KHO:2020:113 — Handlingsoffentlighet

Ärendet gällde huruvida offentlighetslagen tillämpades på de beredskapskort som uppgjorts för skötandet av försvarsmaktens externa kommunikation, eller om de undantogs från lagens tillämpningsområde.

Beredskapskortens syfte var att stödja den personal som ansvarade för försvarsmaktens externa kommunikation. Korten innehöll typiskt ett huvudmeddelande som gällde ett visst tema samt stödmeddelanden angående frågor som möjligen kunde framföras i samband med temat, samt vägledande svar till dessa.

$b1

Ärendet i högsta förvaltningsdomstolen gällde inte huruvida korten var offentliga handlingar eller om de innehöll sekretessbelagd information.

Finland grundlag 12 § 2 momentet

Lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet (offentlighetslagen) 1 § 1 momentet, 2 § 1 momentet, 5 § 2, 3, 4 och 5 momentet, 9 § 1 momentet och 10 §

Arkivlagen 6 § 1 momentet och 7 § 2 momentet

Ärendet har avgjorts av justitieråden Mika Seppälä, Taina Pyysaari, Jaakko Autio, Monica Gullans och Juha Lavapuro. Föredragande Mikko Rautamaa.

Asiassa oli kysymys siitä, sovellettiinko puolustusvoimien ulkoisen viestinnän hoitamista varten laadittuihin valmiuskortteihin julkisuuslakia vai jäivätkö ne lain soveltamisalan ulkopuolelle.

Valmiuskorttien tarkoitus oli tukea puolustusvoimien ulkoista viestintää hoitavaa henkilöstöä. Kortit sisälsivät tyypillisesti tiettyä teemaa koskevan pääviestin ja tukiviestejä sekä teemasta mahdollisesti esitettäviä kysymyksiä ja niihin laadittuja ohjeellisia vastauksia.

$12f

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa ei tullut ratkaistavaksi, olivatko kortit julkisia asiakirjoja vai sisälsivätkö ne salassa pidettäviä tietoja.

Suomen perustuslaki 12 § 2 momentti

Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta (julkisuuslaki) 1 § 1 momentti, 2 § 1 momentti, 5 § 2, 3, 4 ja 5 momentti, 9 § 1 momentti ja 10 §

Arkistolaki 6 § 1 momentti ja 7 § 2 momentti

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 5.4.2019 nro 19/0242/5

Asian aikaisempi käsittely

on 6.4.2018 pyytänyt Pääesikunnalta kopioita sen ulkoisen viestinnän strategioista, suunnitelmista ja toimintaohjeista tai vastaavista asiakirjoista vuoden 2014 alusta alkaen. Pyyntö on koskenut sekä yleisen tason että yksittäisten aiheiden viestinnän suunnittelua ja ohjeistusta.

on päätöksellään 8.5.2018 luovuttanut A:lle eräät asiakirjat. Tietopyyntö on hylätty suojaustason III ja IV asiakirjojen osalta sillä perusteella, että ne ovat viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 24 §:n 1 momentin 10 kohdan perusteella salassa pidettäviä ja sisäisen työskentelyn aineiston osalta sillä perusteella, että tätä aineistoa ei julkisuuslain 5 §:n 3 momentin perusteella voida pitää julkisuuslaissa tarkoitettuina viranomaisen asiakirjoina.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

on valituksenalaisella päätöksellään A:n valituksesta kumonnut Pääesikunnan päätöksen osittain ja oikeuttanut A:n saamaan seuraavat tiedot:

— asiakirja AN3194 liitteineen kokonaan

— asiakirja AL3949 lukuun ottamatta kohdan 1 kolmannen kappaleen kolmea viimeistä virkettä sekä kohtien 2, 4, 5 ja 7 tekstiä, jotka on pidettävä salassa

— asiakirja THL34 lukuun ottamatta kohtien 2.1, 2.2, 3.1 ja 3.2 tekstiä, jotka on pidettävä salassa

— asiakirjan THL35 sivut 1 — 4 lukuun ottamatta sivulla 4 olevaa kuvaa, joka on pidettävä salassa, sekä asiakirjan liite 2.

Päätöksen mukaan tiedot on annettava viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 16 §:ssä säädetyllä tavalla sen jälkeen, kun hallinto-oikeuden päätös on saanut lainvoiman.

Hallinto-oikeus on hylännyt valituksen muutoin.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

1.1 Sovellettavat oikeusohjeet

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 1 §:n 1 momentin mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei tässä tai muussa laissa erikseen toisin säädetä.

Julkisuuslain 9 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen.

Julkisuuslain 10 §:n mukaan salassa pidettävästä viranomaisen asiakirjasta tai sen sisällöstä saa antaa tiedon vain, jos niin erikseen tässä laissa säädetään. Kun vain osa asiakirjasta on salassa pidettävä, tieto on annettava asiakirjan julkisesta osasta, jos se on mahdollista niin, ettei salassa pidettävä osa tule tietoon.

Saman pykälän 2 momentin mukaan asiakirjasalaisuutta koskevia säännöksiä sovellettaessa on lisäksi otettava huomioon, onko asiakirjan salassapitovelvollisuus riippumaton asiakirjan antamisesta johtuvista tapauskohtaisista vaikutuksista (vahinkoedellytyslausekkeeton salassapitosäännös) vai määräytyykö julkisuus asiakirjan antamisesta johtuvien haitallisten vaikutusten perusteella (julkisuusolettamaan perustuva salassapitosäännös) vai edellyttääkö julkisuus sitä, ettei tiedon antamisesta ilmeisesti aiheudu haitallisia vaikutuksia (salassapito-olettamaan perustuva salassapitosäännös).

Julkisuuslain 22 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen asiakirja on pidettävä salassa, jos se tässä tai muussa laissa on säädetty salassa pidettäväksi tai jos viranomainen lain nojalla on määrännyt sen salassa pidettäväksi taikka jos se sisältää tietoja, joista on lailla säädetty vaitiolovelvollisuus.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 10 kohdan mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä, asiakirjat, jotka koskevat sotilastiedustelua, puolustusvoimien varustamista, kokoonpanoa, sijoitusta tai käyttöä taikka muuta sotilaallista maanpuolustusta taikka maanpuolustusta palvelevia keksintöjä, rakenteita, laitteita tai järjestelmiä taikka maanpuolustuksen kannalta muutoin merkityksellisiä kohteita taikka puolustusvalmiuteen varautumista, jollei ole ilmeistä, että tiedon antaminen niistä ei vahingoita tai vaaranna maanpuolustuksen etua.

1.2 Oikeudellinen arviointi

A on pyytänyt kopioita Pääesikunnan ulkoisen viestinnän strategioista, suunnitelmista ja toimintaohjeista tai vastaavista vuoden 2014 alusta alkaen. Pääesikunta on pitänyt asiakirjoja AN3194, AL3949, THL34 ja THL35 salassa pidettävinä julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 10 kohdan nojalla. Pääesikunnan lausunnon mukaan asiakirjat sisältävät sellaisia tietoja puolustusvoimien viestinnästä ja muusta puolustusvoimien toiminnasta kuten varautumisesta ja kokoonpanoista, joiden paljastuminen vaarantaisi maanpuolustuksen etua.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 10 kohtaan perustuvan salassapidon arvioinnin lähtökohdista hallinto-oikeus toteaa, että lainkohdan tarkoitus on suojata maanpuolustuksen etua. Säännös sisältää salassapito-olettaman, jonka mukaan maanpuolustusta koskevat asiakirjat ovat lähtökohtaisesti salassa pidettäviä. Salassapidosta voidaan poiketa, jos on ilmeistä, että tiedon antaminen ei vahingoita tai vaaranna maanpuolustuksen etua. Arvioitaessa, onko asiakirja mainitun salassapitoperusteen nojalla salassa pidettävä, on lain 17 §:n 1 momentin mukaan huolehdittava, että tietojen saamista viranomaisen toiminnasta ei lain 1 ja 3 § huomioon ottaen rajoiteta ilman asiallista ja laissa säädettyä perustetta eikä enempää kuin suojattavan edun vuoksi on tarpeellista.

Asiakirjoihin tutustumisen perusteella hallinto-oikeus katsoo, että osa asiakirjojen AL3949, THL34 ja THL35 sisältämistä tiedoista on sellaisia, että ei ole ilmeistä, että tiedon antaminen niistä ei vahingoittaisi tai vaarantaisi julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 10 kohdassa tarkoitetulla tavalla maanpuolustuksen etua. Tällaisia ovat esimerkiksi asiakirjassa AL3949 käsitellyn hankkeen tavoitteet, tavoitemielikuvat ja kriittiset kohdat sekä puolustusvoimien organisaatioon, työnjakoon, tietojen kulkuun ja toimintatapoihin liittyvät tiedot. Tällaiset tiedot ovat salassa pidettäviä.

Asiakirjan AN3194 kokonaisuudessaan sekä osan asiakirjojen AL3949, THL34 ja THL35 sisältämistä tiedoista hallinto-oikeus arvioi puolestaan olevan joko yleisesti tunnettuja tai muutoin sen laatuisia, että on ilmeistä, että tiedon antaminen niistä ei vahingoittaisi tai vaarantaisi maanpuolustuksen etuja. Tällaiset tiedot eivät ole salassa pidettäviä vaan julkisia. Ensinnäkin se kysymyksessä olevien asiakirjojen olemassaolosta ilmenevä seikka, että puolustusvoimien viestintä ja julkisuuskuvan hallinta on suunnitelmallista, on yleisesti tiedossa eikä sinänsä salassa pidettävä tieto. Tällaisia julkisia tietoja ovat muun muassa kysymyksessä olevien asiakirjojen nimet, sisällysluettelot ja tarkoitukset sekä asiakirjassa AL3949 käsitellyn ulkoisen viestinnän hankkeen yleisesittely, kohderyhmät ja viestintäkanavat.

$134

Valitus on hylättävä asiakirjojen AL3949, THL34 ja THL35 osalta enemmälti.

2.1 Sovellettavat säännökset

Julkisuuslain 5 §:n 3 momentin mukaan viranomaisen asiakirjana ei pidetä 5 momentissa säädetyin poikkeuksin: 1) viranomaisen palveluksessa olevalle tai luottamushenkilölle hänen muun tehtävänsä tai asemansa vuoksi lähetettyä kirjettä tai muuta asiakirjaa; 2) viranomaisen palveluksessa olevan tai viranomaisen toimeksiannosta toimivan laatimia muistiinpanoja taikka sellaisia luonnoksia, joita laatija ei ole vielä antanut esittelyä tai muuta asian käsittelyä varten; 3) viranomaisen sisäistä koulutusta, tiedonhakua tai muuta niihin verrattavaa sisäistä käyttöä varten hankittuja asiakirjoja; 4) asiakirjaa, joka on annettu viranomaiselle yksityisen lukuun suoritettavaa tehtävää varten tai laadittu sen suorittamiseksi tai 5) viranomaiselle löytötavarana jäänyttä tai toimitettua asiakirjaa.

Julkisuuslain 5 §:n 4 momentin mukaan lakia sovelletaan viranomaisissa työskentelevien sekä viranomaisten ja niiden lukuun toimivien yksityisten ja yhteisöjen välisiä neuvotteluja, yhteydenpitoa ja muuta niihin verrattavaa viranomaisten sisäistä työskentelyä varten laadittuihin asiakirjoihin vain, jos asiakirjat sisältävät sellaisia tietoja, että ne arkistolainsäädännön mukaan on liitettävä arkistoon.

2.2 Saatu selvitys ja oikeudellinen arviointi

Pääesikunta on hylännyt A:n asiakirjapyynnön myös päätöksessä yksilöimättömien valmius- tai varautumiskorttien osalta sillä perusteella, että valmiuskortit ovat sisäisen työskentelyn aineistoa, jota ei voida pitää viranomaisen asiakirjoina julkisuuslain 5 §:n 3 momentin nojalla. Hallinto-oikeus on tutustunut kysymyksessä oleviin 14 valmiuskorttiin.

$136

Valituksenalaisen päätöksen ja saadun selvityksen perusteella hallinto-oikeus katsoo, että Pääesikunnan päätös on perustunut erityisesti julkisuuslain 5 §:n 3 momentin 2 kohtaan sekä saman pykälän 4 momenttiin.

Julkisuuslain 5 §:n 3 momentin 2 kohdan yksityiskohtaisten perustelujen (HE 30/1998 vp) mukaan säännös merkitsee sitä, että täysin keskeneräinen virkamiehen tai viranomaisen toimeksiantotehtävää suorittavan laadittavana oleva asiakirja, johon muu asian käsittelyyn osallistuva, tavallisimmin asiasta tai sen esittelystä päättävä esimies, ei ole vielä voinut tutustua, jää viranomaisen asiakirjan käsitteen ulkopuolelle. Tavallista on, että asiaa käsittelevällä virkamiehellä on eriasteisia hahmotelmia, asiakysymyslistoja ja muita muistiinpanoja ja luonnoksia valmisteltavana olevasta asiasta. Näitä ei voida vielä pitää viranomaisen asiakirjoina, koska niitä ei ole tarkoitettukaan asiakirjoiksi, joihin asian käsittely perustuu. Edelleen yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu, että virkamiehen haltuun jäävät, omaan käyttöön laaditut muistiinpanot ja alustavat luonnokset jäävät siis lain soveltamisalan ulkopuolelle.

Hallinto-oikeus toteaa, että valmiuskortit ovat saadun selvityksen mukaan viestinnän henkilöstön toiminnan tueksi tarkoitettuja työohjeita, jotka ovat kulloisessakin muodossaan kyseisen henkilöstön käytettävissä. Niitä ei siten voida pitää julkisuuslain 5 §:n 3 momentin 2 kohdassa tarkoitettuina muistiinpanoina tai luonnoksina, joilla lainkohdan yksityiskohtaisten perustelujen mukaan tarkoitetaan lähinnä keskeneräisiä luonnoksia ja hahmotelmia sekä virkamiehen itsensä haltuun jääviä muistiinpanoja. Se, että ohjeita päivitetään jatkuvasti ja niitä ei arkistoida, ei merkitse, että ne eivät olisi julkisuuslain 5 §:n 3 momentin 2 kohdan nojalla viranomaisen asiakirjoja.

$137

$138

Pääesikunta on siten voinut kieltäytyä luovuttamasta valmiuskortteja A:lle. A:n valitus on tältä osin hylättävä.

Perusteluissa mainitut sekä arkistolain 6 ja 7 §.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

on pyytänyt lupaa valittaa Helsingin hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan valmiuskortteja koskevan ratkaisun osalta ja Pääesikunta velvoitetaan luovuttamaan ne A:lle. A on lisäksi vaatinut, että hallinto-oikeuden ratkaisun oikeellisuutta arvioidaan myös osittain luovutettujen asiakirjojen AL3949, THL34 ja THL35 osalta.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Julkisuuslain 5 §:n 4 momentin maininta sisäisen työskentelyn asiakirjoista on periaatteellisesti erittäin merkittävä, koska viranomaiset pystyvät sen perusteella epäämään tiedotusvälineiltä ja muilta tiedon pyytäjiltä hyvin monenlaisia hallussaan olevia asiakirjoja. Laissa varsinaisesti tarkoitettuja asiakirjoja ei pykälän ja sen perustelujen tekstissä määritellä täsmällisesti, saati tyhjentävästi, mikä jättää lainkohtaa soveltavalle viranomaiselle mahdollisuuden tulkita sitä julkisuusperiaatetta kaventavasti.

Pääesikunta on ulottanut sisäisen työskentelyn käsitteen koskemaan viranomaisen asiointia toimittajien kanssa näiden hankkiessa yleisölle tietoa puolustusvoimien toiminnasta. Tämän tulkinnan hyväksyminen poistaisi mahdollisuuden hankkia tietoa siitä, miten viranomaisessa työskenteleviä eri tilanteissa ohjeistetaan toimimaan viranomaisen kanssa asioivien kansalaisten kanssa.

Tämä olisi ristiriidassa sekä julkisuuslain yleisen tarkoituksen että lain 5 §:n 4 momentin kanssa. Momentti koskee vain viranomaisissa työskentelevien sekä viranomaisten ja niiden lukuun toimivien yksityisten ja yhteisöjen välisiä neuvotteluja, yhteydenpitoa ja muuta niihin verrattavaa viranomaisten sisäistä työskentelyä varten laadittuja asiakirjoja eikä siten ulkopuolisten kanssa toimimista varten laadittuja asiakirjoja. Myös momentin perustelutekstissä mainitaan vain sisäisiä kokouksia tai sisäistä hallintoa varten laaditut viestit, tiedotteet, muistiot, pöytäkirjat ja muut sellaiset asiakirjat, ei siis ulkopuolisten kanssa asioimista varten laadittuja ohjeita.

Pääesikunta antaa valmiuskorteissa tapauskohtaisia viestintäohjeita toimittajien kanssa keskusteleville puolustushallinnon (tai mahdollisesti muiden viranomaisten) työntekijöille. Valmiuskortit ovat julkisuuslaissa tarkoitettuja asiakirjoja.

on lausunnossaan esittänyt, että valitus hylätään, ja lausunut lisäksi muun ohella seuraavaa:

Asiakirjoissa AL3949, THL34 ja THL35 on julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 10 kohdan perusteella salassa pidettäviä tietoja. Asiakirjojen julkistaminen tai tietojen antaminen niistä johtaisi puolustusvoimien viestinnän toimintaa koskevien yksityiskohtaisten tietojen paljastumiseen määrittelemättömän laajalle yleisölle. Tietojen julkiseksi tuleminen heikentäisi merkittävästi viestinnän operatiivista toimintaa ja johtamista kaikissa tilanteissa aina normaalioloista poikkeusoloihin. Ulkoisen viestinnän järjestämistä ei voida irrottaa täysin omaksi kokonaisuudekseen puolustusvoimien muusta operatiivisesta toiminnasta ja sen järjestämisestä. Asiakirjat sisältävät niin ikään sellaista salassa pidettävää tietoa puolustusvoimien muusta toiminnasta, kuten varautumisesta ja kokoonpanoista, minkä paljastuminen olisi omiaan vaarantamaan maanpuolustuksen etua.

Valmiuskortit toimivat viestinnän edustajien ja muiden asiakohtaisesti ulkoista viestintää hoitavien tahojen työskentelyn tukena. Vaikka kortit tukevat ulkoista viestintää, ovat ne itsessään sisäiseen työskentelyyn ja toiminnan tukemiseen tarkoitettuja työkaluja. Kortit ovat luonnostelmia siitä, mitä viestinnällä asiassa tavoitellaan, mitä kysymyksiä asiassa voi herätä ja miten niihin voidaan vastata faktoilla. Koska jokainen ulkoista viestintää hoitava henkilö katsoo asiaa eri näkökulmasta ja vastaa viestittävästä asiasisällöstä, ei valmiuskortteja ole tarkoitettu julkaistavaksi sellaisenaan. Viestittävä asia vaatii aina selittäjän, joka pystyy avaamaan sen substanssin ja kuulijakunnan mukaan. Näin ollen valmiuskortteja voidaan pitää sisäistä toimintaa tukevina työkaluina.

Valmiuskorteilla ei ole sellaisia sisäistä työskentelyä laajempia vaikutuksia, joiden perusteella niitä tulisi pitää julkisuuslaissa tarkoitettuina viranomaisen asiakirjoina. Korteilla ei myöskään ole ollut vaikutusta jonkin asian käsittelyyn tai tietyn ratkaisun antamiseen eikä niitä ole missään vaiheessa annettu esittelyä tai käsittelyä varten. Korttien ei voida katsoa kuvaavan julkisen vallan käyttämistä eikä niitä sen vuoksi ole pidettävä julkisuusperiaatteen toteutumisen kannalta sellaisina asiakirjoina, jotka olisi arkistolainsäädännön mukaan liitettävä arkistoon.

Kortit ovat jatkuvasti ja tilanteen mukaan päivitettäviä niin sanottuja eläviä dokumentteja, jotka ovat käytännössä jatkuvasti keskeneräisiä. Näiden dokumenttien päivittyessä vanhoja versioita ei säilötä tai arkistoida eikä niistä näin ole olemassa arkistokappaleita. Pyynnön kohteena olevaa tietoa ei pyyntöhetkellä välttämättä enää edes ole olemassa.

Mikäli valmiuskorttien ei katsota jäävän julkisuuslain 5 §:n 3 momentin 2 kohdan ja/tai pykälän 4 momentin perusteella julkisuuslain soveltamisalan ulkopuolelle, tulee niiden osalta joka tapauksessa sovellettavaksi julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 10 kohdan salassapitosäännös.

ei ole käyttänyt hänelle varattua tilaisuutta vastaselityksen antamiseen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

2. Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan siltä osin kuin asia koskee hallinto-oikeuden päätöstä valmiuskortteja koskevalta osalta ja tutkii asian tältä osin.

Hallinto-oikeuden ja Pääesikunnan päätökset kumotaan valmiuskortteja koskevalta osalta ja asia palautetaan tältä osin Pääesikunnalle uudelleen käsiteltäväksi.

Perustelut

Sen perusteella, mitä muutoksenhakija on esittänyt ja mitä asiakirjoista muutoin ilmenee, asian saattamiseen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi ei ole hallintolainkäyttölain 13 §:n 2 momentissa säädettyä valitusluvan myöntämisen perustetta siltä osin kuin asia koskee hallinto-oikeuden päätöstä asiakirjoja AL3949, THL34 ja THL35 koskevalta osalta. Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 13 §:n 3 momentti, viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 33 §:n 3 momentti sekä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 126 §:n 1 momentti, valituslupahakemus on sanotulta osin hylättävä.

Asiassa on kysymys siitä, sovelletaanko Pääesikunnan ja hallinto-oikeuden päätöksissä tarkoitettuihin valmiuskortteihin viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettua lakia (julkisuuslaki) vai jäävätkö ne sanotun lain soveltamisalan ulkopuolelle lain 5 §:n 3 momentin 2 kohdassa tai 4 momentissa säädetyn perusteella.

Pääesikunnan päätöksessä on katsottu, että valmiuskortit ovat julkisuuslain 5 §:n 3 momentissa tarkoitettuja asiakirjoja eivätkä siten julkisuuslaissa tarkoitettuja viranomaisen asiakirjoja, joihin mainittua lakia sovellettaisiin. Pääesikunnan hallinto-oikeudelle ja korkeimmalle hallinto-oikeudelle antamista lausunnoista ilmenee, että se on tarkoittanut viitata sanotun momentin 2 kohtaan. Pääesikunta on lausunnoissaan viitannut lisäksi julkisuuslain 5 §:n 4 momenttiin.

Hallinto-oikeus on puolestaan katsonut, että valmiuskortit eivät ole julkisuuslain 5 §:n 3 momentin 2 kohdassa tarkoitettuja asiakirjoja, mutta että ne jäävät lain soveltamisalan ulkopuolelle pykälän 4 momentissa säädetyn perusteella.

Suomen perustuslain 12 §:n 2 momentin mukaan viranomaisen hallussa olevat asiakirjat ja muut tallenteet ovat julkisia, jollei niiden julkisuutta ole välttämättömien syiden vuoksi lailla erikseen rajoitettu. Jokaisella on oikeus saada tieto julkisesta asiakirjasta ja tallenteesta.

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 1 §:n 1 momentin mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei mainitussa tai muussa laissa erikseen toisin säädetä.

Julkisuuslain 5 §:n 2 momentin 1. virkkeen mukaan viranomaisen asiakirjalla tarkoitetaan viranomaisen hallussa olevaa asiakirjaa, jonka viranomainen tai sen palveluksessa oleva on laatinut taikka joka on toimitettu viranomaiselle asian käsittelyä varten tai muuten sen toimialaan tai tehtäviin kuuluvassa asiassa.

Pykälän 3 momentin mukaan viranomaisen asiakirjana ei pidetä 5 momentissa säädetyin poikkeuksin:

(- — -)

2) viranomaisen palveluksessa olevan tai viranomaisen toimeksiannosta toimivan laatimia muistiinpanoja taikka sellaisia luonnoksia, joita laatija ei ole vielä antanut esittelyä tai muuta asian käsittelyä varten;

(- — -).

Pykälän 4 momentin mukaan lakia sovelletaan viranomaisissa työskentelevien sekä viranomaisten ja niiden lukuun toimivien yksityisten ja yhteisöjen välisiä neuvotteluja, yhteydenpitoa ja muuta niihin verrattavaa viranomaisten sisäistä työskentelyä varten laadittuihin asiakirjoihin vain, jos asiakirjat sisältävät sellaisia tietoja, että ne arkistolainsäädännön mukaan on liitettävä arkistoon. Jos asiakirjat kuitenkin liitetään arkistoon, viranomainen voi määrätä, että tietoja niistä saa antaa vain viranomaisen luvalla.

Pykälän 5 momentin mukaan, mitä asiakirjan salassapidosta mainitun lain 24 §:ssä tai muussa laissa säädetään, sovelletaan myös 3 momentin 2 kohdassa ja 4 momentissa tarkoitettuihin asiakirjoihin.

Julkisuuslain 10 §:n mukaan salassa pidettävästä viranomaisen asiakirjasta tai sen sisällöstä saa antaa tiedon vain, jos niin erikseen mainitussa laissa säädetään. Kun vain osa asiakirjasta on salassa pidettävä, tieto on annettava asiakirjan julkisesta osasta, jos se on mahdollista niin, ettei salassa pidettävä osa tule tietoon.

Arkistolain 6 §:n 1 momentin mukaan arkistoon kuuluvat asiakirjat, jotka ovat saapuneet arkistonmuodostajalle sen tehtävien johdosta tai syntyneet arkistonmuodostajan toiminnan yhteydessä.

Arkistolain 7 §:n 2 momentin mukaan arkistotointa on hoidettava siten, että se tukee arkistonmuodostajan tehtävien suorittamista sekä yksityisten ja yhteisöjen oikeutta saada tietoja julkisista asiakirjoista, että yksityisten ja yhteisöjen oikeusturva samoin kuin tietosuoja on otettu asianmukaisesti huomioon ja että yksityisten ja yhteisöjen oikeusturvaan liittyvien asiakirjojen saatavuus on varmistettu sekä että asiakirjat palvelevat tutkimuksen tiedon lähteinä.

Perustuslain 12 §:n 2 momentissa tarkoitettua julkisuusperiaatetta toteuttava julkisuuslaki on säädetty perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella (PeVL 43/1998 vp). Perustuslakivaliokunta katsoi tuolloin, että julkisuuslakiehdotus oli käsiteltävissä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä vain, jos sääntelyä täydennetään siten, että salassapitosääntelystä ilmenee salassapidon poikkeusluonne pääsääntönä olevaan asiakirjajulkisuuteen nähden siten, että jo lakitekstissä korostuu, että salassapitosäännöksiä on tulkittava suppeasti (PeVL 43/1998 vp, s. 3). Sittemmin perustuslakivaliokunta on erikseen todennut, että perustuslain 12 §:n 2 momentissa tarkoitettu julkisuusperiaatteen rajoituksia koskeva välttämättömyysvaatimus ei rajoitu yksin salassapitosäännöksiin (PeVL 14/2018 vp, s. 15).

Julkisuuslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 30/1998 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan lain 5 §:n 2 momentin kohdalla muun ohella seuraavaa:

”Viranomaisen asiakirja on 2 momentin määritelmän mukaan viranomaisen hallussa oleva asiakirja, jonka viranomainen on laatinut tai joka on toimitettu viranomaiselle asian käsittelyä varten tai muuten sen toimialaan tai tehtäviin kuuluvassa asiassa. (- — -).

Laki kohdistuu julkisuusperiaatteen kannalta keskeiseen viranomaisilla olevaan aineistoon, toisin sanoen asiakirjoihin, jotka ovat sillä asian käsittelyä varten tai muuten sen tehtäviin ja toimialaan kuuluvassa asiassa. Tyypillisimpiä viranomaisten laatimia asiakirjoja ovat ratkaisut niissä asioissa, jotka kuuluvat asianomaisen viranomaisen käsiteltäviin, kuten tuomiot ja päätökset. Tähän ryhmään kuuluvat myös viranomaisen lausunnot erilaisista asioista, kuten lakiehdotuksista, ja asiantuntijalausunnot toisille viranomaisille ja yksityisille samoin kuin viranomaisen aloitteet ja esitykset esimerkiksi talousarvioksi. Viranomaiset laativat myös erilaisia selvityksiä, tilastoja ja raportteja sekä suunnitelmia, kuten rakennuslain (370/1958) mukaiset kaavat ja kuntalain mukaiset suunnitelmat. Viranomaisen asiakirjoihin kuuluvat myös monet viranomaisten tosiasiallisen toiminnan yhteydessä laadittavat asiakirjat, kuten terveyskeskusten potilasrekisterit.”

Hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan lain 5 §:n 3 momentin kohdalla muun ohella seuraavaa:

”Lakiehdotuksen 3 momentissa määriteltäisiin ne asiakirjat, joita ei pidetä viranomaisen asiakirjoina ja jotka pääsäännön mukaan jäävät kokonaan lain soveltamisalan ulkopuolelle.

Viranomaisen asiakirjan nykyistä tarkempi määrittely on tarpeen muun muassa valmistelun julkisuuden lisäämistä koskevien säännösten laatimiseksi sekä lain tulkintaongelmien vähentämiseksi. Ehdotetut säännökset vastaavat pitkälti Ruotsin painovapauslain säännöksiä. Vaikka voimassa olevaan lakiin ei tällaisia säännöksiä sisällykään, nyt ehdotetuista säännöksistä etenkin 3 momentin 1, 2 ja 5 kohta vastannevat tosiasiallista käytäntöä ja tulkintaa.

Momentin 2 kohdan mukaan viranomaisen asiakirjana ei pidettäisi viranomaisen palveluksessa olevan tai viranomaisen toimeksiannosta toimivan laatimia muistiinpanoja taikka sellaisia luonnoksia, joita laatija ei vielä ole antanut esittelyä tai muuta asian käsittelyä varten. Säännös vastaa Ruotsin painovapauslain 2 luvun 9 §:ää.

Kohdassa määritellään siten ajankohta, josta kohdassa tarkoitettu asiakirja voi olla viranomaisen asiakirja. Säännös merkitsee sitä, että täysin keskeneräinen virkamiehen tai viranomaisen toimeksiantotehtävää suorittavan laadittavana oleva asiakirja, johon muu asian käsittelyyn osallistuva, tavallisimmin asiasta tai sen esittelystä päättävä esimies, ei ole vielä voinut tutustua, jää viranomaisen asiakirjan käsitteen ulkopuolelle. Tavallista on, että asiaa käsittelevällä virkamiehellä on eriasteisia hahmotelmia, asiakysymyslistoja ja muita muistiinpanoja ja luonnoksia valmisteltavana olevasta asiasta. Näitä ei voida vielä pitää viranomaisen asiakirjoina, koska niitä ei ole tarkoitettukaan asiakirjoiksi, joihin asian käsittely perustuu.

Virkamiehen luonnos tulisi lain soveltamisalan piiriin silloin, kun se on annettu esittelyä tai muuta asian käsittelyä varten. Edellytyksenä toisin sanoen on, että asiakirja on irtaantunut valmistelijalta ja siirtynyt asiasta päättävälle tai asiaa muutoin käsittelevälle. Se, että virkamies antaa alustavan luonnoksen esimiehelle tarkemman ohjauksen saamiseksi tai asiasta käytävää keskustelua varten, ei merkitsisi vielä asiakirjan tulemista lain soveltamisalan piiriin. Virkamiehen ja vastaavasti viranomaisen toimeksiannosta toimivan haltuun jäävät, omaan käyttöön laaditut muistiinpanot ja alustavat luonnokset jäävät siis lain soveltamisalan ulkopuolelle. Jos näihin asiakirjoihin sisältyy salassa pidettäviä tietoja, asiakirjaan on kuitenkin sovellettava lain salassapitoa koskevia säännöksiä.”

Hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan lain 5 §:n 4 momentin kohdalla seuraavaa:

”Pykälän 4 momentti koskee sellaisia viranomaisen sisäisen toiminnan asiakirjoja, jotka eivät salassapitosäännösten noudattamista koskevia velvoitteita lukuun ottamatta kuuluisi lain soveltamisalaan.

Momentin mukaan lakia sovellettaisiin viranomaisissa työskentelevien sekä viranomaisten ja niiden toimeksiannosta toimivien yksityisten tai yhteisöjen välisiä neuvotteluja, yhteydenpitoa tai muuta viranomaisten sisäistä työskentelyä varten laadittuihin asiakirjoihin vain, jos ne sisältävät sellaisia tietoja, että ne arkistolainsäädännön mukaan on liitettävä arkistoon.

Viranomaisissa toimivien välistä yhteydenpitoa varten laadituilla asiakirjoilla tarkoitetaan viranomaisen sisäisiä kokouksia tai sisäistä hallintoa varten laadittuja viestejä, tiedotteita, muistioita, pöytäkirjoja ja muita sellaisia asiakirjoja. Viranomaisen lukuun toimeksiantotehtäviä suorittavien ja viranomaisissa toimivien neuvottelua ja muuta yhteydenpitoa varten laadittuja asiakirjoja pidettäisiin ehdotuksen mukaan viranomaisen sisäisinä asiakirjoina.

$143

Lainsäädännössä, muun muassa hallintomenettelylaissa, säädetään velvollisuudesta perustella päätökset ja asiakirjoihin merkittävistä tiedoista. Ehdotus ei kaventaisi mahdollisuuksia saada tietoja perusteluvelvollisuuden piiriin kuuluvien asioiden ratkaisuun vaikuttavista tai sen perusteita koskevista tiedoista. Momentissa ei siten ole kysymys asiakirjoista, jotka kuvaisivat julkisen vallan käyttämistä, eikä niitä siten voida pitää julkisuusperiaatteen toteutumisen kannalta keskeisinä asiakirjoina. Säännöstä on pidettävä välttämättömänä selkeyssyistä sekä viranomaisissa toimivien mielipiteen vaihdon ja muiden normaalien kommunikointimahdollisuuksien turvaamiseksi.

Kuten edellä on todettu, momentissa lueteltuja lain soveltamisalan ulkopuolelle jääviä asiakirjoja ei tavallisesti arkistoida. Jos tällaisia asiakirjoja on kuitenkin liitetty arkistoituun asiakirja-aineistoon, viranomainen voisi ehdotuksen mukaan määrätä, että niistä saa antaa tietoja vain viranomaisen luvalla. Jollei edellä tarkoitettuihin asiakirjoihin, jotka siirretään arkistolaitokseen, ole tehty päätösvallan pidättämisestä merkintää, asiakirjojen luovutusta koskevassa harkinnassa voidaan olettamana pitää sitä, että näidenkin asiakirjojen julkisuus määräytyy yleisten säännösten mukaan.

Muita momentissa tarkoitettuja sisäistä työskentelyä varten laadittuja asiakirjoja olisivat muun muassa henkilöstön virkistystoimintaa koskevat ja muut niihin rinnastettavat asiakirjat sekä esimerkiksi työajan seurantajärjestelmät samoin kuin viranomaisen vapaamuotoiseen rutiiniasioiden viestintään käytettävät muistiinpanoluonteisia asiakirjoja sisältävät tai välittävät järjestelmät.

$144

Oikeudellisen arvioinnin lähtökohtana korkein hallinto-oikeus katsoo, että julkisuuslain 5 §:n 3 ja 4 momentissa säädetyt julkisuuslain soveltamisalan rajoitukset ovat luonteeltaan perustuslain 12 §:n 2 momentissa turvatun julkisuusperiaatteen rajoituksia, ja niitä on tämän vuoksi tulkittava supistavasti.

Korkein hallinto-oikeus on tutustunut nyt kysymyksessä oleviin 14 valmiuskorttiin. Näiden puolustusvoimien piirissä laadittujen valmiuskorttien tarkoitus on asiassa saadun selvityksen mukaan tukea puolustusvoimien ulkoista viestintää hoitavaa henkilöstöä. Kortit sisältävät tyypillisesti tiettyä teemaa koskevan pääviestin ja tukiviestejä sekä teemasta mahdollisesti esitettäviä kysymyksiä ja niihin laadittuja ohjeellisia vastauksia.

Valmiuskortteihin tutustumisen perusteella voidaan todeta, että ne eivät ole muistiinpanonomaisia eivätkä luonnosmaisia vaan viimeisteltyjä ja käyttötarkoitukseensa valmiita asiakirjoja. Vaikka kortteja Pääesikunnan ilmoittaman mukaan päivitetään, tästä seikasta ei johdu, että korttien voitaisiin katsoa olevan julkisuuslain 5 §:n 3 momentin 2 kohdassa tarkoitettuja viranomaisen palveluksessa olevan laatimia muistiinpanoja taikka sellaisia luonnoksia, joita laatija ei ole vielä antanut esittelyä tai muuta asian käsittelyä varten. Sanotusta lainkohdasta ei siten seuraa, että valmiuskortit eivät olisi julkisuuslain 5 §:n 2 momentissa tarkoitettuja viranomaisen asiakirjoja ja että ne tästä syystä jäisivät lain soveltamisalan ulkopuolelle.

Vaikka valmiuskorttien tarkoitus on ulkoisen viestinnän tukeminen, niitä voidaan niiden työnohjauksellinen tarkoitus huomioon ottaen sinänsä pitää julkisuuslain 5 §:n 4 momentissa tarkoitettuina viranomaisissa työskentelevien välisiä neuvotteluja, yhteydenpitoa ja muuta niihin verrattavaa viranomaisten sisäistä työskentelyä varten laadittuina asiakirjoina. Julkisuuslain soveltaminen tietopyynnön kohteena oleviin valmiuskortteihin riippuu sanotun lainkohdan perusteella siten siitä, sisältävätkö ne sellaisia tietoja, että ne on arkistolainsäädännön mukaan liitettävä arkistoon. Jos näin on, valmiuskortteihin sovelletaan julkisuuslakia, mutta muussa tapauksessa ne jäävät lain soveltamisalan ulkopuolelle.

Kun otetaan huomioon puolustusvoimien asema ja sen lakisääteiset tehtävät, ja se seikka, että useimmat valmiuskorteista koskevat yhteiskunnallisesti merkittäviä aihealueita, sekä myös se seikka, että kortit eivät pelkästään tue vaan ohjaavat puolustusvoimien ulkoista viestintää ja että niistä ilmenee puolustusvoimien viestinnällisiä tavoitteita koskevia tietoja, kortteja voidaan pitää perustuslain 12 §:n 2 momentissa tarkoitetun julkisuusperiaatteen toteutumisen kannalta keskeisinä asiakirjoina, jotka on sellaisina liitettävä arkistolainsäädännön mukaan arkistoon. Tähän nähden kortit eivät jää julkisuuslain 5 §:n 4 momentissa säädetyn perusteella lain soveltamisalan ulkopuolelle vaan niihin tulee soveltaa sanottua lakia.

Edellä lausutun vuoksi hallinto-oikeuden ja Pääesikunnan päätökset on kumottava ja asia on palautettava Pääesikunnalle uudelleen käsiteltäväksi A:n tietopyynnön ratkaisemiseksi noudattaen julkisuuslain säännöksiä tiedon antamisesta viranomaisen asiakirjasta. Pääesikunnan on tässä yhdessä arvioitava kunkin valmiuskortin osalta erikseen, onko kortti julkinen vai kokonaan tai osittain salassa pidettävä.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Mika Seppälä, Taina Pyysaari, Jaakko Autio, Monica Gullans ja Juha Lavapuro. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.

A

Pääesikunta

Helsingin hallinto-oikeus

1 Asiakirjat AN3194, AL3949, THL34 ja THL35

2 Valmiuskortit

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Markku Setälä, Marja Viima ja Katja Tertsonen, joka on myös esitellyt asian.

Kysymyksenasettelu

Sovellettavat ja asiaan muutoin liittyvät oikeusohjeet

Lain esityöt

Oikeudellinen arviointi

Lopputulos

1. Valituslupahakemuksen osittainen hylkääminen

2. Pääasiaratkaisu