KHO:2019:4 — Kommunalärende

Kommunstyrelsens ordförande hade i sin skrivelse som publicerats i en lokal tidning behandlat bland annat dröjsmålet av bidrag som kommunen beviljat och i detta sammanhang kritiserat det ändringssökande som framställts mot bidragsbesluten. Skrivelsen hade publicerats efter att ändringsökanden hade framställt en omprövningsbegäran gällande kommunstyrelsens årliga beslut om beviljande av bidrag. Även om ändringssökanden inte i nämnts vid namn i skrivelsen hade det inte utgående ifrån skrivelsen förblivit oklart att den till nämnda delar riktade sig mot ändringssökanden.

Kommunstyrelsens ordförande hade i sin nämnda skrivelse uppmanat föreningar, som hade en möjlighet att få av kommunstyrelsen beviljade bidrag, att pressa ändringssökanden att upphöra med ändringssökandet gällande kommunstyrelsens beslut. Kommunstyrelsens ordförande hade i sin skrivelse, i vilken hans ställning hade omnämnts, karaktäriserat besvären som ändringssökanden hade anfört som onödiga.

Ändringssökanden hade i och med sin omprövningsbegäran gällande kommunstyrelsens beslut om beviljande av bidrag använt sig av sin rätt enligt kommunallagen att som kommunmedlem söka ändring i de kommunala myndigheternas beslut och utöva laglighetsövervakning gällande kommunens självstyrelse. Ändringssökanden hade i sin omprövningsbegäran ansett att besluten om beviljande av bidrag var lagstridiga på det sätt som avses i 90 § (1375/2007) 2 mom. i kommunallagen (365/1995).

$b4

Omröstning 4 — 1

Kommunallagen (365/1995) 52 § 2 mom., 90 § (1375/2007) 2 mom. och 92 § 1 mom.

Kommunallagen 147 §

Förvaltningslagen 28 § 1 mom. 7 punkten

Ärendet har avgjorts av justitieråden Niilo Jääskinen, Outi Suviranta, Anne Nenonen, Pekka Aalto och Ari Wirén. Föredragande Mika Paavilainen.

Kunnanhallituksen puheenjohtaja oli käsitellyt paikallisessa sanomalehdessä ilmestyneessä kirjoituksessaan muun ohella kunnan myöntämien avustusten viivästymistä ja tässä yhteydessä arvostellut avustuspäätöksiin kohdistunutta muutoksenhakua. Kirjoitus oli julkaistu sen jälkeen, kun valittaja oli tehnyt oikaisuvaatimuksen kunnanhallituksen vuosittaisesta avustusten myöntämistä koskevasta päätöksestä. Vaikka kirjoituksessa ei ollut mainittu valittajaa nimeltä, kirjoituksen perusteella ei ollut jäänyt epäselväksi, että se kohdistui edellä sanotuilta osin valittajaan.

Kunnanhallituksen puheenjohtaja oli sanotussa kirjoituksessaan kehottanut järjestöjä, joilla oli mahdollisuus saada kunnanhallituksen myöntämiä avustuksia, painostamaan valittajaa lopettamaan muutoksenhaku kunnanhallituksen päätöksistä. Kunnanhallituksen puheenjohtaja oli kirjoituksessaan, jossa hänen tämä asemansa oli mainittu, luonnehtinut valittajan tekemiä valituksia turhiksi.

Valittaja oli tehdessään oikaisuvaatimuksen avustusten myöntämistä koskevasta kunnanhallituksen päätöksestä käyttänyt kunnan jäsenelle kuntalaissa säädettyä oikeutta hakea muutosta kunnan viranomaisten päätöksiin ja harjoittaa kunnan itsehallintoon kohdistuvaa laillisuusvalvontaa. Valittaja oli oikaisuvaatimuksessaan katsonut, että avustusten myöntämistä koskevat päätökset olivat kuntalain (365/1995) 90 §:n (1375/2007) 2 momentissa tarkoitetulla tavalla lainvastaisia.

$144

Äänestys 4-1

Kuntalaki (365/1995) 52 § 2 momentti, 90 § (1375/2007) 2 momentti ja 92 § 1 momentti

Kuntalaki 147 §

Hallintolaki 28 § 1 momentti 7 kohta

Päätös, josta valitetaan

Turun hallinto-oikeus 5.7.2016 nro 16/0156/1

Asian aikaisempi käsittely

oli 7.10.2014 (§ 235) päättänyt merkitä tiedokseen Turun hallinto-oikeuden 19.9.2014 tekemän päätöksen numero 14/0262/1. Hallinto-oikeus oli mainitulla päätöksellään A:n kunnallisvalituksen johdosta muun ohella kumonnut B:n kunnanhallituksen päätöksen 2.9.2013 (§ 221), jolla kunnanhallitus oli päättänyt myöntää kunta-avustukset yleishyödyllisille yhteisöille päätöksen liitteen mukaisesti ja kunnanhallituksen päätöksen 14.10.2013 (§ 275), jolla A:n oikaisuvaatimus mainitusta avustusten myöntämistä koskevasta päätöksestä oli hylätty. Hallinto-oikeuden mukaan päätökset oli kumottava, koska asian käsittelyyn oli 2.9.2013 osallistunut ainakin yksi esteellinen henkilö. Kunnanhallituksen päätökseen 7.10.2014 (§ 235) sai kokouksen pöytäkirjan mukaan hakea muutosta oikaisuvaatimuksin.

oli 7.10.2014 (§ 236) päättänyt myöntää kunta-avustukset yleishyödyllisille yhteisöille päätöksen liitteen mukaisesti. Päätökseen sai kokouksen pöytäkirjan mukaan hakea muutosta oikaisuvaatimuksin.

oli 3.11.2014 (§ 265) hylännyt A:n oikaisuvaatimuksen kunnanhallituksen päätöksestä 7.10.2014 (§ 235).

oli 3.11.2014 (§ 266) hylännyt A:n oikaisuvaatimuksen kunnanhallituksen päätöksestä 7.10.2014 (§ 236).

Hallinto-oikeuden ratkaisu

on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa on nyt kysymys, jättänyt tutkimatta A:n vaatimuksen B:n kunnan velvoittamisesta tulouttamaan avustussuorituksia. Hallinto-oikeus on poistanut kunnanhallituksen päätökseen 7.10.2014 (§ 235) liitetyn virheellisen oikaisuvaatimusosoituksen, kumonnut kunnanhallituksen päätöksen 3.11.2014 (§ 265) ja jättänyt A:n sitä koskevan valituksen tutkimatta. Hallinto-oikeus on lisäksi jättänyt A:n valituksen tutkimatta tämän 20.5.2015 esittämän C:n esteellisyyttä koskevan valitusperusteen osalta. Hallinto-oikeus on hylännyt A:n valituksen siltä osin kuin se on koskenut kunnanhallituksen päätöksiä 7.10.2014 (§ 236) ja 3.11.2014 (§ 266) ja hylännyt A:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.

Hallinto-oikeus on kunnan

koskevilta osin perustellut päätöstään seuraavasti:

Hallinto-oikeuslain 3 §:n mukaan hallinto-oikeus käsittelee ja ratkaisee ne hallinto-oikeudelliset valitukset, hallintoriita-asiat ja muut asiat, jotka säädetään kuuluviksi sen toimivaltaan hallintolainkäyttölaissa tai muussa laissa.

Kunnan velvoittaminen tulouttamaan maksamiaan avustussuorituksia ei kuulu hallinto-oikeuden toimivaltaan.

Hallinto-oikeus on

ja

Kuntalain 91 §:n mukaan päätöksestä, joka koskee vain valmistelua tai täytäntöönpanoa, ei saa tehdä oikaisuvaatimusta eikä kunnallisvalitusta.

Kunnanhallituksen erillisessä asiakohdassa tekemä päätös merkitä tiedoksi hallinto-oikeuden asiassa antama päätös ei sisällä sellaista asian ratkaisua, joka voisi olla muutoksenhaun kohteena, vaan on rinnastettavissa kuntalain 91 §:ssä tarkoitettuun päätökseen. Kunnanhallituksen ei siten olisi tullut liittää päätökseen oikaisuvaatimusosoitusta eikä tutkia A:n oikaisuvaatimusta tältä osin. Kunnanhallituksen oikaisuvaatimuspäätös on näin ollen lainvastaisena kumottava ja A:n valitus siitä jätettävä tutkimatta.

Kuntalain 90 §:n 3 momentin mukaan valitusperusteet on esitettävä valitusajassa. Oikaisuvaatimuspäätös on lähetetty asianosaiseksi nimitetylle A:lle tiedoksi kirjeellä 11.11.2014. Hänen on siten katsottava saaneen tiedon päätöksestä 18.11.2014, jolloin laissa säädetty 30 päivän valitusaika on hänen osaltaan alkanut. C:tä koskeva esteellisyysväite on esitetty vasta 20.5.2015 hallinto-oikeuteen saapuneessa kirjoituksessa eli vasta valitusajan päätyttyä. Tämä valitusperuste on siten jätettävä tutkimatta.

Säännökset

Kuntalain 90 §:n 2 momentin mukaan valituksen saa tehdä sillä perusteella, että päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä, päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa tai päätös on muuten lainvastainen.

Kuntalain 52 §:n 1 momentin mukaan, milloin valtuutettu ottaa osaa asian käsittelyyn muussa toimielimessä, häneen sovelletaan mitä kyseisen toimielimen jäsenen esteellisyydestä säädetään. Pykälän 2 momentin mukaan muun luottamushenkilön esteellisyydestä on voimassa, mitä hallintolain 27 — 30 §:ssä säädetään.

$150

Hallintolakia koskevista lainvalmisteluasiakirjoista (HE 72/2002 vp) ilmenee, että edellä 28 §:n 1 momentin 7 kohdassa tarkoitetun puolueettomuuden vaarantavan muun erityisen syyn on oltava myös ulkopuolisen havaittavissa ja sen puolueettomuutta vaarantavan vaikutuksen tulee olla suunnilleen samanasteinen kuin erikseen määritellyissä esteellisyysperusteissa.

Hallintolain 29 §:n 2 momentin mukaan virkamies ratkaisee itse kysymyksen esteellisyydestään. Monijäsenisen toimielimen jäsenen ja esittelijän esteellisyydestä päättää kuitenkin toimielin. Jäsen tai esittelijä saa osallistua esteellisyyttään koskevan asian käsittelyyn vain, jos toimielin ei olisi ilman häntä päätösvaltainen eikä hänen tilalleen ole ilman huomattavaa viivytystä saatavissa esteetöntä henkilöä.

Hallintolain 49 g §:n 1 momentin mukaan oikaisuvaatimuspäätöksessä on annettava perusteltu ratkaisu oikaisuvaatimuksessa esitettyihin vaatimuksiin.

Kunnanhallitus on ratkaissut yleishyödyllisille yhteisöille vuonna 2013 myönnettäviä avustuksia koskevan asian ensimmäisen kerran 2.9.2013. Kunnanhallitus on tuolloin päättänyt myöntää avustukset, jotka olivat olleet haettavana 17.6.2013 mennessä, hakemusten perusteella liitteen mukaisesti. Sen mukaan B:n sotaveteraanit ry:lle on myönnetty kuntoutusrahaa 2 500 euroa ja toimintatukea 304 euroa. Päätöksessä on todettu, että vuoden 2013 talousarviossa on avustuksiin varattu yhteensä 8 500 euroa, että mainitusta avustussummasta on aikaisempina vuosina myönnetty veteraanien kuntoutukseen avustusta 2 500 euroa ja että käytännössä kuntoutusavustus on maksettu B:n sotaveteraanit ry:n sopimien kuntoutuspalveluiden mukaan (mm. hieronta). Päätöksen mukaan käytäntö on vuoden 2013 alussa jatkunut edellä mainitun mallin mukaisesti ja joitakin kuntoutuslaskuja on tullut kuntaan maksettavaksi.

Hylätessään 14.10.2013 A:n oikaisuvaatimuksen kunnanhallitus on päätöksessään todennut, että avustukset voidaan maksaa ehdolla, että mikäli päätös ei saa lainvoimaa, ne peritään takaisin.

A:n esittämästä selvityksestä ilmenee, että B:n sotaveteraanit ry on toimintakertomuksessaan vuodelta 2013 todennut voineensa tarjota B:n kunnan 2 500 euron suuruisella kuntoutusavustuksella jalkahoitoa 20 henkilölle yhteensä 37 kertaa sekä fysikaalista hoitoa/hierontaa 12 henkilölle. A:n laatiman, B:n kunnan hänelle toimittamiin avustusten maksutietoihin perustuvan erittelyn mukaan kunnanjohtaja D on hyväksynyt asianomaisia maksusuorituksia yhteensä 1 775 euroa ajalta 6.5. — 16.10.2013. Myös E on tilisiirtotositejäljennöksen mukaan hyväksynyt 100 euron suuruisen maksun, jonka eräpäivä on ollut 31.10.2013. A on valituskirjelmässään lisäksi esittänyt, että kunnan hänelle hänen pyynnöstään toimittamassa tositeaineistossa on vuoden 2013 loka — joulukuulle ajoittuvia kuntoutuslaskuja ilman minkäänlaisia kunnan viranhaltijan tekemiä käsittelymerkintöjä.

Turun hallinto-oikeuden kumottua 19.9.2014 kunnanhallituksen edellä mainitut päätökset kunnanhallitus on 7.10.2014 käsitellyt avustushakemukset uudelleen. Hallintojohtaja E:n esittelystä ja F:n toimiessa kokouksen puheenjohtajana kunnanhallitus on päättänyt myöntää avustukset samansuuruisina kuin aiemmassa päätöksessään.

A on tehnyt päätöksestä oikaisuvaatimuksen ja siinä muun ohella esittänyt, että E ja F ovat olleet asiassa esteellisiä, ja myös perustellut kyseisiä väitteitään. Kunnanhallitus on 3.11.2014 hylännyt A:n oikaisuvaatimuksen. Perusteluina on todettu, että päätökset eivät ole syntyneet virheellisessä järjestyksessä eivätkä ole lainvastaisia eivätkä muutoinkaan mene viranomaisen toimivaltaa ulommaksi eivätkä ole viranhaltijoiden toimivaltaa ylittäviä. Lisäksi on todettu, että muut asiaan liittyvät B:n kunnan kannanotot ja asiaan liittyvät lausunnot selviävät yllä käsittelyn eri vaiheista ja että kunnanhallitus on korjannut päätöksensä hallinto-oikeuden päätöksen nro 14/0262/1 mukaiseksi ja suorittanut hallinto-oikeuden em. päätöksessä edellytetyt toimenpiteet. E on kokouksessa toiminut asian esittelijänä ja F puheenjohtajana.

A on valituksessaan esittänyt, että E on ollut esteellinen osallistumaan asian käsittelyyn, koska hän on hyväksynyt avustusten maksamisia ilman lainvoimaista päätöstä siitä, miten avustukset jaetaan. F:n osalta A on esittänyt, että tämä on ollut esteellinen paikallisessa sanomalehdessä 26.9.2013 ilmestyneen A:ta koskevan lehtikirjoituksensa vuoksi. F on tuossa kirjoituksessa käsitellyt muun ohella kunnan myöntämien avustusten viivästymistä ja todennut sen yhteydessä seuraavasti: ”Ongelmana on, että eräs henkilö on ottanut kohteeksi valittaa muun muassa järjestöjen avustuksista. Nyt toivonkin, että järjestöt luovat valittajaa kohtaan painetta, että turhanpäiväinen valittaminen loppuu. Asiaan pitäisi saada ratkaisu, jotta sama valitusruletti ei jatkuisi ensi vuonna.”

Hallinto-oikeuden asianhallintajärjestelmästä ilmenee, että A on ennen kuin nyt kyseessä oleva, vuoden 2013 avustuksia koskeva asia on kunnanhallituksessa 2.9.2013 ensimmäisen kerran ratkaistu, hakenut muutosta useisiin muihinkin B:n kunnan viranomaisten päätöksiin muun ohella avustuksia koskevissa asioissa. F:n kirjoitus on julkaistu tilanteessa, jossa A oli tehnyt oikaisuvaatimuksen kunnanhallituksen edellä mainitusta 2.9.2013 tekemästä päätöksestä.

Oikeudellinen arviointi

Asiassa ei ole kyse varojen jakamisesta kunnan talousarviossa sosiaali- ja terveystoimelle osoitetuista määrärahoista vaan kunnanhallituksen toimivaltaan kuuluvasta yleisavustusten myöntämisestä yhdistyksille. B:n sotaveteraanit ry on hakenut avustusta ja ilmoittanut, miten sitä tultaisiin käyttämään. Kunnanhallitus on voinut harkintansa mukaan myöntää yhdistykselle avustusta siitä riippumatta, saavatko yhdistyksen jäsenet tukea myös sosiaali- ja terveystoimen määrärahoista. Sillä seikalla, ovatko kunnan viranhaltijat ylittäneet toimivaltansa hyväksyessään laskuja maksettaviksi, ei ole vaikutusta kunnanhallituksen toimivaltaan. Kunnanhallitus ei ole valituksessa esitetyillä perusteilla ylittänyt toimivaltaansa.

B:n kunta on maksanut jalkahoitoa, fysikaalista hoitoa ja hierontaa koskevia laskuja, jotka on kunnan kirjanpidossa kohdistettu B:n sotaveteraanit ry:lle 2.9.2013 myönnettyyn avustukseen. Ottaen huomioon, että avustusten myöntämistä koskeva päätös on sittemmin valituksen johdosta kumottu, avustuksen maksaminen yhdistykselle mainituin tavoin laskua vastaan ei ole miltään osin perustunut avustusta koskevaan lainvoimaiseen päätökseen.

Kuntalain mukaan päätökset voidaan kuitenkin panna täytäntöön lainvoimaa vailla olevina. Erityisesti rahasuorituksia käsittävään täytäntöönpanoon voidaan ryhtyä myös sillä edellytyksellä, että niiden periminen saajalta takaisin saattaa tulla kyseeseen. Avustussuoritusten hyväksymisestä maksettavaksi kunnan hallinnossa päättävä henkilö ei joudu henkilökohtaiseen taloudelliseen vastuuseen maksun takaisin saamisesta pelkästään siitä syystä, ettei maksu ole perustunut lainvoimaiseen päätökseen.

Kun otetaan huomioon edellä sanottu sekä E:n hyväksymän laskutuksen määrästä saatu selvitys, avustusten jakamista koskevan asian ratkaisusta ei ole ollut odotettavissa E:lle erityistä hyötyä tai vahinkoa eikä luottamuksen hänen puolueettomuuteensa asiassa voida muutenkaan katsoa valituksessa esitetyillä perusteilla vaarantuneen. Hän ei siten ole ollut esteellinen esittelemään asiaa kunnanhallitukselle.

F on lehtikirjoituksessaan, joka on julkaistu A:n tehtyä syksyllä 2013 oikaisuvaatimuksen avustusten jakopäätöksestä, pahoitellut sitä, että avustusten jakaminen on viivästynyt ”erään henkilön” valitusten takia. Kirjoituksesta ilmenee kiistatta, että F ei ole tuolloin pitänyt muutoksenhakua asiassa aiheellisena. Hallinto-oikeuden ratkaistavana on nyt kysymys siitä, onko tuon lehtikirjoituksen perusteella katsottava, että luottamus F:n puolueettomuuteen osallistua avustusten jakamista koskevan asian ja A:n siitä tekemän oikaisuvaatimuksen käsittelyyn on vaarantunut syksyllä 2014, kun asia on ollut uudelleen kunnanhallituksen käsiteltävänä hallinto-oikeuden kumottua A:n valituksesta aiemmat päätökset menettelyvirheiden perusteella.

Hallintolain mukaan ennakkokäsitys siitä, miten asia tulee ratkaista, ei sellaisenaan aiheuta esteellisyyttä. Erityisesti luottamuselinten jäsenten suhtautuminen käsiteltäväksi tulevaan asiaan on päinvastoin varsin usein julkisesti tiedossa etukäteen. F:n kirjoitus on toki ollut epäasiallinen siltä osin kuin hän on siinä ilmoittanut toivovansa, että ”järjestöt luovat valittajaa kohtaan painetta, että turhanpäiväinen valittaminen loppuu”. Kun otetaan kuitenkin huomioon muun ohessa se, että A ei ole avustuksen hakija, kirjoitus ei muodosta sellaista esteellisyyssäännöksen muissa kohdissa säädettyihin perusteisiin rinnastettavaa erityistä syytä, jonka johdosta F olisi ollut esteellinen osallistumaan avustuspäätöksen ja A:n siitä tekemän oikaisuvaatimuksen käsittelyyn.

A:n oikaisuvaatimusta käsiteltäessä E ja F eivät olisi hallintolain mukaan saaneet osallistua itseensä kohdistetun esteellisyysväitteen ratkaisemiseen. Asiassa on siten menetelty tältä osin virheellisesti. Kun kuitenkin otetaan huomioon, että he eivät edellä sanotusti ole olleet asiassa esteellisiä, oikaisuvaatimuspäätöstä ei ole syytä tällä perusteella kumota.

Kunnanhallitus on oikaisuvaatimuspäätöksen perusteluina todennut, ettei päätös ole syntynyt virheellisessä järjestyksessä, ei ole lainvastainen eikä mene viranomaisen toimivaltaa ulommaksi. Lisäksi on viitattu juoksevasta pöytäkirjasta ilmeneviin asian aikaisempiin vaiheisiin ja todettu, että kunnanhallitus on korjannut päätöksensä hallinto-oikeuden päätöksen mukaiseksi. A on siten saanut perustellun ratkaisun vaatimuksiinsa ja pystynyt tekemään valituksen hallinto-oikeuteen. Oikaisuvaatimuspäätöstä ei siten ole sen perustelujen yleispiirteisyyden vuoksi pidettävä lainvastaisena.

Hallinto-oikeuslaki 3 §

Hallintolainkäyttölaki 51 § 2 momentti

Kuntalaki (365/1995) 52 § (1034/2003) 1 ja 2 momentti, 90 § (1375/2007) 2 ja 3 momentti, 91 §, 93 §, 95 § ja 98 §

Hallintolaki 27 §, 28 § 1 momentti, 29 § 2 momentti ja 49 g § 1 momentti

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

on valituksessaan ja sen täydennyksissä vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös ja B:n kunnanhallituksen päätökset 7.10.2014 (§:t 235 ja 236) ja 3.11.2014 (§:t 265 ja 266) kumotaan. A on lisäksi vaatinut, että hallinto-oikeuden hänelle määräämä oikeudenkäyntimaksu palautetaan ja B:n kunta velvoitetaan korvaamaan hänen oikeudenkäyntikulunsa korkeimmassa hallinto-oikeudessa vähintään 200 eurolla.

Vaatimustensa tueksi valittaja on esittänyt muun ohella seuraavaa:

B:n Sotaveteraanit ry ei ole saanut vuonna 2013 maksusuoritusta jäsentensä kuntoutukseen B:n kunnalta. Yhdistyksen vuosikertomuksen kirjaus ei perustu varainkäytön kirjanpitoon. Yhdistys ei ole tietoinen siitä, miten ja keitä sen nimissä laskutetuissa tapahtumissa on kuntoutettu sekä millä rahamäärällä.

Hallinto-oikeuden päätöksen perustelut eivät kaikilta osin vastaa tosiseikkoja. Hallinto-oikeus ei ole antanut ratkaisua kaikkiin A:n valituksissaan esittämiin epäkohtiin.

Kunnan viranhaltijat ovat ennen kunnanhallituksen päätöstä hyväksyneet veteraaniyhdistyksen jäsenten kuntoutuslaskuja. Näin ollen kunnanhallitus ei ole kaikilta osin voinut käyttää sille kuuluvaa toimivaltaa avustusten myöntämiseen. Viranhaltijat ovat ylittäneet tarkoitukseen varatut määrärahat. Viranhaltijat ovat hyväksyneet kuntoutuslaskuja maksettaviksi tililtä, jonka käyttämiseen heillä ei ole ollut toimivaltaa.

$157

E:n osalta ei ole kysymys pelkästään yleisestä puolueettomuuden vaarantumisesta, vaan asianosaisuudesta ja ratkaisusta odotettavissa olevasta hyödystä tai vahingosta. E on ylittänyt toimivaltansa valtuuston ja kunnanhallituksen päätösten toimeenpanijana. D:n lähimpänä alaisena E on esteellinen myös D:n esteellisyyden perusteella.

Kunnanhallituksen puheenjohtaja F:n esteellisyyden osalta A yhtyy hallinto-oikeuden vähemmistöön jääneen jäsenen äänestyslausuntoon ja esittää lisäksi, että F on suhtautunut piittaamattomasti A:n asiakirjapyyntöihin ja esteellisyyttä koskeviin säännöksiin.

E:n lehtikirjoitus syksyllä 2014 on osa F:n toivomaa paineen luomista A:ta kohtaan. F:n asema kunnan valtapuolueen edustajana ja kunnanhallituksen pitkäaikaisena puheenjohtajana vaikuttaa hänen esteellisyytensä arviointiin.

C on osallistunut esteellisenä asioiden käsittelyyn. C:hen kohdistuva esteellisyysepäily on kirjattu ennen muutoksenhakuajan päättymistä.

Kunnanhallituksen avustuksia koskevat päätökset ovat syntyneet virheellisessä järjestyksessä, koska pöytäkirjoihin ei ole kirjattu, että ne olisi pidetty yleisesti nähtävillä.

Hallinto-oikeus on A:sta johtumattomista syistä kirjannut asiassa saadun selvityksen monelta osin virheellisesti ja puutteellisesti. Myös hallinto-oikeuden oikeudellinen arviointi on virheellistä ja puutteellista.

Viranomaisen ja yhdistyksen hallinto-oikeudelle toimittamissa asiakirjoissa esittämät perusteet ovat osoittautuneet valitusajan umpeuduttua virheellisiksi.

A:n aikaisemmat valitukset ovat menestyneet hallinto-oikeudessa. Pelkästään valitusten lukumäärästä ei siten tule tehdä johtopäätöksiä.

Hallinto-oikeus ei ole A:n toistuvista pyynnöistä huolimatta ottanut kantaa kunnanvaltuustolta talousarviopäätöksessä ja kunnanhallitukselta etuuksia kuntalaisille järjestettäessä edellytettävään täsmällisyyteen kirjauksissa. Täsmällisillä kirjauksilla on merkitystä kunnan asukkaiden yhdenvertaisen kohtelun kannalta.

Sotaveteraaniyhdistyksen yli sadasta jäsenestä enää vain murto-osa on oikeutettu valtion budjettivaroin järjestettyyn kuntoutukseen tai kotona selviytymisen tukiin. Muiden jäsenten ei ole osoitettu terveydellisin, sosiaalisin tai rintamapalvelutaustaisuuden perusteella poikkeavan muista B:n kuntalaisista, taikka että he olisivat rintamapalveluolosuhteissa invalidisoituneiden tai kaatuneiden leskiä.

Yleishallinnon viranhaltijoilla, jotka ovat hyväksyneet kuntoutuspalvelujen tuottajien laskuja, ei ole ollut mahdollista tarkistaa palveluita saaneiden henkilöiden B:n kuntalaisuutta, jäsenyyttä veteraaniyhdistyksessä, terveydentilatietoja, eikä heidän oikeuttaan valtakunnallisesti tuettuihin etuuksiin. Tällainen mahdollisuus on kunnassa vain sosiaalitoimen veteraaniyhteyshenkilöllä. Kysymys on henkilökohtaisten maksuvapautusten myöntämisestä eräille henkilöille kuntoutuspalvelujen maksuista maksamalla kokonaan kunnan varoista eräiden henkilöiden laskuja muiden ohella kampaamoyrittäjille.

Ei ole osoitettu, että tositelaskuissa mainitut naiset olisivat olleet B:n Sotaveteraanit ry:n jäseniä vuonna 2013. Vuosikertomuksen mukaan veteraaniyhdistyksen jäseniksi siirtyminen tapahtui vasta vuoden 2014 vuosikokouspäätöksellä.

Hallinto-oikeus ei ole ottanut kantaa kunnan menettelyyn, jossa veteraaniyhdistystä kohdellaan muista yhdistyksistä poiketen esimerkiksi varaamalla kiinteä kuntoutusraha, jakamalla sitä ennen monijäsenisen toimielimen päätöstä sekä hoitamalla maksupalvelu ja kirjanpito yhdistyksen puolesta. Hallinto-oikeus ei ottanut kantaa myöskään A:n hallinto-oikeudelle tekemässään valituksessa tarkoittamaan yritysten yhdenvertaisuuden toteutumiseen.

Hallinto-oikeuden päätöksen kohta, jonka mukaan laskuja on kunnan kirjanpidossa kohdistettu B:n sotaveteraanit ry:lle 2.9.2013 myönnettyyn avustukseen, on kunnan pääkirjaotteen vastainen. Mainittuja hoitoja ei ole kohdennettu maksetuiksi veteraaniyhdistyksen avustuksesta. Hoitolaskut on pääkirjaotteen mukaan kirjattu maksetuiksi kunnan kirjanpidossa yksityishenkilöiden hoidosta laskuttaneille yrityksille. Kunnanhallituksen päätöksen mukaista hoitoavustusta ei ole maksettu Veteraaniyhdistyksen tilille eikä yhdistys ole tietoinen kunnan asiaa koskevista tilinpitotiedoista.

Hyväksyttyjen maksujen osalta kysymys ei ole pelkästään lainvoimaisen päätöksen puuttumisesta, vaan myös monijäsenisen toimielimen päätöksen puuttumisesta tai sen vastaisesta menettelystä.

E on ollut esteellinen esittelemään valituksessa mainittuja asioita kunnanhallitukselle ja esteellinen olemaan kokouksessa läsnä niitä käsiteltäessä. F on myös ollut esteellinen, eikä hän olisi saanut olla läsnä edellä mainittuja asioita käsiteltäessä.

Myös hallinto-oikeus on katsonut kunnan johtavien viranhaltijoiden ja luottamushenkilöiden menetelleen monelta osin virheellisesti.

Hallinto-oikeus ei ole ohjeistanut A:ta siltä osin kuin hänen valituksissaan tarkoitetut asiat eivät kuulu hallinto-oikeuden toimivaltaan.

Selityksessä viitatussa G:n (H:n kaupunki) tapauksessa korkein hallinto-oikeus totesi muun ohella, että tämän valituksiin liittyi piirteitä, jotka olivat ”vieraita aidon oikeusturvatarpeen vuoksi tehdyille toimenpiteille”. A:n runsaat valitukset tai kantelut eivät rajoitu pelkästään B:n kuntaan, vaan hänellä on ollut tai on vireillä useita valituksia tai kanteluita, jotka koskevat myös muita viranomaisia. A:n valitusasiakirjoissaan käyttämät ilmaisut luottamushenkilöistä ja viranhaltijoista ovat vihjailevia ja jopa henkilökohtaisuuksiin meneviä ja syyllistäviä. Tapauksessa on samoja piirteitä kuin G:n tapauksessa. A:n valitukset kuluttavat runsaasti aikaa ja vievät kunnan voimavaroja. A:n valituksia voidaan pitää jopa oikeuden väärinkäyttönä.

on antanut vastaselityksen, jossa on esitetty muun ohella seuraavaa:

Kunnanhallituksen selityksen antamisesta päätettäessä on ollut läsnä sekä asiassa aikaisemmin esteellisyydestään ilmoittanut henkilö että hänen varajäsenensä. Myös E ja F, joiden esteellisyydestä asiassa on kysymys, ovat olleet läsnä kokouksessa asiaa käsiteltäessä. Päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä.

Kunnanhallituksen selityksessä ei ole esitetty mitään sellaista, jonka johdosta asiaa olisi syytä arvioida toisin kuin mitä A on valituksessaan esittänyt.

B:n kunnanhallituksen vuoden 2016 avustusten jakamista koskeviin päätöksiin liittyen on paljastunut, että kunnan vapaa-aikalautakunta on ollut toimivaltainen myöntämään avustusta I:n paikallisyhdistykselle. Kunnanhallitus on siten ylittänyt toimivaltansa päättäessään 7.10.2014 (§ 236) myöntää avustuksen mainitulle yhdistykselle.

Eduskunnan oikeusasiamies on päätöksissään 2.12.2009 diaarinumero 263/4/08 ja 17.2.2011 diaarinumero 4582/4/09 katsonut kunnan johdon menetelleen kyseenalaisesti yleishyödyllisten yhteisöjen avustusten jakamisen osalta. Oikeusasiamies on myös katsonut kunnan viranhaltijan menetelleen samassa yhteydessä hyvän hallinnon vastaisesti. Hallinto-oikeus on A:n kunnallisvalitusten johdosta muun ohella toistuvasti kumonnut kunnanhallituksen avustuksia koskevia päätöksiä. Hallinto-oikeus on kumonnut avustusten jakamista koskevat päätökset vuosilta 2014 ja 2015.

Kunta kuormittaa itse henkilöstöään enemmän kuin kukaan kuntalainen. Kunnanhallitus ylittää vuosittain toimivaltansa. Hallintosääntöä ei noudateta. Laillisiin muutoksenhakukeinoihin turvautumisessa ei ole kysymys oikeuden väärinkäytöstä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus ei tutki A:n vaatimusta hallinto-oikeuden hänelle määräämän oikeudenkäyntimaksun palauttamisesta eikä hänen valitustaan D:n esteellisyyttä koskevan valitusperusteen osalta.

2. Korkein hallinto-oikeus on muilta osin tutkinut asian. Hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin hallinto-oikeus on hylännyt A:n valituksen kunnanhallituksen päätöksestä 3.11.2014 (§ 266). B:n kunnanhallituksen päätös 3.11.2014 (§ 266) kumotaan. A:n valitus hylätään muilta tutkituilta osin.

3. B:n kunta velvoitetaan korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa 100 eurolla.

Perustelut

Tuomioistuinmaksulain 11 §:n 1 momentin mukaan maksun määräämistä koskevaan päätökseen saa vaatia oikaisua maksun määränneeltä virkamieheltä tai viranomaiselta kuuden kuukauden kuluessa maksun määräämisestä siten kuin hallintolaissa säädetään. Oikaisuvaatimukseen annettuun päätökseen saa hakea muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen siten kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään. Hallinto-oikeuden päätökseen ei saa hakea muutosta valittamalla.

Edellä sanottu huomioon ottaen korkeimmalla hallinto-oikeudella ei ole toimivaltaa tutkia hallinto-oikeuden päätöksessä määrätyn oikeudenkäyntimaksun palauttamista koskevaa vaatimusta. Tähän liittyvä vaatimus on näin ollen jätettävä tutkimatta.

Kuntalain (365/1995) 90 §:n (1375/2007) 1 momentin mukaan kunnanhallituksen oikaisuvaatimuksen johdosta antamaan päätökseen haetaan muutosta kunnallisvalituksella hallinto-oikeudelta.

Pykälän 2 momentin mukaan valituksen saa tehdä sillä perusteella, että päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä, päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa, tai päätös on muuten lainvastainen.

Pykälän 3 momentin mukaan valittajan tulee esittää 2 momentissa tarkoitetut valituksen perusteet ennen valitusajan päättymistä.

Hallintolainkäyttölain 51 §:n 2 momentin mukaan, jos valitusta ei ole tehty määräajassa tai jos asian tai siinä esitetyn vaatimuksen ratkaisemiselle on muu este, valitus tai vaatimus jätetään tutkimatta.

A ei ole valittanut kysymyksessä olevista B:n kunnanhallituksen päätöksistä hallinto-oikeuteen sillä perusteella, että D olisi osallistunut esteellisenä asioiden käsittelyyn. Koska valitusperuste on esitetty vasta korkeimmassa hallinto-oikeudessa, valitus on tältä osin kuntalain 90 §:n 3 momentin ja 100 §:n sekä hallintolainkäyttölain 51 §:n 2 momentin nojalla jätettävä tutkimatta.

Korkein hallinto-oikeus harkitsee mainitussa säännöksessä tarkoitetulla tavalla asiaa ratkaistessaan itse, mikä merkitys kunnanhallituksen selitykselle on annettava osana asiassa saatua selvitystä. Mainitun selityksen antamista koskevan kunnanhallituksen päätöksen lainmukaisuus ei ole nyt korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistavana.

A on tehnyt oikaisuvaatimuksen B:n kunnanhallituksen päätöksestä 2.9.2013 (§ 221), jolla on ratkaistu yleishyödyllisille yhteisöille vuonna 2013 myönnettäviä avustuksia koskeva asia.

B:n kunnanhallituksen puheenjohtaja F on paikallisessa sanomalehdessä 26.9.2013 julkaistussa kirjoituksessa käsitellyt muun ohella kunnan myöntämien avustusten viivästymistä ja todennut mainitussa yhteydessä seuraavaa: ”Ongelmana on, että eräs henkilö on ottanut kohteeksi valittaa muun muassa järjestöjen avustuksista. Nyt toivonkin, että järjestöt luovat valittajaa kohtaan painetta, että turhanpäiväinen valittaminen loppuu. Asiaan pitäisi saada ratkaisu, jotta sama valitusruletti ei jatkuisi ensi vuonna.”

B:n kunnanhallitus on päätöksellään 14.10.2013 (§ 275) hylännyt A:n oikaisuvaatimuksen kunnanhallituksen päätöksestä 2.9.2013 (§ 221).

Turun hallinto-oikeuden kumottua päätöksellään 19.9.2014 kunnanhallituksen edellä mainitut päätökset B:n kunnanhallitus on päätöksellään 7.10.2014 (§ 235) päättänyt merkitä hallinto-oikeuden päätöksen tiedoksi ja päätöksellään 7.10.2014 (§ 236) käsitellyt avustushakemukset uudelleen F:n toimiessa kokouksen puheenjohtajana. Kunnanhallitus on päättänyt myöntää avustukset saman suuruisina kuin aikaisemmassa päätöksessään 2.9.2013 (§ 221).

B:n kunnanhallitus on päätöksillään 3.11.2014 (§:t 265 ja 266) F:n toimiessa kokouksen puheenjohtajana hylännyt A:n kunnanhallituksen päätöksistä tekemän oikaisuvaatimuksen, jossa A on muun ohella esittänyt F:n olleen esteellinen käsittelemään asiaa edellä mainitun lehtikirjoituksensa vuoksi.

Turun hallinto-oikeus on jättänyt tutkimatta A:n valituksen päätöksen 3.11.2014 (§ 265) osalta ja hylännyt A:n valituksen kunnanhallituksen päätöksistä 7.10.2014 (§ 236) ja 3.11.2014 (§ 266) myös A:n esittämän F:n esteellisyyttä koskevan valitusperusteen osalta.

A on tehdessään oikaisuvaatimuksen B:n kunnanhallituksen päätöksistä käyttänyt kunnan jäsenelle kuntalaissa (365/1995) säädettyä oikeutta hakea muutosta kunnan viranomaisten päätöksiin ja harjoittaa kunnan itsehallintoon kohdistuvaa laillisuusvalvontaa. A on oikaisuvaatimuksessaan katsonut, että avustusten myöntämistä koskevat päätökset ovat olleet kuntalain (365/1995) 90 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla lainvastaisia.

F on lehtikirjoituksessaan julkisesti arvostellut avustuspäätöksiin kohdistunutta muutoksenhakua. Vaikka kirjoituksessa ei ole mainittu A:ta nimeltä, kirjoituksen perusteella ei ole jäänyt epäselväksi, että se kohdistuu A:han. Kirjoituksessa on myös mainittu F:n toimivan B:n kunnanhallituksen puheenjohtajana.

F on toiminut B:n kunnanhallituksen puheenjohtajana kunnanhallituksen käsitellessä A:n kunnanhallituksen päätöksestä 7.10.2014 (§ 236) tekemää oikaisuvaatimusta.

F on kunnanhallituksen puheenjohtajan asemassa edellä mainitussa kirjoituksessaan julkisesti kehottanut järjestöjä, joilla on mahdollisuus saada kunnanhallituksen myöntämiä avustuksia, painostamaan A:ta lopettamaan muutoksenhaku kunnanhallituksen päätöksistä. F on lehtikirjoituksessaan luonnehtinut A:n valituksia turhiksi.

Tilanteessa, jossa avustusten myöntämistä koskevaa asiaa on A:n oikaisuvaatimuksen johdosta käsitelty kunnanhallituksessa uudelleen sen jälkeen, kun hallinto-oikeus oli A:n valituksen johdosta kumonnut kunnanhallituksen aikaisemmin asiassa tekemät päätökset, luottamuksen F:n puolueettomuuteen on edellä mainituissa olosuhteissa katsottava vaarantuneen hallintolain 28 §:n 1 momentin 7 kohdassa tarkoitetulla tavalla muusta erityisestä syystä.

Kun A ei ole ollut avustuksen hakijana, edellä mainittu lehtikirjoitus ei ole tehnyt F:ää esteelliseksi osallistumaan avustusten myöntämistä koskevan asian 7.10.2014 (§ 236) käsittelyyn kunnanhallituksessa.

Edellä sanotun johdosta kunnanhallituksen päätös 3.11.2014 (§ 266) ja hallinto-oikeuden valituksenalainen päätös, siltä osin kuin hallinto-oikeus on hylännyt A:n valituksen kunnanhallituksen päätöksestä 3.11.2014 (§ 266), on kumottava.

Kun otetaan muutoin huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen muilta osin ei ole perusteita.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä tässä pykälässä ja 75 §:ssä säädetään asianosaisesta, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos A joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa korkeimmassa hallinto-oikeudessa vahinkonaan kokonaisuudessaan. Tämän vuoksi B:n kunta on hallintolainkäyttölain 74 §:n nojalla velvoitettava korvaamaan A:n kohtuulliset oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Niilo Jääskinen, Outi Suviranta, Anne Nenonen, Pekka Aalto ja Ari Wirén. Asian esittelijä Mika Paavilainen.

Äänestyslausunto

Eri mieltä olleen oikeusneuvos Outi Suvirannan äänestyslausunto:

B:n kunnanhallitus

Kunnanhallitus

Hallinto-oikeus

velvoittamista tulouttamaan avustussuorituksia

kunnanhallituksen päätöksiä 7.10.2014 (§ 235)

3.11.2014 (§ 265)

kunnanhallituksen päätöksiä 7.10.2014 (§ 236)

3.11.2014 (§ 266)

Kunnanhallituksen toimivalta

Esteellisyys

Oikaisuvaatimuspäätöksen perusteleminen

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Ritva Isomoisio, Hannamaija Falck ja Matti Leikkonen (eri mieltä), joka on myös esitellyt asian.

A

1.1 Oikeudenkäyntimaksun palauttamista koskeva vaatimus

1.2 D:n esteellisyyttä koskeva valitusperuste

2.1 B:n kunnanhallituksen selitys

2.2 Esteellisyys

Asian vaiheet

Pääasian lopputulos

Tutkimatta jätetyiltä osin

2. Tutkituilta osin

3. Oikeudenkäyntikulut