KHO:2018:84 — Hallintoriita

Huvudstabens personalavdelning beslutade i oktober 2004 att det åt A betalas hans fasta lön under studieledigheten för tiden 2004 — 2008 under förutsättning att en tjänstgöringsförbindelse ingås med A. I enlighet med detta förband sig A i november 2004 att tjänstgöra i marinen i minst sex år efter att han avslutat sina yrkeshögskolestudier under förutsättning att han då fick löneförmånerna minst enligt tidpunkten för förbindandet. Om A under tiden för förbindelsen sade upp sig på någon annan grund än sjukdom var han skyldig att ersätta den lön jämte dröjsmålsränta som betalats under tiden för förbindelsen. A tog ingenjörsexamen i december 2008 och sade upp sig från sin tjänst som specialofficer från och med 4.10.2013. A:s lön under tiden för förbindelsen hade på årsnivå hela tiden varit högre än hans lön före han blev studieledig även om svårighetsgraden enligt vilken A:s lön bestämdes under den tiden delvis hade sjunkit.

Förvaltningsdomstolen förkastade Marinens stabs förvaltningstvistemålsansökan om att A åläggs att betala åt staten som ersättning för brott mot tjänstgöringsförbindelsen det lönebelopp jämte dröjsmålsränta som betalats åt A under studietiden. Förvaltningsdomstolen ansåg att tjänstgöringsförbindelsen inte kunde anses vara rättsligt bindande för A. Tjänstgöringsförbindelsen utgjorde ett avtal om anställningsvillkoren som avses i 44 § 1 mom. i statstjänstemannalagen och det var inte möjligt att med avtalet avtala om tjänstemannens skyldigheter. Förvaltningsdomstolen ansåg vidare att tjänstgöringsförbindelsen utgjorde en inskränkning av de i 7 § 1 mom. och 18 § 1 mom. i grundlagen avsedda grundrättigheterna, om vilken inte regleras i lag.

Högsta förvaltningsdomstolen upphävde förvaltningsdomstolens beslut och, för undvikande av dröjsmål, prövade ärendet. Högsta förvaltningsdomstolen ålade A att åt staten som ersättning för brott mot tjänstgöringsförbindelsen betala en skälig ersättning om 5 000 euro. A ålades inte att betala dröjsmålsränta.

Enligt skälen till högsta förvaltningsdomstolens beslut var det öppet för tolkning om tjänstgöringsförbindelsen och det till den relaterade arbetsgivarens beslut om att åt A bevilja betald tjänstledighet för studietiden kunde anses utgöra ett i 44 § 1 mom. i statstjänstemannalagen avsett avtal om anställningsvillkoren. Högsta förvaltningsdomstolen ansåg att i vilket fall som helst innehöll arrangemanget inte någon i paragrafens 2 mom. förbjuden överenskommelse om tjänstemannens tjänsteåligganden. Förbindelsen kunde därför inte anses vara lagstridig.

$140

Högsta förvaltningsdomstolen ansåg till skillnad från förvaltningsdomstolen att den förbindelse som A givit inte kunde anses sakna rättslig betydelse enbart på den grunden att det hittills inte hade föreskrivits genom lag om en sådan tjänstgöringsförbindelse. Med beaktande av grundlagsutskottets yttrandepraxis i vilken det varit fråga i synnerhet om tillämpningen av grundlagens 18 § 1 mom. men även 2 § 3 mom. och 80 § 1 mom. var det inte möjligt att göra skillnad mellan det att det i utbyte för tjänstgöringsförbindelsen i stället för kostnadsfri specialutbildning som ordnades av arbetsgivaren var fråga om lön utbetalad av arbetsgivaren under tjänstledigheten för studier som ordnades annanstans. Inskränkningen av grundrättigheten utgjordes i båda fallen uttryckligen av förbindelsen att förbli i arbetsgivarens tjänst en viss tid efter att utbildningen avslutats.

Högsta förvaltningsdomstolen ansåg att i en sådan här oreglerad situation kunde tolkningen gällande tjänstgöringsförbindelsens lagenlighet grundas på liknande aspekter som vid bedömningen av lagstiftningens godtagbarhet med tanke på de allmänna förutsättningarna för begräsningen av grundrättigheterna. Tjänstgöringsförbindelsen hade ett med tanke på rättsordningen godtagbart syfte när förbindelsen gavs i utbyte mot det att tjänstemannen kan studera flera terminer under betald tjänstledighet för att få tilläggskompetens för en uppgift i sin arbetsgivares tjänst som blir ledig. Det kunde även anses klart att A hade förstått förbindelsens betydelse då han förbundit sig. Vid jämkningen av ersättningen beaktades att tiden för förbindelsen var lång i förhållande till tiden som studierna krävt.

Omröstning om beslutsskälen 3 — 2.

Grundlagen 2 § 3 mom., 18 § 1 mom., och 80 § 1 mom.

Statstjänstemannalagen 44 §

GrUU 23/2017 rd, GrUU 35/2016 rd, GrUU 30/2010 rd, GrUU 20/2003 rd, GrUU 3/2000 rd, GrUU 19/2000 rd, GrUU 27/1998 rd

Ärendet har avgjorts av justitieråden Eija Siitari, Alice Guimaraes-Purokoski, Outi Suviranta, Pekka Aalto och Toomas Kotkas. Föredragande Anneli Tulikallio.

Pääesikunnan henkilöstöosasto päätti lokakuussa 2004, että A:lle maksetaan hänen kiinteä palkkauksensa opintovapaan ajalta 2004 — 2008 edellyttäen, että A:n kanssa tehdään palvelussitoumus. A sitoutui tämän mukaisesti marraskuussa 2004 palvelemaan Merivoimissa vähintään kuuden vuoden ajan ammattikorkeakouluopintojensa päättymisen jälkeen edellyttäen, että hän sai tällöin vähintään sitoumushetken mukaiset palkkaedut. Jos A irtisanoutui sitoumusaikanaan muusta kuin sairauteen perustuvasta syystä, hän oli velvollinen korvaamaan sitoumusaikana maksetun palkan viivästyskorkoineen. A valmistui insinööriksi joulukuussa 2008 ja irtisanoutui erikoisupseerin virastaan 4.10.2013 lukien. A:n saama palkkaus oli sitoumusaikana ennen irtisanomista ollut vuositasolla koko ajan korkeampi kuin hänen palkkansa ennen hänen jäämistään opintovapaalle, vaikka A:n palkkauksen vaativuusluokka oli tuona aikana osin laskenutkin.

Hallinto-oikeus hylkäsi Merivoimien esikunnan hallintoriitahakemuksen A:n velvoittamisesta maksamaan valtiolle korvauksena palvelussitoumuksen rikkomisesta A:lle opiskeluajalta maksettujen palkkojen määrä viivästyskorkoineen. Hallinto-oikeus katsoi, että palvelussitoumusta ei voitu pitää A:ta oikeudellisesti sitovana. Palvelussitoumuksessa oli kysymys valtion virkamieslain 44 §:n 1 momentissa tarkoitetusta sopimuksesta palvelussuhteessa noudatettavista ehdoista, eikä sopimuksella voitu sopia virkamiehen velvollisuuksista. Hallinto-oikeus katsoi lisäksi, että palvelussitoumusta oli pidettävä perustuslain 7 §:n 1 momentissa ja 18 §:n 1 momentissa tarkoitettujen perusoikeuksien rajoituksena, josta ei ollut säädetty laissa.

Korkein hallinto-oikeus kumosi hallinto-oikeuden päätöksen ja otti enemmän viivästyksen välttämiseksi asian käsiteltäväkseen. Korkein hallinto-oikeus velvoitti A:n korvaamaan valtiolle korvauksena palvelussitoumuksen rikkomisesta kohtuullisena pidettävät 5 000 euroa. A:ta ei velvoitettu maksamaan viivästyskorkoa.

Korkeimman hallinto-oikeuden perustelujen mukaan oli tulkinnanvaraista, voitiinko palvelussitoumusta ja työnantajan siihen liittyvää päätöstä myöntää A:lle palkallista virkavapautta hänen opiskeluajalleen pitää valtion virkamieslain 44 §:n 1 momentissa tarkoitettuna sopimisena palvelussuhteessa noudatettavista ehdoista. Korkein hallinto-oikeus katsoi joka tapauksessa, että järjestelyyn ei sisältynyt mainitun pykälän 2 momentissa tarkoitettua kiellettyä sopimista virkamiehen virkavelvollisuuksista. Sitoumusta ei siten voitu pitää lainvastaisena.

$141

Korkein hallinto-oikeus katsoi, toisin kuin hallinto-oikeus, että A:n antamaa palvelussitoumusta ei voitu pitää oikeudellisesti merkityksettömänä yksin sillä perusteella, että tällaisesta palvelussitoumuksesta ei ollut toistaiseksi säädetty lailla. Perustuslakivaliokunnan lausuntokäytäntö huomioon ottaen, jossa kysymys oli korostetusti ollut perustuslain 18 §:n 1 momentin, mutta myös 2 §:n 3 momentin ja 80 §:n 1 momentin soveltamisesta, ei ollut mahdollista tehdä erottelua, jossa lailla säätämisen vaatimus olisi vähäisempi tai poistuisi kokonaan niissä tilanteissa, joissa vastineena palvelukseen sitoutumisesta oli työnantajan järjestämän maksuttoman erikoiskoulutuksen sijaan työnantajan maksama palkkaus muualla järjestettävän koulutuksen vaatiman virkavapaan ajalta. Perusoikeuden rajoituksena oli kummassakin tilanteessa juuri sitoutuminen jäämään määräajaksi työnantajan palvelukseen koulutuksen jälkeen.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että tällaisessa sääntelemättömässä tilanteessa palvelussitoumuksen laillisuuden tulkinnallinen arviointi voitiin perustaa samanlaisille näkökohdille kuin harkittaessa sääntelyn hyväksyttävyyttä perusoikeuksien yleisten rajoitusedellytysten kannalta. Palvelussitoumukselle oli oikeusjärjestyksen kannalta hyväksyttävä peruste, kun sitoumus oli annettu vastineena sille, että virkamies voi useamman lukuvuoden ajan palkallisella virkavapaalla ollen opiskella ja hankkia lisäpätevyyttä työnantajansa palveluksessa avautuvaan tehtävään. Selvänä voitiin pitää myös sitä, että A oli sitoumuksen antaessaan ymmärtänyt sitoumuksen merkityksen. Korvauksen määrän kohtuullistamisessa huomioon otettiin, että sitoumusaika oli pitkä suhteessa opintojen vaatimaan aikaan.

Äänestys 3-2 perusteluista.

Perustuslaki 2 § 3 momentti, 18 § 1 momentti ja 80 § 1 momentti

Valtion virkamieslaki 44 §

PeVL 23/2017 vp, PeVL 35/2016 vp, PeVL 30/2010 vp, PeVL 20/2003 vp, PeVL 3/2000 vp, PeVL 19/2000 vp, PeVL 27/1998 vp

Päätös, josta valitetaan

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 5.11.2015 nro 15/0869/3

Asian aikaisempi käsittely

on hakemuksessaan hallinto-oikeudelle vaatinut, että A velvoitetaan maksamaan valtiolle korvauksena palvelussitoumuksensa rikkomisesta hänelle opiskeluajalta maksettujen palkkojen määrä 25 277,75 euroa sovittuine viiden prosentin viivästyskorkoineen 28.8.2014 lukien ja korvaamaan hakijan oikeudenkäyntikulut laillisine viivästyskorkoineen. Lisäksi Merivoimien esikunta on vaatinut, että asiassa järjestetään suullinen käsittely.

X:n meripuolustusalueella erikoisupseerin virassa palvellut insinöörikapteeniluutnantti A on 2.11.2004 sitoutunut palkallisen opintovapaan vastineeksi palvelemaan Merivoimissa vähintään kuuden vuoden ajan ammattikorkeakouluopintojensa päättymisen jälkeen edellyttäen, että hän tällöin saa vähintään sitoumushetken mukaiset palkkaetunsa. A on valmistunut ammattikorkeakoulusta insinööriksi 19.12.2008 ja irtisanoutunut erikoisupseerin virastaan 4.10.2013 lukien.

Merivoimien käsityksen mukaan A:n palkkauksen vaativuusluokkien tilapäiset muutokset eivät ole mitätöineet palvelussitoumusta. A:n kokonaisansiot ovat sitoumuksen tekovuonna 2004 olleet 32 433,41 euroa. Hänen vuosiansionsa ovat opintojen päättymisvuonna 2008 olleet 38 861,40 euroa ja nousseet sen jälkeen vuosittain niin, että hänen vuosiansionsa ovat vuonna 2013 olleet 50 594,51 euroa. Hänen kokonaisvuosiansioissaan on ollut vaihteluja vuodenaikojen ja muun muassa meripalvelutehtävien mukaisesti. Myös lisien määrä on vuosittain vaihdellut alustyypin tehtävien mukaan. A on siirretty ajaksi 1.10.2007 — 31.1.2009 vaativuusluokasta OTV 5 vaativuusluokkaan OTV 4. Hänelle on tällöin maksettu takuupalkkana mainittuja vaativuusluokkia vastaavien tehtäväkohtaisten palkanosien erotus vuoden ajan. Vaikka A on joksikin aikaa siirretty virka- ja tehtäväjärjestelyjen vuoksi alempaan vaativuusluokkaan, ovat hänen kokonaisvuosiansionsa olleet vuositasolla selvästi nousevat.

on antanut hakemuksen johdosta selityksen. A on vaatinut hakemuksen hylkäämistä tai toissijaisesti korvauksen kohtuullistamista. Lisäksi A on vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista viivästyskorkoineen.

A on sitoumuksen allekirjoittaessaan saanut vaativuusluokan OTV 5 mukaista palkkaa. Palkkaetujen ei voida katsoa säilyneen ennallaan enää 1.10.2007 lukien, sillä hänelle on ajalla 1.10.2007 — 15.5.2009 maksettu alemman vaativuusluokan OTV 4 mukaista palkkaa. Ajalta 1.10.2007 — 15.5.2009 maksettu takuupalkka ei vaikuta asiaan. A:n palkkaetujen on joka tapauksessa katsottava heikentyneen viimeistään 1.10.2008 alkaen.

Palvelussitoumuksella on rajoitettu virkamiehen oikeutta valita työnsä, minkä vuoksi palvelussitoumuksen ehtoja on epäselvässä tilanteessa tulkittava perusoikeusmyönteisesti virkamiehen eduksi.

Virkaehtosopimuksen perusteella tiettynä aikana tehdystä työstä maksettavista korvauksista käytetään usein ilmaisua työaikakorvaus. Palvelussitoumuksen sanamuoto ei siten puolla Merivoimien esikunnan tulkintaa. A on voinut perustellusti ymmärtää palkkaetujen tarkoittavan peruspalkkaa (tehtäväkohtainen palkka). Sitoumuksen sanamuodosta ei ilmene, että palkkaeduilla tarkoitettaisiin siinä euromääräisiä ansioita. Sattumanvaraisilla lisillä ei voi olla merkitystä palvelussitoumuksen tulkinnassa.

Mikäli katsotaan, että A olisi korvausvelvollinen sitoumuksensa perusteella, korvausmäärä tulee sovitella vaadittua alhaisemmaksi. A palveli puolustusvoimissa kuuden vuoden sitoumusajasta lähes viisi vuotta, ja hänellä on huollettavanaan kolme alaikäistä lasta.

on antanut vastaselityksen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on velvoittanut Puolustusvoimat suorittamaan A:lle korvaukseksi oikeudenkäyntikuluista 4 175,70 euroa viivästyskorkoineen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Pääasia

Valtion virkamieslain 44 §:n 1 momentin mukaan virasto voi tehdä virkamiehen kanssa kirjallisen sopimuksen palvelussuhteessa noudatettavista ehdoista.

Valtion virkaehtosopimuslain 2 §:n 3 momentin 1 kohdan mukaan sopia ei saa muun muassa virkamiehen velvollisuuksista.

Suomen perustuslain 7 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus henkilökohtaiseen vapauteen. Saman lain 18 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus lain mukaan hankkia toimeentulonsa valitsemallaan työllä, ammatilla tai elinkeinolla.

Perustuslakivaliokunnan tulkintakäytännön mukaan palvelussitoumuksia on valtiosääntöoikeudellisesti arvioitava perusoikeusrajoituksina, jotka kohdistuvat perustuslain 7 §:n 1 momentissa turvattuun henkilökohtaiseen vapauteen ja 18 §:n 1 momentissa turvattuun [jokaisen] oikeuteen hankkia toimeentulonsa valitsemallaan työllä, ammatilla tai elinkeinolla.

Valiokunta pitää tällaista tilannetta sinänsä hyväksyttävänä perusteena palvelussitoumuksen ja siitä johtuvan perusoikeusrajoituksen säätämiselle. Oleellisempaa säätämisjärjestysarvioinnissa on, että lakiehdotus ei täytä perusoikeusrajoitukseen kohdistuvaa tarkkarajaisuus- ja täsmällisyysvaatimusta ja että samalla myös suhteellisuusvaatimuksen toteutuminen jää lain tasolla varmistamatta. Palveluvelvoite jää nimittäin esityksessä määrittelemättä kestoltaan, täsmentämättä sisällöltään ja avoimeksi taloudellisilta ehdoiltaan.

Perustuslakivaliokunta on lausunnoissaan PeVL 19/2005 vp ja PeVL 31/2008 vp sekä mietinnössään PeVM 4/2003 vp arvioinut samoin kriteerein rajavartiolaitoksen hallinnosta annettuun lakiin, Maanpuolustuskorkeakoulusta annettuun lakiin ja saamen kielilakiin sisältyviä säännöksiä palvelussitoumuksesta ja koulutuskustannusten korvaamisesta. Mietinnössä PeVM 4/2003 vp arvioitu sääntely koski tilanteita, joissa viranomainen asettaa saamen kielen opiskelua varten myönnetyn palkallisen virkavapauden ehdoksi sen, että virkamies sitoutuu kirjallisella sopimuksella työskentelemään virkavapaansa päätyttyä viranomaisen palveluksessa tietyn ajan. Perustuslakivaliokunta ei kuitenkaan pitänyt edellä mainittuihin lakeihin sisältyviä säännöksiä palvelussitoumuksesta valtiosääntöoikeudellisesti ongelmallisena muun ohessa siitä syystä, että palvelussitoumuksen kestosta ja sitoumuksen purkautumiseen liittyvästä taloudellisesta korvausvelvollisuudesta on säädetty kyseisissä laeissa riittävän täsmällisesti.

Pääesikunnan henkilöstöosasto oli 29.10.2004 päättänyt, että luutnantti A:lle voidaan maksaa hänen kiinteä palkkauksensa opintovapaan ajalta vuosien 2004 — 2008 kuluessa edellyttäen, että A:n kanssa tehdään päätöksen liitteen mukainen kuuden vuoden palvelussitoumus. A on 2.11.2014 allekirjoittanut palvelussitoumuksen, jossa hän on sitoutunut palvelemaan Merivoimissa vähintään kuuden vuoden ajan ammattikorkeakouluopintojensa päättymisen jälkeen edellyttäen, että hän tällöin saa vähintään sitoumushetken mukaiset palkkaetunsa. A on palvelussitoumuksessa sitoutunut korvamaan hänelle opintovapaan ajalta maksetun palkan, jos hän sitoumusaikanaan irtisanoutuu itsestään johtuvan muun syyn kuin sairauden takia.

Edellä kerrottu virkavapausajan palkkausta ja siihen liittyvää palvelussitoumusta koskeva järjestely koskee virkamiehen palvelussuhteen ehtoja, ja sitä on tämän vuoksi pidettävä valtion virkamieslain 44 §:n 1 momentissa tarkoitettuna sopimuksena palvelussuhteessa noudatettavista ehdoista. Tällaisessa sopimuksessa ei voida sopia asiasta, josta valtion virkaehtosopimuslain 2 §:n 2 ja 3 momentin mukaan ei saa sopia. Näin ollen sopimuksessa ei voida esimerkiksi sopia virkamiehen velvollisuuksista.

$149

A:n allekirjoittamalla palvelussitoumuksella ei edellä mainituista syistä ole voitu sitovasti määrätä velvollisuudesta työskennellä Merivoimien palveluksessa eikä myöskään tällaisen velvollisuuden noudattamatta jättämiseen liittyvästä korvausvelvollisuudesta. A ei siten ole hakijan esittämillä perusteilla velvollinen korvaamaan hänelle palkallisen virkavapaansa ajalta maksettuja palkkaetuja. Merivoimien esikunnan hakemus on tämän vuoksi hylättävä.

Kun hakemus hylätään, Merivoimien esikunnan oikeudenkäyntikulujen korvaamiselle ei ole perusteita.

Asian lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos A joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Hallinto-oikeus on velvoittanut tämän vuoksi Puolustusvoimat korvaamaan A:n asiamiehen esittämässä laskuerittelyssä yksilöidyt oikeudenkäyntikulut, joita on asian laatuun ja laajuuteen ja sen hoitamisen edellyttämään työmäärään nähden pidettävä kohtuullisina

Perusteluissa mainitut

Hallintolainkäyttölaki 37 §, 69 § ja 74 §

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja sen hakemus hyväksytään. Lisäksi Merivoimien esikunta on vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista.

Merivoimien esikunta on valituksensa tueksi esittänyt muun ohella seuraavaa:

X:n meripuolustusalueella erikoisupseerin virassa palvellut insinöörikapteeniluutnantti A on tultuaan hyväksytyksi Y:n ammattikorkeakouluun merenkulun koulutusohjelmaan suuntautumisvaihtoehtona merenkulkualan tutkinto sitoutunut 2.11.2004 palvelemaan palkallisen opintovapaan vastineeksi puolustusvoimissa vähintään kuuden vuoden ajan opintojen päättymisen tai niiden keskeytymisen jälkeen edellyttäen, että hän tällöin saa vähintään silloiset palkkaetunsa.

Pääesikunta oli päättänyt 29.10.2004 valtion yleisen virka- ja työehtosopimuksen 37 §:n nojalla, että A:lle voidaan maksaa hänen kiinteä palkkauksensa vuosien 2004 — 2008 kuluessa opintovapaa-ajalta. Palkkauksen maksamisen edellytyksenä on kuitenkin ollut se, että A tekee kuuden vuoden mittaisen palvelussitoumuksen.

A on valmistunut Y:n ammattikorkeakoulusta insinööriksi 19.12.2008. Hän on irtisanoutunut erikoisupseerin virasta ja puolustusvoimien palveluksesta 4.10.2013 lukien.

A on irtisanoutuessaan puolustusvoimien palveluksesta 4.10.2013 lukien rikkonut antamaansa palvelussitoumusta. Hänellä olisi ollut valmistumisestaan laskettuna jäljellä vielä yli vuosi palvelussitoumuksessa tarkoitettua palvelusta.

Palvelussitoumus on vapaaehtoinen sopimus siitä, että virkamies on, saatuaan työantajan hänelle myöntämän edun, työnantajan käytettävissä sovitun ajan. Merivoimien esikunnan mielestä kyseisen kaltainen palvelussitoumus, joita on vuosikymmenien ajan solmittu puolustushallinnon virkamiesten kanssa, on kulloisessakin yksittäistapauksessa tehtynä sopimuksena täysin pätevä.

Kyse ei siis ole virkamieslain 44 §:n mukaisesta virkasopimuksesta, vaan sopimusvapauden ja oikeustoimilain soveltamisen piiriin kuuluvasta sopimuksesta. Sopimusvapaus koskee tässä tapauksessa konkreettisesti kumpaakin sopimuspuolta, sillä virkamiehellä ei ole subjektiivista oikeutta palkkaukseen opintolain mukaisen virkavapauden ajalta, joten palkkauksen vastineeksi sovittu palvelussitoumusaika ei rajoita perusoikeuksia.

Virkamies voi käyttää lakisääteistä subjektiivista oikeutta opintovirkavapauteen joko palkattomasti tai hän voi ottaa vastaan työnantajan hänelle virkaehtosopimuksen harkintavaltuuden myötä maksaman virkavapaa-ajan palkkauksen ja sen vastineena tietyn pituisen sitoumuksen siitä, että työnantaja voi myös hyötyä tästä annetusta edusta. Näistä kahdesta vaihtoehdoista valitseminen ei rajoita virkamiehen perusoikeuksia.

Palvelussitoumus ei sopimuksena koske varsinaisesti virkamiehen virkaan tai työntekoon liittyviä velvollisuuksia, työoloja taikka muutakaan virkaehtosopimuslain tarkoittamia asioita. Palvelussitoumus tehdään virkamiehen eduksi. Palvelussitoumuksella ei ole millään tavalla huononnettu virkamiehelle virkaehtosopimuksella sovittuja etuja.

A on siirretty 1.10.2007 — 31.1.2009 väliseksi ajaksi vaativuusluokasta OTV 5 vaativuusluokkaan OTV 4. Hänelle on maksettu takuupalkkana vaativuusluokkien välinen tehtäväkohtaisen palkanosan erotus vuoden ajan. Vaikka A on joksikin aikaa siirretty virka- ja tehtäväjärjestelyjen vuoksi alempaan vaativuusluokkaan, hänen kokonaisvuosiansionsa ovat euromääräisesti olleet selvästi nousevat. Näin on ollut erityisesti sen jälkeen, kun hänelle on saatu järjestettyä uutta ammattipätevyyttä vastaava tehtävä, 1.9.2009 lukien erikoisupseerin virka.

Tilapäiset vaativuusluokkien muutokset eivät ole poistaneet tai mitätöineet A:n tekemää sitoumusta, joten hän on velvollinen maksamaan vaaditun korvauksen palvelussitoumuksen rikkomisesta.

on antanut valituksen johdosta selityksen, jossa on esitetty muun ohella seuraavaa:

Puolustusvoimista annetun lain 10 b §:ssä säädetystä voidaan vastakohtana päätellä, että muunlaisista opinnoista ei ole sallittu tehdä vastaavaa sitoumusta kuin Maanpuolustuskorkeakoulun opinnoista. Kyse ei ole sopimusvapauden ja oikeustoimilain piiriin kuuluvasta sopimuksesta. Jos näin olisi, puolustusvoimista annetun lain 10 b §:ssä ei olisi tarvinnut säätää asiasta.

Virkamiehen ja viraston välillä solmittu sopimus, jonka ehto määrittelee tosiasiassa sitä, miten pitkään henkilö on työssä, on sopimus palvelussuhteen ehdoista. Ainakin se on ehto, joka koskee A:n velvollisuuksia. Sopimusta ei voida pitää virkasuhteesta erillisenä sopimuksena, koska sen velvoitteet kohdistuvat virkasuhteeseen.

Puolustusvoimista annetun lain esitöistä ilmenee, että lainsäätäjän tarkoituksena on ollut, että kaikista palvelussitoumukseen liittyvistä perusoikeusrajoituksista on säädettävä lailla. Kun näin ei ole menetelty, laajentava tulkinta on perusoikeuksien vastaista.

Siinä tapauksessa, että sopimuksella katsottaisiin voitavan määrätä velvollisuudesta työskennellä Merivoimien palveluksessa ja/tai tällaisen velvollisuuden noudattamatta jättämisestä liittyvästä korvausvelvollisuudesta, hakemus on joka tapauksessa hylättävä.

A valmistui 19.12.2008 niistä opinnoista, joihin sitoumus liittyi. A siirtyi 15.5.2009 tehtävään, josta maksettiin vaativuusluokan OTV 6 mukaista tehtäväkohtaista palkkaa. A:lle on opintojen jälkeen maksettu ainakin 1.2.2009 asti alemman vaativuusluokan mukaista palkkaa kuin sitoumuksen allekirjoitushetkellä.

A:n kokonaisansiot eivät ole pysyneet sitoumusaikana vähintään yhtä suurina kuin sitoumusta tehtäessä. A:lle on sekä ennen että jälkeen hänen opintojensa maksettu pienempää palkkaa kuin sopimuksen allekirjoitushetkellä. Tämän vuoksi työnantaja ei ole täyttänyt osaltaan sitoumuksen ehtoja.

Jos katsotaan, että A olisi korvausvelvollinen sitoumuksen perusteella, korvausmäärä tulee sovitella nollaan euroon tai joka tapauksessa hakemuksessa mainittua euromäärää alhaisemmaksi, koska täyden korvauksen suorittaminen olisi kohtuutonta.

A on vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätös kumotaan Merivoimien esikunnan valituksesta pääasiaa koskevalta osin sekä siltä osin kuin Merivoimien esikunta on velvoitettu korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa.

Merivoimien esikunnan hakemus enemmälti hyläten A velvoitetaan suorittamaan valtiolle korvauksena palvelussitoumuksen rikkomisesta kohtuulliseksi katsottavat 5 000 euroa.

2. Merivoimien esikunnan ja A:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat vaatimukset hylätään.

Perustelut

Suomen perustuslain 7 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus henkilökohtaiseen vapauteen.

Perustuslain 80 §:n 1 momentin mukaan lailla on säädettävä yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista sekä asioista, jotka perustuslain mukaan kuuluvat muuten lain alaan.

Pääesikunnan henkilöstöosasto on 29.10.2004 päättänyt, että luutnantti A:lle voidaan maksaa hänen kiinteä palkkauksensa opintovapaan ajalta 2004 — 2008 edellyttäen, että A:n kanssa tehdään päätöksen liitteen mukainen kuuden vuoden mittainen palvelussitoumus.

A on 2.11.2004 allekirjoittanut palvelussitoumuksen, jossa hän on sitoutunut palvelemaan Merivoimissa vähintään kuuden vuoden ajan ammattikorkeakouluopintojensa päättymisen jälkeen edellyttäen, että hän tällöin saa vähintään sitoumushetken mukaiset palkkaetunsa. A on palvelussitoumuksessa sitoutunut korvaamaan hänelle opintovapaan ajalta maksetun palkan, jos hän sitoumusaikanaan irtisanoutuu itsestään johtuvan muun syyn kuin sairauden takia. Palvelussitoumuksessa on lisäksi määräys viiden prosentin viivästyskorosta ja valtiolle mahdollisesti aiheutuvien perimiskulujen korvaamisesta.

A on valmistunut ammattikorkeakoulusta insinööriksi 19.12.2008 ja irtisanoutunut erikoisupseerin virastaan 4.10.2013 lukien. A:n palkkaus on ajalla 19.12.2008 — 4.10.2013 ollut vuositasolla koko ajan korkeampi kuin hänen palkkansa ennen hänen jäämistään opintovapaalle.

Merivoimien esikunta on vaatinut, että A velvoitetaan palvelussitoumuksensa perusteella maksamaan valtiolle korvauksena hänelle opiskeluajalta maksettujen palkkojen määrä 25 277,75 euroa viiden prosentin viivästyskorkoineen 28.8.2014 lukien.

Oikeudellinen arviointi

Hallinto-oikeus on katsonut, ettei A:n antamaa palvelussitoumusta voida pitää häntä oikeudellisesti sitovana. Hallinto-oikeus on ensinnä katsonut, että palvelussitoumuksessa olisi kysymys valtion virkamieslain 44 §:n 1 momentissa tarkoitetusta sopimuksesta palvelussuhteen ehdoista, eikä sopimuksella voida sopia virkamiehen velvollisuuksista palvelussitoumuksesta ilmenevällä tavalla. Hallinto-oikeus on toiseksi katsonut, että palvelussitoumusta on pidettävä perustuslakivaliokunnan kannanottojen perusteella perustuslain 7 §:n 1 momentissa ja 18 §:n 1 momentissa tarkoitettujen perusoikeuksien rajoituksena. Perusoikeusrajoituksena pidettävästä palvelussitoumuksesta ja siihen perustuvasta korvausvelvollisuudesta ei hallinto-oikeuden käsityksen mukaan ole näin ollen voitu sitovasti sopia.

Korkein hallinto-oikeus pitää tulkinnanvaraisena, voidaanko esillä olevaa palvelussitoumusta ja työnantajan siihen liittyvää päätöstä myöntää A:lle palkallista virkavapautta hänen opiskeluajalleen pitää valtion virkamieslain 44 §:n 1 momentissa tarkoitettuna sopimisena palvelussuhteessa noudatettavista ehdoista. Korkein hallinto-oikeus katsoo joka tapauksessa, että järjestelyyn ei sisälly pykälän 2 momentissa tarkoitettua kiellettyä sopimista virkamiehen virkavelvollisuuksista. Sitoumusta ei siten tällä perusteella voida pitää lainvastaisena.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, viitaten perustuslakivaliokunnan lausuntoon PeVL 23/2017 vp, että palvelussitoumuksen edellyttämistä on valtiosäännön kannalta arvioitava ennen kaikkea suhteessaperustuslain 18 §:n 1 momenttiin, jonka mukaan jokaisella on oikeus hankkia toimeentulonsa valitsemallaan työllä, ammatilla tai elinkeinolla. Valiokunnan lausuntokäytännössä palvelussitoumuksia, joita on edellytetty puolustusvoimien ja rajavartiolaitoksen koulutuksiin hyväksytyiltä henkilöiltä, on pidetty hyväksyttävinä, mutta on edellytetty, että laissa säädetään sitoumuksessa tarkoitetun palvelun enimmäisajasta ja palvelusuhteen perusehdoista sen lakkaaminen mukaan luettuna sekä palvelussuhdetta koskevien riitaisuuksien ratkaisemisesta. Valiokunta on myös korostanut, että palvelussitoumuksen kestosta ja sitoumuksen purkautumiseen liittyvästä taloudellisesta korvausvelvollisuudesta säädetään laissa riittävän täsmällisesti.

$154

Perustuslakivaliokunnan (PeVL 23/2017 vp) mukaan perusoikeussuojaa ei voida millaisessa asiassa tahansa jättää riippumaan asianomaisen suostumuksesta. Valiokunta on pitänyt tässä suhteessa oleellisena sitä, mitä voidaan pitää oikeudellisesti relevanttina suostumuksena tietyssä tilanteessa, ja edellyttänyt suostumuksenvaraisesti perusoikeussuojaan puuttuvalta lailta muun muassa tarkkuutta ja täsmällisyyttä, säännöksiä suostumuksen antamisen ja sen peruuttamisen tavasta, suostumuksen aitouden ja vapaaseen tahtoon perustuvuuden varmistamisesta sekä sääntelyn välttämättömyydestä (PeVL 19/2000 vp ja PeVL 27/1998).

Perustuslakivaliokunta (PeVL 23/2017 vp) on painottanut suostumuksen aitouden ja vapaaseen tahtoon perustuvuuden vaatimuksen johdosta palvelussitoumuksen vastaanottajan velvollisuutta huolehtia ja varmistua myös soveltamistilanteessa siitä, että opiskelija ymmärtää palvelussitoumuksen merkityksen kaikilta osiltaan ja erityisesti korvausvelvollisuuden osalta ennen sitoumuksen antamista.

Perustuslakivaliokunta on valtion virkamieslain muuttamista koskevassa lausunnossaan (PeVL 35/2016 vp) karenssisopimuksen osalta todennut, että sääntely on merkityksellistä perustuslain 18 §:n 1 momentin kannalta. Mainitun perustuslain säännöksen mukaan jokaisella on oikeus lain mukaan hankkia toimeentulonsa valitsemallaan työllä, ammatilla tai elinkeinolla. Perustuslain 80 §:n 1 momentin mukaan yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista on säädettävä lailla. Säännös koskee myös virkamiehen oikeuksia ja velvollisuuksia (HE 1/1998 vp, s. 131, PeVL 20/2003 vp, s. 2/I, PeVL 3/2000 vp, s. 3/I).

Korkein hallinto-oikeus katsoo, toisin kuin hallinto-oikeus, että A:n antamaa palvelussitoumusta ei voida pitää oikeudellisesti merkityksettömänä yksin sillä perusteella, että tällaisesta palvelussitoumuksesta ei ole toistaiseksi säädetty lailla. Perustuslakivaliokunnan edellä selostettu lausuntokäytäntö huomioon ottaen, jossa kysymys on ollut korostetusti paitsi perustuslain 18 §:n 1 momentin, myös perustuslain 2 §:n 3 momentin ja 80 §:n 1 momentin soveltamisesta, ei ole mahdollista tehdä erottelua, jossa lailla säätämisen vaatimus olisi vähäisempi tai poistuisi kokonaan niissä tilanteissa, joissa vastineena palvelukseen sitoutumisesta on työnantajan järjestämän maksuttoman erikoiskoulutuksen sijasta työnantajan maksama palkkaus muualla järjestettävän koulutuksen vaatiman virkavapaan ajalta. Perusoikeuden rajoituksena on kummassakin tapauksessa juuri sitoutuminen jäämään määräajaksi työnantajan palvelukseen koulutuksen jälkeen.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että nyt kysymyksessä olevassa sääntelemättömässä tilanteessa palvelussitoumuksen laillisuuden tulkinnallinen arviointi voidaan perustaa samanlaisille näkökohdille kuin harkittaessa sääntelyn hyväksyttävyyttä perusoikeuksien yleisten rajoitusedellytysten kannalta. Kysymyksessä olevalle palvelussitoumukselle on ollut oikeusjärjestyksen kannalta hyväksyttävä peruste, kun palvelussitoumus on annettu vastineena sille, että virkamies voi useamman lukuvuoden ajan palkallisella virkavapaalla ollen opiskella ja hankkia lisäpätevyyttä työnantajansa palveluksessa avautuvaan tehtävään. Selvänä voidaan pitää myös sitä, että A on palvelussitoumuksen antaessaan ymmärtänyt sitoutuneensa siihen, että hän joko jatkaa työnantajansa palveluksessa määräajan tai maksaa palkallisen virkavapautensa aikana saamansa palkan takaisin.

Edellä todettuun nähden hallinto-oikeuden ei olisi tullut esittämillään perusteilla hylätä Merivoimien esikunnan hakemusta A:n velvoittamisesta korvaamaan valtiolle tämän virkavapauden ajalta maksettua palkkaa.

Hallinto-oikeuden päätös on siten kumottava Merivoimien esikunnan valituksesta sekä pääasian että oikeudenkäyntikulujen korvausvelvoitteen osalta.

Enemmän viivästyksen välttämiseksi asiaa ei palauteta hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi, vaan korkein hallinto-oikeus ottaa välittömästi tutkittavakseen Merivoimien esikunnan hallintoriita-asiassa tekemän hakemuksen ja A:n vastaselityksessään hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa esittämät perusteet hakemuksen hylkäämiselle.

Asiakirjoista saatavan selvityksen mukaan A:n palkkaus on kokonaisuutena tarkastellen hänen valmistumisvuotenaan 2008 ollut suurempi kuin sopimusta allekirjoitettaessa ja palkkaus on kokonaisuutena tarkastellen tämän jälkeen vuosittain noussut. Palvelussitoumus ei siten A:n esittämällä perusteella ole menettänyt merkitystään.

Merivoimien esikunta on vaatinut korvattavaksi A:lle opiskeluajalta maksettujen palkkojen määränä 25 277,75 euroa viiden prosentin viivästyskorkoineen 28.8.2014 lukien.

A on vaatinut korvauksen kohtuullistamista sillä perusteella, että hän on palvellut kuuden vuoden sitoutumisajasta lähes viisi vuotta, ja hänellä on huollettavanaan kolme alaikäistä lasta.

Palvelussitoumuksen allekirjoittamisen aikaan voimassa olleen puolustusvoimista annetun lain (452/2001) 10 b §:ssä oli säädetty, että upseerin alemman korkeakoulututkinnon suorittamisen jälkeen sitoutumisaika voi olla enintään kolme vuotta. A:n ammattikorkeakoulussa suorittama insinööritutkinto on alempi korkeakoulututkinto. Tähän nähden A:n kuuden vuoden sitoutumisaikaa voidaan pitää pitkänä. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että pitkä sitoutumisaika voidaan ottaa huomioon takaisin maksettavan korvauksen määrää arvioitaessa.

Korkein hallinto-oikeus, Merivoimien esikunnan vaatimuksen enemmälti hyläten, velvoittaa A:n korvaamaan palvelussitoumuksen rikkomisesta kohtuulliseksi katsottavat 5 000 euroa.

Palvelussitoumuksessa on sovittu viiden prosentin viivästyskorosta siitä lukien, kun kuukausi on kulunut siitä päivästä, jona korvauksen maksamista on vaadittu. Korkein hallinto-oikeus harkitsee kohtuulliseksi hylätä vaatimuksen viivästyskoron suorittamisesta. Palvelussitoumuksen oikeudellinen perusta on ollut epäselvä, ja A:n korvausvelvollisuutta koskeva ratkaisu on viipynyt jo tästä syystä.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Momentin viimeisen virkkeen mukaan, mitä mainitussa pykälässä säädetään asianosaisesta, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Pykälän 2 momentin mukaan harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Pykälän 3 momentin mukaan yksityistä asianosaista ei saa velvoittaa korvaamaan julkisen asianosaisen oikeudenkäyntikuluja, ellei yksityinen asianosainen ole esittänyt ilmeisen perusteetonta vaatimusta.

Koska A:n ei voida katsoa esittäneen asiassa ilmeisen perusteetonta vaatimusta, häntä ei voida määrätä korvaamaan Merivoimien esikunnan oikeudenkäyntikuluja korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentti, A:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Eija Siitari, Alice Guimaraes-Purokoski, Outi Suviranta, Pekka Aalto ja Toomas Kotkas. Asian esittelijä Anneli Tulikallio.

Äänestyslausunto

Eri mieltä olleen oikeusneuvos Outi Suvirannan äänestyslausunto, johon oikeusneuvos Alice Guimaraes-Purokoski yhtyi:

Hallinto-oikeuden päätöksessään viittaamassa perustuslakivaliokunnan käytännössä on ollut kysymys julkiselle vallalle kuuluvissa tehtävissä erityisesti tarpeellisen koulutuksen tai kielitaidon hankkimisesta ja virkamiehen sitouttamisesta näin saamansa kieli- tai muun koulutuksensa vastineeksi työskentelemään julkishallinnon työnantajan palveluksessa palvelussitoumuksessa määrätyn ajan. Esillä oleva tilanne ei suoraan rinnastu perustuslakivaliokunnan käytännössä esillä olleisiin tilanteisiin. A on antanut palvelussitoumuksen vastineena sille, että työnantaja on myöntänyt hänelle palkallista virkavapautta insinöörin ammattikorkeakouluopintoihin. A:n tilanteessa on kysymys työelämässä laajemminkin käytössä olevasta toimintatavasta, jossa työnantaja tukee palveluksessaan olevan henkilön omaehtoisia opintoja ja työntekijä tai virkamies tämän vastineena antaa palvelussitoumuksen määräajaksi.

A:n Merivoimien esikunnalle antamaa palvelussitoumus on edellä todetusta huolimatta syytä arvioida suhteessa perustuslain 18 §:n 1 momenttiin, jonka mukaan jokaisella on oikeus hankkia toimeentulonsa valitsemallaan työllä, ammatilla tai elinkeinolla.

Perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännössä palvelussitoumuksia, joita on edellytetty puolustusvoimien ja rajavartiolaitoksen koulutuksiin hyväksytyiltä henkilöiltä, on pidetty hyväksyttävinä, mutta on edellytetty, että laissa säädetään sitoumuksessa tarkoitetun palvelun enimmäisajasta ja palvelusuhteen perusehdoista sen lakkaaminen mukaan luettuna sekä palvelussuhdetta koskevien riitaisuuksien ratkaisemisesta. Valiokunta on myös korostanut, että palvelussitoumuksen kestosta ja sitoumuksen purkautumiseen liittyvästä taloudellisesta korvausvelvollisuudesta säädetään laissa riittävän täsmällisesti.

$158

Katson, toisin kuin hallinto-oikeus, että A:n antamaa palvelussitoumusta ei voida pitää oikeudellisesti merkityksettömänä yksin sillä perusteella, että tällaisesta palvelussitoumuksesta ei ole säädetty lailla.

Katson edelleen, että nyt kysymyksessä olevassa tilanteessa sen arvioiminen, onko palvelussitoumusta pidettävä yhteensopivana perustuslain 18 §:n 1 momentin kanssa, voidaan perustaa samankaltaisille näkökohdille kuin harkittaessa perusoikeusrajoituksia sisältävän sääntelyn hyväksyttävyyttä perusoikeuksien yleisten rajoitusedellytysten kannalta. Kysymyksessä olevalle palvelussitoumukselle on ollut oikeusjärjestyksen kannalta hyväksyttävä peruste, kun palvelussitoumus on annettu vastineena sille, että virkamies voi useamman lukuvuoden ajan palkallisella virkavapaalla ollen opiskella ja hankkia lisäpätevyyttä. Selvänä voidaan pitää myös sitä, että A on palvelussitoumuksen antaessaan ymmärtänyt sitoutuneensa siihen, että hän joko jatkaa työnantajansa palveluksessa määräajan tai maksaa palkallisen virkavapautensa aikana saamansa palkan takaisin.

Merivoimien esikunta

A

Hämeenlinnan hallinto-oikeus

Sovellettavat säännökset

Palvelussitoumuksia koskevat perustuslakivaliokunnan kannanotot

Oikeudenkäyntikulut

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Maija-Liisa Marttila, Reima Nieminen ja Jussi-Pekka Lajunen, joka on myös esitellyt asian.

1. Pääasia

.

Tosiseikat

A:n palvelussitoumuksen oikeudellinen perusta

Palvelussitoumuksen sitovuus muutoin

Korvauksen kohtuullistaminen

2. Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen