KHO:2018:65 — Medborgarskapsärende

A hade gjort sig skyldig till flera brott där påföljden var en annan än ordningsbot och A uppfyllde därför inte oförvitlighetsvillkoret i 13 § 1 mom. 3 punkten i medborgarskapslagen. I ärendet skulle särskilt avgöras om Migrationsverket i sin helhetsbedömning som gällde undantag från oförvitlighetsvillkoret enligt 19 § 1 i medborgarskapslagen vid sidan av övriga omständigheter hade kunnat beakta de gärningar som låg till grund för en hovrättsdom som inte var lagakraftvunnen.

Högsta förvaltningsdomstolen ansåg med beaktande av ordalydelsen i 19 § 1 i medborgarskapslagen och bestämmelsens förarbeten att lagstiftarens vilja inte kunde anses betyda att då sökandens situation bedömdes som en helhet ingen vikt skulle kunna läggas vid en ny dom, med beaktande av brottets art, innan domen hade vunnit laga kraft.

Högsta förvaltningsdomstolen ansåg att Migrationsverket i sin helhetsbedömning hade kunnat beakta bland annat att hovrätten hade ansett att A år 2015 gjort sig skyldig till brott mot kommunikationsfreden och misshandel, då Migrationsverket på det sätt som framgick ur beslutet också hade beaktat att ifrågavarande dom inte hade vunnit laga kraft. Migrationsverket hade med beaktande av alla fakta i ärendet i sin helhetsbedömning av A:s situation kunnat anse att det inte fanns vägande skäl för att avvika från oförvitlighetsvillkoret.

Medborgarskapslagen 13 § 1 mom. 3 punkten och 19 § 1 mom.

Ärendet har avgjorts av president Pekka Vihervuori och justitieråden Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski och Jaakko Autio. Föredragande Liisa Leiniö.

A oli syyllistynyt lukuisiin muihin kuin rikesakolla rangaistuihin tekoihin, joten hän ei täyttänyt kansalaisuuslain 13 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaista nuhteettomuusedellytystä. Asiassa oli erityisesti arvioitavana, oliko Maahanmuuttovirasto voinut kansalaisuuslain 19 §:n mukaista poikkeamisharkintaa suorittaessaan ottaa muiden seikkojen ohella huomioon lainvoimaa vailla olevan hovioikeuden tuomion perusteena olevat teot.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että kansalaisuuslain 19 §:n 1 momentin sanamuodon tai esitöiden perusteella ei voida todeta lainsäätäjän tarkoituksena olleen se, ettei uudelle rikostuomiolle teon laatu huomioon ottaen voitaisi ennen mainitun tuomion lainvoimaiseksi tulemista antaa lainkaan painoarvoa hakijan tilanteen kokonaisvaltaisessa tarkastelussa.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että Maahanmuuttovirasto oli mainittua punnintaa suorittaessaan voinut ottaa muun ohella huomioon sen, että hovioikeus oli katsonut A:n syyllistyneen vuonna 2015 viestintärauhan rikkomiseen ja pahoinpitelyyn, kun Maahanmuuttovirasto oli päätöksestään ilmenevin tavoin ottanut samalla huomioon sen, ettei mainittu tuomio ollut vielä ollut lainvoimainen. Maahanmuuttovirasto oli voinut kaikki asiaan vaikuttavat seikat huomioon ottaen A:n tilanteen kokonaisvaltaisen tarkastelun perusteella arvioida, ettei nuhteettomuusedellytyksestä poikkeamiselle ollut perusteltua syytä.

Kansalaisuuslaki 13 § 1 mom 3 k ja 19 § 1 mom

Päätös, jota valitus koskee

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 16.8.2017 nro 17/0511/3

Asian aikaisempi käsittely

ei ole päätöksellään 29.6.2016 (diaarinumero 6407/310/2015) myöntänyt Marokon kansalaiselle A:lle Suomen kansalaisuutta, koska tämä ei täytä nuhteettomuusedellytystä. Kokonaisharkinnan perusteella A:lle ei ole määrätty odotusaikaa.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin nyt on kysymys, A:n valituksesta kumonnut Maahanmuuttoviraston päätöksen ja palauttanut asian Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Kansalaisuuslain 13 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan ulkomaalaiselle myönnetään hakemuksesta muiden edellytysten täyttyessä Suomen kansalaisuus, jos hakemusta ratkaistaessa hän ei ole syyllistynyt muulla kuin rikesakolla rangaistuun tekoon eikä häntä ole määrätty lähestymiskieltoon (

).

Kansalaisuuslain 19 §:n 1 momentin mukaan ulkomaalaiselle voidaan myöntää Suomen kansalaisuus 13 §:n 1 momentin 3 kohdan estämättä, jos hakijan tilanteen kokonaisvaltaisen arvioinnin perusteella nuhteettomuusedellytyksestä poikkeamiselle on perusteltu syy. Arvioinnissa otetaan huomioon erityisesti rikoksesta tai rikoksista kulunut aika, teon laatu ja teosta tuomitun rangaistuksen ankaruus sekä se, onko hakija syyllistynyt toistuvasti rangaistaviin tekoihin.

Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 2 kappaleen mukaan jokaista rikoksesta syytettyä on pidettävä syyttömänä, kunnes hänen syyllisyytensä on laillisesti näytetty toteen.

Maahanmuuttovirasto on päätöksensä perustelujen mukaan hylännyt A:n kansalaisuushakemuksen, koska käytössä olevien tietojen mukaan hän on syyllistynyt ainakin seuraaviin rikoksiin:

— 8.2.1993 teräaseen hallussapitoon yleisellä paikalla ja laittomaan uhkaukseen, joista on määrätty yhteinen 50 päiväsakon sakkorangaistus,

— joulukuu 1996 — 10.6.1998 lievään kavallukseen, josta on määrätty 20 päiväsakon sakkorangaistus,

— 11.9.1999 pahoinpitelyyn, josta on määrätty 30 päiväsakon sakkorangaistus,

— 8.6.2000 pahoinpitelyyn, josta on määrätty 25 päiväsakon sakkorangaistus,

— 2.11.2000 rattijuopumukseen ja liikennerikkomukseen, joista on määrätty yhteinen 33 päiväsakon sakkorangaistus,

— 6.11.2000 kulkuneuvon kuljettamiseen oikeudetta, josta on määrätty 30 päiväsakon sakkorangaistus,

— 21.5.2001 liikennerikkomukseen, josta on määrätty 6 päiväsakon sakkorangaistus,

— 11.1.2002 liikennerikkomukseen, josta on määrätty 10 päiväsakon sakkorangaistus,

— 25.2.2002 liikennerikkomukseen, josta on määrätty 10 päiväsakon sakkorangaistus,

— 11.6.2002 liikenneturvallisuuden vaarantamiseen, josta on määrätty 12 päiväsakon sakkorangaistus,

— 31.8.2002 laittomaan uhkaukseen ja kotirauhan rikkomiseen, joista on määrätty yhteinen 45 päiväsakon sakkorangaistus,

— 2.10.2003, 7.10. — 10.10.2003 ja 4.11.2003 petoksiin sekä 6.11.2004 — 9.11.2004 kotirauhan rikkomiseen ja laittomaan uhkaukseen, joista on määrätty yhteinen 4 kuukauden ehdollinen vankeusrangaistus, jonka koeaika on päättynyt 27.4.2007,

— 28.9.2006 liikennerikkomukseen, josta on määrätty 14 päiväsakon sakkorangaistus, ja

— 14.6.2015 — 29.6.2015 viestintärauhan rikkomiseen ja 16.6.2015 pahoinpitelyyn, joista on määrätty yhteinen 50 päiväsakon sakkorangaistus.

Maahanmuuttoviraston päätöksessä on todettu, että edellä mainittu viestintärauhan rikkomista ja pahoinpitelyä koskeva tuomio ei ole lainvoimainen. Itä-Suomen hovioikeus ei ole 3.6.2016 antamallaan tuomiolla muuttanut käräjäoikeuden 18.11.2015 antaman tuomion lopputulosta. Itä-Suomen hovioikeuden päätöksen muutoksenhakuohjeessa on ilmoitettu, että määräaika valitusluvan pyytämiseen ja valituksen tekemiseen korkeimmalle oikeudelle päättyy 2.8.2016. Maahanmuuttoviraston päätös on tehty 29.6.2016.

$f7

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

on pyytänyt lupaa valittaa Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätöksestä sekä valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Maahanmuuttoviraston päätös saatetaan voimaan. Toissijaisesti Maahanmuuttovirasto on vaatinut, että asia palautetaan hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.

Maahanmuuttovirasto on perustellut vaatimustaan muun ohella seuraavasti:

$fa

A on syyllistynyt seitsemään liikennerikokseen tai -rikkomukseen, joista moitittavimpia ovat rattijuopumus ja kulkuneuvon kuljettaminen oikeudetta. A on syyllistynyt lisäksi kolmeen vapauteen kohdistuvaan rikokseen, kahteen rauhan loukkaamisrikokseen, viiteen omaisuusrikokseen sekä kolmeen terveyteen kohdistuvaan rikokseen. A on siis syyllistynyt yhtä useampaan kertaan terveyteen, vapauteen ja omaisuuteen kohdistuviin rikoksiin sekä rauhan loukkaamisrikoksiin. Tekojen laatu niiden loukatessa keskeisiä henkilöön kohdistuvia oikeushyviä vaikuttaa kokonaisarviossa nuhteettomuusedellytyksestä poikkeamista vastaan.

A on syyllistynyt yhteensä yli kahteenkymmeneen rikolliseen tekoon 13,5 vuoden aikana. Hän on syyllistynyt eri tekokerroilla useisiin vapauteen, omaisuuteen ja terveyteen kohdistuviin rikoksiin sekä rauhan loukkaamisrikoksiin liikennerikosten ja rikkomusten lisäksi. Keskeisiäkin oikeushyviä loukannut toiminta on jatkunut pitkään eikä ole johtunut tietystä elämänvaiheesta tai muusta yksittäisestä syystä, joka tyypillisesti aiheuttaa rikosten kasaantumisen tiettyyn aikaan. Samojen rikosnimikkeiden mukaisten tekojen ajoittuminen pitkälle ajalle samoin kuin rikosten suuri kokonaismäärä heikentää yleisesti luottamusta siihen, että kansalaisuuden hakijalla olisi valmiudet suomalaisessa yhteiskunnassa toimimiseen. Tekojen ja samojen rikostyyppien toistuvuus, pitkään jatkuminen, määrä ja kohdistuminen myös vapauteen ja terveyteen vaikuttaa kokonaisarviossa nuhteettomuusedellytyksestä poikkeamista vastaan.

Maahanmuuttoviraston ratkaisukäytännössä yli 20 rikollisesta teosta tuomitut päiväsakkorangaistukset johtavat lähtökohtaisesti kielteiseen kansalaisuuspäätökseen ilman odotusaikaa. Näin monien rangaistusten ei edellytetä ajoittuvan tietylle aikavälille johtaakseen kielteiseen päätökseen ilman odotusaikaa. Lähtökohta perustuu kansalaisuuslain tarkoitukselle korostaa rangaistavaan tekoon syyllistymättömyyden merkitystä. Toistuva syyllistyminen rangaistaviin tekoihin oikeuttaa suhtautumaan kansalaistamiseen tällaisessa tilanteessa lähtökohtaisesti kielteisesti, koska toistuvuus vähentää luottamusta hakijan valmiuksien riittävyyteen toimia suomalaisessa yhteiskunnassa vaikka teoista olisikin kulunut jo aikaa.

$fb

Maahanmuuttovirasto on siis voinut toimivaltansa rajoissa hylätä kansalaisuushakemuksen ja olla määräämättä A:lle odotusaikaa.

Hallinto-oikeuden valituksenalaisen päätöksen perustelujen mukaan Maahanmuuttoviraston päätöksentekohetkellä lainvoimaa vailla olevaa tuomiota ei ole voitu ottaa huomioon nuhteettomuusedellytyksen täyttymistä arvioitaessa. Sanamuodon mukaan nuhteettomuusedellytyksen täyttämiseen vaikuttavat sellaiset teot, joihin kansalaisuuden hakija on syyllistynyt.

Prosessiekonomiset syyt puoltavat muiden kuin lainvoimaisten rikostuomioiden huomioimista nuhteettomuusedellytyksestä poikkeamisarvioinnissa. Tuomioiden lainvoimaisuuden odottaminen pidentäisi väistämättä kansalaisuushakemusten käsittelyaikoja varsinkin tilanteissa, joissa rikosprosesseja on vireillä useista asioista. Tämä johtaisi pahimmillaan useiden vuosien odottamiseen ja vastaavaan käsittelyaikojen pidentymiseen. Käsittelyaikojen merkittävä pidentyminen ei ole ainakaan yleisesti hakijoiden eikä julkisen edun mukaista. Tarkoituksenmukaisempaa prosessiekonomian kannalta olisi mahdollisuus ottaa rikosepäilyt huomioon ja mahdollisuus käyttää niitä hylkäävän päätöksen perusteina. Henkilöllä olisi hylkäävän päätöksen jälkeen mahdollisuus hakea uudestaan kansalaisuutta esimerkiksi sillä perusteella, että hänet on vapautettu rikosepäilyistä syytteen hylkäävällä lainvoimaisella tuomiolla.

Jos lainvoimaa vailla olevia tuomioita ei voitaisi huomioida eikä päätöksen tekemistä viivästytettäisi odottamaan lainvoimaisuutta, johtaisi menettely vireillä olevien rikosepäilyjen huomiotta jäämiseen. Tätä ei taas voi pitää kansalaisuuslain tarkoituksena, sillä rikokset heikentävät kansalaistamisen edellytyksenä olevaa luottamusta hakijan valmiuksiin toimia riittävästi suomalaisessa yhteiskunnassa. Rikosepäilyt vaikuttavat tämän luottamuksen arviointiin yhdessä hakijan muiden nuhteettomuusedellytysarviointiin vaikuttavien tekojen kanssa.

Tässä tapauksessa A:lla on mittava sellainen rikoshistoria, joista hän on saanut lainvoimaisen seuraamuksen. Näistä viimeisimmän teon ja lainvoimaa vailla olevan tuomion mukaisen teon väli on kuitenkin lähes yhdeksän vuotta, jota aikaa A ei kuitenkaan ole kokonaan oleskellut Suomessa. Tässä tapauksessa rikoksista kulunut aika yksittäisenä seikkana puoltaisi nuhteettomuusedellytyksestä poikkeamista. Kokonaisarvioinnissa tämä yksittäinen seikka saa kuitenkin erilaisen painoarvon, jos lainvoimaa vailla oleva tuomio otettaisiin huomioon.

Kansalaisuuslain tarkoitus, kansalaisuuslain 13 §:n 3 momentti, prosessiekonomiset syyt sekä mahdollisimman realistisen luottamusarvioinnin tekeminen puoltavat muiden kuin lainvoimaa vailla olevien tuomioiden huomioon ottamismahdollisuutta sekä yleisesti että tässä tapauksessa.

Hallinto-oikeuden päätöksen hyväksyminen johtaisi rikoksista kuluneen ajan merkityksen ylenmääräiseen kasvuun kokonaisarvioinnissa. Tällöin mittavakin rikoshistoria ja sen erityispiirteet voisivat jäädä pelkän ajan kulumisen vuoksi merkityksettömiksi nuhteettomuusedellytyksestä poikkeamisharkinnassa, jos muita poikkeamisharkinnassa vaikuttavia kansalaisuuslain 19 §:ssä mainittuja seikkoja arvioidaan yhtä kursorisesti kuin hallinto-oikeus on tehnyt. Tämä taas ei ole kansalaisuuslain tarkoituksen mukaista.

on varattu tilaisuus selityksen antamiseen. Selitystä ei ole annettu.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Maahanmuuttoviraston päätös saatetaan voimaan.

Perustelut

Kansalaisuuslain 13 §:n 1 momentissa säädetään kansalaistamisen yleisistä edellytyksistä. Momentin 3 kohdan mukaan ulkomaalaiselle myönnetään hakemuksesta Suomen kansalaisuus, jos hakemusta ratkaistaessa hän ei ole syyllistynyt muulla kuin rikesakolla rangaistuun tekoon eikä häntä ole määrätty lähestymiskieltoon (

). Pykälän 2 momentin mukaan kansalaistamisen yleisistä edellytyksistä voidaan poiketa vain laissa jäljempänä säädetyillä perusteilla.

Kansalaisuuslain 19 §:n 1 momentin mukaan ulkomaalaiselle voidaan myöntää Suomen kansalaisuus saman lain 13 §:n 1 momentin 3 kohdan estämättä, jos hakijan tilanteen kokonaisvaltaisen tarkastelun perusteella nuhteettomuusedellytyksestä poikkeamiselle on perusteltu syy. Arvioinnissa otetaan huomioon erityisesti:

1) rikoksesta tai rikoksista kulunut aika;

2) teon laatu ja teosta tuomitun rangaistuksen ankaruus; sekä

3) onko hakija syyllistynyt toistuvasti rangaistaviin tekoihin.

Mainitun 19 §:n 2 momentin mukaan myös ulkomailla annettu tuomio voidaan ottaa arvioinnissa huomioon, jos teko, josta rangaistus on tuomittu olisi vastaavissa olosuhteissa tehtynä Suomen lain mukaan rikos.

Hallituksen esityksen (HE 80/2010 vp) 19 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan, että jos kyse on erittäin vakavasta teosta tai toistuvasta syyllistymisestä rikoksiin, nuhteettomuusedellytyksestä ei pääsääntöisesti olisi tarkoituksenmukaista poiketa. Tällöin tehtäisiin kokonaisharkinnan perusteella kielteinen päätös ilman odotusaikaa, jos kielteinen päätös on perusteltua ottaen huomioon myös rikoksista kulunut aika. Hakija voi milloin tahansa kielteisen päätöksen jälkeen hakea kansalaisuutta uudelleen, jolloin hänen tilanteensa arvioidaan kokonaisuutena uudelleen.

Hallituksen esityksen (HE 235/2002 vp) 13 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan, että säännöksen soveltaminen ei edellyttäisi, että teko olisi johtanut rangaistuksen tuomitsemiseen, vaan säännös olisi sovellettavissa myös silloin, kun riittävä näyttö syyllisyydestä olisi olemassa, vaikka tekijä olisi tuomioistuimessa jätetty rangaistukseen tuomitsematta. Säännöksen tarkoituksena olisi korostaa rangaistavaan tekoon syyllistymättömyyden merkitystä.

A on syyllistynyt lukuisiin muihin kuin rikesakolla rangaistuihin tekoihin, joten hän ei täytä kansalaisuuslain 13 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaista nuhteettomuusedellytystä.

Asiassa on erityisesti arvioitavana, onko Maahanmuuttovirasto voinut kansalaisuuslain 19 §:n mukaista poikkeamisharkintaa suorittaessaan ottaa muiden seikkojen ohella huomioon lainvoimaa vailla olevan hovioikeuden tuomion perusteena olevat teot.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että kansalaisuuslain 19 §:n 1 momentin mukaisessa hakijan tilanteen kokonaisvaltaisessa tarkastelussa otetaan huomioon erityisesti säännöksessä mainitut seikat, joita ovat rikoksesta tai rikoksista kulunut aika, teon laatu ja teosta tuomitun rangaistuksen ankaruus sekä rangaistaviin tekoihin syyllistymisen toistuvuus. Lainkohdassa mainittujen seikkojen ohella arvioinnissa voidaan ottaa huomioon myös muita seikkoja. Säännöksen sanamuodon tai esitöiden perusteella ei voida todeta lainsäätäjän tarkoituksena olleen se, ettei uudelle rikostuomiolle teon laatu huomioon ottaen voitaisi ennen mainitun tuomion lainvoimaiseksi tulemista antaa lainkaan painoarvoa hakijan tilanteen kokonaisvaltaisessa tarkastelussa.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että Maahanmuuttovirasto on mainittua punnintaa suorittaessaan voinut ottaa muun ohella huomioon sen, että hovioikeus on katsonut A:n syyllistyneen vuonna 2015 viestintärauhan rikkomiseen ja pahoinpitelyyn, kun Maahanmuuttovirasto on päätöksestään ilmenevin tavoin ottanut samalla huomioon sen, ettei mainittu tuomio ole vielä ollut lainvoimainen.

A:n syyllistyminen rangaistaviin tekoihin on vuoteen 2006 saakka ollut selvästi toistuvaa. Tekojen laadun tai niistä tuomittujen rangaistusten ei kokonaisuutena arvioiden voida katsoa puoltavan nuhteettomuusedellytyksestä poikkeamista. Asiassa on jäänyt A:sta johtuvasta syystä selvittämättä hänen asuinmaansa vuosina 2010 — 2014 ja tätä välittömästi edeltävinä vuosina, minkä vuoksi myöskään hänen nuhteettomuuttaan mainittuna aikana ei ole voitu luotettavasti selvittää.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että Maahanmuuttovirasto on kaikki asiaan vaikuttavat seikat huomioon ottaen voinut A:n tilanteen kokonaisvaltaisen tarkastelun perusteella arvioida, ettei nuhteettomuusedellytyksestä poikkeamiselle ole ollut perusteltua syytä.

Edellä mainituista syistä ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiasta saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja Maahanmuuttoviraston päätös saatettava voimaan.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä oikeusneuvokset Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Liisa Leiniö.

Maahanmuuttovirasto

Hämeenlinnan hallinto-oikeus

Sovellettavat säännökset

nuhteettomuusedellytys

Esitetty selvitys

Johtopäätös

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Maija-Liisa Marttila, Jussi-Pekka Lajunen ja Riikka Kolkkala. Esittelijä Katja Mäkilä.

A:lle

Sovelletut oikeusohjeet

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos