KHO:2020:40 — Vammaispalvelu

Frågan gällde ett vid beslutstidpunkten 7-årigt barns rätt att enligt handikappservicelagen få personlig assistans för hobbyverksamhet och fritidsaktiviteter. Myndigheten hade avslagit ansökan och förvaltningsdomstolen hade avslagit besvären.

Högsta förvaltningsdomstolen konstaterade att det inte i handikappservicelagen ingår någon åldersgräns för att få personlig assistans. I bedömningen av ett barns behov av assistans kan dock beaktas föräldrarnas och övriga vårdnadshavares skyldighet att ge barnet god vård och uppfostran samt ägna det en med hänsyn till barnets ålder och utvecklingsnivå behövlig tillsyn och omsorg på det sätt som avses i lagen angående vårdnad om barn och umgängesrätt. Ju yngre barnet är desto större kan föräldrarnas och de övriga vårdnadshavarnas ovan nämnda skyldighet anses vara.

För att personlig assistans ska ordnas förutsätts också att personen har resurser att definiera vilken form av assistans hen önskar eller behöver, och kan uttala denna önskan åt andra. Beslutsfattandet gällande den verksamhet som ansökan riktade sig till hörde med beaktande av barnets ålder och utvecklingsnivå fortfarande till hens vårdnadshavare. Barnet kan därför inte anses ha resurser att definiera assistansens innehåll och sättet att ordna den på det sätt som avses i 8 c § 2 mom. i handikappservicelagen. Ett barns rätt till personlig assistans kan vidare begränsas av att personlig assistans inte är avsedd för situationer där behovet av hjälp eller assistans huvudsakligen baserar sig på vård, omsorg och tillsyn.

Enligt utredningen i ärendet gällde den ansökan om assistans som gjorts för barnets hobbyverksamhet och fritidsaktiviteter huvudsakligen att övervaka barnets fritids- och hobbyverksamhet och leda den. Det var därför inte fråga om att assistenten skulle hjälpa den hjälpbehövande att göra sina egna val. Ansökan om personlig assistans hade kunnat avslås.

Lagen om service och stöd på grund av handikapp (handikappservicelagen) 8 § 2 mom., 8 c § 1 mom. 3 och 5 punkten, 8 c § 2 och 3 mom.

Ärendet har avgjorts av justitieråden Eija Siitari, Outi Suviranta, Janne Aer, Toomas Kotkas och Antti Pekkala. Föredragande Johanna Haapala-Mrena.

Asiassa oli kysymys päätöksenteon aikaan 7-vuotiaan lapsen oikeudesta saada vammaispalvelulain perusteella henkilökohtaista apua harrastuksiin ja vapaa-aikaan. Viranomainen oli hylännyt hakemuksen ja hallinto-oikeus tehdyn valituksen.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että vammaispalvelulain mukaisen henkilökohtaisen avun saamiselle ei laissa ole asetettu alaikärajaa. Lapsen avun tarpeen arvioinnissa huomioon voidaan kuitenkin ottaa lapsen vanhempien ja muiden huoltajien velvollisuus turvata lapselle hyvä hoito ja kasvatus sekä lapsen ikään ja kehitystasoon nähden tarpeellinen valvonta ja huolenpito lapsen huollosta ja tapaamisoikeudesta annetussa laissa tarkoitetulla tavalla. Mitä nuoremmasta lapsesta on kyse, sitä suurempana voidaan vanhempien ja muiden huoltajien turvaamisvelvollisuutta pitää.

Oikeus henkilökohtaiseen apuun edellyttää myös sitä, että henkilöllä on kyky määrittää, millaista apua hän haluaa tai tarvitsee, sekä kyky jollakin tavoin ilmaista muille nämä toivomuksensa. Kun päätöksenteko lapsen siitä toiminnasta, johon apua haetaan, kuuluu lapsen iän ja kehitystason takia edelleen hänen huoltajilleen, lapsella ei voida katsoa olevan voimavaroja määrittää avun sisältöä ja toteuttamistapaa vammaispalvelulain 8 c §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla. Edelleen lapsen oikeutta henkilökohtaiseen apuun voi rajata se, että henkilökohtaista apua ei ole tarkoitettu tilanteisiin, joissa avun tai avustamisen tarve perustuu pääosin hoivaan, hoitoon ja valvontaan.

Asiassa saadun selvityksen perusteella lapselle harrastuksiin ja vapaa-aikaan haetussa avussa oli pääosin kysymys tarpeesta valvoa lapsen harrastus- ja vapaa-ajantoimintaa ja olla sitä ohjaamassa. Tällöin kysymys ei ollut siitä, että avustaja auttaisi avustettavaa toteuttamaan omia valintojaan. Henkilökohtaista apua koskeva hakemus oli voitu hylätä.

Laki vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista (vammaispalvelulaki) 8 § 2 momentti, 8 c § 1 momentti 3 ja 5 kohta, 8 c § 2 ja 3 momentti

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 15.5.2018 nro 18/0463/6

Asian aikaisempi käsittely

on päätöksellään 27.11.2017 (§ 75) hylännyt oikaisuvaatimuksen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt B:n valituksen X:n sosiaali- ja terveyslautakunnan sosiaalijaoston päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Vammaispalvelulain 4 §:n 1 momentin mukaan tämän lain mukaisia palveluja ja tukitoimia järjestetään, jos vammainen henkilö ei saa riittäviä ja hänelle sopivia palveluja tai tukitoimia muun lain nojalla.

Vammaispalvelulain 8 §:n 2 momentin mukaan kunnan on järjestettävä vaikeavammaiselle henkilölle henkilökohtaista apua, jos henkilö vammansa tai sairautensa johdosta välttämättä tarvitsee palvelua suoriutuakseen tavanomaisista elämän toiminnoista. Kunnalla ei kuitenkaan ole erityistä velvollisuutta henkilökohtaisen avun järjestämiseen, jos vaikeavammaisen henkilön riittävää huolenpitoa ei voida turvata avohuollon toimenpitein.

$f9

A on nyt kahdeksanvuotias ensimmäisellä luokalla oleva poika, jolla on Downin syndrooma. Hän tarvitsee ikätovereitaan enemmän aikuisen ohjausta ja valvontaa arjen eri toiminnoissa sekä valvontaa heikon vaarantajunsa takia. Hänellä esiintyy arjessa jonkin verran omaehtoisuutta ja jumiutumista. A kommunikoi käyttäen puhetta, viittomia, eleitä ja kuvakommunikaatiota. Selvitysten mukaan A on aktiivinen poika, joka hyötyy aktiivisesta ja monipuolisesta liikkumisesta kuten uimassa käymisestä. A:n omaehtoisuus kuitenkin korostuu harrastustilanteissa, joissa hän haluaa toimia oman tahdon mukaisesti ja protestoi herkästi vanhempiensa ohjaavaa ja turvallisuutta takaavaa ohjausta vastaan. Perheen ulkopuolisen henkilön seurassa A on ohjaukselle vastaanottavaisempi. A hyötyisi vapaa-ajan tukihenkilöstä.

A:lle on haettu henkilökohtaista apua harrastuksiin ja vapaa-aikaan 20 tuntia kuukaudessa. Hakemuksen mukaan A:n mukana harrastuksissa on aina oltava oma aikuinen läsnä ohjaamassa ja avustamassa. Hän on saanut apua vanhemmiltaan. A on innostunut ja motivoitunut harrastuksistaan, mutta vanhempien läsnäolo syö motivaatiota. Hakemuksen mukaan myös kehitysvammaisilla lapsilla on oikeus harrastuksiin ja vapaa-aikaan ilman vanhempien seuraa, ja se antaa mahdollisuuden itsenäistyä.

$fb

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja asia palautetaan kunnan viranomaiselle uudelleen käsiteltäväksi siten, että A:lle myönnetään vammaispalvelulain mukainen henkilökohtainen apu yksilöllisen tarpeen mukaan.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Asian aiemmissa käsittelyvaiheissa ei ole otettu huomioon vammaisten henkilöiden oikeuksista eikä lapsen oikeuksista tehtyjen Yhdistyneiden kansakuntien yleissopimusten merkitystä tai oikeudellista sisältöä. Hallinto-oikeuden päätöksessä on vain todettu, ettei päätöksen voida katsoa loukkaavan näitä yleissopimuksia. Päätös ei täytä hallintolainkäyttölaissa säädettyä perusteluvelvollisuutta.

Päätös asettaa A:n iän perusteella eriarvoiseen asemaan ilman hyväksyttävää perustetta. Oikeus yhdenvertaisuuteen on turvattu useissa ihmisoikeussopimuksissa, muun muassa YK:n vammaisyleissopimuksen 5 artiklassa. Kunnan ja hallinto-oikeuden päätökset ovat tämän artiklan vastaisia.

Asiassa on myös kyse yhdenvertaisuuden toteutumisesta ja yhdenvertaisuuslain syrjintäkiellon arvioinnista. Tämän vuoksi korkeimman hallinto-oikeuden tulisi varata yhdenvertaisuusvaltuutetulle tilaisuus tulla kuulluksi. Myöskään yhdenvertaisuusnäkökohtaa ei ole arvioitu hallinto-oikeuden päätöksessä, vaikka se on keskeinen osa oikeusjärjestystämme.

A:n ikäiset lapset leikkivät ja toimivat kotona ja kodin ulkopuolella ilman aikuisten apua ja ohjausta. Heillä on kyky tehdä päätöksiä vapaa-ajastaan. Tämän ikäiset lapset ovat ilman vanhempia esimerkiksi pihalla tai harrastuksissa. Joissakin harrasteryhmissä on jopa kielletty vanhempien läsnäolo. Hallinto-oikeuden arvio tämän ikäisten lasten normaalista toiminnasta ei ole oikea.

A tarvitsee vammansa johdosta välttämättä henkilökohtaista apua suoriutuakseen tavanomaisista elämän toiminnoista. Hänellä on myös voimavaroja määritellä henkilökohtaisen avun sisältö ja toteutustapa siten kuin vammaispalvelulaissa edellytetään. Jos A:lla ei katsottaisi olevan voimavaroja, olisi voimavararajaus vammaisyleissopimuksen ja perustuslain vastainen ja se olisi jätettävä soveltamatta ja annettava etusija perustuslain 19 §:n 1 momentille.

Valituksen liitteenä on toimitettu B:n selvitys A:n tilanteesta sekä YK:n vammaisten henkilöiden oikeuksien komitean yleiskommentti nro 5 (2017) YK:n vammaisyleissopimuksen 19 artiklasta.

A:ta koskevassa selvityksessä on muun ohella todettu, että A:lla on kaksoissisarus, joka on voinut jo muutaman vuoden ajan päättää harrastuksistaan ja vapaa-ajan tekemisistään. Hän on hyvä vertailukohta sille, mitä 8-vuotias lapsi normaalisti voi tehdä. A:lla on myös nuorempi sisarus, joka on harrastanut omaa lajiaan ilman vanhempia 4-vuotiaasta saakka. Tällaisiin lasten harrastuksiin A ei voi osallistua lainkaan ilman avustajaa. Vaikka lapsi voisi tarvita vanhempien apua ja ohjausta, on eri asia toimia jatkuvasti lapsen avustajana hänen harrastuksissaan. Tämä ei kuulu 8-vuotiaan lapsen vanhemman tehtäviin.

on antanut selityksen, jossa on vaadittu valituksen hylkäämistä. Selityksen liitteenä on toimitettu A:ta koskeva 11.4.2018 päivätty kehitysvammahuollon yksilöllinen palvelusuunnitelma.

on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Yhdenvertaisuusvaltuutetun kuulemista koskeva vaatimus hylätään.

2. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Yhdenvertaisuusvaltuutetun kuuleminen yhdenvertaisuuslain 27 §:n mukaisesti ei ole tarpeen tässä asiassa, jossa on kysymys hakijan oikeudesta vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetun lain (vammaispalvelulaki) mukaiseen henkilökohtaiseen apuun. Asiassa ei ole sellaisia erityispiirteitä, jotka edellyttäisivät mainitun lain ohella yhdenvertaisuuslain soveltamista tai tulkintaa.

Vammaisten henkilöiden oikeuksista tehdyn yleissopimuksen 30 artiklassa määrätään osallistumisesta kulttuurielämään, virkistys- ja vapaa-ajantoimintaan ja urheiluun. Artiklan 5 kohdan d alakohdan mukaan, jotta vammaiset henkilöt voisivat osallistua yhdenvertaisesti muiden kanssa virkistys-, vapaa-ajan- ja urheilutoimintaan, sopimuspuolet toteuttavat asianmukaiset toimet, joilla varmistetaan, että vammaiset lapset voivat yhdenvertaisesti muiden lasten kanssa osallistua leikki-, virkistys-, vapaa-ajan- ja urheilutoimintaan, mukaan lukien koulujärjestelmässä tarjottava toiminta.

Hallituksen esityksessä vammaisten henkilöiden oikeuksista tehdyn yleissopimuksen ja sen valinnaisen pöytäkirjan hyväksymisestä sekä laeiksi yleissopimuksen ja sen valinnaisen pöytäkirjan lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta ja eduskunnan oikeusasiamiehestä annetun lain muuttamisesta (HE 284/2014 vp) on yleissopimuksen sisältöä ja sen suhdetta Suomen lainsäädäntöön koskevassa jaksossa todettu yleissopimuksen 30 artiklan kohdalla, että artiklan toteuttamista tukevat vammaispalvelulaki sekä vammaispalveluasetus, joissa säädetään niistä palveluista ja tukitoimista, joita kunta on velvollinen antamaan vaikeavammaisille henkilöille. Mainitussa kohdassa on todettu myös, että määräyksen voimaansaattaminen ei edellytä lainsäädäntömuutoksia.

Vammaispalvelulain 8 §:n 2 momentin mukaan kunnan on järjestettävä vaikeavammaiselle henkilölle henkilökohtaista apua, jos henkilö vammansa tai sairautensa johdosta välttämättä tarvitsee palvelua suoriutuakseen tavanomaisista elämän toiminnoista.

Vammaispalvelulain 8 c §:n 1 momentin mukaan henkilökohtaisella avulla tarkoitetaan mainitussa laissa vaikeavammaisen henkilön välttämätöntä avustamista kotona ja kodin ulkopuolella:

1) päivittäisissä toimissa;

2) työssä ja opiskelussa;

3) harrastuksissa;

4) yhteiskunnallisessa osallistumisessa; tai

5) sosiaalisen vuorovaikutuksen ylläpitämisessä.

Saman pykälän 2 momentin mukaan henkilökohtaisen avun tarkoitus on auttaa vaikeavammaista henkilöä toteuttamaan omia valintojaan 1 momentissa tarkoitettuja toimia suorittaessaan. Henkilökohtaisen avun järjestäminen edellyttää, että vaikeavammaisella henkilöllä on voimavaroja määritellä avun sisältö ja toteutustapa.

Pykälän 3 momentin mukaan henkilökohtaista apua järjestettäessä vaikeavammaisena pidetään henkilöä, joka tarvitsee pitkäaikaisen tai etenevän vamman tai sairauden johdosta välttämättä ja toistuvasti toisen henkilön apua suoriutuakseen 1 momentissa tarkoitetuista toiminnoista eikä avun tarve johdu pääasiassa ikääntymiseen liittyvistä sairauksista ja toimintarajoitteista.

Hallituksen esityksessä laeiksi vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetun lain sekä sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksuista annetun lain 4 §:n muuttamisesta (HE 166/2008 vp) on yleisperusteluissa todettu muun ohella, että esityksen keskeisin uudistus on henkilökohtaisen avun saattaminen osaksi kunnan erityisen järjestämisvelvollisuuden piiriin kuuluvia vammaispalveluja. Ehdotuksen mukaan vaikeavammaiset henkilöt saisivat siten tietyin rajauksin subjektiivisen oikeuden henkilökohtaiseen apuun.

Hallituksen esityksen yleisperusteluissa todetaan edelleen, että henkilökohtainen apu on vammaisten henkilöiden tärkeimpänä ja kiireellisimpänä pitämä kehittämiskohde ja toteuttaa parhaiten heidän yhdenvertaisuuttaan itsemääräämisoikeuttaan ja osallisuuttaan. Uudistus on ajankohtainen juuri nyt, kun Suomi valmistautuu ratifioimaan keväällä 2008 voimaan tulleen YK:n vammaisten henkilöiden ihmisoikeuksia koskevan yleissopimuksen. Edelleen perustelujen mukaan käytettävissä olevien taloudellisten voimavarojen niukkuuden vuoksi uudistus joudutaan kuitenkin tässä vaiheessa toteuttamaan huomattavasti rajatumpana kuin mitä vammaisjärjestöt ovat tavoitelleet ja mihin aikaisemman valmistelun yhteydessä on pyritty.

A on vuonna 2010 syntynyt Downin oireyhtymän pohjalta kehitysvammainen poika. Hänelle on haettu henkilökohtaista apua harrastuksiin ja vapaa-aikaan hänen ollessaan 7-vuotias. A harrastaa uintia ja liikuntakerhoa. Harrastuksissa on oltava oma aikuinen läsnä ohjaamassa ja avustamassa. Myös ulkoillessa A tarvitsee aina valvovan aikuisen, eikä hän voi lähteä kotipihasta ilman aikuista kaverin luokse leikkimään tai leikkipuistoon, kuten sisaruksensa.

Kehitysvammapoliklinikan kuntoutussuunnitelmassa 8.2.2017 todetaan, että A hyötyisi vapaa-ajan tukihenkilöstä. A on aktiivinen poika, joka hyötyy aktiivisesta ja monipuolisesta liikkumisesta kuten uimassa käymisestä. Tällä hetkellä hänen omaehtoisuutensa korostuu nimenomaan harrastustilanteissa, joissa hän haluaa toimia oman tahdon mukaisesti ja protestoi herkästi vanhempien ohjaavaa ja turvallisuutta takaavaa ohjausta vastaan. Perheen ulkopuolisen henkilön seurassa A on ohjaukselle vastaanottavaisempi.

Palvelusuunnitelmasta 11.4.2018 ilmenee, että A tarvitsee tukea, ohjausta ja apua kaikissa päivittäisissä toimissaan. Hänen valvontansa on kokoaikaista, eikä hänellä ole vielä ikätasoista vaaran tajua. Asiakkaalle on myönnetty kehitysvammaisten erityishuollosta annetun lain perusteella tilapäishoitoa 40 päivää vuodessa ja tuntihoitoa 240 tuntia vuodessa. Muina palveluina asiakkaalle on myönnetty muun ohella omaishoidon tuki.

X:n sosiaali- ja terveystoimi on lausunnossaan hallinto-oikeudessa todennut, että vammaispalvelujen kautta hakijalle vuonna 2017 myönnetyistä 240 tunnista tuntihoitoa perhe oli käyttänyt 39 tuntia. Vanhemmille on ehdotettu, että myönnetyistä tunneista tuntihoitoa osa käytettäisiin lapsen harrastuksissa tukemiseen henkilökohtaisen avun sijasta. Tällöin hakija saisi maksusitoumuksen yksityiselle palveluntuottajalle, jonka työntekijä tukisi hakijaa säännöllisesti hänen harrastuksissaan. Tästä ratkaisusta huolimatta tuntihoitoa jäisi muuhun käyttöön enemmän kuin mitä vuonna 2017 oli käytetty.

Esillä olevassa asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistavana, onko X:n kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunnan sosiaalijaosto voinut hylätä vammaispalvelulain mukaista henkilökohtaista apua koskevan hakemuksen päätöksenteon aikaan 7-vuotiaalle A:lle. Henkilökohtaista apua on haettu harrastustoimintaan ja vapaa-aikaan.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että vammaispalvelulain mukaisen henkilökohtaisen avun saamiselle ei laissa ole asetettu alaikärajaa. Lapsen avun tarpeen arvioinnissa huomioon voidaan kuitenkin ottaa lapsen vanhempien ja muiden huoltajien velvollisuus turvata lapselle hyvä hoito ja kasvatus sekä lapsen ikään ja kehitystasoon nähden tarpeellinen valvonta ja huolenpito lapsen huollosta ja tapaamisoikeudesta annetussa laissa tarkoitetulla tavalla. Mitä nuoremmasta lapsesta on kyse, sitä suurempana voidaan vanhempien ja muiden huoltajien turvaamisvelvollisuutta pitää.

Oikeus henkilökohtaiseen apuun edellyttää myös sitä, että henkilöllä on kyky määrittää, millaista apua hän haluaa tai tarvitsee sekä kyky jollakin tavoin ilmaista muille nämä toivomuksensa. Kun päätöksenteko lapsen siitä toiminnasta, johon apua haetaan, kuuluu lapsen iän ja kehitystason takia edelleen hänen huoltajilleen, lapsella ei kuitenkaan voida katsoa olevan voimavaroja määrittää avun sisältöä ja toteuttamistapaa vammaispalvelulain 8 c §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla. Edelleen lapsen oikeutta henkilökohtaiseen apuun voi rajata se, että henkilökohtaista apua ei ole tarkoitettu tilanteisiin, joissa avun tai avustamisen tarve perustuu pääosin hoivaan, hoitoon ja valvontaan.

Asiassa saadun selvityksen perusteella A:lle harrastuksiin ja vapaa-aikaan haetussa avussa on pääosin kysymys tarpeesta valvoa lapsen harrastus- ja vapaa-ajantoimintaa ja olla sitä ohjaamassa. Tällöin kysymys ei ole siitä, että avustaja auttaisi avustettavaa toteuttamaan omia valintojaan. Henkilökohtaista apua koskeva hakemus on siten voitu hylätä.

Korkein hallinto-oikeus toteaa vielä, että asiakirjoista saadun selvityksen mukaan X:n sosiaali- ja terveystoimi on ollut valmis järjestämään A:lle perheen ulkopuolista tukea harrastustoimintaan hänelle kehitysvammaisten erityishuoltona myönnetyn tuntihoidon avulla. Asiassa ei näin ollen ole myöskään ilmennyt, että A:n tuen tarpeisiin ei olisi ollut saatavissa asianmukaista tukea, vaikka vammaispalvelulain mukainen henkilökohtainen apu ei vielä tässä vaiheessa olekaan ollut käytettävissä.

Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Oikeusapu

A:n avustajalle oikeusapulain nojalla maksettava määrä hyväksytään vaatimuksen mukaisena. Tämä määrä jää valtion vahingoksi.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Eija Siitari, Outi Suviranta, Janne Aer, Toomas Kotkas ja Antti Pekkala. Asian esittelijä Johanna Haapala-Mrena.

X:n sosiaali- ja terveyslautakunnan sosiaalijaoston alainen viranhaltija

X:n sosiaali- ja terveyslautakunnan sosiaalijaosto

Hallinto-oikeus

Sovellettavat säännökset

Asiassa saatu selvitys ja hallinto-oikeuden johtopäätökset

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Jaana Hemminki ja Mervi Hietanen, joka on myös esitellyt asian.

A

1. Vaatimus yhdenvertaisuusvaltuutetun kuulemisesta asiassa

2. Pääasia

Yleissopimus vammaisten henkilöiden oikeuksista ja sopimuksen voimaanpanon esityöt

Vammaispalvelulain säännökset esitöineen

Asiassa saatu selvitys

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos