KHO:2020:24 — Ympäristönsuojelulaki

Frågan i högsta förvaltningsdomstolen gällde om regionförvaltningsverket i det beviljade miljötillståndet hade kunnat meddela tillståndsvillkor om sådant som i tillståndsansökan hade framförts som en beskrivning av verksamheten eller som baserade sig på en bestämmelse lagen eller en bestämmelse i statsrådets förordning som getts med stöd av lagen.

Syftet med tillståndsbestämmelserna var att garantera verksamhetens lagenlighet och utgöra en grund för tillsynen över verksamheten. Genom att meddela tillståndsvillkor är det möjligt att skapa förutsättningar för att bevilja tillstånd för en verksamhet som inte utan dessa villkor kunde få miljötillstånd. Uppgifterna i tillståndsbeslutets recit bildade tillsammans med tillståndsvillkoren och beslutsskälen en helhet, vilket skulle beaktas i ärendets bedömning. Varken i miljöskyddslagen (86/2000) eller i miljöskyddsförordningen (169/2000) hade explicit förbjudits tillståndsvillkor om frågor som regleras i förordningen.

Tillståndsmyndigheten hade på grund av de flexibla bestämmelserna i lagen och förordningen prövningsrätt gällande om ett tillståndsvillkor krävdes om en fråga som framgick ur tillståndsansökan och beslutets recit. Detta gällde på motsvarande sätt möjligheten att meddela ett tillståndsvillkor om något som band verksamhetsutövaren också utan ett villkor direkt med stöd av förordningen. Orsaker till att meddela dylika villkor kan vara till exempel att säkerställa förutsättningarna för beviljande av tillstånd eller att lösa problem som hänför sig till oklarheter i förordningens tillämpning. Även ett förtydligande som gäller tillsynen över miljötillståndet kan förutsätta att det meddelas villkor om frågor som framgår ur verksamhetsutövarens tillståndsansökan.

Med beaktande bland annat av att verksamhetsutövaren enligt 89 § 1 mom. i den nya miljöskyddslagen (527/2014) får ansöka om ändring av tillstånd, och regionförvaltningsverkets behörighet i första instans avseende tillståndsprövningen, ledde en upprepning av förordningen i tillståndsvillkoren inte till en oskälig situation för verksamhetsutövaren, ens om miljöskyddskraven senare lindrades genom en ändring av förordningen.

Det hade i ärendet inte visats att de tillståndsvillkor som var föremål för besvären inte gällde miljöskydd eller behandling av avfall eller ordnande av avfallshantering. Regionförvaltningsverket hade inte missbrukat sin prövningsrätt och dess beslut var inte lagstridigt.

Miljöskyddslagen (86/2000) 41 §, 42 § och 43 §

Miljöskyddsförordningen (169/2000) 18 — 20 §

Se. HD 2019:102 och HFD 2017:76

Ärendet har avgjorts av president Kari Kuusiniemi, justitieråden Mika Seppälä, Jaakko Autio, Monica Gullans och Pekka Aalto samt miljösakkunnigråden Olli Dahl och Anna-Liisa Kivimäki. Föredragande Irene Mäenpää.

Asiassa oli korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistavana, oliko aluehallintoviraston myöntämässä ympäristöluvassa voitu antaa lupamääräyksiä sellaisista seikoista, jotka oli esitetty toiminnan kuvauksena lupahakemuksessa tai jotka perustuivat suoraan lain tai sen nojalla annetun valtioneuvoston asetuksen säännökseen.

Lupamääräysten tarkoituksena oli varmistaa toiminnan lainmukaisuus ja luoda perusta toiminnan valvonnalle. Lupamääräyksiä asettamalla voitiin myös luoda luvan myöntämisen edellytykset toiminnalle, jolle lupaa ei ilman näitä määräyksiä voitaisi myöntää. Ympäristöluvan kertoelmaosan tiedot muodostivat yhdessä lupamääräysten ja päätöksen perusteluiden kanssa kokonaisuuden, mikä oli asiaa arvioitaessa otettava huomioon. Ympäristönsuojelulaissa (86/2000) tai ympäristönsuojeluasetuksessa (169/2000) ei ollut nimenomaisesti kielletty antamasta määräyksiä seikoista, joista on säädetty asetuksella.

Lupaviranomaisella oli lain ja asetuksen joustavien säännösten vuoksi harkintavaltaa sen suhteen, oliko lupahakemuksesta ja päätöksen kertoelmaosasta ilmenevästä seikasta annettava myös lupamääräys. Sanottu koski vastaavasti mahdollisuutta antaa lupamääräys, jota vastaava velvoite sitoisi toiminnanharjoittajaa ilman määräystäkin suoraan asetuksen nojalla. Perusteena tällaisten määräysten antamiselle voi olla esimerkiksi luvan myöntämisen edellytysten varmistaminen ja asetuksen soveltamiseen liittyvien epäselvyyksien ratkaiseminen. Luvan valvonnan selkeyttäminen voi myös edellyttää määräyksen antamista toiminnanharjoittajan lupahakemuksessa ilmoittamista seikoista.

Kun otettiin muun ohella huomioon, että toiminnanharjoittaja voi uuden ympäristönsuojelulain (527/2014) 89 §:n 1 momentin mukaan hakea ympäristöluvan muuttamista, sekä aluehallintovirastolle ensi asteena kuuluva toimivalta lupaharkinnassa, asetuksen sisällön toistaminen lupamääräyksessä ei sellaisenaan johtanut toiminnanharjoittajan kannalta kohtuuttomaan tilanteeseen, vaikka myöhemmin asetuksen muutoksella ympäristönsuojeluvaatimuksia lievennettäisiin.

Valituksen kohteena olevien lupamääräysten osalta ei ollut osoitettu, etteivät ne liittyisi ympäristönsuojeluun tai jätteiden käsittelyyn taikka jätehuollon järjestämiseen. Aluehallintovirasto ei ollut käyttänyt väärin harkintavaltaansa, eikä sen päätös ollut lainvastainen.

Ympäristönsuojelulaki (86/2000) 41 §, 42 § ja 43 §

Ympäristönsuojeluasetus (169/2000) 18 — 20 §

Ks. KKO 2019:102 ja KHO 2017:76

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 29.6.2018 nro 18/0302/3

Asian aikaisempi käsittely

on päätöksellään 30.3.2015 nro 80/2015/1 tarkistanut Loimi-Hämeen Jätehuolto Oy:n Kiimassuon jätekeskuksen toimintaan 31.3.2004 myönnetyn ympäristöluvan ja sen myöhempien muutospäätösten lupamääräykset sekä toimintojen olennaista muuttamista koskevan lupahakemuksen.

Aluehallintovirasto on muun ohella myöntänyt ympäristöluvan lietteiden höyrytyskäsittelyyn, pilaantuneiden maa-ainesten huokoskaasukäsittelyyn, jätteenpolttolaitosten tuhkien ja kuonien käsittelytoimintoihin sekä yhdyskuntajätteen paalaus- ja välivarastointitoimintaan ja eräiden nestemäisten jätteiden käsittelyyn.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

on valituksenalaisella päätöksellään Loimi-Hämeen Jätehuolto Oy:n valituksesta muuttanut eräitä lupamääräyksiä. Muilta osin hallinto-oikeus on hylännyt yhtiön valituksen, mutta on valituksen vireilläolosta johtuvan ajan kulumisen vuoksi pidentänyt eräitä määräaikoja.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti:

= = =

Ympäristönsuojelulain 2 §:n 1 momentin mukaan sitä sovelletaan toimintaan, josta aiheutuu tai saattaa aiheutua ympäristön pilaantumista tai josta syntyy jätettä sekä jätteen käsittelyyn. Mainitun lain 7 luvun 41§:ssä säädetään lupaharkinnan perusteista ja 42 §:ssä luvan myöntämisen edellytyksistä. Lain 7 luku sisältää myös säännökset luvassa annettavista määräyksistä.

$115

Ympäristölupa myönnetään, jos toiminta täyttää ympäristönsuojelulain ja jätelain sekä niiden nojalla annettujen asetusten vaatimukset. Lupapäätöksessä on annettava muun muassa tarpeelliset määräykset pilaantumisen ehkäisemiseksi, jäte- ja jätehuoltomääräykset sekä seuranta- ja tarkkailumääräykset. Lupapäätöksessä on annettava riittävät lupamääräykset terveyshaitan, merkittävän muun ympäristön pilaantumisen tai sen vaaran sekä muiden ympäristönsuojelulaissa säädettyjen kiellettyjen seurausten estämiseksi.

Lupapäätöstä ei ole syytä muuttaa sillä yhtiön esittämällä perusteella, että lupamääräyksiin on sisällytetty velvoitteita, joita jätekeskuksen toiminnassa on noudatettava jo voimassa olevien lakien ja asetusten perusteella tai joiden yhtiö on ilmoittanut perustuvan toiminnassa noudatettaviin jätealalla vallitseviin käytäntöihin.

Yhtiö on esittänyt, että jotkut lupamääräyksistä ovat ristiriidassa yleisen käytännön kanssa ja että alalla vakiintuneista käytännöistä poikkeavia lupamääräyksiä ei voida pitää tarpeellisina eikä kohtuullisina. Tältä osin hallinto-oikeus toteaa, että tarvittavien lupamääräysten sisällöstä määrätään tapauskohtaisen lupaharkinnan perusteella ottaen huomioon kuhunkin hankkeeseen liittyvät seikat.

Yhtiö on esittänyt, että jotkut lupamääräysten poistettaviksi vaaditut kohdat ovat ympäristönsuojelulain 43 §:n vastaisia sekä tarpeettomia tai kohtuuttomia. Tältä osin hallinto-oikeus katsoo, että yhtiö ei ole valituksessaan niiltä osin kuin hallinto-oikeus ei ole muuttanut lupamääräyksiä tuonut esiin sellaisia seikkoja, joiden perusteella yhtiön mainitsemia lupamääräyksiä on pidettävä tarpeettomina tai kohtuuttomina.

Niiltä osin kuin yhtiö on vaatinut poistamaan tai muuttamaan kaatopaikka-asetuksen mukaisia määräyksiä, hallinto-oikeus toteaa, että aluehallintoviraston päätöksestä ja asiakirjoista ilmenee, että yhtiö ei toiminnassaan kaikilta osin täytä kyseistä asetusta. Esimerkiksi kaatopaikkavesien keräilystä ja erillään pitämisestä on annettu määräyksiä jo yhtiön nykyisessä ympäristöluvassa, kuten lupamääräyksen A.21. perusteluista selviää. Näin ollen toisaalta on erityisen tarpeellista ja myös vallitsevan käytännön mukaista, että kaatopaikka-asetuksen sanamuotoja käytetään varsin sanatarkasti lupamääräysten sanamuotoina myös tarkkailuun ja raportointiin liittyen. Toisaalta yhtiö on vaatinut poistamaan lupamääräyksiä sillä perusteella, että sen menettelyt ovat nimenomaan kaatopaikka-asetuksen mukaisia. Tällöin yhtiöllä ei ole oikeussuojan tarvetta eikä lupamääräyksiä poisteta tälläkään perusteella.

Yhtiö on ensisijaisesti vaatinut, että aluehallintoviraston päätös kumotaan ja asia palautetaan aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi lukuun ottamatta tuhkien ja kuonien käsittelyä koskevia lupamääräyksiä.

Yhtiö on perustellut vaatimustaan sillä, että aluehallintoviraston päätöksessä on lukuisia lupamääräyksiä, jotka tulee kumota tai muuttaa, minkä takia lupa tulee harkita kokonaisuutena uudelleen. Lupaharkinnassa tulee ottaa huomioon, että kyseessä on pääasiassa aikaisemman luvan tarkistaminen, jolloin muutokset lupaan on tehtävä vain siinä laajuudessa kuin se on tarpeellista. Epätarkoituksenmukaisia ja ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi tarpeettomia lupamääräyksiä on annettu valituksenalaisessa ympäristöluvassa niin paljon, ettei niiden poistaminen tai muuttaminen yksi kerrallaan ole järkevää. Valituksenalaisessa ympäristöluvassa asetetuista liian yksityiskohtaisista lupamääräyksistä johtuen ympäristölupaa joudutaan todennäköisesti muuttamaan pian sen lainvoimaisuuden jälkeen. Koko lupa on tarkoituksenmukaisinta jo tässä vaiheessa palauttaa aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Kun otetaan huomioon toiminnan luonne sekä hallinto-oikeuden lupamääräyksiin tekemät muutokset ja lupamääräyskohtaiset perustelut, hallinto-oikeus hylkää yhtiön vaatimuksen aluehallintoviraston päätöksen kumoamisesta ja asian palauttamisesta aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Ympäristönsuojelulaki (86/2000) 2 § 1 momentti, 4 §, 5 § 1 ja 2 momentti, 41 §, 42 §, 43 § 1 ja 3 momentti, 46 § sekä 108 §

Ympäristönsuojelulaki (527/2014) 229 § 1 momentti

Jätelaki (1072/1993) 6 §

Ympäristönsuojeluasetus (169/2000) 12 §, 19 a § ja 20 § 1 momentti 3 kohta

Valtioneuvoston asetus kaatopaikoista (331/2013)

Valtioneuvoston asetus jätteen polttamisesta (151/2013) 3 §

Valtioneuvoston asetus sähkö- ja elektroniikkaromusta (519/2014) liite 4

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Loimi-Hämeen Jätehuolto Oy on pyytänyt lupaa valittaa Vaasan hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan ensisijaisesti vaatinut, että Vaasan hallinto-oikeuden ja Etelä-Suomen aluehallintoviraston päätökset kumotaan lukuun ottamatta tuhkien ja kuonien käsittelyä koskevia lupamääräyksiä ja asia palautetaan aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi. Jos asiassa ei katsota olevan mahdollista kumota päätöksiä ja palauttaa asiaa aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi, yhtiö on toissijaisesti vaatinut, että muutoksenhakukirjelmässä yksilöidyt lupamääräykset kumotaan tai niitä muutetaan.

Yhtiö on esittänyt valituslupahakemuksensa ja valituksensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Ympäristönsuojelulain (86/2000) 43 §:n 1 momentin mukaan lupamääräyksillä on tarkoitus varmistaa, että pilaantumista ehkäistään. Asiassa on kysymys siitä, onko tarpeellista antaa lupamääräyksiä seikoista, jotka on selostettu lupahakemuksessa tarkoituksena kuvata toimintaa, tai lupamääräyksiä, jotka toistavat lain ja asetuksen määräyksiä. Toiminnanharjoittajaa sitoo toiminnasta lupahakemuksessa esitetty muun muassa toiminnan kuvauksen, esitettyjen rakenteiden ja menettelytapojen osalta. Toiminnanharjoittaja on myös velvollinen noudattamaan toimintaa koskevia lakeja ja asetuksia ja olemaan niistä selvillä suoraan lain nojalla.

$11a

Koska lupahakemus sitoo luvan hakijaa, tämän on toimittava hakemuksessa ilmoitetulla tavalla. Lupamääräykset on annettava ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi ja niiden on oltava tarpeellisia.

Lupaan on kirjattu suuri määrä toiminnan kuvaukseksi tarkoitettuja, pitkiä ja selostavia lupamääräyksiä sekä kirjoitettu auki luvan myöntämishetkellä voimassa olleiden asetusten vaatimuksia sellaisenaan. Lupaa on mahdotonta valvoa ja sitä voidaan tulkita monin tavoin. Oikeuskäytännön yhtenäisyyden varmistamiseksi on tarpeen linjata, onko tällainen lupakäytäntö hyväksyttävää ja lainmukaista.

Ympäristönsuojeluvaatimusten lieventäminen koskee lähtökohtaisesti kaikkea toimintaa, jonka vaatimuksia lievennetään. Oikeusturvaa loukkaava tilanne syntyy, kun asetuksen säännökset on kirjattu lupamääräyksiksi ja asetuksen muutoksen johdosta vaatimukset lievenevät. Toiminnanharjoittajan on kuitenkin noudatettava aikaisemman ankaramman asetuksen vaatimuksia, jos siinä annetut vaatimukset on kirjattu lupamääräyksiksi.

Esimerkiksi uusi eräiden jätteiden hyödyntämisestä maarakentamisessa annettu valtioneuvoston asetus (843/2017) tuli voiman vuoden 2018 alussa. Ilman vanhan asetuksen (eräiden jätteiden käytöstä maarakentamisessa annettu valtioneuvoston asetus 591/2006, ns. MARA-asetus) mukaisia lupamääräyksiä toiminnanharjoittaja voisi noudattaa uutta asetusta sen tultua voimaan. Jos vanhan asetuksen määräykset on annettu myös lupamääräyksinä, toiminnanharjoittaja on sidottu noudattamaan vanhan asetuksen sisältöä. Lupamääräysten muuttaminen uuden asetuksen mukaisiksi edellyttää uutta lupahakemusta.

Asetuksen säännöksien samoin kuin hakemuksessa esitettyjen toimintatapojen muuttaminen lupamääräyksiksi ei ole hallinnon yleisten tehokkuusperiaatteiden mukaista ja tästä aiheutuu turhia lupakäsittelyjä. Korkeimman hallinto-oikeuden on tarpeen ottaa kantaa, ovatko lupamääräykset tarpeellisia tällaisessa tilanteessa.

Etelä-Suomen aluehallintovirasto on antanut valituslupahakemuksen ja valituksen johdosta lausunnon. Aluehallintovirasto on viitannut päätöksessä ja sen perusteluissa esitettyyn sekä asiassa aiemmin lausumaansa.

Hämeen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (ELY-keskus) on antanut valituslupahakemuksen ja valituksen johdosta lausunnon, jossa on esitetty muun ohella seuraavaa:

Vaasan hallinto-oikeus on päätöksessään tuonut esille, että Loimi-Hämeen Jätehuolto Oy ei toiminnassaan täytä kaikilta osin kaatopaikka-asetuksen vaatimuksia, joten kysymyksessä olevan asetuksen sisältö ja sanamuodot tulee tarkasti kirjoittaa lupamääräyksiksi. Suorat lainaukset asetuksen sisällöstä on ollut perusteltua kirjoittaa lupapäätökseen. Asetusten ja lakien vaatimusten kirjoittaminen suoraan päätökseen lupamääräyksiksi ei ole peruste päätöksen kumoamiseksi.

Lupapäätöksessä on maininta lupaa ankaramman asetuksen noudattamisesta. Nyt kysymyksessä olevan MARA-asetuksen osalta asiassa menetellään kuten lupaviranomainen on päätöksessään todennut eli voimassa olevaa asetusta noudatetaan ympäristöluvan sitä estämättä. ELY-keskus on katsonut, että uutta MARA-asetusta tulee ja voidaan noudattaa välittömästi eikä ympäristölupaa ole silloin tarpeen muuttaa.

Kun otetaan huomioon Vaasan hallinto-oikeuden päätös ja päätöksessä tehdyt muutokset lupamääräyksittäin, valituslupaa ei tule myöntää. Mikäli valituslupa myönnetään, korkeimman hallinto-oikeuden tulee ratkaista asia aluehallintovirastolle sitä palauttamatta.

Metsähallitukselle on varattu tilaisuus antaa valituslupahakemuksen ja valituksen johdosta vastine. Vastinetta ei ole annettu.

Forssan kaupunginhallitukselle on varattu tilaisuus antaa valituslupahakemuksen ja valituksen johdosta vastine. Vastinetta ei ole annettu.

Toiminnan tarkka kuvaus ja säännösten siteeraukset lupamääräyksissä selkeyttävät tulkintaa ja helpottavat valvontaa. Vaikka luvassa on poikkeuksellisen paljon lupamääräyksiä ja eri toiminnot on jaoteltu ja kuvattu tarkasti, luvan laajuus ei voi olla peruste luvan muuttamiseen. Määräykset voivat olla perustellusti asetuksia tiukempia ja luvan voimassaolon jälkeenkin yksittäisiä lupamääräyksiä voidaan tarvittaessa muuttaa ja selventää.

Tammelan ympäristölautakunnalle on varattu tilaisuus antaa valituslu-pahakemuksen ja valituksen johdosta vastine. Vastinetta ei ole annettu.

Forssan seudun hyvinvointikuntayhtymän yhtymähallitus on antanut valituslupahakemuksen ja valituksen johdosta lausunnon.

A:lle ja B:lle on varattu tilaisuus antaa valituslupahakemuksen ja valituksen johdosta vastine. Vastinetta ei ole annettu.

Loimi-Hämeen Jätehuolto Oy on antanut annettujen lausuntojen ja vas-tineiden johdosta vastaselityksen. Yhtiö on esittänyt muun ohella, ett erityisesti sellaiset lupamääräykset, joihin lain tai asetuksen sisältö on kirjoitettu toisin kuin lain tai asetuksen mukaisessa sanamuodossa, ovat harhaanjohtavia ja aiheuttavat epätietoisuutta valvontatilanteissa. Lupamääräyksessä, joka olisi asetusta tiukempi, olisi myös nimenomaisesti todettava tämä ja perusteltava, miksi asetusta tiukempi lupamääräys on tarpeen. Aluehallintoviraston ympäristölupapäätöksessä ja Vaasan hallinto-oikeuden päätöksessä ei ole perusteltu lupamääräysten antamista ympäristönsuojelulain (86/2000) 51 §:n säännöksellä, jonka mukaan lupamääräys voi tietyin edellytyksin olla asetukseen sisältyvää vähimmäisvaatimusta ankarampi. Lisäksi yksittäisten lupamääräysten muuttaminen ja selkeyttäminen johtaa jatkuvaan lupakäsittelyyn. Menettely ei vastaa ympäristönsuojelulain tavoitteita eikä menettelyä voi pitää hallinnon tehokkuusperiaatteiden mukaisena.

Ympäristönsuojelulain 56 §:n säännös ei mahdollista ELY-keskuksen lausunnossa esitettyä tulkintaa noudattaa asetusta myös siinä tilanteessa, että asetus olisi lievempi. Lupaa on noudatettava siihen saakka, kunnes lupaa on muutettu uuden asetuksen mukaiseksi.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii valituksen siltä osin kuin yhtiö on vaatinut hallinto-oikeuden ja aluehallintoviraston päätösten kumoamista sillä perusteella, että lupapäätöksessä on annettu lupamääräyksiä seikoista, jotka on selostettu lupahakemuksessa tarkoituksena kuvata toimintaa, tai että lupamääräyksiin on sisällytetty lain tai asetuksen tekstiä.

Korkein hallinto-oikeus hylkää valituksen siltä osin kuin valituslupa on myönnetty ja asia on tutkittu. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistavana, onko aluehallintoviraston myöntämässä ympäristöluvassa voitu antaa lupamääräyksiä sellaisista seikoista, jotka on esitetty toiminnan kuvauksena lupahakemuksessa tai jotka perustuvat suoraan lain tai sen nojalla annetun valtioneuvoston asetuksen säännökseen.

Ympäristönsuojelulain (86/2000) 41 §:n 2 momentin mukaan on muun ohella otettava huomioon, mitä yleisen ja yksityisen edun turvaamiseksi säädetään. Säännös ilmentää osaltaan virallisperiaatetta, joka on otettava huomioon lupamääräyksiä annettaessa. Lupamääräykset asetetaan aina tapauskohtaisesti tarpeen mukaan ottaen huomioon ympäristönsuojelulain 43 §:n 3 momentissa mainitut seikat, kuten toiminnan luonne, sen alueen ominaisuudet, jolla toiminnan vaikutus ilmenee, toiminnan vaikutus ympäristönsuojelun kokonaisuuteen, pilaantumisen ehkäisemiseksi tarkoitettujen toimien kokonaisuuden kannalta sekä tekniset ja taloudelliset mahdollisuudet toteuttaa nämä toimet. Määräysten on oltava ankaruudeltaan tällöin myös oikeassa suhteessa toiminnasta aiheutuviin haittoihin ja riskeihin nähden.

Lupamääräysten asettamista ohjaavat asiassa sovellettavan ympäristönsuojelulain 43 §:n ohella ympäristöluvan myöntämisedellytyksiä koskevat vaatimukset, lain nojalla annettuihin asetuksiin sisältyvät vaatimukset sekä eräät jätelain säännökset mukaan lukien sen nojalla annetut asetukset.

Ympäristönsuojeluasetuksen (169/2000) 18 §:n mukaan lupapäätöksen kertoelmaosa sisältää muun muassa tarpeellisilta osin kuvauksen toiminnasta ja sen laajuudesta. Saman asetuksen 19 §:n mukaan lupapäätöksen ratkaisuosan tulee sisältää muun muassa luvan myöntämisen edellytysten varmistamiseksi annettavat ja valvonnan kannalta tarpeelliset lupamääräykset.

Lupamääräysten tarkoituksena on varmistaa toiminnan lainmukaisuus ja luoda perusta toiminnan valvonnalle. Lupamääräyksiä asettamalla voidaan myös luoda luvan myöntämisen edellytykset toiminnalle, jolle lupaa ei ilman näitä määräyksiä voitaisi myöntää. Ympäristöluvan kertoelmaosan tiedot muodostavat yhdessä lupamääräysten ja päätöksen perusteluiden kanssa kokonaisuuden, mikä on asiaa arvioitaessa otettava huomioon.

Ympäristönsuojelulaissa (86/2000) tai ympäristönsuojeluasetuksessa (169/2000) ei ole nimenomaisesti kielletty antamasta määräyksiä seikoista, joista on säädetty asetuksella. Ympäristönsuojelulain 43 §:n 1 momentin velvoittavasta sanamuodosta seuraa, että ainakin siinä mainituista seikoista on annettava lupamääräys siitä riippumatta, onko esimerkiksi raja-arvo laskettavissa suoraan asetuksen säännöksen perusteella. Ympäristölupakäytännössä on myös suhteellisen vakiintuneesti annettu määräyksiä asetusten sanamuotoa vastaavasti, jos kysymys on jostakin ympäristön pilaantumisen kannalta merkittävästä päästöstä tai toiminnasta. Nämä määräykset ovat keskeisiä myös toiminnan valvonnan kannalta. Edelleen määräyksiä on annettu sen osoittamiseksi, että asetus tulee sovellettavaksi toiminnassa, jos tästä on epäselvyyttä tai eri käsityksiä toiminnanharjoittajan ja valvontaviranomaisen välillä.

Ympäristönsuojelusta annetun valtioneuvoston asetuksen (713/2014) 15 §:n 3 momentin mukaan, jos lailla tai valtioneuvoston asetuksella on säädetty toiminnan ympäristönsuojeluvaatimuksista, lupamääräyksissä ei ole tarpeen toistaa näitä vaatimuksia. Lupaviranomaisen on kuitenkin luvassa, erillisessä asiakirjassa tai muulla tavoin annettava toiminnanharjoittajalle tieto toimintaa koskevista keskeisistä ympäristönsuojelulakiin perustuvista velvoitteista viittauksin tai selostamalla velvoitteiden sisältö, jos viranomainen arvioi sen olevan tarpeen toiminnanharjoittajan informoimiseksi. Mainittu uuden asetuksen 15 §:n 3 momentti ei tule tässä asiassa välittömästi sovellettavaksi, mutta sanottu oikeusohje ilmentää myös aiemman lainsäädännön tavoitteita.

Edellä mainittua asetusta 713/2014 koskevassa perustelumuistiossa (s. 21 — 22) on todettu 15 §:n 3 momentin kohdalla muun ohella seuraavaa:

$11e

Lupaviranomaisella on lain ja asetuksen joustavien säännösten vuoksi harkintavaltaa sen suhteen, onko lupahakemuksesta ja päätöksen kertoelmaosasta ilmenevästä seikasta annettava myös lupamääräys. Sanottu koskee vastaavasti mahdollisuutta antaa lupamääräys, jota vastaava velvoite sitoisi toiminnanharjoittajaa ilman määräystäkin suoraan asetuksen nojalla. Perusteena tällaisten määräysten antamiselle voi edellä esitetyn mukaisesti olla esimerkiksi luvan myöntämisen edellytysten varmistaminen ja asetuksen soveltamiseen liittyvien epäselvyyksien ratkaiseminen. Luvan valvonnan selkeyttäminen voi myös edellyttää määräyksen antamista toiminnanharjoittajan lupahakemuksessa ilmoittamista seikoista.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että eräissä valituksenalaisen lupapäätöksen lupamääräyksissä on viitattu eräiden jätteiden hyödyntämisestä maarakentamisesta annettuun valtioneuvoston asetukseen (591/2006), joka on korvattu uudella eräiden jätteiden hyödyntämisestä maarakentamisessa annetulla valtioneuvoston asetuksella (843/2017). Kumpikin asetus on lähtökohtaisesti tarkoitettu sovellettavaksi toiminnassa, johon ei haeta ympäristölupaa. Tämä käy ilmi valtioneuvoston asetuksen (591/2006) 1, 4 ja 6 §:stä ja uuden asetuksen (843/2017) 1 ja 5 §:stä. Asetuksissa ei toisaalta ole nimenomaisesti soveltamisalasäännöksessä rajattu niiden soveltamista ympäristöluvanvaraiseen toimintaan.

$11f

Aluehallintoviraston päätös on poikkeuksellisen laaja ja yksityiskohtainen. Päätöstä ei kuitenkaan yksin tällä perusteella ole pidettävä ristiriitaisena tai tulkinnanvaraisena. Koska lupamääräysten sisältö harkitaan tapauskohtaisesti, muiden toimijoiden ympäristölupiin sisältyvillä lupamääräyksillä ei ole nyt kysymyksessä olevassa asiassa välitöntä oikeudellista merkitystä.

Valituksen kohteena olevien lupamääräysten osalta ei ole osoitettu, etteivät ne liittyisi ympäristönsuojeluun tai jätteiden käsittelyyn taikka jätehuollon järjestämiseen. Aluehallintovirasto ei ole käyttänyt väärin harkintavaltaansa. Aluehallintoviraston päätös ei ole lainvastainen. Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, Vaasan hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Sen perusteella, mitä muutoksenhakija on esittänyt ja mitä asiakirjoista muutoin ilmenee, asian saattamiseen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi ei muilta osin, ja ottaen huomioon oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 126 §n 1 momentti, ole ympäristönsuojelulain 190 §:n 1 momentissa ja hallintolainkäyttölain 13 §:n 2 momentissa säädettyä valitusluvan myöntämisen perustetta.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Kari Kuusiniemi, oikeusneuvokset Mika Seppälä, Jaakko Autio, Monica Gullans ja Pekka Aalto sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Olli Dahl ja Anna-Liisa Kivimäki. Asian esittelijä Irene Mäenpää.

Etelä-Suomen aluehallintovirasto

Hallinto-oikeus

Yleisperustelut yhtiön määräysosioita A — U koskeville vaatimuksille useiden lupamääräysten poistamisesta

Yleisperustelut yhtiön tarkkailua ja raportointia koskeville vaatimuksille

Päätöksen kumoamista koskeva vaatimus

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Päivi Jokela, Sauli Viitasaari, Merja Manninen ja Riikka Mäki, joka on myös esitellyt asian.

Kysymyksenasettelu

Lupamääräysten antaminen

Täydentävät perusteet ja lopputulos

2. Valituslupahakemuksen hylkääminen