KHO:2019:67 — Markanvändning och byggande

I generalplanens beteckningar som gäller utvecklingsmål ingick enligt ordalydelsen absoluta planbestämmelser genom vilka gruvdrift förbjöds inom vissa områden.

Förutsättningarna för bedrivande av gruvdrift avgörs enligt tillståndsförfarandet i gruvlagen och vid behov miljöskyddslagen. I samband med tillståndsförfarandet bedöms bland annat om gruvdriften har sådana inverkningar på markanvändningen och miljön att gruvdrift på något område inte är möjlig. I samband med dessa förfaranden beaktas bland annat innehållet i den plan med rättsverkan som är i kraft på driftstället.

I en generalplan styrs markanvändningen, som till exempel gruvdrift, genom att man anvisar områden för olika ändamål. Förutom anvisningarna som gäller områdesreservationer kan man i en generalplan med stöd av 41 § i markanvändnings- och bygglagen utfärda sådana bestämmelser som med beaktande av syftet med planen och de krav som ställs på dess innehåll behövs när generalplaneområdet används. En generalplan eller dess bestämmelse kan endast ha rättsverkan som grundar sig på bestämmelserna i markanvändnings- och bygglagen.

De bestämmelser som ingick i generalplanens beteckningar som gäller utvecklingsmål och som förbjöd bedrivande av gruvdrift kunde inte anses vara sådana i 41 § i markanvändnings- och bygglagen avsedda bestämmelser som gäller förhindrande eller begränsning av skadliga miljökonsekvenser. Bestämmelserna gällde inte direkt miljökonsekvenser utan förbud av en viss typs näringsform. Bestämmelserna kunde inte heller anses behövliga som sådana planbestämmelser som används i samband med avgränsningen av de som utvecklingsmål betecknade områdena. De i fråga varande planbestämmelserna var lagstridiga.

Markanvändnings- och bygglagen 41 §

Ärendet har avgjorts av justitieråden Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski, Tuomas Kuokkanen och Monica Gullans. Föredragande Joonas Ahtonen.

Yleiskaavan kehittämismerkintöihin sisältyi sanamuodoiltaan ehdottomia kaavamääräyksiä, joissa oli kielletty kaivostoiminnan harjoittaminen tietyillä alueilla.

Kaivostoiminnan harjoittamisen edellytykset ratkaistiin kaivoslain ja tarvittaessa ympäristönsuojelulain mukaisissa lupamenettelyissä, joissa tuli arvioitavaksi muun ohella se, oliko kaivostoiminnalla sellaisia maankäytöllisiä vaikutuksia ja ympäristövaikutuksia, että sen sijoittaminen tietylle alueelle ei ollut mahdollista. Näissä menettelyissä otettiin huomioon muun ohella toiminnan sijoituspaikalla voimassa olevan oikeusvaikutteisen kaavan sisältö.

Yleiskaavassa maankäyttöä, kuten esimerkiksi kaivostoimintaa, ohjattiin lähtökohtaisesti osoittamalla alueita erilaisiin käyttötarkoituksiin. Aluevarausten osoittamisen lisäksi yleiskaavassa voitiin antaa maankäyttö- ja rakennuslain 41 §:n nojalla sellaisia määräyksiä, jotka kaavan tarkoitus ja sen sisällölle asetettavat vaatimukset huomioon ottaen olivat tarpeellisia yleiskaava-aluetta käytettäessä. Yleiskaavalla tai sen määräyksellä voi kuitenkin olla vain maankäyttö- ja rakennuslain säännöksiin perustuvat oikeusvaikutukset.

Yleiskaavan kehittämismerkintöihin sisällytettyjä kaivostoiminnan kieltäviä määräyksiä ei voitu pitää maankäyttö- ja rakennuslain 41 §:n 1 momentissa tarkoitettuina haitallisten ympäristövaikutusten estämistä tai rajoittamista koskevina määräyksinä, sillä määräykset eivät välittömästi koskeneet ympäristövaikutuksia, vaan tietyntyyppisen elinkeinotoiminnan kieltämistä. Määräyksiä ei voitu pitää muinakaan kehittämismerkintöjen rajaamia alueita käytettäessä tarvittavina kaavamääräyksinä. Mainitut kaavamääräykset olivat siten lainvastaisia.

Maankäyttö- ja rakennuslaki 41 §

Päätös, jota valitus koskee

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 12.6.2018 nro 18/0114/1

Asian aikaisempi käsittely

on 13.12.2016 tekemällään päätöksellä (§ 81) hyväksynyt Kuusamon kaupungin oikeusvaikutteisen strategisen yleiskaavan (kaavakartat 1 — 3).

Hallinto-oikeuden ratkaisu

on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin nyt on kysymys, kumonnut Kuusamo Gold Oy:n valituksesta kaupunginvaltuuston päätöksen kaavakarttaan 1 osoitettujen matkailun ydinaluetta (rm-1) ja matkailu- ja virkistyspalvelualuetta (vr-1) koskevien kehittämismerkintöjen ja niitä koskevien kaavamääräysten osalta sekä yleiskaavamääräykset 2 ja 3 ja yleiskaavamääräyksen 1 toisen kappaleen ensimmäisen virkkeen, joka koskee rm-1-merkinnän voimassaoloa.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään tältä osin seuraavasti:

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n (204/2015) 1 momentin mukaan kaavan tulee perustua kaavan merkittävät vaikutukset arvioivaan suunnitteluun ja sen edellyttämiin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus. Mainitun pykälän 2 momentin mukaan kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia. Pykälän 3 momentin mukaan tarkempia säännöksiä kaavan vaikutusten selvittämisestä voidaan antaa valtioneuvoston asetuksella. Tarkemmat säännökset vaikutusten selvittämisestä on annettu maankäyttö- ja rakennusasetuksen 1 §:ssä.

Maankäyttö- ja rakennuslain 35 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavan tarkoituksena on kunnan tai sen osan yhdyskuntarakenteen ja maankäytön yleispiirteinen ohjaaminen sekä toimintojen yhteen sovittaminen. Yleiskaava voidaan laatia myös maankäytön ja rakentamisen ohjaamiseksi määrätyllä alueella.

Pykälän 2 momentin mukaan yleiskaavassa esitetään tavoitellun kehityksen periaatteet ja osoitetaan tarpeelliset alueet yksityiskohtaisen kaavoituksen ja muun suunnittelun sekä rakentamisen ja muun maankäytön perustaksi.

Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on otettava huomioon muun muassa yhdyskuntarakenteen toimivuus, taloudellisuus ja ekologinen kestävyys, mahdollisuudet turvalliseen, terveelliseen ja eri väestöryhmien kannalta tasapainoiseen elinympäristöön, kunnan elinkeinoelämän toimintaedellytykset, ympäristöhaittojen vähentäminen, maiseman ja luonnonarvojen vaaliminen sekä virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyys.

Pykälän 3 momentin mukaan edellä 2 momentissa tarkoitetut seikat on selvitettävä ja otettava huomioon siinä määrin kuin laadittavan yleiskaavan ohjaustavoite ja tarkkuus sitä edellyttävät.

Pykälän 4 momentin mukaan yleiskaava ei saa aiheuttaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle kohtuutonta haittaa.

Maankäyttö- ja rakennuslain 40 §:n 1 momentin mukaan yleiskaava esitetään kartalla. Kaavaan kuuluvat myös kaavamerkinnät ja -määräykset.

Pykälän 2 momentin mukaan yleiskaavaan liittyy selostus, jossa esitetään kaavan tavoitteiden, eri vaihtoehtojen ja niiden vaikutusten sekä ratkaisujen perusteiden arvioimiseksi tarpeelliset tiedot siten kuin asetuksella tarkemmin säädetään. Kaavaselostuksen sisällöstä on tarkemmin säädetty maankäyttö- ja rakennusasetuksen 17 §:ssä.

Maankäyttö- ja rakennuslain 41 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavassa voidaan antaa määräyksiä, joita kaavan tarkoitus ja sen sisällölle asetettavat vaatimukset huomioon ottaen tarvitaan yleiskaava-aluetta suunniteltaessa tai rakennettaessa taikka muutoin käytettäessä (

). Yleiskaavamääräykset voivat muun ohessa koskea maankäytön ja rakentamisen erityistä ohjausta tietyllä alueella sekä haitallisten ympäristövaikutusten estämistä tai rajoittamista.

Yleiskaava-alue kattaa koko Kuusamon kaupungin 4 973 neliökilometrin suuruisen alueen. Yleiskaavan tavoitteena on ohjata luonnonvarojen käyttöä, matkailua ja virkistystä, kauppaa ja liikennettä, kulttuuria, maaseudun asutusrakennetta sekä teknistä huoltoa. Yleiskaavalla pyritään sovittamaan yhteen muun muassa kaivosten, metsätalouden ja matkailun tarpeet sekä ohjaamaan riittävällä tarkkuudella tulevien yksityiskohtaisempien kaavojen maankäyttöratkaisuja ja -valintoja. Kaavaa laadittaessa keskeisimpänä tehtävänä on ollut ratkaista kaivostoiminnan suhde luonnonympäristöön ja Rukan matkailukeskukseen.

Kaavaselostuksessa on kaivostoimintaa koskevien tavoitteiden osalta todettu, että kaivostoimintaa voidaan harkita vain alueilla, joilla siitä ei aiheudu merkittäviä haittoja luonnonarvoille, luonnontuotteille ja elintarviketuotannolle, maisemalle, vesistöille, matkailun imagolle tai asutukselle. Uraanikaivostoimintaa ei voida harjoittaa Kuusamon kaupungin alueella kaupunginhallituksen 20.2.2007 (§ 41) tekemän päätöksen perusteella. Luonnon monimuotoisen hyödyntämisen ja ympäristöarvojen turvaamisen osalta yleiskaavoituksen haasteet liittyvät siihen, miten sovitetaan keskenään yhteen vaatimukset luonnon raaka-aineiden taloudellisesta hyödyntämisestä ja luonnonympäristön säilyttämisestä luontomatkailun toimintaympäristöksi soveltuvana.

Yleiskaavaa laadittaessa on ollut vireillä Pohjois-Pohjanmaan maakuntakaavan kokonaisuudistus, joka on tarkoitus toteuttaa kolmessa eri vaiheessa. 1. vaihemaakuntakaava käsittelee energiatuotantoa ja -siirtoa, kaupan palvelurakennetta ja aluerakennetta, taajamia, luonnonympäristöä sekä liikennejärjestelmää ja logistiikkaa. Kivennäis- ja pohjavesi-alueet, mineraalipotentiaali- ja kaivosalueet, tuulivoima-alueiden tarkistukset ja muut tarvittavat päivitykset on tarkoitus käsitellä 3. vaihemaakuntakaavassa, jonka kaavaehdotus on ollut nähtävillä 28.3. — 27.4.2018.

$113

$114

$115

Yleiskaavamääräyksessä 1 on lueteltu ne strategisen yleiskaavan alueella olevat aiemmin hyväksytyt oikeusvaikutteiset yleiskaavat, jotka jäävät voimaan. Kaavamääräyksen mukaan strategisen yleiskaavan rm-1-merkintä koskee myös näitä yleiskaavoja. Kaavamääräyksen 2 mukaan Kuusamon kaupunki ei kaavoita kaivos-, jalostus- tai rikastustoimintaa Oulangan kansallispuiston alueelle tai muille suojelualueille. Kaavamääräyksen 3 mukaan Kuusamon kaupunki ei kaavoita alueita uraanikaivostoimintaa varten (kaupunginhallituksen päätös 20.2.2007, § 41).

Kaavakartalla 1 ei ole osoitettu voimassa olevia kaivospiirejä, malminetsintäalueita ja kaivoslain mukaisten lupahakemusten kohteena olevia alueita eikä yleiskaavassa ole annettu niitä koskevia kaavamääräyksiä. Mainitut kohteet on esitetty yleiskaavan oikeusvaikutuksettomilla liitekartoilla.

$117

$118

Yleiskaavatyötä varten on erikseen laadittu Kuusamon luonnonvarojen yhteensovittamissuunnitelma, jossa on selvitetty maankäyttöön liittyviä yhteensovittamistarpeita ja joka on toiminut kaavaa laadittaessa perusselvityksenä aikaisemmin tehtyjen selvitysten ja raporttien kanssa. Suunnitelmassa on tarkasteltu Kuusamon kaupungin kannalta keskeisiä toimialoja ja luonnonvaroja koskevia intressejä. Tavoitteena on ollut luoda yhteiset toimialoja koskevat kehittämistavoitteet yleiskaavatyön pohjaksi. Yhteensovittamissuunnitelman tuloksena on laadittu:

— luonnonvaroja koskevat toimialakatsaukset, kartat nykytilanteesta ja kehittämistavoitteet

— yleisö- ja sidosryhmäkysely toimialojen merkittävyydestä Kuusamon kaupungissa nykyään ja tulevaisuudessa, kyselyn pohjalta muodostetut tavoitteet

— karttatarkastelut luonnonvarojen yhteensovittamistarpeista Kuusamon kaupungissa

$119

Yhteensovittamissuunnitelmaan on liitetty karttatarkastelut luonnonvarojen potentiaalista ja yhteensovittamisen tarpeista Kuusamon kaupungissa. Tarkastelussa kohteena on ollut muun muassa kaivospiirit, valtaukset sekä kaivoslain mukaiset lupahakemukset, metallogeeniset alueet, matkailu- ja vapaa-ajan asutuksen alueet. Suunnitelmaan liittyvässä kartta-aineistossa on esitetty muun muassa matkailualueiden sijainti, matkailuun käytetyt paikalliset ja seudulliset reitit ja matkailun kannalta tärkeät yhteystarpeet. Suunnitelmaan liitetyillä kartoilla on osoitettu ne alueet, joilla on yhteensovittamistarvetta muun muassa kaivostoiminnan, matkailun, luontoarvojen, vesistöjen, virkistyksen ja metsätalouden kannalta.

Kaavoittajan Dragon Mining Oy:n mielipiteeseen antamasta vastineesta käy ilmi, että Kuusamon kaupunki on päättänyt asettaa matkailuelinkeinon ensisijaiseksi maankäyttömuodoksi rm-1-alueilla. Perusteena tehdylle ratkaisulle vastineessa on todettu, että kaivostoiminnalla on vaikutuksia, ja vaikka vaikutusten laadusta ja laajuudesta ei yleiskaavaa laadittaessa ole ollut selvää kuvaa, ne voivat vaikuttaa alueen imagoon.

Valituksessa mainitut voimassa olevat kaivospiirit sijaitsevat rm-1-alueella, jota koskevat kaavamääräykset tulevat siten sovellettaviksi myös suunniteltuun kaivostoimintaan. Lisäksi yleiskaava-alueelle on myönnetty valituksesta tarkemmin ilmenevät malminetsintäluvat, ja alueelle kohdistuu myös malminetsintä- ja kaivoslupahakemuksia.

$11b

Yleiskaavassa osoitettu rm-1-alue on laajuudeltaan huomattava eli noin 450 neliökilometriä. Kaivostoiminnan harjoittamisen edellytyksiä arvioitaessa on otettava huomioon myös kaivoslain ja ympäristönsuojelulain nojalla annettavat lupamääräykset, joiden tarkoituksena on ehkäistä tai vähentää toiminnasta luonnonympäristölle, maisemalle, asutukselle ja muulle maankäytölle aiheutuvia haitallisia vaikutuksia. Lisäksi kaivostoimintaa koskevat ympäristönsuojelulain 16 ja 17 §:ssä säädetyt ehdottomat maaperän ja pohjaveden pilaamiskiellot.

$11c

Kaavaan liittyvät selvitykset ovat edellä todettuun nähden yleisluontoisia eikä niihin sisälly yleiskaavan eri elinkeinojen yhteensovittamistehtävä huomioon ottaen sellaisia riittävän yksityiskohtaisia selvityksiä ja arviointeja, joiden perusteella olisi mahdollista tarkastella muun muassa sitä, onko yleiskaavassa osoitetuille rm-1-alueen ja vr-1-alueen rajauksille ja näiden alueiden osalta kaavassa annetuille kaavamääräyksille ollut matkailuelinkeinon kaavoitukselle asettamat vaatimukset ja kaivoslain mukaisten toimintojen vaikutukset huomioon ottaen maankäyttö- ja rakennuslain sisältövaatimuksista johdettavat maankäytölliset perusteet. Yleiskaavaratkaisu ei siten ole nyt valituksenalaiselta osin perustunut sen tehtävä ja tarkoitus huomioon ottaen maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä ja vastaavan asetuksen 1 §:ssä säädetyllä tavalla kaavan merkittävät vaikutukset arvioivaan suunnitteluun ja sen edellyttämiin tutkimuksiin ja selvityksiin.

Kunnalla on varsin laaja harkintavalta päättää alueidensa käytöstä, eikä maanomistajalla tai -haltijalla ole ehdotonta oikeutta saada alueelleen tietynlaista kaavaa. Kunnan harkintavaltaa rajoittavat kuitenkin maankäyttö- ja rakennuslaissa kaavoille säädetyt sisältövaatimukset, jotka osaltaan varmistavat muun muassa Suomen perustuslaissa säädettyjen yhdenvertaisen kohtelun, omaisuudensuojan ja elinkeinojen harjoittamisvapauden toteutumisen.

$11d

Kuusamo Gold Oy on sijoittanut huomattavan määrän varoja voidakseen hyödyntää rm-1-alueella sijaitsevia kaivoslain mukaisia oikeuksiaan. Vaikka kaivostoiminnan kieltävää kaavamääräystä on pidettävä mitättömänä, asiassa ei ole poissuljettu se mahdollisuus, että edellä mainitulla kaavamääräyksellä on olennaista haitallista vaikutusta kaivoslain tai ympäristönsuojelulain mukaisten lupahakemusten käsittelyssä. Kaavaratkaisu nyt kysymyksessä olevalta osin aiheuttaa siten yhtiölle maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 4 momentissa tarkoitettua kohtuutonta haittaa.

Maankäyttö- ja rakennuslain 41 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavamääräykset voivat muun ohessa koskea maankäytön ja rakentamisen erityistä ohjausta tietyllä alueella sekä haitallisten ympäristövaikutusten estämistä tai rajoittamista. Hallinto-oikeus katsoo, että kaavamääräyksissä ei kuitenkaan voida etukäteen ratkaista sitovasti sitä, aloittaako kunta kaavoituksen tulevien kaavoitusta koskevien esitysten johdosta ja minkä sisältöisiä kaavoja kunta tulee tulevaisuudessa kaavoittamaan.

Yleiskaavaratkaisu ei perustu kaivostoiminnan ja yleiskaava-alueen muun maankäytön yhteensovittamisen osalta maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä ja vastaavan asetuksen 1 §:ssä säädetyllä tavoin yleiskaavan tehtävä ja tarkoitus huomioon ottaen sen merkittävät vaikutukset arvioivaan suunnitteluun ja sen edellyttämiin selvityksiin ja arviointeihin. Näissä oloissa yleiskaavan toteuttaminen aiheuttaa kaivoslain mukaista toimintaa koskevalta osin Kuusamo Gold Oy:lle maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 4 momentissa tarkoitettua kohtuutonta haittaa. Valtuuston päätös on siten edellä ratkaisuosasta ilmenevältä osin lainvastaisena kumottava.

Koska valtuuston päätös on jo edellä mainituilla perusteilla kaivostoimintaa koskevilta osin lainvastaisena kumottava, lausuminen muista valituksessa esitetyistä valitusperusteista ei ole tarpeen.

Perusteluissa mainitut

Maankäyttö- ja rakennuslaki 32 § 1 momentti, 39 § 1 momentti ja 42 § 1 ja 2 momentti

Kuntalaki (410/2015) 147 § 1 momentti

Kuntalaki (365/1995) 90 § (1375/2007)

Kuusamon kaupunginhallitus on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja kaupunginvaltuuston päätös saatetaan voimaan. Toissijaisesti hallinto-oikeuden päätös on kumottava matkailun ydinaluetta (rm-1) ja matkailu- ja virkistyspalvelualuetta (vr-1) koskevien kehittämismerkintöjen ja mainittuihin merkintöihin liittyvien muiden kuin kaivostoimintaa koskevien kaavamääräysten osalta.

Vaatimustensa tueksi kaupunginhallitus on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeuden päätös perustuu maankäyttö- ja rakennuslain vastaiseen tulkintaan selvitysten laajuudesta ja selvitysten kohdentamisesta. Laaditut selvitykset ovat olleet riittäviä. Lisäksi hallinto-oikeuden päätöksessä on esitetty virheellinen tulkinta kaavamerkintään rm-1 sisältyvän kaavamääräyksen osalta, sillä yleiskaava ei estä kaivostoiminnan harjoittamista tällä alueella.

$121

Kaava ei poista vanhan kaivoslain aikaisia olemassa olevia kaivospiirejä, vaan ne esitetään kaavaselostuksen liitteessä. Oikeudet ovat siis voimassa, vaikka niitä ei kaavakartalla esitetä. Kaavan toteuttamisesta ei näin ollen voida katsoa aiheutuvan kaivosyhtiölle kohtuutonta haittaa, koska yhtiö voi toimia nykyisten oikeuksiensa puitteissa. Maanomistajalla ei ole ehdotonta oikeutta saada alueelleen tietynlaista kaavaa, vaikka toimija olisi tehnyt selvityksiä tai käyttänyt varoja hankkeen edellytysten selvittämiseen. Kunnalla on oikeus ja velvollisuus vastata maankäytön suunnittelusta alueellaan.

Kategorista estettä toimintojen sijoittamiseen Kuusamon kaupungin alueelle ei ole. Kaivosalueiden osoittaminen virkistyksen, luonnon tai maiseman kannalta arvokkaille alueille, joissa kaivoshankkeet ovat aiheuttaneet vastustusta laajasti kuntalaisissa, olisi ollut luottamuksensuojaperiaatteen rikkomista.

Latitude 66 Cobalt Oy on antanut selityksen. Kuusamo Gold Oy on 7.11.2017 vaihtanut nimensä Latitude 66 Cobalt Oy:ksi. Valituslupahakemus on hylättävä. Mikäli valituslupa myönnetään, valitus on hylättävä. Yhtiön oikeudenkäyntikulut on korvattava.

on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. Latitude 66 Cobalt Oy:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistavana Kuusamon kaupunginhallituksen valituksesta, onko Kuusamon strategisessa yleiskaavassa voitu kaavamääräyksin kieltää kaivostoiminnan harjoittaminen tietyillä alueilla.

Maankäyttö- ja rakennuslain 35 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavan tarkoituksena on kunnan tai sen osan yhdyskuntarakenteen ja maankäytön yleispiirteinen ohjaaminen sekä toimintojen yhteen sovittaminen. Yleiskaava voidaan laatia myös maankäytön ja rakentamisen ohjaamiseksi määrätyllä alueella. Pykälän 2 momentin mukaan yleiskaavassa esitetään tavoitellun kehityksen periaatteet ja osoitetaan tarpeelliset alueet yksityiskohtaisen kaavoituksen ja muun suunnittelun sekä rakentamisen ja muun maankäytön perustaksi.

Maankäyttö- ja rakennuslain 41 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavassa voidaan antaa määräyksiä, joita kaavan tarkoitus ja sen sisällölle asetettavat vaatimukset huomioon ottaen tarvitaan yleiskaava-aluetta suunniteltaessa tai rakennettaessa taikka muutoin käytettäessä (yleiskaavamääräykset). Yleiskaavamääräykset voivat muun ohessa koskea maankäytön ja rakentamisen erityistä ohjausta tietyllä alueella sekä haitallisten ympäristövaikutusten estämistä tai rajoittamista.

Maankäyttö- ja rakennuslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 101/1998 vp) 41 §:ää koskevien perustelujen mukaan yleiskaavamääräykset voivat koskea ensinnäkin maankäytön ja rakentamisen erityistä ohjausta tietyllä alueella. Tällaisesta ohjauksesta on kysymys esimerkiksi silloin, kun yleiskaavalla suoraan — ilman asemakaavaa — ohjataan rakentamista. Myös muuta maankäyttöä voitaisiin ohjata yleiskaavamääräyksin, jotka on otettava huomioon myös muun lainsäädännön mukaisessa toiminnassa. Yleiskaavamääräykset voivat koskea myös haitallisten ympäristövaikutusten estämistä tai rajoittamista. Tällaiset ympäristönsuojelulliset määräykset olisi otettava huomioon suunnittelussa, rakentamisessa sekä myös ympäristönsuojelulainsäädännön mukaisessa toiminnassa. Ympäristönsuojelullisilla määräyksillä voi lisäksi olla merkitystä tielainsäädännön piiriin kuuluvassa tiesuunnittelussa.

Malminetsintäluvan ja kullanhuuhdontaluvan myöntämisen esteistä säädetään kaivoslain 46 §:ssä. Mainitun pykälän 1 momentin 6 kohdan mukaan malminetsintälupaa ja kullanhuuhdontalupaa ei saa myöntää alueelle, jossa luvan mukainen toiminta vaikeuttaisi oikeusvaikutteisen kaavan toteuttamista.

Kaivosluvan myöntämisen esteistä säädetään kaivoslain 47 §:ssä. Mainitun pykälän 4 momentin mukaan kaivosalueen ja kaivoksen apualueen suhde muuhun alueiden käyttöön tulee olla selvitetty. Kaivostoiminnan tulee perustua maankäyttö- ja rakennuslain mukaiseen oikeusvaikutteiseen kaavaan taikka kaivostoiminnan vaikutukset huomioon ottaen asian tulee olla muutoin riittävästi selvitetty yhteistyössä kunnan, maakunnan liiton ja elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen kanssa. Kaavan oikeusvaikutuksista säädetään maankäyttö- ja rakennuslaissa.

Ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavan toiminnan sijoituspaikan valintaa sääntelevän ympäristönsuojelulain 11 §:n 2 momentin 4 kohdan mukaan toiminnan sijoituspaikan soveltuvuutta arvioitaessa on otettava huomioon toiminnan sijoituspaikan ja vaikutusalueen nykyinen ja oikeusvaikutteisen kaavan osoittama käyttötarkoitus.

Kuusamon strategisen yleiskaavan kehittämismerkintöihin kuuluvat muun ohella matkailun ydinalue (rm-1) ja matkailu- ja virkistyspalvelujen alue (vr-1). Matkailun ydinaluetta (rm-1) koskevan kaavamääräyksen mukaan alue on valtakunnallisesti ja kansainvälisesti merkittävä matkailu- ja virkistysalue, jonka kehittäminen mahdollistetaan vaalimalla vesistöjen ja ympäristön tilaa. Tarkemmassa suunnittelussa ydinalueelle muodostetaan päiväretkeilyyn tarkoitettuja reittejä ja virkistys-kohteita. Maa- ja porotalous sekä muu maankäyttö on alueella mahdollista muiden kaavamerkintöjen mukaisesti. Metsätalous on alueella sallittu metsälain mukaisesti ja poronhoito poronhoitolain mukaisesti. Suojelualueiden ulkopuolella maa-aineslain mukainen maa-ainesten otto ja murskaus ovat sallittuja. Alueella ei voida harjoittaa kaivos-, rikastus- ja jalostustoimintaa. Kuusamon kaupunki ei kaavoita alueelle kaivostoimintaa tai rikastus- ja jalostuslaitoksia.

$127

Yleiskaavamääräyksessä 1 on muun ohella lueteltu ne strategisen yleiskaavan alueella olevat aiemmin hyväksytyt oikeusvaikutteiset yleiskaavat, jotka jäävät voimaan. Kaavamääräyksen mukaan strategisen yleiskaavan rm-1-merkintä koskee myös näitä yleiskaavoja. Yleiskaavamääräyksen 2 mukaan Kuusamon kaupunki ei kaavoita kaivos-, jalostus- tai rikastustoimintaa Oulangan kansallispuiston alueelle tai muille suojelualueille. Yleiskaavamääräyksen 3 mukaan Kuusamon kaupunki ei kaavoita alueita uraanikaivostoimintaa varten (kaupunginhallituksen päätös 20.2.2007, § 41).

Kaivostoiminnan harjoittamisen edellytykset tietyllä alueella ratkaistaan kaivoslain mukaisessa lupamenettelyssä. Kaivoslain mukaisten malminetsintä- ja kaivoslupien myöntämiseen vaikuttaa muun ohella oikeusvaikutteisissa kaavoissa osoitettu maankäyttö. Kaivoshankkeen toteuttaminen voi kaivoslain mukaisten lupien lisäksi edellyttää myös ympäristölupaa, jolloin toiminnan sijoituspaikan soveltuvuutta arvioitaessa otetaan huomioon oikeusvaikutteisessa kaavassa osoitettu käyttötarkoitus.

Maankäyttö- ja rakennuslain mukaisen yleiskaavan tarkoituksena on kunnan yhdyskuntarakenteen ja maankäytön yleispiirteinen ohjaaminen sekä toimintojen yhteen sovittaminen maankäyttö- ja rakennuslain osoittamissa rajoissa. Yleiskaavassa maankäyttöä, kuten esimerkiksi kaivostoimintaa, ohjataan lähtökohtaisesti osoittamalla alueita erilaisiin käyttötarkoituksiin. Aluevarausten osoittamisen lisäksi yleiskaavassa voidaan antaa maankäyttö- ja rakennuslain 41 §:n nojalla sellaisia määräyksiä, jotka kaavan tarkoitus ja sen sisällölle asetettavat vaatimukset huomioon ottaen ovat tarpeellisia yleiskaava-aluetta käytettäessä. Yleiskaavalla tai sen määräyksellä voi kuitenkin olla vain maankäyttö- ja rakennuslain säännöksiin perustuvat oikeusvaikutukset.

Kuusamon oikeusvaikutteisen strategisen yleiskaavan pinta-alaltaan laajat matkailun ydinaluetta (rm-1) ja matkailu- ja virkistyspalveluiden aluetta (vr1) koskevat kehittämismerkinnät eivät ole alueiden pääasiallisen käyttötarkoituksen osoittavia aluevarausmerkintöjä, vaan ne ovat tarkoitukseltaan kehittämistavoitemerkintöjä, joiden rajaamilla alueilla sijaitsee pääkäyttötarkoitukseltaan erilaisia alueita. Kehittämismerkintöihin sisällytetyt kaavamääräykset, jotka kieltävät kaivostoiminnan harjoittamisen näillä alueilla, ovat sanamuodoiltaan ehdottomia. Määräysten tavoitteena on kaavaselostuksen mukaan ollut ennakkoon estää määräyksissä lueteltujen toimintojen sijoittuminen mainittujen kehittämismerkintöjen rajausten alueille.

Kuusamon strategisen yleiskaavan rm-1- ja vr-1-kehittämismerkintöihin sisällytettyjä kaivostoiminnan kieltäviä määräyksiä ei voida pitää maankäyttö- ja rakennuslain 41 §:n 1 momentissa tarkoitettuina haitallisten ympäristövaikutusten estämistä tai rajoittamista koskevina määräyksinä, sillä määräykset eivät välittömästi koske ympäristövaikutuksia, vaan tietyntyyppisen elinkeinotoiminnan kieltämistä. Määräyksiä ei voida pitää muinakaan kehittämismerkintöjen rajaamia alueita käytettäessä tarvittavina kaavamääräyksinä. Näin ollen nämä kaavamääräykset ovat lainvastaisia.

Kuusamon strategisen yleiskaavan yleiskaavamääräyksissä on lisäksi todettu, että Kuusamon kaupunki ei kaavoita kaivos-, jalostus- tai rikastustoimintaa tietyille luonnonsuojelualueille tai kaavoita alueita uraanikaivostoimintaa varten. Samoin matkailun ydinaluetta (rm-1) koskevaan kehittämismerkintään liittyvässä kaavamääräyksessä on todettu, ettei Kuusamo kaavoita alueelle kaivostoimintaa tai rikastus- ja jalostuslaitoksia. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että kaupunki ei voi ennakolta sitovasti rajoittaa sitä, millaisia kaavoja se tulee myöhemmin kaavoittamaan. Näin ollen myös nämä määräykset ovat lainvastaisia.

Kuusamon strateginen yleiskaava on tullut edellä kohdassa 1.4 yksilöityjen lainvastaisten kaavamääräysten osalta kumota. Kun otetaan huomioon matkailun ydinaluetta (rm-1) ja matkailu- ja virkistyspalveluiden aluetta (vr-1) koskeviin kehittämismerkintöihin sisältyvien lainvastaisten kaivostoiminnan kieltämistä koskevien kaavamääräysten merkitys mainittujen kehittämismerkintöjen rajausten määrittämisen sekä kaavamääräysten ja kehittämismerkintöjen muodostaman kokonaisuuden kannalta, mainitut yleiskaavan kehittämismerkinnät on tullut niin ikään kumota. Myös yleiskaavamääräykseen 1 sisältyvä määräys siitä, että strategisen yleiskaavan matkailun ydinaluetta (rm-1) koskeva kehittämismerkintä koskee aiemmin laadittuja yleiskaavoja, on näin ollen tullut kumota.

Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian laatuun nähden ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Latitude 66 Cobalt Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski, Tuomas Kuokkanen ja Monica Gullans. Asian esittelijä Joonas Ahtonen.

Kuusamon kaupunginvaltuusto

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus

Sovellettavat keskeiset säännökset

yleiskaavamääräykset

Yleiskaava-alue, kaavan tarkoitus ja kaavaratkaisu valituksenalaiselta osin

Kaavaan liittyvät selvitykset ja muu asiassa saatu selvitys valituksenalaiselta osin

Selvitysten riittävyys ja yleiskaavan sisältövaatimukset

Johtopäätös

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Martti Raunio, Marja-Riitta Tuisku, joka on myös esitellyt asian, ja Renne Pulkkinen.

Kuusamon kaupunginhallitus

1.1 Kysymyksenasettelu

1.2 Sovellettavat oikeusohjeet

1.3 Kysymyksessä olevien kaavamääräysten sisältö

1.4 Oikeudellinen arviointi

1.5 Lopputulos

1. Pääasia

2. Oikeudenkäyntikulut