätty tarkistettavaksi viimeistään kuusi vuotta kalatien käyttöönotosta vesilain 3 luvun 20 §:n 1 ja 2 momenttien perusteella.

Kalatietä koskevien määräysten tarkistaminen on perusteltua erityisesti siitä syystä, että lupaa myönnettäessä ei ole käytössä tietoa luonnonmukaisen kalatien talviaikaisen käytön merkityksestä virtakutuisten kalojen poikastuotannolle eikä muun muassa kalatiehen johdettavan vesimäärän vaikutuksista sen toimivuuteen eri vuodenaikoina. Samoin nousualtaiden ja kalatien ylä- ja alapään rakenteiden toimivuus voivat edellyttää muutoksia, jotka on syytä käsitellä kyseisten lupamääräysten tarkistamismenettelyssä.

Kalatien toimivuuden tarkkailu on tarpeen, jotta saadaan riittävä tieto kalatiehen johdettavan virtaaman riittävyydestä kalojen houkuttelemiseksi kalatiehen ja kalatien rakenteiden toimivuudesta kalojen kulku silmällä pitäen. Samalla saadaan tietoa lupamääräysten 3 ja 4 tarkistamishakemuksen käsittelyä varten.

Vesilaki 2 luku 12 § ja 13 §, 3 luku 3 §, 4 §, 5 §, 6 §, 7 §, 8 §, 10 §, 11 §, 14 § ja 18 §, 8 luku 2 §

Asian käsittely hallinto-oikeudessa

on valituksessaan hallinto-oikeudelle vaatinut, että aluehallintoviraston päätöksen lupamääräykset 3, 4, 7 ja 8 muutetaan kuulumaan jäljempää ilmenevästi (vaaditut muutokset kursivoitu) ja että lupamääräys 5 poistetaan tai että ainakin kyseisessä lupamääräyksessä asetettua määräaikaa kalatievelvoitetta koskevien määräysten 3 ja 4 tarkistamisesta toimitettavalle hakemukselle pidennetään.

Lupamääräys 3

Lupamääräystä 3 koskevien vaatimusten perustelujen mukaan kalatien tarkoituksena on turvata virtakutuisten kalojen kulku patorakenteen ohi, eikä kalatie ole poikastuotantoaluetta. Uuden vesivoimalaitosyksikön rakennuspaikka sijaitsee erillisessä uomassa käytöstä poistetun nippunosturin kohdalla. Nippunosturin vesitie on suljettu jo uiton loputtua, joten uomassa ei ole läpivirtausta ja nippunosturin ylävirranpuoleiseen uomanosaan muodostuu talvella jääkansi. Rakennusalueella sijaitseva uoma ei täten nykyisellään toimi virtavesialueena eikä kalojen lisääntymis- ja poikastuotantoalueena. Aluehallintoviraston päätöksen perustelut kalatien ympärivuotisen juoksutuksen perusteista ovat virheelliset. Hakijan esittämä kalatien käyttöaika (15.4. — 31.10.) on perusteltu ja tarkoituksenmukainen.

Lupamääräys 4

Lupamääräyksen 4 muuttamista yhtiö on perustellut muun ohessa seuraavasti:

$1b8

Lupamääräys 5

Vaatimusta lupamääräyksen 5 poistamisesta yhtiö on perustellut muun muassa toteamalla aluehallintoviraston perustelleen kalatietä koskevien lupamääräysten tarkistamisvelvoitetta vesilain 3 luvun 20 §:n 1 ja 2 momenttien määräyksillä. Kyseisiä lainkohtia ei kuitenkaan ole tarkoitettu sovellettavaksi kalatalousvelvoitteisiin. Kalatalousvelvoitteita tai -maksua koskevien määräysten tarkistamisesta on säädetty saman luvun 22 §:ssä. Sen mukaisesti lupaviranomainen voi hakemuksesta muuttaa kalatalousvelvoitetta ja -maksua koskevia määräyksiä, jos olosuhteet ovat olennaisesti muuttuneet. Kalataloudellisesti epätarkoituksenmukaiseksi osoittautunutta velvoitetta voidaan lisäksi tarkistaa, jos velvoitteen kalataloudellista tulosta voidaan parantaa sen toteuttamiskustannuksia merkittävästi lisäämättä.

Lisäksi yhtiö on pitänyt tarkistamiselle asetettua määräaikaa, kuusi (6) vuotta käyttöönotosta, liian lyhyenä. Alkuperäisestä lupamääräysten tarkistamissäännöksestä annetussa hallituksen esityksessä (HE 217/1990) todetaan, että lupamääräysten tarkistamiselle asetettava määräaika tulisi asettaa suhteellisen pitkäksi, esimerkiksi 10 — 30 vuodeksi. Tarkistamisen tulisi tapahtua aikaisintaan 15 vuoden kuluttua kalatien käyttöön ottamisesta.

Lupamääräys 7

Vaatimusten perustelujen mukaan lupamääräyksestä on poistettava määräykset, joilla puututaan lainvoiman saaneen nykyisen Voikosken voimalaitoksen lupapäätökseen, sen lupamääräyksiin ja käyttöaikoihin. Määräykset, joilla uuden voimalaitoksen koneistovirtaama sidotaan vuorokauden keskivirtaamaan ja määrätään voimalaitokselle vähimmäisvirtaama, tulee poistaa.

Kuulutuksessaan 17.11.2014 Itä-Suomen aluehallintovirasto on varannut asianosaisille oikeuden tehdä muistutuksia hankkeesta, jonka tavoitteena on rakentaa uusi voimalaitos sekä kalatie. Kuulutuksessa erikseen todetaan, että nykyinen voimalaitos jää edelleen käyttöön ja sen lupaehtoihin ei haeta muutosta. Luvanhaltijalle tai muille asianosaisille ei ole varattu tilaisuutta muistuttaa hakemuksesta, jolla pyrittäisiin muuttamaan nykyistä säännöstelyä.

Mikkelin lääninhallituksen 22.1.1923 antamassa päätöksessä tai Itä-Suomen vesioikeuden 24.1.1997 antamassa päätöksessä ei erikseen anneta oikeutta lyhytaikaissäännöstelyyn. Päätöksessä ei toisaalta myöskään kielletä lyhytaikaissäännöstelyä. Vanhemmissa vesivoimalaitosluvissa lyhytaikaissäännöstelyn ei ole katsottu tarvitsevan erillistä lupaa, koska lyhytaikaisen säännöstelyn on katsottu sisältyvän joko voimalaitospadon juoksutusta tai vesistön säännöstelyä rajaavan lupamääräyksen piiriin. Uudemmissa vesivoimahankkeissa lupaviranomainen on usein ottanut kantaa lyhytaikaissäännöstelyn sallittavuuteen. On kuitenkin huomattava, että näin ei tehdä säännönmukaisesti kaikissa tapauksissa, eikä lyhytaikaista vedenjuoksun säätöä pidetä uudenkaan vesilain mukaan omana hanketyyppinään. Oikeusjärjestelmän perusperiaatteiden ja vesitaloushankkeiden nauttiman pysyvyyssuojan mukaan lupaharkinnan rajoissa sallittu toiminta ei voi ajan kuluessa muuttua kielletyksi.

Voikosken voimalaitoksen juoksutuksia koskevia lupamääräyksiä on vuonna 1997 jo kertaalleen vanhan vesilain 8 luvun 10 b §:n perusteella muutettu. Käsittelyn yhteydessä oli tutkittavana vaatimuksia, joilla pyrittiin estämään myös lyhytaikaissäännöstely. Yhtiö vastusti niitä määrätietoisesti, eikä lyhytaikaissäännöstelyä kielletty.

Aluehallintoviraston soveltamien säännösten luettelosta ilmenee, että asiassa on kyse uudesta vesivoimalaitoksesta, eikä aikaisemmin rakennetun voimalaitoksen lupamääräysten muuttamisesta. Aluehallintovirasto ei päätöksessään viittaa oikeusnormiin, jonka perusteella sillä nyt olisi oikeus muuttaa aikaisempaa lainvoimaista päätöstä.

Vähimmäisjuoksutusmääräyksellä rajoitetaan voimalaitoksen mahdollisuutta noudattaa annettuja säännöstelyrajoja ja toteuttaa tehonsäätöä, jota sähköjärjestelmän ylläpito edellyttää. Samalla heikennetään myös hankkeen taloudellista kannattavuutta.

Voimalaitoksen yläpuolella oleva Kissakosken voimalaitos, yläpuolisen vesistön tulovirtaama ja nykyinen säännöstelymääräys rajoittavat voimalaitoksella käytettävissä olevaa virtaamaa. Voimalaitoksen alapuolella sijaitsevaa Vuohijärveä säännöstellään Siikakosken voimalaitoksella ja täten alapuolinen vedenpinta määräytyy pääosin Siikakosken säännöstelykäytäntöjen mukaan. Tämänkään vuoksi uudella voimalaitoksella ei ole juurikaan vaikutuksia alapuoliseen vesistöön.

Hakemusasiakirjoista ilmenee, että uudella voimalaitoksella voidaan tarvittaessa muuttaa koneiston läpi ajettavaa virtaamaa. Kannattava hanke edellyttää, että voimalaitosta käytetään hyvällä hyötysuhteella laajalla virtaama-alueella ja että voimalaitoksella voidaan tuottaa tarpeellista säätövoimaa valtakunnalliseen verkkoon silloin, kun sähköä eniten tarvitaan. Nykyaikainen turbiiniteknologia mahdollistaa tämän samalla, kun muilla lupamääräyksillä vähennetään vesiympäristöön aiheutuvia haittoja.

Kokonaisuudessaan lupamääräyksessä 7 annettu juoksutussääntö mitätöi edellä kerrotun mahdollisuuden ja hankkeen kannattavuus käy hyvin kyseenalaiseksi. Lupamenettelyn aikana hakija oli jo valmis hyväksymään uuden laitoksen vähimmäisjuoksutuksen, mutta yhdessä muiden juoksutusmääräysten kanssa vähimmäisjuoksutus rajoittaa laitoksen käyttöä kohtuuttomasti. Hakija ei voinut olettaa, että vähimmäisjuoksutuksen lisäksi myös koneistovirtaamaa ja säännöstelymääräyksiä rajoitettaisiin niin merkittävästi kuin päätöksessä on nyt tehty.

Lupamääräys 8

Koska hakemuksessa ei haeta muutosta juoksutusmääräyksiin, ei virtaama- ja vedenkorkeusmittauksien ilmoittamisen vaatiminen tuntitasolla yhtiön mukaan ole tarpeellista ja perusteltua. Vaatimukset mittalaitteiden kuukausittaisista tarkistusmittauksista ja kalibroinneista sekä kolmen vuoden välein suoritettavista tarkistusvaaituksista ovat kohtuuttomia.

on antanut valituksen johdosta vastineen. Lupamääräyksiin 3, 4 ja 5 liittyvät vaatimukset kuuluvat kalatalousviranomaisen toimialaan. Etelä-Savon ELY-keskuksen ympäristö ja luonnonvarat vastuualue kuitenkin huomauttaa, että kalatien juoksutuksista päätettäessä on otettava huomioon se, että kalatien luonnonmukaisten rakenteiden routimista ja pohjan jäätymistä tulee pyrkiä välttämään.

Etelä-Savon ELY-keskus on yhtynyt aluehallintoviraston näkemykseen siitä, että voimalaitoksen voimassa olevat juoksutusmääräykset eivät anna oikeutta lyhytaikaissäännöstelyyn. Vuoden 1923 lupa edellyttää mahdollisuuksien mukaan Sarkaveden luonnonmukaisen purkautumiskäyrän noudattamista. Vuoden 1997 luvassa määrättiin vedenkorkeuden ylä- ja alarajasta eri vuodenaikoina. Lyhytaikaissäännöstelyä ja siitä koituvia vaikutuksia ei ennakoitu eikä otettu lupamääräyksissä huomioon. Myöskään valituksenalaisessa päätöksessä ei ennakoitu lyhytaikaissäännöstelyä eikä selvitetty sen vaikutuksia. Yläpuolisen vesistön rannan- ja vesialueiden omistajia ei kuultu lupakäsittelyssä. Rakennusvirtaama kasvaa uuden voimalaitosyksikön myötä selvästi nykyisestä. Nykyisen voimalaitoksen rakennusvirtaama on 24 m

/s, kun se uusi voimalaitosyksikkö mukaan luettuna on 64 m

/s.

Nykyisellä voimalaitoksella ja padolla ei olisi voitu toteuttaa merkittävää lyhytaikaissäännöstelyä. Enimmilläänkin vuorokauden aikana tapahtuva vedenkorkeuden vaihtelu olisi jäänyt alle viiteen senttimetriin. Rakennusvirtaaman huomattavan kasvun takia lyhytaikaissäännöstelystä voi aiheutua sille ominaisia merkittäviä vesilain 3 luvun 2 §:n mukaisia haittavaikutuksia. Näiden haittavaikutusten estämiseksi luvassa on ollut tarpeen määrätä vesilain 3 luvun 10 §:n mukaisesti tarkentavasti juoksutusten hoitamisesta.

Aluehallintoviraston päätökseen sisältyvät juoksutuksia koskevat määräykset perustuvat pitkälti Kaakkois-Suomen ELY-keskuksen lausuntoon ja ne estävät käytännössä lyhytaikaissäännöstelyn suorittamisen. Yhtiö ei ole tehnyt lupakäsittelyn yhteydessä esitystä juoksutusmääräyksiksi eikä se ole esittänyt niitä myöskään valituksessaan Vaasan hallinto-oikeudelle. Asiassa tarvittaisiin yhtiön näkemys niistä juoksutusmääräyksistä, joilla vesilain 3 luvun 2 §:n mukaiset seuraukset vältetään ja jotka mahdollistavat voimalaitoksen tarkoituksenmukaisen käytön.

Lupamääräys 8 tulee säilyttää aluehallintoviraston valituksenalaisen päätöksen mukaisena. Määräykset ovat tarpeellisia eikä niitä voida pitää kohtuuttomina. Seurantatiedot ovat välttämättömiä, jotta laitosta voi käyttää lupapäätöksessä tarkoitetulla tavalla ja että valvontaviranomainen voi seurata määräysten toteutumista virtaamien ja vedenkorkeuksien osalta.

on antanut valituksen johdosta vastineen. Voimassa oleviin lupiin ei sisälly oikeutta lyhytaikaissäätöön. Oikeuskäytännössä on katsottu, että lyhytaikaissäännöstely, jolla on vesilain (264/1961) 1 luvun 15 §:ssä tarkoitettuja seurauksia, edellyttää nimenomaisesti sitä koskevaa vesilain 8 luvussa tarkoitettua lupaa, jonka oikeudelliset edellytykset ratkaistaan itsenäisesti riippumatta saman hankkeen vuosisäännöstelyyn annettavasta vesilain 8 luvun mukaisesta luvasta (KHO 2005:7 Uljuan altaan säännöstelymääräysten tarkistaminen). Hakemussuunnitelmaan tai hakijan tekemään valitukseen ei ole sisällytetty kuvausta juoksutuksen lyhytaikaisista vaihteluista ja niiden vaikutuksista.

Rakennusvirtaama kasvaa uuden voimalaitosyksikön myötä selvästi nykyisestä. Nykyisellä voimalaitoksella ei olisi mahdollista toteuttaa merkittävää lyhytaikaissäännöstelyä. Rakennusvirtaaman huomattavan kasvun takia lyhytaikaissäännöstelystä voi aiheutua sille ominaisia merkittäviä vesilain 3 luvun 2 §:n mukaisia haittavaikutuksia. Näiden haittavaikutusten estämiseksi luvassa on ollut tarpeen määrätä vesilain 3 luvun 10 §:n mukaisesti tarkentavasti juoksutusten hoitamisesta.

Vedenkorkeus- ja virtaamamittausten ilmoittaminen tuntitasolla on nykyaikana automaattisesti täysin mahdollista ja vastaava käytäntö on olemassa monilla voimalaitoksilla. Voimalaitoksen toimintaan tulee lisäkoneyksiköiden johdosta muutoksia. Tulevan tilanteen arvioimiseksi tarvitaan seurantatietoja. Lupamääräyksillä pyritään siihen, että havaintotietojen perusteella hakija voi osoittaa ja valvoja sekä kansalaiset voivat todeta, että toiminta on tapahtunut luvassa tarkoitetulla tavalla, joten aluehallintoviraston päätöksen lupamääräys 8 on tarpeellinen.

on valituksen johdosta antamassaan vastineessa esittänyt, että Oy Woikoski Ab:n valitus tulee hylätä ja aluehallintoviraston päätös jättää voimaan. Mäntyharjun reitin kalataloudellinen potentiaali on merkittävä. Mäntyharjun reitti on vaellusesteistä vapaa. Voikosken alapuolinen Vuohijärvi voisi olla tärkeä osa kokonaisuutta ja toimia Mäntyharjun reitillä lisääntyvän taimenen ja siian syönnösalueena, jos vaellusyhteys olisi olemassa. Voikosken kalatie luokitellaan valtakunnallisesti tärkeäksi kohteeksi Etelä-Savon virtavesien kalataloudellisessa kunnostusohjelmassa ja on listattu valtakunnallisen kalatiestrategian kärkikohteeksi. Voimalaitosluvassa on ollut kalatievelvoite rakentamisesta alkaen. Alueellinen kalataloushallinto on perustamisestaan 1980-luvulta alkaen pyrkinyt edistämään kalatievelvoitteen toteutumista Voikoskessa.

Kalatien on tärkeää olla ympärivuotinen. Voikosken pato ja voimalaitos ovat käytännössä hävittäneet tai ainakin merkittävästi heikentäneet itse Voikosken merkitystä poikastuotantoalueena. Uusi voimala käytännössä kärjistää tätä ongelmaa, koska sen rakennusvirtaama on huomattavasti suurempi edeltäjäänsä ja ohijuoksutukset vähenevät. Näin ollen on tärkeätä, että menetettyä poikastuotantoa kompensoidaan tekemällä kalatiestä myös poikastuotantoaluetta. Myöskään 0,4 m

/s talviaikainen virtaama ei ole kohtuuton voimantuotannon menetys, kun on kyse voimalaitoksesta, jonka rakennusvirtaama kasvaa 24 kuutiometristä sekunnissa 40 kuutiometriin sekunnissa.

Kalatien riittävän pitkäaikainen seuranta on tärkeätä. Kalakantojen muutokset voivat olla huomattavasti pitempiaikaisiakin. Näin ollen lupamääräyksiä kuuden vuoden päästä tarkistettaessa voi jopa olla tarpeen määrätä jatkoseurantaa kalatieseurantaan. Viiden vuoden seuranta sekä lupamääräysten tarkistamista koskeva määräys tulee säilyttää luvassa. Kalatievelvoitteen seurantoineen tulee yksiselitteisesti kuulua haitan aiheuttajalle.

Säännöstelyä ja juoksutuksia koskevia lupamääräyksiä ei ole syytä muuttaa. Lyhytaikaissäätöön tarvitaan erillinen tarkastelu sekä haitankärsijöiden kuuleminen ennen lupaharkintaa. Kalatalouden näkökulmasta nopeat vedenkorkeuden ja virtaaman vaihtelut voivat olla hyvinkin haitallisia. Kissakoski sijaitsee noin viiden kynnyksen ja järvialtaan yläpuolella Voikoskelta katsoen, joten Kissakosken säännöstelyllä ei ole vaikutusta siihen, minkälaista lyhytaikaista säännöstelyä Voikoskella on mahdollista toteuttaa. Alapuolisen Siikakosken säännöstely määrittää pitkälti Vuohijärven vedenkorkeuden, mutta ei välittömästi Voikosken alapuolella olevan virtapaikan vedenkorkeutta ja virtaamaa, jolla voi olla merkitystä esimerkiksi kalaston kannalta ja jopa kalatien houkuttelevuuden kannalta. Nopeat virtaamavaihtelut tällä alueella voivat olla haitallisia. Pohjoisen kalatietutkimuksissa on esimerkiksi todettu lyhytaikaissäännöstelyn merkittävästi vaikuttavan vaelluskalojen liikkumiseen voimaloiden alakanavissa.

Lupien tai niihin liittyvien osahankkeiden lupamääräysten tarkistaminen lupaviranomaisessa tietyin välein on myös tärkeää. Tässä tapauksessa esimerkiksi kalatievelvoitteen lupamääräysten tarkistaminen on myös luvanhaltijan oikeusturvan kannalta tärkeää.

$1c2

Luvansaaja on vaatinut, että kalatien toimivuutta on seurattava vain kolmen vuoden ajan, kun lupapäätöksessä tarkkailujaksoksi määrätään viisi vuotta. Luonnonilmiöiden tarkkailussa viiden vuoden tarkkailujaksokin on lyhyt. Kalakannat vaihtelevat aivan luontaisesti 3 — 9 vuoden jaksoissa, joten viiden vuoden tarkkailujakso on ehdoton minimi.

Vaatimus siitä, että kalatien kiinteitä rakenteita ja sijaintia ei tulisi muuttaa tarkkailutulosten perusteella, on perusteeton. Kalatien toimivuus riippuu monesti erittäin pienistä asioista ja mikäli niitä ei olisi mahdollista korjata, koko kalatie voisi osoittautua tarpeettomaksi. On myös luvansaajan etu, että kalatie rakennetaan toimivaksi. Yhtiö on vedonnut myös luvan muutoksista aiheutuviin kustannuksiin. Kustannuksia aiheutuu, mutta on syytä muistaa, että yhtiö on nauttinut yli 90 vuotta kalatievelvoitteen laiminlyönnin antamaa hyötyä. Vuoden 1923 luvassa jatkuvan virtaaman on laskettu olleen noin 2 m

/s, mikä on nelinkertainen nyt vaadittuun kesävirtaamaan.

Vaatimus lupamääräyksen 5 poistamisesta on perusteeton. Kalatie on todella vaativa tekninen ratkaisu, eikä kalatietä voida koskaan rakentaa kerralla kuntoon. Kalatien toimintoja on seurattava riittävä ajanjakso ja tehtävä sitten tarvittavat korjaukset. Kalatien toiminnan kehittämisprosessia ei ole syytä pitkittää. Viiden vuoden tarkkailujakso antaa kohtuulliset tiedot kalaportaan toimivuudesta, minkä perusteella voidaan tehdä tarvittavat muutokset.

on ilmoittanut, ettei valituksessa ole esitetty patoturvallisuutta koskevia vaateita ja näin ollen patoturvallisuusviranomaisella ei ole lisättävää aiemmin lausumaansa.

$1c6

Koska uuteen voimalaitosyksikköön ohjautuu entistä suurempi osa joen vuosittaisesta virtaamasta, myös turbiinien läpi alavirtaan ajautuvien kalojen määrä kasvaa merkittävästi entisestä, ellei tätä estetä. Ratkaisuna voidaan käyttää paikan olosuhteisiin suunniteltua ohjausritilää tai vastaavaa teknistä välppää, joka ohjaa kalat ympärivuotisesti vesitettyyn kalatieuomaan.

Vuosittaisten virtaamavaihteluiden vuoksi kalatien toimivuuden tarkkailua tulee suorittaa ainakin viiden vuoden ajan. Kalatievelvoitetta koskevien määräysten tarkastaminen kuuden vuoden kuluttua on perusteltua huomioiden lohikalojen nopea elinkaari. Kalatien läheisen Vuohijärven merkittävä taimenen ja järvilohen syönnösalue tuottaa suurikokoisia vaelluskaloja, joiden vaellus- ja tuottopotentiaali realisoituu noin kuuden vuoden aikana.

on ilmoittanut, ettei se anna lausuntoa valituksesta eikä vastineista.

on antanut vastaselityksen vastineiden johdosta. Yhtiö on todennut muun muassa seuraavaa:

Kyseessä ei ole hallintopakkoasia, vaan toiminnanharjoittajan vapaaehtoinen voimalaitos- ja kalatiehanke. Vastoin kalatalousviranomaisen väittämää, kalatietä ei ole suunniteltu toimimaan lisääntymisalueena. Kalatien ainoa kiinteä rakenne on kalatien yläpään lähtöaukon betoniseinä. Kyseisen betoniseinän rakenteiden muutostyöt tai siirtäminen vaatisivat voimalaitoksen yläkanavaan työpatorakenteita ja näin ollen voimalaitoksen käytölle aiheutuisi merkittävää haittaa. Tuotantotappion lisäksi edellä mainitut työt aiheuttavat merkittäviä rakennuskustannuksia. Tästä johtuen betoniseinän rakenteiden muuttamista jälkikäteen voidaan pitää kohtuuttomana vaatimuksena.

Kalatien pohjarakenteet suunnitellaan siten, että routiminen ei aiheuta vaurioita kalatien rakenteille. Jos kalatiehen juoksutetaan vettä talvella kovien pakkasten aikaan, kalatiehen muodostuvat jäät voivat aiheuttaa muutoksia kalatien rakenteissa ja siten heikentää kalatien toimivuutta kalojen nousureittinä.

Ensisijainen oikeuskysymys juoksutusmääräysten asettamisessa on se, onko aluehallintovirastolla ollut toimivaltaa tämän asian yhteydessä muuttaa jo aikaisemmin lainvoiman saaneen lupapäätöksen sisältöä.

Vedenkorkeus- ja virtaamamittausten ilmoittaminen tuntitasolla on mahdollista silloin, kun laitos on automatisoitu. Voikosken voimalaitospadossa on lukuisia neula- ja luukkuaukkoja, joita voidaan käyttää vain manuaalisesti, ja näiden aukkojen osalta virtaamatiedot joudutaan kirjaamaan käsin. Voimalaitoksella ei ole ympärivuorokautista henkilökuntaa, joten tuntitasoisten virtaama-arvojen syöttäminen automaatiojärjestelmään käsin vuorokausittain aiheuttaisi kohtuuttomia ja tarpeettomia lisäkustannuksia.

Niin sanottuun Uljuan altaan tapaukseen liittyy niin paljon erityispiirteitä, että korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisusta ei voida tehdä pidemmälle meneviä johtopäätöksiä. Kyseessä on korostetusti tapauskohtainen ratkaisu. Erityisesti on vielä huomattava, että vesilain (587/2011) kokonaisuudistus tehtiin kyseisen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun jälkeen, eikä lainsäätäjä esimerkiksi tästä tapauksesta huolimatta halunnut saattaa lyhytaikaissäännöstelyä omana hanketyyppinään luvanvaraiseksi.

$1cb

$1cc

Hallinto-oikeuden ratkaisu

on valituksenalaisella päätöksellään Oy Woikoski Ab:n valituksen johdosta kumonnut aluehallintoviraston päätöksen lupamääräykset 7 ja 8 ja palauttanut asian kyseisten lupamääräysten osalta aluehallintovirastolle uudelleen ratkaistavaksi. Muutoin hallinto-oikeus on hylännyt yhtiön valituksen aluehallintoviraston päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat oikeusohjeet

1) aiheuttaa tulvan vaaraa tai yleistä vedenvähyyttä;

2) aiheuttaa luonnon ja sen toiminnan vahingollista muuttumista taikka vesistön tai pohjavesiesiintymän tilan huononemista;

3) melkoisesti vähentää luonnon kauneutta, ympäristön viihtyisyyttä tai kulttuuriarvoja taikka vesistön soveltuvuutta virkistyskäyttöön;

6) aiheuttaa vahinkoa tai haittaa kalastukselle tai kalakannoille;

9) muulla edellä mainittuun verrattavalla tavalla loukkaa yleistä etua.

1) hankkeesta ja sen toteuttamisesta aiheutuvien haittojen välttämisestä siten kuin 2 luvun 7 ja 8 §:ssä säädetään;

2) maisemoinnista ja muusta työn jälkien poistamisesta; sekä

3) vesistön ja pohjavesiesiintymän tilan säilyttämistä varten tarpeellisista toimenpiteistä ja laitteista.

Edellä mainitun pykälän 2 momentin mukaan vesistön vedenkorkeuteen tai vedenjuoksuun vaikuttavan hankkeen lupapäätöksessä on lisäksi tarvittaessa annettava määräykset veden enimmäis- tai vähimmäiskorkeudesta ja veden juoksutuksen järjestämisestä.

Vesilain 3 luvun 11 §:n 1 momentin mukaan luvassa on määrättävä luvanhaltija tarvittaessa tarkkailemaan hankkeen toteuttamista ja sen vaikutuksia.

Vesilain 3 luvun 14 §:n 1 momentin mukaan, jos vesitaloushankkeesta aiheutuu kalakannoille tai kalastukselle vahinkoa, hankkeesta vastaava on velvoitettava ryhtymään toimenpiteisiin vahinkojen ehkäisemiseksi tai vähentämiseksi (

) taikka määrättävä maksamaan tällaisten toimenpiteiden kohtuullisia kustannuksia vastaava maksu kalatalousviranomaiselle (

).

Pykälän 2 momentin mukaan kalatalousvelvoitetta, kalatalousmaksua tai näiden yhdistelmää määrättäessä on otettava huomioon hankkeen ja sen vaikutusten laatu, muut haitta-alueella toteutettavat hoitotoimenpiteet ja kalastuksen järjestely. Kalatalousvelvoitteen toimenpiteiden suorittamisesta ei saa aiheutua niillä saavutettavaan hyötyyn verrattuna hankkeesta vastaavalle kohtuuttomia kustannuksia.

Pykälän 3 momentin mukaan kalatalousvelvoite voi olla kalatie, kalataloudellinen kunnostustoimenpide, istutus tai muu kalataloudellinen hoitotoimenpide taikka näiden yhdistelmä. Kalatalousvelvoitteeseen voidaan tarvittaessa sisällyttää toimenpiteiden tuloksellisuuden tarkkailu sillä vesialueella, johon hankkeen vahingollinen vaikutus ulottuu.

Vesilain 3 luvun 20 §:n 1 momentin mukaan toistaiseksi voimassa olevaa lupaa koskevassa lupapäätöksessä voidaan määrätä hankkeen vesiympäristöä ja sen käyttöä koskevat lupamääräykset tarkistettaviksi määräajassa, jos tämä on tarpeen hankkeesta aiheutuvien merkittävien haittojen välttämiseksi.

Vesilain säännöstelyä koskevan 7 luvun 1 §:n mukaan kyseisen luvun säännöksiä sovelletaan muuhun kuin vähäiseen veden virtaaman ja korkeuden jatkuvaan säätelyyn sekä veden jatkuvaan juoksuttamiseen vesistöstä tai sen osasta toiseen (vesistön säännöstely). Vesilain 7 luvun 2 §:n 2 momentin mukaan säännöstelyä koskevassa lupapäätöksessä on, sen lisäksi mitä 3 luvun 10 — 14 §:ssä säädetään, annettava määräykset veden juoksutuksesta.

Asiassa saatu selvitys ja oikeudellinen arviointi

Aluehallintovirasto on määrännyt päätöksessään, että kalatie pidetään käytössä ympärivuotisesti juoksuttamalla kalatiehen vettä kesäkaudella (15.4. — 31.10.) 0,5 m

/s ja talvikaudella (1.11. — 14.4.) 0,4 m

/s. Aluehallintovirasto on perustellut määräystä sillä, että hankkeessa alakanavan ruoppauksessa muutetaan uoman pohjaa noin 50 metrin matkalla, mikä heikentää kyseisen alueen soveltuvuutta muun muassa siian kutualueeksi. Kalatien ympärivuotisen vesittämisen myötä kalatie voi toimia kutu- ja poikasalueena ja näin kompensoida alakanavan ruoppauksesta aiheutuvaa kalataloudellista menetystä.

Yhtiö on valituksessaan vaatinut lupaehtoa muutettavaksi siten, että kalatiehen juoksutetaan vettä 0,5 m

/s ainoastaan 15.4. — 31.10. välisenä aikana, mikä turvaa kalojen kulun padon ohi. Hankkeen tarkoituksena ei ole rakentaa kaloille poikastuotantoaluetta. Valittajan näkemyksen mukaan kalatien käyttövelvoitteen rajoittamista koskemaan vain 15.4. — 31.10. välistä aikaa puoltaa myös se seikka, että Voikosken yläpuolella sijaitsevan Kissakosken kalatien käyttöaika on vastaava.

Hakemuksen liitteenä olevassa hankkeen kalatalousvaikutusarviossa on arvioitu, että nykyisen voimalaitoksen alakanava ja ohijuoksutuskanava ovat voimakkaan säännöstelyn ja juoksutusten muokkaamia pienialaisia habitaatteja, joilla ei ole suurempaa merkitystä pohjaeliöstön tai kalojen elinympäristönä. Muuta selvitystä ruopattavaksi suunnitellun alueen merkityksestä kalojen poikastuotantoalueena ei ole esitetty.

Kalatien ympärivuotista käytössä pitämistä on perusteltu myös sillä, että alkuperäinen hanke on aiheuttanut merkittäviä kalataloudellisia menetyksiä, joita nyt rakennettavalla kalatiellä kompensoidaan. Lisäksi kalojen kutuvaellusta tapahtuu myös ennen huhtikuun puoltaväliä ja vielä marraskuun puolella ja talviaikaan kalat liikkuvat alavirtaan. Vastineissa on tuotu myös esille, että sisävesien taimenkannat on määritelty erittäin uhanalaisiksi ja kalatien vesityksen lopettaminen 31.10. tuhoaa kalatiehen joka tapauksessa kutevien taimenten kudun ja mahdolliset kalatiessä oleilevat poikaset.

$1d4

Aluehallintovirasto on määrännyt lupaehdossa 4 muun muassa, että kalatien toimivuutta on tarkkailtava viiden vuoden ajan kalatien valmistumisesta Pohjois-Savon ELY-keskuksen hyväksymällä tavalla ja että kalatien toimivuus on pyrittävä saamaan mahdollisimman hyväksi muuttamalla tarvittaessa kalatien ylä- ja alapään sijaintia ja muitakin rakenteita sekä kalatiehen johdettavia virtaamia. Aluehallintovirasto on perusteluissaan todennut, että kalateiden toimivuus vaatii usein sekä kalatien rakenteiden että käytössä olevan vesimäärän muutoksia saatavien käyttökokemusten ja seurantatulosten perusteella. Tarkkailulla tulee saada riittävä tieto kalatien toimivuudesta. Samalla saadaan tietoa lupamääräysten 3 ja 4 tarkistamishakemuksen käsittelyä varten.

Yhtiö on vaatinut tarkkailuajan lyhentämistä kolmeen vuoteen ja lisäystä lupaehtoon siten, että muutosmahdollisuuden ulkopuolelle rajataan kalatien kiinteät rakenteet ja sijainti. Kalatien ainoa kiinteä rakenne on kalatien yläpään lähtöaukon betoniseinä ja muutostöiden vaatiminen betonirakenteisiin tai kalatien sijaintiin on kohtuutonta töiden aiheuttamien tuotantotappioiden ja rakentamiskustannusten vuoksi.

Kalaviranomainen pitää riittävän pitkäaikaista seurantaa tärkeänä, koska kalakannat vaihtelevat 3 — 9 vuoden jaksoissa, joten viiden vuoden tarkkailujakso on ehdoton minimi.

Hallinto-oikeus katsoo, että asiassa saadut selvitykset eivät anna aihetta lyhentää kalatien tarkkailuvelvoitteen pituutta. Kalatien rakenteita koskevat muutosvaatimukset ja niiden kohtuullisuus ratkaistaan kalatien luvan tarkistamista koskevassa päätöksessä, eikä lupamääräystä ole tarpeen muuttaa.

Aluehallintovirasto on päätöksen lupaehdossa 5 määrännyt hakijan kuuden vuoden kuluessa kalatien käyttöönotosta toimittamaan aluehallintovirastolle hakemuksen kalatietä koskevien määräysten 3 ja 4 tarkistamisesta. Hakija on vaatinut ensisijaisesti tarkistamisvelvoitteen poistamista tai toissijaisesti tarkistamisajankohdan siirtämistä aikaisintaan 15 vuoden päähän kalatien käyttöön ottamisesta. Hakija perustelee vaatimustaan sillä, että kyseessä on kalatalousvelvoite eikä tällöin voitaisi soveltaa vesilain 3 luvun 20 §:n säännöksiä lupamääräysten määräaikaisesta tarkistamisesta.

Hallinto-oikeus toteaa, että kalatien rakentaminen on vesilain 3 luvun 14 §:n 3 momentin mukaan kalatalousvelvoite. Kalatie on rakenne, joka vaatii vesilain mukaisen luvan ja lupapäätöksessä annetut lupamääräykset myös kalatien osalta ovat sellaisia vesilain 3 luvun 20 §:n tarkoittamia hankkeen vesiympäristöä ja sen käyttöä koskevia määräyksiä, joihin voidaan soveltaa kyseisiä lupamääräysten määräaikaista tarkistamista koskevia säännöksiä.

Saatujen selvitysten ja kalateistä saatujen kokemusten perusteella kalateitä on vaikea saada kerralla toimiviksi rakenteiksi, vaikka suunnittelu tehtäisiin asiantuntevasti. Lupaehdossa 4 määrätyn viiden vuoden tarkkailujakson aikana on mahdollista saada tarvittava selvitys kalatien toimivuudesta, jotta kalatietä ja sen käyttöä koskevat lupamääräykset voidaan tarvittaessa tarkistaa. Hallinto-oikeus katsoo, että tässä tapauksessa ei ole perusteltua määrätä lupaehtojen tarkistamista koskevaa hakemusta tehtäväksi valituksessa vaaditusti myöhemmin.

Yhtiö on vaatinut juoksutuksia koskevien määräysten poistamista päätöksestä ja ainoastaan viittaamista vesioikeuden päätöksessä (3/97/1) annettuihin säännöstelymääräyksiin. Yhtiö on perustellut vaatimustaan sillä, että se ei ole hakenut muutosta voimassa oleviin säännöstelymääräyksiin, joten aluehallintovirastolla ei ole ollut toimivaltaa muuttaa lainvoimaista lupapäätöstä tai sen lupamääräyksiä.

Alkuperäisessä luvassa vuodelta 1923 patoaminen on määrätty toteutettavaksi siten, että se vastaa luonnollista veden purkautumista Sarkavedestä. Vesioikeuden 24.1.1997 antamassa päätöksessä on määrätty Sarkaveden säännöstelyn ylä- ja alarajat. Juoksutuksista ei ole annettu muita määräyksiä, kuin että vedenkorkeuden laskiessa säännöstelyn alarajan alapuolelle säännöstelypadon aukot ja voimalaitoksen turpiinit on pidettävä suljettuina ja vastaavasti vedenkorkeuden noustessa ylärajan yläpuolelle säännöstelypadon aukot on pidettävä täysin avattuina.

Asiassa saatu selvitys huomioon ottaen hallinto-oikeus arvioi, että aluehallintoviraston lupamääräyksessä 7 antamat juoksutuksia koskevat määräykset käytännössä estävät voimalaitoksella tapahtuvan lyhytaikais-säännöstelyn. Luvan hakija ei täydennyspyynnöstä huolimatta ole tehnyt hakemuksessaan esitystä lyhytaikaissäännöstelyä koskeviksi lupamääräyksiksi eikä myöskään antanut selvitystä siitä, miten juoksutuksia on hoidettu nykyisellä voimalaitoksella. Valituksesta ja hakijan vastaselityksestä kuitenkin käy ilmi, että yhtiöllä on ilmeinen tarkoitus harjoittaa uudella laitoksella lyhytaikaissäännöstelyä ja että lyhytaikaissäännöstelyn salliminen on todennäköisesti edellytys hankkeen kannattavuudelle. Selvitysten puutteellisuuden vuoksi ei pystytä arvioimaan, aiheutuuko voimalaitoksen lyhytaikaissäännöstelystä vesilain 3 luvun 2 §:ssä tarkoitettuja seurauksia, jolloin lyhytaikaissäännöstelyyn tarvittaisiin erikseen vesilain mukainen lupa siten kuin korkeimman hallinto-oikeuden päätöksestä (KHO 2005:7) ilmenee.

Vaikka nyt ei ole haettukaan muutosta voimassa oleviin säännöstelyä koskeviin lupaehtoihin, hallinto-oikeus katsoo, että uuden voimalaitosyksikön käyttäminen on sellaista vesilain 7 luvun 1 §:n tarkoittamaa veden virtaaman säätelyä ja veden jatkuvaa juoksuttamista vesistöstä toiseen, että lupapäätöksessä on annettava vesilain 7 luvun 2 §:n 2 momentin mukaiset määräykset veden juoksutuksesta. Vanhaa voimalaitosta on tarkoitus käyttää vain virtaaman ylittäessä 40 m

/s ja uuden voimalaitoksen huoltoseisokkien aikana. Kun uutta voimalaitosta tultaisiin käyttämään pääosin yksin vesistön säännöstelyyn, sen rakentamislupaan on myös sisällytettävä itsenäiset vedenkorkeuden säätelyä ja juoksutuksia koskevat määräykset. Koska luvan hakija ei ole esittänyt suunnitelmaa siitä, miten juoksutuksia hoidetaan uudella vesivoimalaitoksella eikä ole hakemuksessaan tehnyt arviota suunnitellun lyhytaikaissäädön vaikutuksista, hallinto-oikeus katsoo, ettei asiaa ratkaistaessa ole ollut käytettävissä riittävää selvitystä juoksutusta koskevien lupamääräysten asettamiseksi. Yhtiölle on siten asian käsittelyä jatkettaessa varattava vielä tilaisuus esittää selvitys lyhytaikaissäännöstelyn toteuttamisesta ja sen vaikutuksista.

Aluehallintovirasto on päätöksessään määrännyt jatkuvatoimisen Sarkaveden vedenkorkeuden ja Voikosken virtaaman tarkkailun ja tietojen tallettamisen vähintään tunnin välein ja näiden tuntitietojen ilmoittamisen Kaakkois-Suomen ELY-keskuksen osoittamaan rekisteriin päivittäin sekä kuukausittain tehtävän tarkistusmittauksen asteikolta ja asteikon vaaituksen kolmen vuoden välein. Yhtiö on esittänyt, että vedenkorkeudet ja virtaamat ilmoitetaan päiväkeskiarvoina vuosittain koottuna. Yhtiö pitää lisäksi kuukausittaisia tarkistusmittauksia kolmen vuoden välein tehtävää asteikon tarkistusvaaitusta kohtuuttomana vaatimuksena.

Valvovan viranomaisen käsityksenä on ollut, että tuntitasolla oleva seurantatieto on välttämätöntä, jotta laitoksen toiminta voidaan suorittaa lupapäätöksessä tarkoitetulla tavalla ja että valvontaviranomainen voi seurata lupaehtojen täyttymistä ja että seurantatietojen ilmoittaminen tuntitasolla on automaattisesti mahdollista kuten monilla muillakin voimalaitoksilla. Yhtiö on huomauttanut, että säännöstelypadossa on aukkoja, joita ei ole automatisoitu ja näiden tietojen syöttäminen käsin vuorokausittain aiheuttaisi kohtuuttomia lisäkustannuksia.

Hallinto-oikeus katsoo, että vedenkorkeuden ja virtaamien tarkoituksenmukaisesta tarkkailusta voidaan päättää vasta sitten, kun juoksutuksia koskevat lupaehdot on annettu, joten asia myös tältä osin palautetaan aluehallintovirastolle uudelleen ratkaistavaksi.

Johtopäätökset

$1da

Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluista ilmenevästi asiassa ei ole tullut esille seikkoja, joiden perusteella aluehallintoviraston päätöstä olisi valituksessa esitetyillä perusteilla muilta osin syytä muuttaa.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

on valituksessaan vaatinut, että Vaasan hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin hallinto-oikeus on hylännyt yhtiön valituksen. Lupamääräykset 3, 4, 5, 7 ja 8 tulee muuttaa seuraavan sisältöisiksi:

Lupamääräys 5 tulee poistaa tai kalatievelvoitetta koskevien määräysten tarkistaminen tulee tehdä aikaisintaan 15 vuoden kuluttua kalatien käyttöön ottamisesta.

Yhtiö on pyytänyt, että korkein hallinto-oikeus asiaa palauttamatta tutkii ja ratkaisee valituksessa esitetyt lupamääräysten sisältöä koskevat vaatimukset. Toissijaisesti hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja asia palautettava hallinto-oikeudelle kyseisten lupamääräysten uudelleen käsittelemiseksi.

Vaatimustensa tueksi yhtiö on uudistanut asiassa aikaisemmin esittämänsä ja on lisäksi lausunut seuraavaa:

Hallinto-oikeuden perustelut, joilla yhtiön valitus on lupamääräyksen 3 osalta hylätty, eivät ole kestäviä. Kalatalousvelvoitteen määrääminen edellyttää vesilain mukaan, että vesitaloushankkeesta aiheutuu kalakannoille tai kalastukselle vahinkoa. Uuden koneaseman ja luonnonmukaisen kalatien rakentamisesta ei aiheudu lain tarkoittamaa vahinkoa.

Kalatie päinvastoin mahdollistaa vaelluskalojen kulun myös nykyisen Voikosken voimalaitoksen ja voimalaitospadon ohi. Voikosken yläpuolella on useita kalataloudellisesti merkittäviä, lohikalojen lisääntymisalueiksi kunnostettuja koskia ja sen alapuolella on laaja kirkasvetinen Vuohijärvi, joka on erinomainen syönnösalue Mäntyharjun reitillä esiintyville lohikaloille.

Hallinto-oikeus ei ole perustellut päätöstään hankkeesta aiheutuvilla vahingoilla, vaan sillä, että ympärivuotisella vesittämisellä suunnitellun kalatien altaat voisivat mahdollisesti toimia myös kalojen kutu- ja poikastuotantoalueena. Estämällä kalatien vesittämisen katkaisu talviajaksi voidaan välttää mätiin ja poikasiin kohdistuva uhka. Hallinto-oikeuden päätös ei tältä osin ole lainmukainen.

Kyseessä on hakemusasia eikä esimerkiksi hallintopakkoasia. On kyseenalaista, onko lupaviranomaisella toimivaltaa vastoin luvanhakijan suostumusta muuttaa hakemusta näin olennaisesti toiseksi hankkeeksi. Luvanhakija on hakenut lupaa rakentaa nimenomaan kalatie eikä poikastuotantoaluetta. Tapausta ei siten voida suoraan rinnastaa hankkeeseen, jossa esimerkiksi kalatalousviranomainen vaatii toimenpidettä vesitaloushankkeesta aiheutuvien menetysten kompensoimiseksi. Uudesta koneasemasta ei aiheudu kalataloudellista vahinkoa. Tästä huolimatta toiminnanharjoittaja on omaehtoisesti halukas rakentamaan uuden koneaseman yhteyteen myös luonnonmukaisen kalatien. Ympärivuotisesti vesitettävän kalatien rakentaminen, kunnossapito ja huolto olisi monin verroin haastavampaa ja kalliimpaa kuin hakemuksen mukaisen kalatien toteuttaminen, eikä sen toimivuudesta voitaisi antaa mitään takeita.

Lisäksi hallinto-oikeuden perustelu, jonka mukaan kohtuutonta kalatalousvelvoitetta voitaisiin myöhemmin muuttaa, on erikoinen. Tällä perusteella voitaisiin aina ensin määrätä kohtuuton lupaehto, jota sitten myöhemmin mahdollisesti soviteltaisiin. Toisaalta myös yhtiö on valmis tarkastelemaan hakemuksen mukaisen kalatien vesityksen muuttamista sen jälkeen, kun kalatien toimivuudesta on saatu tarpeeksi kokemusta. Ympärivuotista vesitystäkään ei yhtiön taholta suljeta etukäteen pois varsinkaan, jos hanke voitaisiin toteuttaa yhteistyöhankkeena kalatalousviranomaisen ja mahdollisesti muiden tahojen kanssa.

Lupamääräykseen 4 liittyen yhtiö on todennut, että kalatie on suunniteltu ja mitoitettu Suomen ympäristökeskuksen ympäristöoppaan no. 62, Kalateiden suunnittelu- ja mitoitusohjeet, mukaan. Lupapäätöksessä edellytetään, että kalatie rakennetaan tämän suunnitelmapiirustuksen mukaisesti. Lisäksi yhtiön tulee toimittaa kalatien yksityiskohtaiset rakennussuunnitelmat Pohjois-Savon ELY-keskukselle hyväksyttäväksi kolme kuukautta ennen kalatien rakentamisen aloittamista. ELY-keskuksella on edellytykset perehtyä hankkeeseen jo suunnitteluvaiheessa. Rakennussuunnitelmien hyväksymisvaiheessa viranomainen voi esittää mahdolliset vaatimuksensa kalatien rakenteiden oleellisille muutoksille. Yksistään näiden vaatimusten täyttäminen on riittävä tae kalatien tekniselle toimivuudelle.

Sen perusteella, että kalakannat vaihtelevat 3 — 9 vuoden jaksoissa, kalatiehen voitaisiin vaatia jatkuvia muutoksia samalla syklillä. Virtakutuisten kalojen nousuviettiin vaikuttavat lukemattomat muuttujat. Teknistaloudellisesti on kohtuutonta vaatia kalatietä, joka toimisi kaikissa tilanteissa täysin optimaalisesti riippumatta vaihtelevista kalakannoista ja muista olosuhdemuutoksista, joihin toiminnanharjoittaja ei voi vaikuttaa.

Vesitaloushankkeisiin liittyvien rakennelmien tarkkailuvelvoitteilla pyritään varmistamaan niiden rakenteellinen ja tekninen toimivuus. Kalatien toimivuuden tarkkailulla ei voida vaikuttaa eri kalalajien moninaisiin nousuviettivaihteluihin.

Vesilain rakenne ja lainsäätäjän tahto ilmenevät lain sanamuodosta sekä lakiuudistusta koskevasta hallituksen esityksestä (HE 277/2009 vp):

Hallinto-oikeuden tulkinta edellä mainituista säännöksistä johtaisi siihen, että kalatalousvelvoitteisiin voitaisiin eräiltä osin soveltaa sekä vesilain yleisiä lupamääräysten tarkistamisinstrumentteja että vielä erikseen kalatalousvelvoitteisiin tarkoitettuja tarkistamismahdollisuuksia. Mikäli kalatalousvelvoitteeseen katsottaisiin voitavan soveltaa myös vesilain 3 luvun 20 §:n tarkistamissäännöstä, tarkistamiselle asetettu kuuden vuoden määräaika on joka tapauksessa aivan liian lyhyt. Aikaisemmin lausutun lisäksi yhtiö on viitannut tältä osin myös siihen, mitä kalatalousviranomainen on lausunut kalakantojen vaihtelusyklistä (3 — 9 vuoden jaksoissa).

Yhtiö on katsonut, että hallinto-oikeuden päätös on perusteltu siltä osin kuin se on kumonnut aluehallintoviraston päätöksen lupamääräysten 7 ja 8 osalta. Lupamääräys 7 olisi todennäköisesti estänyt koko hankkeen toteuttamisen. Sarkaveden säännöstelylle on jo aikaisemmin määrätty ylä- ja alarajat. Yhtiö on myös uuden hankkeen jälkeen sitoutunut noudattamaan annettuja säännöstelyrajoja. Lupamääräys 7 olisi kuitenkin estänyt myös koneasemalla toteutettavan tehonsäädön.

Voikosken yläpuolella oleva Kissakosken voimalaitos, yläpuolisen vesistön tulovirtaama ja nykyinen säännöstelymääräys rajoittavat voimakkaasti voimalaitoksella käytettävissä olevaa virtaamaa. Voimalaitoksen alapuolella sijaitsevaa Vuohijärveä puolestaan säännöstellään Siikakosken voimalaitoksella ja täten alapuolinen vedenpinta määräytyy lähes yksinomaan Siikakosken säännöstelykäytäntöjen mukaan. Uudella voimalaitoksella ei näin ollen ole mainittavia vaikutuksia myöskään alapuoliseen vesistöön. Yhtiön teettämät selvitykset ja mallilaskelmat osoittavat, että hankkeesta ei aiheudu vesilain 3 luvun 2 §:ssä tarkoitettuja vahingollisia seurauksia.

Edellä mainituilla perusteilla lupamääräys 7 on muutettava kuulumaan valituksessa esitetyn mukaisesti. Asiaa ei tule palauttaa aluehallintovirastolle. Mikäli katsotaan, että nykyisen Sarkaveden säännöstelyä koskevan säännöstelymääräyksen lisäksi tarvitaan erikseen uutta koneasemaa koskeva juoksutussääntö, muutoksenhakutuomioistuimilla on tarvittava toimivalta selventävän lupamääräyksen antamiseen. Tarvittaessa yhtiö on valmis tekemään täsmällisemmän laskelman ja esityksen voimalaitoksen juoksutuksista, mikäli katsotaan, että yhtiön esittämä lupamääräys 7 ei ole riittävä.

Hallintotuomioistuimella on riittävä toimivalta päättää myös voimalaitosta koskevista juoksutuksista sekä lupamääräysten 7 ja 8 sisällöstä. Hakijan ja muiden asianosaisten oikeusturva edellyttää lupahakemuksen käsittelyä kohtuullisessa ajassa.

Yhtiön mukaan säännöstelypadossa on aukkoja, joita ei ole automatisoitu ja lupamääräyksessä 8 tarkoitettujen tietojen syöttäminen käsin vuorokausittain aiheuttaisi kohtuuttomia lisäkustannuksia. Hallinto-oikeus on katsonut, että vedenkorkeuden ja virtaamien tarkoituksenmukaisesta tarkkailusta voidaan päättää vasta sitten, kun juoksutuksia koskevat lupaehdot on annettu, joten hallinto-oikeus on palauttanut asian myös tältä osin aluehallintovirastolle uudelleen ratkaistavaksi. Asiaa ei tule tältäkään osin palauttaa aluehallintovirastoon, koska lainvoimaisen lupapäätöksen saaminen pitkittyisi.

on ilmoittanut, että sillä ei ole lausuttavaa valituksen johdosta.

on antanut valituksen johdosta lausunnon, jossa esitetty seuraavaa:

Voikosken voimalaitos on rakennettu alun perin 1910-luvulla ja sillä on Mikkelin lääninhallituksen 22.1.1923 myöntämä vesioikeuslain mukainen lupa. Lupaan sisältyvien juoksutusmääräysten noudattaminen oli käynyt mahdottomaksi muun muassa uittoa varten tehtyjen perkausten johdosta. Tämän vuoksi Itä-Suomen vesioikeus antoi voimalaitoksen käyttämiselle selventäviä määräyksiä valvontaviranomaisen (Etelä-Savon ympäristökeskus) hakemuksesta 24.1.1997.

Alkuperäinen lupapäätös ja sitä selventävät määräykset koskevat nykyistä voimalaitosta ja perustuvat sen rakenteisiin ja mahdollisuuksiin säännöstellä yläpuolisen vesistön vedenkorkeuksia ja juoksutuksia.

Suunniteltu uusi voimalaitos lisää huomattavasti rakennusvirtaamaa ja mahdollisuuksia säätää juoksutuksia. Asiassa tarvitaan Oy Woikoski Ab:n esitys siitä, miten se aikoo käyttää uutta voimalaitosta. Yhtiön tekemän esityksen pohjalta on mahdollista arvioida, edellyttääkö suunniteltu käyttö uutta vesilain mukaista säännöstelylupaa. Mikäli uutta lupaa ei tarvita, ELY-keskus on pitänyt tarpeellisena, että uuden voimalaitoksen rakentamisluvassa annetaan vesilain 3 luvun 10 §:n mukaisesti tarkentavat ehdot juoksutusten hoitamisesta. Yhtiö on valituksessaan ilmoittanut olevansa valmis tekemään asiasta laskelman ja esityksen.

on antanut valituksen johdosta lausunnon, jossa on viitattu aiemmin esitettyyn ja esitetty valituksen hylkäämistä. Lisääntyvän kapasiteetin vuoksi juoksutusmääräykset ovat vesiympäristön kannalta keskeisiä ja niiden tulee perustua riittäviin vaikutusarviointeihin.

on antanut valituksen johdosta lausunnon, jossa se on viitannut asiassa aikaisemmin lausumaansa. Lisäksi se on todennut, että kalatien rakentamista, toimintaa ja tarkkailua koskeva asia tulee ratkaista kokonaisuudessaan tämän prosessin yhteydessä. Lyhytaikaissäännöstelyä koskevaa asiaa ei ole tutkittu, joten sille ei tule myöntää lupaa. Lyhytaikaissäännöstelyllä voi olla kalatalousvaikutuksia yläpuolisessa vesistössä ja itse Voikoskella.

on antanut valituksen johdosta lausunnon, jossa se on viitannut asiassa aikaisemmin lausumaansa. Lisäksi se esittänyt seuraavaa:

$1e3

/s virtaamaa ei voida pitää kohtuuttomana voimantuotannon menetyksenä.

Kalatien riittävän pitkäaikainen seuranta on tärkeää, sillä muutokset kalakannoissa ovat hitaita. Viiden vuoden seuranta sekä lupamääräysten tarkistamista koskeva ehto tulee säilyttää luvassa. On tarkoituksenmukaista, että kalatie rakennetaan toimivaksi, mikä on myös luvanhakijan etu. Mikäli kalatien kiinteitä rakenteita ei voitaisi muuttaa tarkkailutulosten perusteella, koko kalatie voisi osoittautua tarpeettomaksi.

Kalatietä koskevien lupamääräysten tarkistamisvelvoitteen poistaminen ei ole perusteltua. Kalatien rakentaminen on vaativa ratkaisu eikä parhaimmankaan asiantuntemuksen käyttö takaa, että kalatiestä tulee kerralla toimiva. Kalatien toimivuutta on seurattava viisi vuotta ja tehtävä siihen seurannan osoittamat tarvittavat korjaukset.

on varattu tilaisuus antaa vastine valituksen johdosta. Vastinetta ei ole annettu.

on antanut vastaselityksen. Yhtiö on muun ohella esittänyt, että mahdolliset uudet juoksutusmääräykset eivät voi koskea nykyistä voimalaitosta ja sitä koskevaa voimassa olevaa lupaa. Toissijaisesti yhtiö on ilmoittanut, että se hyväksyy myös valituksenalaista hanketta koskevan oman juoksutussäännön, jonka tulisi olla sellainen, että se mahdollistaa voimalaitoksen normaalin ja kohtuullisen tehonsäädön.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Hankkeessa on kysymys uuden vesilain (587/2011) nojalla myönnetystä vesitalousluvasta uuden voimalaitosyksikön rakentamiseen Voikosken itärannalla sijaitsevan uittokanavan paikalle, määrältään 40 m

/s suuruisen rakennusvirtaaman käyttämiseen uudessa voimalaitosyksikössä, ruoppausten tekemiseen laitoksen ylä- ja alakanavissa sekä luonnonmukaisen kalatien rakentamiseen voimalaitoksen yhteyteen.

/s. Laitos on rakennettu alun perin 1910-luvulla ja sillä on Mikkelin läänin lääninhallituksen 22.1.1923 (n:o 32/485/1909) vesioikeuslain perusteella myöntämä lupa, jonka juoksutuksia koskevia lupaehtoja on muutettu Itä-Suomen vesioikeuden 24.1.1997 antamalla päätöksellä n:o 3/97/1. Voikosken vanhan voimalaitoksen rakentamista koskevassa lupapäätöksessä n:o 32/485/1909 juoksutus voimalaitokselle mukaan lukien mahdollinen ohijuoksutus on hoidettava noudattaen mahdollisuuksien mukaan Sarkaveden luonnonmukaista purkautumiskäyrää. Itä-Suomen vesioikeuden päätöksessä on määrätty, että säännöstely Voikosken voimalaitoksella ja säännöstelypadolla on suoritettava siten, että Sarkaveden vedenkorkeus pysyy päätöksessä tarkemmin määrättyjen rajojen sisällä. Muilta osin tuli noudattaa Mikkelin lääninhallituksen antamaa päätöstä.

Vanha voimalaitos on tarkoitus jättää paikoilleen ja käyttää sitä silloin, kun virtaama ylittää 40 m

/s sekä uuden voimalaitosyksikön huoltoseisokkien aikana. Yhtiö ei ole hakenut aluehallintovirastolta nykyisen voimalaitoksen voimassa olevien säännöstelymääräysten muuttamista. Uudella voimalaitosyksiköllä ei hakijan mukaan oteta käyttöön uutta vesivoimaa, vaan tehostettaisiin jo olevan vesivoiman hyödyntämistä. Yhtiö on valituksessaan vaatinut, että uuden voimalaitoksen juoksutuksessa tulee noudattaa Itä-Suomen vesioikeuden päätöksen 24.1.1997 n:o 3/97/1 mukaisia säännöstelymääräyksiä.

Koska lupahakemuksen kohteena olevan uuden voimalaitoksen käyttöön ottamisen jälkeen vanhaa voimalaitosta ei enää käytetä vastaavasti kuin aiemmin ja voimalaitoksissa hyödynnetään samaa vesivoimaa, lupaharkinnassa tulee ottaa huomioon voimalaitosten muodostama toimintakokonaisuus ja niiden yhteisvaikutus vesiympäristöön. Kun tarkoitus on ollut, että juoksutus tapahtuu pääsääntöisesti uuden voimalaitoksen kautta, uuden voimalaitoksen rakentamista koskevaa lupaharkintaa ei ole mahdollista rajata siten, että toiminnan haittoja arvioitaisiin nykytilanteen pohjalta. Voimalaitokset aiheuttavat yhdessä vaelluskalojen nousulle esteen, minkä vuoksi myös uuden voimalaitoksen rakentamisen edellytyksiä arvioitaessa intressivertailussa tätä on pidettävä merkittävänä haittana.

Kuten hallinto-oikeus on päätöksessään todennut, luvan hakija ei lupaviranomaisen täydennyspyynnöstä huolimatta ole tehnyt hakemuksessaan esitystä lyhytaikaissäännöstelyä koskeviksi lupamääräyksiksi eikä myöskään antanut selvitystä siitä, miten juoksutuksia on hoidettu nykyisellä voimalaitoksella. Yhtiön tarkoituksena on kuitenkin asiakirjoista saatavan selvityksen mukaan ilmeisesti harjoittaa uudella voimalaitoksella lyhytaikaissäännöstelyä. Hakemuksessa tarkoitettua uutta voimalaitosta käytettäisiin pääosin yksin vesistön säännöstelyyn, jolloin uoman päävirtaus siirtyy nykyisen säännöstelypadon länsipuolelta sen itäpuolelle.

Vesitaloushankkeen yleisestä luvanvaraisuudesta säädetään vesilain 3 luvun 2 §:ssä. Voimalaitoksen rakentaminen on saman luvun 3 §:n 1 momentin 6 kohdan mukaan aina luvanvarainen hanke. Vesivoimalan käyttöön liittyy aina olennaisena osana kysymys virtaaman säädöstä. Haetun uuden voimalaitosyksikön käyttäminen, mahdollinen lyhytaikaissäännöstely huomioon ottaen, saattaa olla sellaista vesilain 7 luvun 1 §:ssä tarkoitettua veden virtaaman säätelyä ja veden jatkuvaa juoksuttamista vesistöstä toiseen, josta aiheutuu vesilain mukaan lupaa edellyttäviä seurauksia ja minkä johdosta saattaa olla tarpeen antaa saman lain 7 luvun 2 §:n 2 momentin mukaisia juoksutusmääräyksiä hanketta koskevassa lupapäätöksessä.

Hakijan tarkoituksena on toteuttaa uuden voimalayksikön juoksutukset vanhan voimalan voimassa olevan luvan lupamääräysten mukaisesti. Kun uudessa voimalaitoksessa harjoitettavasta lyhytaikaissäännöstelystä saattaa aiheutua hankkeen vaikutusalueella sellaisia vaikutuksia, joita ei ole otettu huomioon vanhaa voimalaitosta koskevassa voimassa olevassa luvassa (1923) eikä sen muutoksessa (1997), vedenkorkeuden säätelyä ja juoksutuksia koskevien määräysten antaminen uuden voimalaitoshankkeen johdosta saattaa olla tarpeellista uuden voimalaitoksen rakentamisluvassa.

Koska luvan hakija ei ole esittänyt suunnitelmaa siitä, miten juoksutuksia on tarkoitus toteuttaa uudella vesivoimalaitoksella eikä ole hakemuksessaan tehnyt arviota mahdollisen lyhytaikaissäädön vaikutuksista, asiaa ratkaistaessa ei ole ollut käytettävissä riittävää selvitystä juoksutusta koskevien lupamääräysten asettamiseksi. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden onpäätöksessään lausutut perustelut huomioon ottaen tullut kumota lupapäätös lupamääräysten 7 ja 8 osalta ja palauttaa asia näiltä osin aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi tilaisuuden varaamiseksi hakijalle esittää selvitys lyhytaikaissäännöstelyn toteuttamisesta ja sen vaikutuksista. Toimivalta asian ratkaisemiseen siltä osin kuin lupapäätös on kumottu ja asia palautettu aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi kuuluu ensi asteena aluehallintovirastolle vesilaissa tarkoitettuna lupaviranomaisena.

Asiassa on yhtiön valituksen johdosta lupamääräyksen 5 osalta ratkaistava, onko luvansaaja voitu määrätä kuuden vuoden kuluessa lupamääräyksessä 3 rakennettavaksi määrätyn kalatien käyttöönotosta toimittamaan aluehallintovirastolle hakemus kalatievelvoitetta koskevien määräysten 3 ja 4 tarkistamisesta. Kysymys on siitä, onko luvassa voitu vesilain 3 luvun 20 §:n nojalla määrätä etukäteen lupamääräyksessä 3 tarkoitettu kalatalousvelvoite tarkistettavaksi.

Yhtiön valituksen mukaan vesilain 3 luvun 20 §:n 1 ja 2 momenttia ei ole tarkoitettu sovellettavaksi kalatalousvelvoitteisiin, vaan kalatalousvelvoitteita koskevien määräysten tarkistamisesta on säädetty tyhjentävästi saman luvun 22 §:ssä. Lisäksi lupamääräysten muuttamisesta luvanhaltijan hakemuksesta on säädetty saman luvun 23 §:ssä.

Vesilain 3 luvun 20 §:n (

) 1 momentin mukaan toistaiseksi voimassa olevaa lupaa koskevassa lupapäätöksessä voidaan määrätä hankkeen vesiympäristöä ja sen käyttöä koskevat lupamääräykset tarkistettaviksi määräajassa, jos tämä on tarpeen hankkeesta aiheutuvien merkittävien haittojen välttämiseksi. Pykälän 2 momentin mukaan lupapäätöksessä on tällöin määrättävä, mihin mennessä luvanhaltijan on saatettava yksilöityjen lupamääräysten ajanmukaisuus lupaviranomaisen tutkittavaksi ja mitä selvityksiä tuolloin on esitettävä.

Vesilain 3 luvun 22 §:n (

) 1 momentin mukaan lupaviranomainen voi hakemuksesta muuttaa kalatalousvelvoitetta ja kalatalousmaksua koskevia määräyksiä, jos olosuhteet ovat olennaisesti muuttuneet. Kalataloudellisesti epätarkoituksenmukaiseksi osoittautunutta velvoitetta voidaan lisäksi tarkistaa, jos velvoitteen kalataloudellista tulosta voidaan parantaa sen toteuttamiskustannuksia merkittävästi lisäämättä.

Hallituksen esityksessä vesilainsäädännön uudistamiseksi (HE 277/2009 vp) todetaan vesilain 3 luvun 20 §:n (Lupamääräysten määräaikainen tarkistaminen) kohdalla seuraavaa:

Uudessa laissa luvan tarkistamista koskevat säännökset sijoitettaisiin 3 luvun 20 — 23 §:ään. Nämä säännökset sisältäisivät erilaisia tarkistamistilanteita. Luvun 20 §:ssä säädettäisiin mahdollisuudesta määrätä jo lupapäätöksessä tietyt lupamääräykset tarkistettavaksi määräajassa. Säännös vähentäisi osaltaan tarvetta myöntää lupa määräaikaisena tilanteissa, joissa hankkeen vaikutuksista ollaan epävarmoja. Luvun 21 §:ssä säädettäisiin viranomaisten mahdollisuudesta puuttua lupamääräyksiin tilanteessa, jossa lupaan ei sisälly 20 §:n mukaista määräystä. Kalatalousvelvoitteiden ja -määräysten tarkistamisesta säädettäisiin 22 §:ssä ja omistaja-aloitteisesta lupamääräysten tarkistamisesta 23 §:ssä.

Luvan tarkistamisen kannalta vesitaloushankkeet voidaan jakaa kertaluonteisiin ja jatkuvaluonteisiin hankkeisiin. Ensin mainitulle hankkeelle on tunnusomaista, että hankkeen vaikutukset ympäristöön ja suojattaville oikeushyville eivät ole vuorovaikutteisia. Esimerkkeinä tällaisista kertaluonteisista hankkeista voidaan mainita sillat, laiturit tai vesialueen ruoppaukset. Jatkuvaluonteisille hankkeille on puolestaan on tunnusomaista, että hankkeen dynaamisella ohjaamisella voidaan säännellä hankkeen ympäristövaikutuksia ja että ympäristössä tapahtuneiden muutosten tulisi vaikuttaa hankkeen ohjaamiseen. Tällaisia hanketyyppejä ovat esimerkiksi säännöstely ja veden ottaminen.

Uuden lain säännökset on kirjoitettu kuitenkin yleiseen muotoon sen vuoksi, että tällaisia hankkeita voi olla vaikea yksilöidä ennakkoon laissa. Vaikka tarkistamistarve koskee käytännössä lähinnä säännöstelyä ja vedenhankintaa, säännöksiä voidaan tarvittaessa soveltaa kaikkiin vesitaloushankkeisiin. Säännökset koskisivat vain uusia lupia. Säännösten soveltamisesta aikaisemman lainsäädännön nojalla myönnettyihin lupiin säädettäisiin siirtymäsäännöksillä.

Lupapäätöksessä kalatietä ja sen toimivuutta koskevien lupamääräysten tarkistamista koskevaa määräystä 5 on perusteltu sillä, että lupaa myönnettäessä ei ole käytössä tietoa luonnonmukaisen kalatien talviaikaisen käytön merkityksestä virtakutuisten kalojen poikastuotannolle eikä muun muassa kalatiehen johdettavan vesimäärän vaikutuksista sen toimivuuteen eri vuodenaikoina. Samoin nousualtaiden ja kalatien ylä- ja alapään rakenteiden toimivuus voivat päätöksen perustelujen mukaan edellyttää muutoksia, jotka on päätöksen mukaan syytä käsitellä kyseisten lupamääräysten tarkistamismenettelyssä.

Vesilain 3 luvun 20 §:ää koskevan hallituksen esityksen mukaan puheena oleva tarkistussäännös on laadittu vanhan vesilain 8 luvun 10 a §:n (629/1991) pohjalta niin, että se on ulotettu koskemaan kaikkia vesitaloushankkeita. Säännöksen perustelujen mukaan määräys tarkistamisesta voidaan antaa vain, jos se on tarpeen hankkeesta aiheutuvien merkittävien haittojen välttämiseksi. Säännöstä sovellettaisiin ainoastaan vesiympäristöä ja sen käyttöä koskeviin määräyksiin.

Vesilain 3 luvun 22 §:n mukaan kalatalousmääräysten tarkistamisessa on kysymys sellaisesta tarkistamisesta, josta hakemus voidaan tehdä ilman, että tästä olisi määrätty lupamääräyksessä, kun taas lupamääräyksiin perustuvasta määräysten tarkistamisesta säädetään vesilain 3 luvun 20 §:ssä. Vesilain lupamääräysten tarkistamista koskevien säännösten syntyhistoria ja niiden systemaattinen asema huomioon ottaen lähtökohtana on pidettävä, että kalatalousmääräyksien tarkistamisesta ei ole perusteltua antaa määräystä siinä luvassa, jossa kyseinen määräys on annettu.

$1ef

Kalatien toimivuuden tarkkailua koskevan lupamääräyksen 4 mukaan kalatien toimivuus pyrittävä saamaan mahdollisimman hyväksi muuttamalla tarvittaessa kalatien ylä- ja alapään sijaintia ja muitakin rakenteita sekä kalatiehen johdettavia virtaamia. Kun lupaviranomainen arvioi lupamääräyksen 5 mukaan määräysten tarkistamistarvetta, sen tulee muun ohella ottaa huomioon, ettei määräysten tarkistamisen vuoksi kalatien toteuttamiskustannuksia merkittävästi lisätä suhteessa saavutettavaan etuun. Tarkistamisasiassa ei siten ole kysymys kokonaan uudesta intressivertailusta, vaan asiaa ratkaistaessa on otettava huomioon esimerkiksi kalatien yläpään mahdollisesta siirtämisestä aiheutuvat merkittävät kustannukset.

Se, että hakija on itse esittänyt kalojen kulkua turvaavan kalatien toteuttamista tietyllä tavoin, ei sido lupaviranomaista siten, ettei kalatiehen liittyviä muita kalojen elinolosuhteiden turvaamiseksi tarpeellisia määräyksiä voitaisi antaa.

Kun otetaan huomioon kalojen, erityisesti uhanalaisen taimenen vaellusmahdollisuuden turvaaminen sekä luontaisen elinkierron palauttaminen ja kalatien talviaikaisen vesittämisen lopettamisesta kalatiehen joka tapauksessa kutevien kalojen mädille ja poikasille mahdollisesti aiheutuva haitta, lupamääräyksen 3 mukainen kalatalousvelvoite on vesilain 3 luvun 14 §:n 1 momentti huomioon ottaen hankkeesta vaelluskalakannoille aiheutuvien vahinkojen ehkäisemiseksi ja vähentämiseksi tarpeellinen. Kalatien talviaikaisen vesittämisen sisältävää velvoitetta ei myöskään ole saman pykälän 2 momentti huomioon ottaen pidettävä luvan hakijalle kohtuuttomana.

Näillä perusteilla ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä ja Jaakko Autio sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Rauno Pääkkönen ja Olli Malve. Asian esittelijä Irene Mäenpää.

Itä-Suomen aluehallintovirasto

Kalatietä koskevat määräykset

Juoksutuksia koskevat määräykset

Vedenkorkeuksien ja virtaamien tarkkailua koskevat määräykset

Juoksutussääntö

Kalatien rakentamista ja tarkkailua koskevat määräykset ja niiden tarkistamisvelvoite

Aluehallintoviraston soveltamat säännökset

Oy Woikoski Ab

Uuden voimalaitosyksikön viereen sen itäpuolelle on rakennettava kalatie hakemuksessa ja sen täydennyksessä (piirustus WOIESR-LHT1, 13.10.2014) esitetyn mukaisesti. Kalatie on otettava käyttöön viimeistään samanaikaisesti kuin uusi voimalaitosyksikkö otetaan käyttöön. Luvan saajan on pidettävä kalatie tarkoitustaan vastaavassa kunnossa.

Kalatien yksityiskohtaiset rakennussuunnitelmat (mm. alapään virranohjaus, nousualtaiden pohjamateriaali ja kalamäärän seurantalaitteisto) on toimitettava Pohjois-Savon ELY-keskuksen hyväksyttäväksi kolme kuukautta ennen kalatien rakentamisen aloittamista.

Kalatien toimivuutta on tarkkailtava kolmen vuoden ajan kalatien valmistumisesta Pohjois-Savon ELY-keskuksen hyväksymällä tavalla. Kalatien toimivuus on pyrittävä saamaan mahdollisimman hyväksi muuttamalla tarvittaessa kalatien rakenteita, kuitenkin lukuun ottamatta kalatien kiinteitä rakenteita tai sijaintia. Tarkkailutiedot kalatien toimivuudesta on annettava tiedoksi Pohjois-Savon ja Varsinais-Suomen ELY-keskuksille sekä voimalaitoksen yläpuolen ja alapuolen kalastusalueille.

Voimalaitoksen juoksutuksessa tulee noudattaa Itä-Suomen vesioikeuden päätöksen nro 3/97/1, 24.1.1997 mukaisia säännöstelymääräyksiä

Luvan saajan tulee mitata voimalaitoksien ja voimalaitospadon virtaamia sekä Sarkaveden vedenkorkeutta ja ilmoittaa virtaamien ja vedenkorkeuden päiväkeskiarvot koottuna vuosittain Kaakkois-Suomen ELY-keskuksen osoittamaan rekisteriin. Luvan saajan tulee tarkkailla vedenkorkeuden ja mittaustulosten paikkansapitävyyttä yhden vuoden välein asteikolla tehtävillä tarkistusmittauksilla sekä kalibroitava mittalaitteet tarpeen mukaan. Asteikko on vaaittava korkeuden tarkistamiseksi viiden vuoden välein.

Etelä-Savon ELY-keskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue

Kaakkois-Suomen ELY-keskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue

Varsinais-Suomen ELY-keskuksen kalatalouspalvelut-yksikkö

Pohjois-Savon ELY-keskus kalatalousviranomaisena

Virtavesien hoitoyhdistys ry

Liikennevirasto

Aluehallintovirasto

Vaasan hallinto-oikeus

kalatalousvelvoite

kalatalousmaksu

Kalatien ympärivuotinen juoksutus

Kalatien tarkkailu ja mahdolliset muutosvaatimukset rakenteissa

Kalatietä koskevien lupamääräysten tarkistamisvelvoite

Voimalaitoksen juoksutuksia koskevat määräykset

Vedenkorkeuksien ja virtaamien tarkkailu

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Marjatta Korsbäck, Pertti Piippo, Mauri Kerätär ja Susanna Airiola, joka on myös esitellyt asian.

Itä-Suomen aluehallintoviraston ympäristölupavastuualue

Etelä-Savon elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue

Kaakkois-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue

Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen kalatalousviranomainen

Pohjois-Savon elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen kalatalousviranomainen

Virtavesien hoitoyhdistys ry:lle

Lupaharkinnan lähtökohdista

Lupamääräysten määräaikainen tarkistaminen

Kalatalousvelvoitetta tai -maksua koskevien määräysten tarkistaminen

Muut vaatimukset, täydentävät perustelut ja asian lopputulos