KHO:2020:33 — Medborgarskapsärende

Unionsmedborgaren A hade flyttat till Finland för att arbeta på Euroepiska kemikaliemyndigheten (ECHA) och hade sedan 2007 bott i Finland. Migrationsverket ansåg bland annat att A:s vistelse i egenskap av kemikaliemyndighetens arbetstagare kunde anses tillfällig och jämförbar med de i 4 § 3 mom. i lagen om hemkommun avsedda personerna som inte har hemort i Finland. På dessa grunder var A:s egentliga bo och hemvist inte enligt medborgarskapslagen i Finland. Migrationsverket avslog A:s ansökan på den grunden att boendetidsvillkoret inte uppfylldes och det inte fanns skäl att avvika från det.

Förvaltningsdomstolen upphävde Migrationsverkets beslut och återförsände ärendet till verket för ny prövning. Högsta förvaltningsdomstolen hade att på Migrationsverkets besvär avgöra om A uppfyllde det i 13 § 1 mom. 2 punkten i medborgarskapslagen avsedda villkoret för boendetid i en situation då A som anställd vid Europeiska kemikaliemyndigheten med stöd av protokollet om privilegier och överenskommelsen om säte hade varit befriad från de formaliteter som gäller en unionsmedborgares registrering i Finland i samband med flyttning.

A:s ställning ansågs inte motsvara den för i 4 § 3 mom. i lagen om hemkommun avsedda personer som är anställda hos en främmande stats diplomatiska beskickning. A:s rätt till vistelse baserade sig direkt på bestämmelserna om unionsmedborgares rätt till fri rörlighet och kapitel 10 i utlänningslagen. Unionsmedborgares rätt att uppehålla sig i landet och därtill samhörande lagliga vistelse är till sin natur permanent och räknas in som boendetid enligt medborgarskapslagen. Också en i kemikaliemyndigheten anställd unionsmedborgares rätt at vistas i Finland skulle anses basera sig på rätten för unionsmedborgare att uppehållas i landet. Det fanns inga skäl att behandla A:s ställning avseende boendetiden annorlunda än för andra unionsmedborgare.

Vid den tidpunkt då Migrationsverket avgjorde ansökan hade A haft sitt bo och hemvist i Finland de senaste fem åren utan avbrott på det sätt som avses i 13 § 1 mom. 2 punkten i medborgarskapslagen (boendetidsvillkor). Ärendet återförvisades till Migrationsverket för ny prövning.

Medborgarskapslagen 13 § 1 mom., 7 §, 14 § 1 mom., 15 § 1 mom.

Utlänningslagen 158 a § 1 mom., 159 § 1 mom., 161 g § 1 mom.

Lagen om hemkommun 4 § 1 och 3 mom.

Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach), inrättande av en europeisk kemikaliemyndighet art. 102, art. 103.1 och 3

Se även HFD 2019:170

Ärendet har avgjorts av justitieråden Anne E. Niemi, Outi Suviranta, Janne Aer, Petri Helander och Ari Wirén. Föredragande Vilma Vanhamäki.

Unionin kansalainen A oli saapunut Suomeen työskentelemään Euroopan kemikaalivirastossa (ECHA) ja hän oli vuodesta 2007 lähtien asunut Suomessa. Maahanmuuttovirasto katsoi muun ohella, että A:n oleskelua kemikaaliviraston työntekijänä voitiin pitää tilapäisluonteisena ja rinnasteisena niihin kotikuntalain 4 §:n 3 momentissa mainittuihin henkilöihin, joilla ei ollut kotikuntaa Suomessa. Tämän vuoksi A:n varsinainen asunto ja koti ei ollut kansalaisuuslain mukaisesti Suomessa. Maahanmuuttovirasto hylkäsi A:n kansalaisuushakemuksen sillä perusteella, että A ei täyttänyt asumisaikaedellytystä eikä siitä myöskään voinut poiketa.

Hallinto-oikeus kumosi Maahanmuuttoviraston päätöksen ja palautti asian sille uudelleen käsiteltäväksi. Korkeimmassa hallinto-oikeudessa oli Maahanmuuttoviraston valituksesta ratkaistavana, oliko A:n kohdalla täyttynyt kansalaisuuslain 13 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettu asumisaikaedellytys tilanteessa, jossa hän on ollut Euroopan kemikaaliviraston henkilöstöön kuuluvana erioikeuspöytäkirjan ja toimipaikkasopimuksen nojalla vapautettu unionin kansalaisen maahanmuuttoon liittyvistä rekisteröintiä koskevista muodollisuuksista Suomessa.

A:n aseman ei katsottu rinnastuvan kotikuntalain 4 §:n 3 momentissa tarkoitettuihin vieraan valtion diplomaattisessa edustustossa työskenteleviin henkilöihin. A:n oleskeluoikeus oli määräytynyt suoraan unionin kansalaisten vapaata liikkuvuutta koskevan sääntelyn ja ulkomaalaislain 10 luvun säännösten perusteella. Unionin kansalaisen oleskeluoikeuteen liittyvä laillinen oleskelu on luonteeltaan pysyväisluonteista ja se kerryttää kansalaisuuslaissa tarkoitettua asumisaikaa. Myös kemikaalivirastossa työskentelevän unionin kansalaisen oikeus oleskella Suomessa oli katsottava perustuvan unionin kansalaisen oleskeluoikeuteen. A:n asemaa ei ollut kansalaisuuslain asumisaikaedellytyksen kannalta perusteltua arvioida toisin kuin muiden unionin kansalaisten asemaa.

Maahanmuuttoviraston ratkaistessa hakemuksen A:n varsinainen asunto ja koti oli ja oli ollut Suomessa keskeytyksettä yli viiden vuoden ajan kansalaisuuslain 13 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla (asumisaikaedellytys). Asia palautettiin Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Kansalaisuuslaki 13 § 1 momentti, 7 §, 14 § 1 momentti, 15 § 1 momentti

Ulkomaalaislaki 158 a § 1 momentti, 159 § 1 momentti, 161 g § 1 momentti

Kotikuntalaki 4 § 1 momentti ja 3 momentti

Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus 1907/2006 kemikaalien rekisteröinnistä, arvioinnista, lupamenettelyistä ja rajoituksista sekä Euroopan kemikaaliviraston perustamisesta 102 artikla, 103 artikla 1 ja 3 kohta

Suomen hallituksen ja Euroopan kemikaaliviraston välinen toimipaikkasopimus 8, 10 ja 11 artikla

Ks. myös KHO 2019:170

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 28.3.2019 nro 19/0208/5

Asian aikaisempi käsittely

ei ole 14.3.2018 tekemällään päätöksellä (diaarinumero 6216/310/2017) myöntänyt Ison-Britannian kansalaiselle A:lle (myöhemmin tässä yhteydessä ”hakija”) Suomen kansalaisuutta, koska hän ei täytä asumisaikaedellytystä eikä siitä ole perusteita poiketa.

Maahanmuuttovirasto on perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti:

Hakijalle on rekisteröity ensimmäinen tilapäinen osoite Suomen väestötietojärjestelmään 19.9.2007 alkaen. Hakijan tilapäiseksi kunnaksi on merkitty Helsinki 1.7.2013‒18.10.2022, minkä ajan hakijan tämänhetkinen tilapäinen osoite on myös voimassa. Hakijalla ei ole Suomessa kotikuntaa eikä väestörekisterinpitäjää. Hakija on esittänyt selvityksiä, joiden mukaan hän on ollut työsuhteessa Euroopan kemikaalivirastoon (ECHA) 1.9.2007 alkaen, ja työsuhde on voimassa toistaiseksi. Hakijalla ei ole kemikaaliviraston työntekijänä Suomessa verotettavia tuloja. Hakija on rekisteröinyt EU-kansalaisen oleskeluoikeutensa Suomessa 2.6.2017.

(- -)

$123

Suomen hallituksen ja kemikaaliviraston välillä solmitun toimipaikkasopimuksen hyväksymistä koskevassa hallituksen esityksessä (HE 88/2007 vp) todetaan, että viraston ulkomaisen henkilöstön katsotaan kuuluvan kotikuntalain 4 §:n 3 momentissa tarkoitettuihin henkilöihin, jotka oleskelevat Suomessa tilapäisesti ja joilla ei ole kotikuntaa Suomessa. Tätä tilapäisyyttä korostaa myös se, että toimipaikkasopimuksen 8 artiklan mukaan ulkoasiainministeriö myöntää tilapäiset (B) oleskeluluvat sellaisten viraston työntekijöiden perheenjäsenille, jotka eivät ole EU- tai ETA-valtioiden tai Sveitsin kansalaisia. Kotikuntalain 4 §:n 3 momentissa todetaan, että henkilöllä, joka on vieraan valtion diplomaattisen edustuston tai sellaiseen rinnastettavan muun edustuston taikka lähetetyn konsulin viraston palveluksessa, ei kuitenkaan ole kotikuntaa Suomessa, ellei hän ole Suomen kansalainen tai ellei hänellä ole ennestään kotikuntaa Suomessa.

Se, että hakija on kemikaaliviraston työntekijänä vapautettu maahanmuuttoon liittyvistä rekisteröintiä koskevista muodollisuuksista, ei tarkoita, että hänen oleskelunsa Suomessa katsottaisiin kansalaisuuslain mukaisesti pysyväisluonteiseksi. Päinvastoin toimipaikkasopimuksesta ja siinä viitatusta kotikuntalaista on pääteltävissä, että kemikaaliviraston työntekijöiden oleskelua voidaan pitää tilapäisluonteisena ja rinnasteisena esimerkiksi vieraan valtion diplomaattisen edustuston henkilöstöön. Myös maistraatti on linjannut, että mainituista seikoista johtuen kemikaaliviraston työntekijöillä ei ole oikeutta Suomessa kotikuntaan. Huomattavaa myös on, että toimipaikkasopimuksen 14 artiklassa korostetaan, että sopimuksen mukaiset erioikeudet ja vapaudet myönnetään viraston edun eikä henkilöiden henkilökohtaisen edun vuoksi. Erioikeuksilla ei siten tulisi olla sellaista vaikutusta, että henkilön maassaoloa tulisi tulkita hakijan henkilökohtaisen edun vuoksi vastoin kansallista lainsäädäntöä.

$124

Maahanmuuttovirasto katsoo yllä mainittuihin selvityksiin viitaten, että hakijan varsinainen asunto ja koti ei ole eikä ole ollut kansalaisuuslain mukaisesti Suomessa. Koska hakijan varsinainen asunto ja koti ei ole tälläkään hetkellä Suomessa, asumisaikaedellytyksestä ei voida myöskään kansalaisuuslain mukaan poiketa.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kysymys, A:n (myöhemmin tässä yhteydessä valittaja) valituksesta kumonnut Maahanmuuttoviraston päätöksen ja palauttanut asian Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Hallinto-oikeus on päätöksensä perusteluissa selostanut sovelletut oikeusohjeet ja kansalaisuuslain 7 §:ää koskevat esityöt sekä asiaa koskevana selvityksenä ja asian oikeudellisena arviointina lausunut seuraavaa:

Valittaja on Ison-Britannian kansalainen. Hän on aloittanut työskentelyn Euroopan kemikaaliviraston (ECHA) palveluksessa 1.9.2007. Hänelle on rekisteröity ensimmäinen tilapäinen osoite Suomen väestötietojärjestelmään 19.9.2007 ja se on voimassa 18.10.2022 saakka. Valittajalla ei ole asian ratkaisuajankohtana eikä sitä ennen ollut väestötietojärjestelmään merkittyä kotikuntaa Suomessa. Hän on rekisteröinyt EU-kansalaisen oleskeluoikeutensa Suomessa 2.6.2017.

Maahanmuuttovirasto on päätöksestään lähemmin ilmenevin perustein katsonut, että valittajalla ei ole Suomessa kansalaisuuslaissa tarkoitettua varsinaista asuntoa ja kotia Euroopan kemikaaliviraston henkilöstöön kuuluvana eikä hänen oleskeluaan täällä ole pidettävä kansalaisuuslaissa tarkoitetulla tavalla pysyväisluontoisena. Hän ei tämän vuoksi ole täyttänyt asumisaikaedellytystä.

Lailla 1304/2007 on saatettu voimaan Suomen hallituksen ja Euroopan kemikaaliviraston välinen toimipaikkasopimus. Lain 1 §:n mukaan Suomen hallituksen ja Euroopan kemikaaliviraston välisen toimipaikkasopimuksen lainsäädännön alaan kuuluvat määräykset ovat lakina voimassa sellaisina kuin Suomi on niihin sitoutunut. Toimipaikkasopimuksen mukaan Euroopan kemikaaliviraston henkilöstö on vapautettu maahanmuuttoa rajoittavista määräyksistä ja rekisteröintimuodollisuuksista ja ulkoministeriö myöntää Euroopan kemikaaliviraston henkilöstölle henkilökortin. Lain esitöiden (HE 88/2007 vp) mukaan Euroopan kemikaaliviraston ulkomaisen henkilöstön katsotaan kuuluvan kotikuntalain 4 §:n 3 momentissa tarkoitettuihin henkilöihin, jotka oleskelevat Suomessa tilapäisesti ja joilla ei ole kotikuntaa Suomessa. Lain esitöissä eikä myöskään toimipaikkasopimuksessa ole käsitelty Suomen kansalaisuuden saamista koskevia seikkoja.

Kansalaisuuslain mukaan yleisenä edellytyksenä Suomen kansalaisuuden myöntämiselle on, että hakemusta ratkaistaessa hakijan varsinainen asunto ja koti on ja on ollut Suomessa kansalaisuuslaissa tarkemmin säädetyn ajan. Kansalaisuuslain esitöistä ilmenee, että väestötietojärjestelmään merkitty kotikunta ei yksinomaan osoita, että ulkomaalaisella on kansalaisuuslaissa tarkoitettu varsinainen asunto ja koti Suomessa. Lain esitöiden mukaan väestötietojärjestelmään merkitty vakituinen osoite ja kotikunta yleensä osoittavat henkilön oleskelevan Suomessa kansalaisuuslaissa edellytetyllä tavalla. Henkilöllä ei voisi olla varsinaista asuntoa ja kotia Suomessa, jos hän oleskelisi täällä muulla kuin pysyväisluontoisella oleskeluluvalla tai ilman oleskelulupaa, jos henkilö olisi ulkomaalaislainsäädännön mukaan lupavelvollinen.

$126

Euroopan kemikaaliviraston henkilöstöön kuuluvana valittaja on vapautettu maahanmuuttoon liittyvistä rekisteröintiä koskevista muodollisuuksista Suomessa. Tähän nähden valittajan oleskelua Suomessa, jonkalaista ei ole erikseen otettu huomioon kansalaisuuslaissa, ei voida arvioida kansalaisuuslaissa ja sen esitöissä viitatun ulkomaalaislainsäädännön mukaisen oleskelulupien luonnehdinnan pohjalta. Valittaja ei myöskään ole Suomessa oleskelunsa suhteen ulkomaalaislainsäädännön mukaan lupavelvollinen. Nämä seikat huomioon ottaen hallinto-oikeus katsoo, että kysymystä siitä, onko valittajan varsinainen asunto ja koti Suomessa, on asiassa esille tulleen selvityksen perusteella lähtökohtaisesti arvioitava pelkästään hänen tosiasiallisen fyysisen oleskelunsa pohjalta.

Valittaja on asunut ja työskennellyt Suomessa syyskuusta 2007 lähtien. Asiakirjojen mukaan hänen tosiasiallinen oleskelupaikkansa on ollut täällä ja hän on oleskellut täällä myös pääasiallisesti. Hänen oleskeluaan Suomessa voidaan sen pitkän keston perusteella pitää pysyväisluontoisena. Näin ollen, kun varsinaisella asunnolla ja kodilla tarkoitetaan kansalaisuuslaissa henkilön tosiasiallista ja pääasiallista oleskelupaikkaa, jossa hän oleskelee pysyväisluonteisesti, valittajan varsinaisen asunnon ja kodin on katsottava hakemusta ratkaistaessa olleen Suomessa. Maahanmuuttovirasto ei siten ole voinut päätöksestään ilmenevällä perusteella katsoa, että valittaja ei täytä asumisaikaedellytystä. Tämän vuoksi hallinto-oikeus ottamatta ensi asteena ratkaistavakseen, mistä ajankohdasta valittajan asumisajan on katsottava alkaneen, palauttaa asian Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Kansalaisuuslaki 7 § ja 13 §

Suomen tasavallan hallituksen ja Euroopan kemikaaliviraston välinen toimipaikkasopimus 8 artikla

Kotikuntalaki 4 § 3 momentti

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Maahanmuuttovirasto on perustellut vaatimustaan muun ohella seuraavasti:

Hallinto-oikeuden päätöksessä omaksuttu tulkinta varsinaisesta asunnosta ja kodista aiheuttaa viranomaisen ratkaisutoiminnan yhtenäisyyden ja ennakoitavuuden kannalta epävarmuutta. Hallinto-oikeuden päätös ulottaa kansalaisuuslain 7 §:ssä tarkoitetun varsinaisen asunnon ja kodin määritelmän kattamaan käsiteltävänä olevan tapauksen kaltaisten erityistilanteiden ohella muitakin henkilöryhmiä, joiden oleskelu on luonteeltaan tilapäistä. Näitä ovat muun muassa diplomaatit ja opiskelijat. Hakijoiden yhdenvertaisen kohtelun vuoksi on ongelmallista, jos tilapäistä asumista koskevalla väestötietojärjestelmän kirjauksella ei tietyn hakijaryhmän kohdalla olekaan merkitystä kansalaisuuslain asumisaikaan hyväksyttävän oleskelun kannalta.

Varsinaisen asunnon ja kodin määritelmä muodostuu kansalaisuuslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 235/2002 vp) perustelujen mukaan asumisen tosiasiallisuudesta (fyysinen oleskelu), pääasiallisuudesta (oleskelun ajallisuus) ja pysyväisluonteisuudesta (oleskelun luonne). Väestötietojärjestelmään merkitty vakituinen osoite ja kotikunta luovat perustelujen mukaan olettaman siitä, että henkilö oleskelee Suomessa kansalaisuuslaissa edellytetyllä tavalla. Näin ollen väestötietojärjestelmän kirjaus tilapäisestä osoitteesta osoittaa, että henkilöllä ei voi olla kansalaisuuslaissa tarkoitettua varsinaista asuntoa ja kotia Suomessa.

Asiassa on arvioitava, pidetäänkö Euroopan kemikaaliviraston virkamiehiin sovellettavaa toimipaikkasopimusta sellaisena erityissäännöksenä (lex specialis), joka kokonaisuutena arvioituna vahvistaa henkilöstön sijoittumisvaltiossa oleskelun tilapäisluonteisuutta.

Toimipaikkasopimuksessa ei ole varauduttu siinä mainittujen erivapauksien kannalta sellaiseen tilanteeseen, että viraston henkilöstö hakisi sijoittumisvaltion kansalaisuutta. Toimipaikkasopimuksessa tai sen esitöissä ei ole edes tuotu esille tällaista mahdollisuutta.

Kemikaaliviraston henkilöstöä koskevilla erivapauksilla on kiinteä yhteys sellaisiin seikkoihin, jotka tavanomaisesti liitetään ulkomaalaisten tosiasialliseen ja pääasialliseen asumiseen suomalaisessa yhteiskunnassa. Näihin kuuluvat ulkomaalaisten oleskelulupavelvollisuudet, erilaisten verovelvollisuuksien suorittaminen, kuuluminen suomalaisen sosiaaliturvajärjestelmän piiriin ja rikosoikeudellinen vastuunalaisuus virkatoimissa.

Toimipaikkasopimuksesta ei ilmene, että kemikaaliviraston henkilöstön oleskelu olisi tarkoitettu sellaiseksi pysyväisluontoiseksi oleskeluksi, jota kansalaisuuslaissa tarkoitetaan. Kun otetaan huomioon toimipaikkasopimuksen erityisluonne ja viraston henkilöstön vapautuminen tavanomaisesti Suomessa pysyväisluonteiseen oleskeluun liittyvistä velvoitteista, asianosaisen oleskelua Suomessa on pidettävä sellaisena erityissäännökseen perustuvana tilapäisluonteisena oleskeluna, jonka ei voida katsoa sisältyvän kansalaisuuslain asumisaikavaatimuksen edellytyksenä olevaan varsinaisen asunnon ja kodin määritelmään.

Asianosaisella ei ole kansalaisuuslain 7 ja 13 §:ssä tarkoitetulla tavalla ollut oleskelunsa aikana Suomessa varsinaista asuntoa ja kotia eikä hän siten täytä asumisaikaedellytystä.

on antanut selityksen. Hän on vaatinut, että valituslupahakemus ja valitus hylätään ja Maahanmuuttovirasto velvoitetaan korvaamaan hänen oikeudenkäyntikulunsa laillisine korkoineen. Selityksessä on esitetty muun ohella seuraavaa:

Euroopan unionin virkamiesten sosiaaliturvajärjestelmään kuuluminen ei estä sitä, että A:n varsinainen asunto ja koti olisi Suomessa. Verotus ei ole kansalaisuuslain tarkoittama kriteeri varsinaiselle asunnolle ja kodille. Vapautuminen maahanmuuttoa rajoittavista määräyksistä, eli tässä tapauksessa unionin kansalaisen rekisteröintivelvoitteesta, ei myöskään tarkoita sitä, ettei A:n varsinainen asunto ja koti voi olla Suomessa.

$12b

Maahanmuuttoviraston näkemyksen mukaan toimipaikkasopimuksella on voitu kaventaa unionin kansalaisen oikeuksia. Toimipaikkasopimus ei normihierarkiassa voi ylittää Euroopan unionin kansalaisen oikeuksia. Unionin oikeuden sekä ulkomaalaislain 161 g §:n mukaan unionin kansalaisella on oikeus pysyvään oleskeluun, kun hän on oleskellut Suomessa laillisesti ja yhtäjaksoisesti viisi vuotta.

on antanut vastaselityksen.

on antanut lisäselityksen, joka on toimitettu tiedoksi

.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

1. Maahanmuuttoviraston valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. Maahanmuuttovirasto velvoitetaan korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa 2 200 eurolla lisättynä arvonlisäveron määrällä 528 euroa eli yhteensä 2 728 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.

Perustelut

1. Pääasia

Kansalaisuuslain 13 §:ssä on säädetty kansalaistamisen yleisistä edellytyksistä. Ulkomaalaiselle myönnetään hakemuksesta Suomen kansalaisuus pykälän 1 momentin 2 kohdan mukaan, jos hakemusta ratkaistaessa hänen varsinainen asuntonsa ja kotinsa on ja on ollut Suomessa (

) viimeksi kuluneet viisi vuotta keskeytyksettä (

) tai seitsemän vuotta 15 ikävuoden täyttämisen jälkeen, joista viimeksi kuluneet kaksi vuotta keskeytyksettä (

).

Kansalaisuuslain 7 §:n mukaan arvioitaessa ulkomaalaisen Suomessa asumista varsinaisella asunnolla ja kodilla tarkoitetaan mainitussa laissa henkilön tosiasiallista ja pääasiallista oleskelupaikkaa, jossa hän oleskelee pysyväisluonteisesti.

Kansalaisuuslain 14 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan asumisaika alkaa Suomeen muuttopäivästä tai Suomeen paluusta, jos hakijalla on tai hänelle on sitä ennen myönnetty lupa tai oikeus muuttaa pysyväisluonteisesti Suomeen.

Kansalaisuuslain 15 §:n 1 momentin mukaan, jos hakija on ennen jatkuvan oleskeluluvan myöntämistä oleskellut Suomessa tilapäisellä oleskeluluvalla, puolet tilapäisellä oleskeluluvalla oleskellusta ajasta otetaan 14 §:n 1 momentin 2 kohdan estämättä huomioon yhtäjaksoista asumisaikaa laskettaessa. Edellytyksenä on, että hakija on oleskellut Suomessa jatkuvalla oleskeluluvalla vähintään vuoden välittömästi ennen hakemuksen ratkaisemista.

Hallituksen esityksessä kansalaisuuslaiksi (HE 235/2002 vp) on lain 13 §:n 1 momentin 2 kohtaa koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu seuraavaa:

”Asumisajan täyttäminen edellyttää varsinaista asuntoa ja kotia, joka on määritelty 7 §:ssä. Asumisaikaa määrittävät täten myös ulkomaalaisen Suomessa oleskelua koskevat ulkomaalaislainsäädännön säännökset koko edellytetyltä asumisajalta. Hakijalta edellytettäisiin ulkomaalaislainsäädännön mukaan määräytyvää oikeutta oleskella pysyvästi Suomessa. Tämä tarkoittaisi pysyvää oleskelua varten annetun oleskeluluvan ja matkustusasiakirjan voimassaoloa. Oleskelulupaa ei vaadittaisi, jos sitä ei vaadittaisi ulkomaalaislainsäädännön mukaan.”

Hallituksen esityksen kansalaisuuslain 7 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu seuraavaa:

”Vasta riittävän pitkä Suomessa asuminen antaa maahan muuttaneelle ulkomaalaiselle valmiudet osallistua aktiivisesti yhteiskunnan elämään. Maassa asuminen kuuluu tärkeimpiin arviointiperusteisiin kansalaisuuden myöntämistä harkittaessa. Tästä syystä asumisen arvioinnissa on otettava huomioon erityispiirteet kansalaisuuden myöntämisen tarkoituksenmukaisuuden kannalta. Pykälässä säädettäisiin ulkomaalaisen Suomessa asumisen arvioinnista tapauksissa, joissa asumiseen liittyy erityispiirteitä kansalaisuuden kannalta. Näissä tapauksissa asumisesta käytettäisiin määrettä varsinainen asunto ja koti. Varsinaisen asunnon ja kodin käsitettä käytetään myös voimassa olevassa kansalaisuuslaissa.

Ulkomaalaisen varsinainen asunto ja koti olisi henkilön tosiasiallinen ja pääasiallinen oleskelupaikka. Tosiasiallisella oleskelupaikalla tarkoitettaisiin paikkaa, jossa henkilö fyysisesti oleskelee ja pääasiallisella paikkaa, jossa henkilö oleskelee eniten. Varsinaiselta asunnolta ja kodilta edellytettäisiin kummankin arviointiperusteen täyttymistä. Pääsääntöä täydentäisivät ulkomaalaislainsäädännön mukaiset, ulkomaalaisen Suomessa oleskelua ja sen laatua koskevat säännökset.

Henkilöllä ei voisi olla varsinaista asuntoa ja kotia Suomessa, jos hän oleskelisi täällä muulla kuin pysyväisluontoisella oleskeluluvalla tai ilman oleskelulupaa, jos henkilö olisi ulkomaalaislainsäädännön mukaan lupavelvollinen. Voimassa oleva, pysyväisluontoinen (jatkuva) oleskelupa ei kuitenkaan yksin riittäisi osoittamaan varsinaisen asunnon ja kodin olemassaoloa Suomessa. Oleskelulupasäännöstön mukaan saattaa olla kohtuullista, että toisinaan myös pitkä, tilapäinen ulkomailla oleskelu ei katkaise luvan voimassaoloa vaan henkilö voi palata Suomeen takaisin ilman uuden oleskeluluvan hakemista. Kansalaisuuden saamisen kannalta kuitenkin vasta riittävän pitkä tosiasiallinen oleskelu takaa perustan kansalaisuuden saamiselle kansalaisuuteen liittyvine oikeuksineen ja velvollisuuksineen.

$134

Ulkomaalaislain 158 a §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan unionin kansalainen saa oleskella Suomessa yli kolmen kuukauden ajan, jos hän harjoittaa taloudellista toimintaa palkattuna työntekijänä tai itsenäisenä ammatinharjoittajana.

Ulkomaalaislain 159 §:n 1 momentin mukaan unionin kansalaisen on rekisteröitävä oleskelunsa, jos hän oleskelee Suomessa yli kolme kuukautta.

Ulkomaalaislain 161 g §:n 1 momentin mukaan unionin kansalaisella, joka on oleskellut Suomessa laillisesti ja yhtäjaksoisesti viisi vuotta, on oikeus pysyvään oleskeluun.

Kotikuntalain 4 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan Suomeen ulkomailta tulleen ja täällä asuvan henkilön kotikunta ja siellä oleva asuinpaikka määräytyy mainitun lain säännösten mukaisesti, jos hän on Euroopan unionin jäsenmaan, Islannin, Liechtensteinin, Norjan tai Sveitsin kansalainen ja hän on ulkomaalaislain säännösten mukaisesti rekisteröinyt oleskeluoikeutensa Suomessa, jos häneltä edellytetään tällainen rekisteröinti. Saman pykälän 3 momentin mukaan henkilöllä, joka on vieraan valtion diplomaattisen edustuston tai sellaiseen rinnastettavan muun edustuston taikka lähetetyn konsulin viraston palveluksessa, ei kuitenkaan ole kotikuntaa Suomessa, ellei hän ole Suomen kansalainen tai ellei hänellä ole ennestään kotikuntaa Suomessa.

Euroopan kemikaalivirastoon sovelletaan kemikaaliviraston perustamisesta annetun niin sanotun REACH-asetuksen (1907/2006) 102 artiklan mukaan Euroopan yhteisöjen erioikeuksia ja vapauksia koskevaa pöytäkirjaa, joka on nykyisin perussopimusten pöytäkirja n:o 7 (Pöytäkirja Euroopan unionin erioikeuksista ja vapauksista; jäljempänä erioikeuspöytäkirja).

REACH-asetuksen 103 artiklan 1 kohdan mukaan kemikaaliviraston henkilöstöön sovelletaan Euroopan yhteisöjen virkamiehiin ja muihin toimenhaltijoihin sovellettavia palvelussuhteen ehtoja. Kemikaaliviraston henkilöstö muodostuu saman artiklan 3 kohdan mukaan komission tai jäsenvaltioiden määräämistä tai tilapäisesti siirtämistä virkamiehistä sekä muista toimenhaltijoista, jotka kemikaalivirasto ottaa palvelukseen sen mukaan kuin viraston tehtävien suorittaminen edellyttää.

Helsingissä 28 päivänä kesäkuuta 2007 tehdyn Suomen hallituksen ja Euroopan kemikaaliviraston välisen toimipaikkasopimuksen (jäljempänä toimipaikkasopimus) lainsäädännön alaan kuuluvat ja muut määräykset ovat tulleet voimaan 6.2.2008. Toimipaikkasopimuksessa täydennetään ja osin myös toistetaan erioikeuspöytäkirjan määräyksiä.

Toimipaikkasopimuksen 8 artiklassa on määräyksiä kemikaaliviraston henkilöstöön kuuluvien Suomessa nauttimista erioikeuksista ja vapauksista. Sen 1 kohdan b alakohdan nojalla viraston henkilöstöön kuuluvilla on vapautus maahanmuuttoa rajoittavista määräyksistä ja ulkomaalaisten rekisteröintiä koskevista muodollisuuksista. Vastaava määräys on erioikeuspöytäkirjan 11 artiklan b kohdassa.

Toimipaikkasopimuksen 8 artiklan 2 kohdassa viitataan erioikeuspöytäkirjan määräykseen (nyk. 12 artikla), jonka mukaan unionin virkamiehet ja muu henkilöstö eivät maksa kansallista veroa unionin maksamista palkoista ja palkkiosta.

Toimipaikkasopimuksen 11 artiklan 1 kohdan mukaan kemikaalivirasto vapautetaan kaikista pakollisista viraston henkilöstöön liittyvistä maksuista Suomen sosiaaliturvajärjestelmiin.

Toimipaikkasopimuksen 10 artiklan mukaan viraston henkilöstöön kuuluville annetaan heidän pyynnöstään suomalaiset henkilötunnukset.

Hallituksen esityksessä toimipaikkasopimuksen hyväksymisestä ja voimaansaattamisesta (HE 88/2007 vp, s. 13) on henkilötunnuksia koskevan 10 artiklan perusteluissa todettu, että viraston ulkomaisen henkilöstön katsotaan kuuluvan kotikuntalain 4 §:n 3 momentissa tarkoitettuihin henkilöihin, jotka oleskelevat Suomessa tilapäisesti ja joilla ei ole kotikuntaa Suomessa.

Korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjaratkaisussa KHO 2019:170 arvioitiin Euroopan kemikaaliviraston henkilöstöön kuuluvan A:n kotikunnan määräytymistä kotikuntalain 4 §:n mukaan. Kysymys oli muun ohella siitä, onko kemikaalivirasto rinnastettava kotikuntalain 4 §:n 3 momenttia sovellettaessa vieraan valtion diplomaattiseen edustustoon. Johtopäätöksenään korkein hallinto-oikeus katsoi, että kun otettiin huomioon, että unionin toimielimiin kuuluvan kemikaaliviraston asema ja tehtävät poikkeavat monin tavoin lainkohdassa nimenomaisesti mainituista vieraan valtion diplomaattisesta edustustosta ja lähetetyn konsulin virastosta, kotikuntalain 4 §:n 3 momenttia ei ollut perusteltua tulkita niin, että kemikaalivirasto rinnastettaisiin näihin.

Euroopan unionin tuomioistuin on tapauksessa Dias C-325/09 todennut, että jäsenvaltion kansalaisten oikeus saapua toisen jäsenvaltion alueelle ja oleskella siellä EY:n perustamissopimuksessa esitetyissä tarkoituksissa on suoraan perustamissopimuksella tai kulloisenkin tapauksen mukaan mainitun sopimuksen täytäntöön panemiseksi annetuilla säännöksillä annettu oikeus. Oleskeluluvan antamista jäsenvaltion kansalaiselle ei ole pidettävä oikeuksia luovana toimena vaan sellaisena jäsenvaltion toimena, jolla on tarkoitus todeta, millaisessa asemassa toisen jäsenvaltion kansalainen on unionin oikeussääntöjen perusteella (tuomion kohta 48).

1.3

A on Ison-Britannian kansalainen. Hän on ollut työsuhteessa Euroopan kemikaalivirastoon 1.9.2007 alkaen ja hänen työsuhteensa on voimassa toistaiseksi. A:lle on rekisteröity ensimmäinen tilapäinen osoite väestötietojärjestelmään 19.9.2007 alkaen. A:n tilapäiseksi asuinkunnaksi on merkitty Helsinki 1.7.2013‒18.10.2022. Ulkoasiainministeriön hänelle antama henkilökortti on voimassa saman ajan. A:lla ei ole Suomessa väestötietojärjestelmään merkittyä kotikuntaa. A on ilmoittanut asuneensa ja työskennelleensä jatkuvasti Suomessa vuodesta 2007 alkaen, mitä ei saadun selvityksen perusteella ole syytä epäillä. Hän on rekisteröinyt unionin kansalaisen oleskeluoikeutensa Suomessa 2.6.2017.

Asiassa on ratkaistavana, onko A:n kohdalla täyttynyt kansalaisuuslain 13 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettu asumisaikaedellytys tilanteessa, jossa hän on ollut Euroopan kemikaaliviraston henkilöstöön kuuluvana erioikeuspöytäkirjan ja toimipaikkasopimuksen nojalla vapautettu unionin kansalaisen maahanmuuttoon liittyvistä rekisteröintiä koskevista muodollisuuksista Suomessa.

A on asunut Suomessa vuodesta 2007 alkaen. Hänellä ei kuitenkaan tänä aikana ole ollut väestötietojärjestelmään merkittyä kotikuntaa Suomessa, koska maistraatti on kotikuntalain 4 §:n 3 momentin nojalla kieltäytynyt rekisteröimästä hänelle kotikuntaa Suomessa. Maahanmuuttoviraston päätöksen mukaan toimipaikkasopimuksesta ja siinä viitatusta kotikuntalaista on pääteltävissä, että Euroopan kemikaaliviraston työntekijöiden oleskelua voidaan pitää tilapäisluonteisena ja rinnasteisena esimerkiksi vieraan valtion diplomaattisen edustuston henkilöstöön. Maahanmuuttoviraston mukaan A:lla ei siten ollut Suomessa kansalaisuuslaissa tarkoitettua varsinaista asuntoa ja kotia, eikä hänen oleskeluaan Suomessa ollut pidettävä kansalaisuuslaissa tarkoitetulla tavalla pysyväisluonteisena. Tämän vuoksi myöskään asumisaikaedellytys ei Maahanmuuttoviraston mukaan ollut täyttynyt.

Korkein hallinto-oikeus on aikaisemmassa ratkaisukäytännössään tarkastellut Euroopan kemikaaliviraston asemaa ja henkilöstöä kotikuntalain soveltamisen yhteydessä. Ratkaisussa KHO 2019:170 on ollut arvioitavana, onko kemikaalivirasto rinnastettava kotikuntalain 4 §:n 3 momenttia sovellettaessa vieraan valtion diplomaattiseen edustustoon. Korkein hallinto-oikeus otti arvioinnissaan huomioon, että unionin toimielimiin kuuluvan kemikaaliviraston asema ja tehtävät monin tavoin poikkesivat lainkohdassa nimenomaisesti mainituista vieraan valtion diplomaattisesta edustustosta ja lähetetyn konsulin virastosta. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun mukaan kotikuntalain 4 §:n 3 momenttia ei ollut perusteltua tulkita niin, että kemikaalivirasto rinnastettaisiin diplomaattisiin edustustoihin tai konsulin virastoihin.

Euroopan kemikaaliviraston asemaa koskeva arviointi on nyt esillä olevassa asiassa tehtävä kansalaisuuslain asumisaikaedellytyksen osalta. Edellä selostetun lainsäädännön ja korkeimman hallinto-oikeuden aikaisemman oikeuskäytännön valossa ja kun otetaan huomioon myös viraston henkilöstön rekrytointitapa, korkein hallinto-oikeus ei näe perusteita katsoa, että kemikaaliviraston henkilöstöön kuuluva yleisesti ottaen rinnastuisi kotikuntalain 4 §:n 3 momentissa tarkoitettuun henkilöön.

$13b

$13c

Asiassa on edellä mainitun perusteella seuraavaksi arvioitava, onko rekisteröintivelvollisuudesta vapautetun kemikaalivirastossa työskentelevän henkilön Suomessa oleskelua pidettävä kansalaisuuslain asumisaikaedellytyksen soveltamisen kannalta muista unionin kansalaisista poiketen luonteeltaan tilapäisenä.

Erioikeuspöytäkirjan ja toimipaikkasopimuksen määräyksillä, joiden nojalla viraston henkilöstöön kuuluvat välttyvät maahanmuuttoa rajoittavista määräyksistä ja ulkomaalaisten rekisteröintiä koskevista muodollisuuksista, on ensisijaisesti tavoiteltu viraston työntekijöiden käytännön elämän sujuvoittamista. Viraston henkilöstöön kuuluvien unionin kansalaisten ei ole tarpeen erikseen selvittää täyttävänsä esimerkiksi ulkomaalaislain 158 a §:n 1 momentissa säädettyjä yli kolme kuukautta kestävän oleskelun edellytyksiä. Määräysten tarkoituksena ei sen sijaan ole asettaa virastossa työskentelevää henkilöä kansallisen lainsäädännön soveltamisen suhteen heikompaan asemaan muihin unionin kansalaisiin nähden.

$13d

Edellä mainituilla perusteilla korkein hallinto-oikeus katsoo kuten hallinto-oikeus, että kysymystä siitä, onko A:lla varsinainen asunto ja koti ollut Suomessa, on arvioitava hänen tosiasiallisen ja pääasiallisen oleskelunsa perusteella.

Hallinto-oikeus ei ole ottanut ensi asteena ratkaistavakseen, mistä ajankohdasta valittajan asumisajan on katsottava alkaneen. Enemmän viivästyksen välttämiseksi korkein hallinto-oikeus ottaa asian tältä osin välittömästi tutkittavaksi.

Asian ratkaisemisen kannalta ei edellä todetun perusteella ole merkitystä sillä, milloin A on rekisteröinyt unionin kansalaisen oleskeluoikeutensa Suomessa. Kansalaisuuslaissa ei ole erikseen säädetty asumisajan alkamisajankohdasta unionin kansalaisten osalta. Kansalaisuuslain 14 §:n 1 momentin 1 kohdan perusteella tällaisena päivänä on A:n kohdalla pidettävä Suomeen muuttopäivää. Maahanmuuttoviraston ratkaistessa hakemuksen A:n varsinainen asunto ja koti oli ja oli ollut Suomessa keskeytyksettä yli viiden vuoden ajan. Tähän nähden Maahanmuuttoviraston ei olisi tullut mainitsemallaan asumisaikaedellytystä koskevalla perusteella hylätä A:n hakemusta. Asia on tämän vuoksi palautettava Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

2. Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos A joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Tämän vuoksi Maahanmuuttovirasto on hallintolainkäyttölain 74 §:n nojalla velvoitettava korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Anne E. Niemi, Outi Suviranta, Janne Aer, Petri Helander ja Ari Wirén. Asian esittelijä Vilma Vanhamäki.

Maahanmuuttovirasto

Hallinto-oikeus

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Markku Setälä, Ilkka Hartikainen ja Riikka Valli-Jaakola (eri mieltä), joka on myös esitellyt asian.

A

Maahanmuuttovirastolle

1.1 Sovelletut oikeusohjeet

Kansalaisuuslaki ja sen esityöt

asumisaikaedellytys

yhtäjaksoinen asumisaika

kerätty asumisaika

Ulkomaalaislaki

Kotikuntalaki

Kemikaaliviraston henkilöstöä koskeva sääntely

1.2 Oikeuskäytäntöä

Tosiseikat

1.4 Oikeudellinen arviointi ja lopputulos