KHO:2020:87 — Tjänstemannaärende

A hade inom försvarsmakten genom beslut av logistikregementets stab blivit förordnad att för att tjänstgöringen skulle kunna ordnas på ett ändamålsenligt sätt i sin civiltjänst övergå till en annan till kravnivån och lönen lägre uppgift. Förvaltningsdomstolen hade avvisat A:s besvär för att ärendet gällde ett sådant förordnande enligt 41 § i lagen om försvarsmakten som inte enligt 3 mom. i samma paragraf kunde överklagas genom besvär. Förvaltningsdomstolen konstaterade med hänvisning till grundlagsutskottets utlåtande (GrUU 51/2006 rd) att man inte kunde anse att tillämpningen av nämnda lagrum enligt 106 § i grundlagen uppenbart stred mot grundlagen.

Högsta förvaltningsdomstolen konstaterade att tillämpningen av det besvärsförbud som ingår i 41 § 3 mom. i lagen om försvarsmakten skulle innebära att A inte hade något rättsmedel till sitt förfogande, trots att förflyttningen till en lägre uppgift verkade försvagande på hens intressen och rättigheter.

Det gick inte att ur grundlagsutskottets utlåtande (GrUU 51/2006 rd) få ett entydigt svar på hur besvärsförbudets tillämpningsområde till denna del skulle tolkas i ljuset av 21 § i grundlagen. Högsta förvaltningsdomstolen hänvisade till senare lagberedningsmaterial gällande ett motsvarande besvärsförbud i lagen om gränsbevakningsväsendets förvaltning och konstaterade att det åtminstone numera ansetts att ett motsvarande besvärsförbud inte kan riktas mot ett beslut som innebär förflyttning till en tjänst eller uppgift på lägre nivå. I en dylik, i tolkningshänseende något oklar situation skulle besvärsförbudet tolkas på ett grundrättighetsbejakande sätt, det vill säga snävt.

Högsta förvaltningsdomstolen upphävde förvaltningsdomstolens beslut och återförvisade ärendet till förvaltningsdomstolen för ny behandling.

Finlands grundlag 21 § 1 och 2 mom.

Lagen om försvarsmakten 41 § 1 och 3 mom.

Ärendet har avgjorts av justitieråden Eija Siitari, Janne Aer, Petri Helander, Toomas Kotkas och Antti Pekkala. Föredragande Riitta Kreula.

A oli puolustusvoimissa logistiikkarykmentin esikunnan päätöksellä määrätty palvelun asianmukaista järjestämistä varten siirtymään siviilivirassaan toiseen vaativuusluokaltaan ja palkkaukseltaan alempaan tehtävään. Hallinto-oikeus oli jättänyt A:n valituksen tutkimatta, koska päätös koski sellaista puolustusvoimista annetun lain 41 §:ssä tarkoitettua tehtävään määräämistä, johon ei saman pykälän 3 momentin mukaan saanut hakea muutosta valittamalla. Hallinto-oikeus totesi perustuslakivaliokunnan lausuntoon (PeVL 51/2006 vp) viitaten, ettei voitu katsoa, että kyseisen lainkohdan soveltaminen olisi Suomen perustuslain 106 §:ssä tarkoitetulla tavalla ilmeisessä ristiriidassa perustuslain kanssa.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että puolustusvoimista annetun lain 41 §:n 3 momentin sisältämän valituskiellon soveltaminen johtaisi siihen, ettei A:lla olisi käytettävissään oikeussuojakeinoa, vaikka alempaan tehtävään siirtämistä koskeva päätös vaikutti heikentävästi hänen etuihinsa ja oikeuksiinsa. Perustuslakivaliokunnan lausunnosta (PeVL 51/2006 vp) ei ollut saatavissa yksiselitteistä vastausta siihen, miten valituskiellon soveltamisalaa olisi tältä osin perustuslain 21 §:n valossa tulkittava. Korkein hallinto-oikeus viittasi myöhempään, vastaavan kaltaista valituskieltoa koskevaan rajavartiolaitoksen hallinnosta annetun lain lainvalmisteluaineistoon, ja totesi, että ainakin nyttemmin tämän kaltaisen valituskiellon ei ole katsottu voivan kohdistua päätökseen, joka merkitsee siirtoa alemman tasoiseen virkaan tai tehtävään. Tällaisessa tulkinnallisesti jossain määrin epäselvässä tilanteessa valituskieltosäännöksen alaa oli tulkittava perusoikeusmyönteisesti eli suppeasti.

Korkein hallinto-oikeus kumosi hallinto-oikeuden päätöksen ja palautti asian hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.

Suomen perustuslaki 21 § 1 ja 2 momentti

Laki puolustusvoimista 41 § 1 ja 3 momentti

Päätös, jota valitus koskee

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 3.10.2018 nro 18/0601/3

Asian aikaisempi käsittely

haettua päätökseen oikaisua hänelle on 2.5.2018 ilmoitettu, että päätökseen ei saa hakea muutosta oikaisuvaatimuksella eikä valittamalla.

Asian käsittely Hämeenlinnan hallinto-oikeudessa

on vaatinut 3. Logistiikkarykmentin esikunnan päätöksen kumoamista ja oikeudenkäyntikulujensa korvaamista laillisine viivästyskorkoineen.

on antanut lausunnon.

on antanut vastaselityksen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

on valituksenalaisella päätöksellään jättänyt tutkimatta A:n 3. Logistiikkarykmentin esikunnan päätöksestä tekemän valituksen.

Hallinto-oikeus on hylännyt A:n oikeudenkäyntikuluvaatimuksen.

Tutkimatta jättäminen

Puolustusvoimista annetun lain 41 §:n 1 momentin mukaan puolustusvoimien virkamies on velvollinen siirtymään toiseen puolustusvoimien virkaan tai tehtävään, kun se on tarpeen tehtävien hoidon tai asianomaisen palveluksen asianmukaista järjestelyä varten. Saman pykälän 3 momentin mukaan virkaan siirtämistä tai tehtävään määräämistä koskevaan päätökseen, joka ei aiheuta palveluspaikkakunnan muuttumista, ei saa hakea muutosta valittamalla.

Puolustusvoimista annettua lakia koskevan hallituksen esityksen (HE 264/2006 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu lain 41 §:n osalta muun ohella, että siirtymisvelvollisuus tarkoittaa velvollisuutta siirtyä joko omassa virassa toiseen täysin samanlaiseen tehtävään tai toiseen sellaiseen tehtävään tai virkaan, jota puolustusvoimien henkilöstökokoonpanossa vakiintuneesti hoidetaan viranhaltijan saamalla koulutuksella taikka siirtymistä virkahierarkiassa ylempään virkaan. Siirtymävelvollisten takuupalkkauksesta on sovittu virkaehtosopimuksin työnantajaosapuolen ja henkilöstöjärjestöjen välillä.

Perustuslakivaliokunta on edellä mainitusta hallituksen esityksestä puolustusvaliokunnalle antamassaan lausunnossa (PeVL 51/2006 vp) aiempaan lausuntokäytäntöönsä viitaten todennut, että valiokunta on kaiken kaikkiaan pitänyt ehdotetun kaltaista sääntelyä puolustusvoimien virkamiehen siirtymisvelvollisuudesta ja siihen liittyvästä rajatusta muutoksenhakukiellosta perustuslain kannalta ongelmattomana. Perustuslakivaliokunta on sääntelyn perustuslainmukaisuutta arvioidessaan antanut merkitystä muun muassa sille seikalle, että siirrot kohdistuvat yleisen periaatteen mukaan samantasoiseen tai ylempään virkaan (PeVL 40/1998 vp, s. 2/II).

Suomen perustuslain 21 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa sekä oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi.

Perustuslain 106 §:n mukaan silloin, kun tuomioistuimen käsiteltävänä olevassa asiassa lain säännöksen soveltaminen olisi ilmeisessä ristiriidassa perustuslain kanssa, tuomioistuimen on annettava etusija perustuslain säännökselle.

Perustuslain esitöiden (HE 1/1998 vp ja PeVM 10/1998 vp) mukaan perustuslain 106 §:n soveltamisen edellytyksenä on, että lain säännöksen ristiriidan perustuslain kanssa on oltava selvä ja riidaton ja näin ollen helposti havaittavissa, eikä esimerkiksi oikeudellisena kysymyksenä tulkinnanvarainen. Lain soveltamisen ja perustuslain ristiriitaa ei voida pitää säännöksen tarkoittamassa mielessä ilmeisenä, jos perustuslakivaliokunta on ottanut siihen kantaa lain säätämisvaiheessa ja katsonut, ettei ristiriitaa ole olemassa.

A on valituksenalaisella päätöksellä määrätty siirtymään siviilivirassaan toiseen tehtävään. Siirto ei ole aiheuttanut palveluspaikkakunnan muuttumista. Puolustusvoimista annetun lain mukaan tehtävään määräämistä koskevaan päätökseen ei tällöin saa hakea valittamalla muutosta.

A on hallinto-oikeudelle antamassaan selityksessä katsonut valituskieltoa koskevan säännöksen soveltamisen olevan ilmeisessä ristiriidassa perustuslain kanssa. Kuten edellä selostetuista lain esitöistä ilmenee, peruslakivaliokunta on pitänyt puolustusvoimista annetun lain 41 §:n 3 momenttiin sisältyvää säännöstä rajatusta muutoksenhakukiellosta perustuslain kannalta ongelmattomana. Asiassa on A:n esittämien valitusperusteiden vuoksi kuitenkin vielä tarkasteltava, onko valituskieltoa koskevan säännöksen soveltamiselle tässä yksittäisessä asiassa perustuslaista johtuva este sen vuoksi, että kysymyksessä oleva tehtävään määrääminen merkitsisi edellä mainitussa pykälässä tarkoitettuja ja perustuslakivaliokunnan lausunnossa valituskiellon piiriin kuuluvaksi hyväksyttyjä järjestelyjä pidemmälle menevää puuttumista virkamiehen oikeusasemaan.

Puolustusvoimien logistiikkalaitoksen esikunnan lausunnossa esitetyn selvityksen mukaan A:n uusi tehtävä on sijoitettu yhtä vaativuusluokkaa alemmalle vaativuustasolle kuin hänen aiempi tehtävänsä ja siinä on kyse tehtävästä, jota puolustusvoimien henkilöstökokoonpanos¬sa vakiintuneesti hoidetaan hänen saamallaan koulutuksella. A ei ole näitä seikkoja kiistänyt.

$116

Valituksenalainen päätös koskee edellä mainituilla perusteilla sellaista puolustusvoimista annetun lain 41 §:ssä tarkoitettua tehtävään määräämistä, johon ei saman pykälän 3 momentin mukaan saa hakea muutosta valittamalla. Edellä esitetyn perusteella ei voida katsoa, että kyseisen lainkohdan soveltaminen olisi Suomen perustuslain 106 §:ssä tarkoitetulla tavalla ilmeisessä ristiriidassa perustuslain kanssa. Valitus on näin ollen jätettävä tutkimatta.

Valituksen jäätyä tutkimatta A:lle ei määrätä korvausta oikeudenkäyntikuluistaan.

Perusteluissa mainitut

Hallintolainkäyttölaki 51 § 2 momentti ja 74 §

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Puolustusvoimissa on tehty Viestitekniikkakeskuksen sektorirakenteen uudistus, jota edelsivät vuoden 2017 aikana pidetyt yhteistoimintaneuvottelut. Uudistuksessa rykmentistä on lakkautettu 1.1.2018 lukien johtamisjärjestelmä-, tukijärjestelmä- ja valvontajärjestelmäsektorit. Tilalle on perustettu järjestelmäpalvelut sekä valvonta- ja johtamisjärjestelmäsektorit.

Uudistuksen yhteydessä A on määrätty siirrettäväksi 1.1.2018 lukien Viestitekniikkakeskuksen suunnittelusektorin sektorinjohtajan tehtävästä kyseisen keskuksen osastoinsinöörin tehtävään. Samalla A:n alainen, B, on määrätty siirrettäväksi insinöörin tehtävästä suunnittelusektorin sektorinjohtajan tehtäviin.

Puolustusvoimista annetun lain 41 §:n mukaan puolustusvoimien virkamies on velvollinen siirtymään toiseen puolustusvoimien virkaan tai tehtävään, kun se on tarpeen tehtävien hoidon tai asianomaisen palveluksen asianmukaista järjestelyä varten. Lakia koskevan hallituksen esityksen (HE 264/2006 vp) mukaan siirtymisvelvollisuus riippuu ensisijaisesti puolustusvoimien vahvistetun kokoonpanon mukaisen avoimen viran tai tehtävän täyttämisestä. Lisäksi siirtymisvelvollisuus säilyisi silloin, kun siirtäminen on tarpeen muutoin palveluksen asianmukaista järjestämistä varten. Tällainen tarve edellyttää esitöiden mukaan esimerkiksi koulutuksesta tai ulkomaan tehtävistä johtuvia pitkäaikaisia poissaoloja.

Edellä mainitussa hallituksen esityksessä on 41 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu, että siirtymisvelvollisuus tarkoittaa velvollisuutta siirtyä joko omassa virassa toiseen täysin samanlaiseen tehtävään tai toiseen sellaiseen tehtävään tai virkaan, jota puolustusvoimien henkilöstökokoonpanossa vakiintuneesti hoidetaan viranhaltijan saamalla koulutuksella taikka siirtymistä virkahierarkiassa ylempään virkaan. Käsiteltävänä olevassa asiassa A on siirretty virkahierarkiassa alemmaksi ja tehtävät ovat muuttuneet olennaisesti.

A:n kohdalla siirto ei ole ollut tarpeen tehtävien hoidon tai asianomaisen palveluksen asianmukaisen järjestelyn vuoksi. Tehtävät ovat pysyneet samoina, eivätkä ne ole muuttuneet enemmän tai vähemmän vaativiksi. Niitä hoitamaan on määrätty toinen henkilö, jonka tilalle A on sijoitettu. Käytännössä kahden virkamiehen tehtävät on siis vaihdettu ristiin. Näin ollen kyse ei ole ollut puolustusvoimista annetun lain 41 §:n mukaisesta tehtävien siirrosta.

Asiassa on tärkeää saada korkeimman hallinto-oikeuden kanta siihen, saadaanko virkamies siirtää vastoin tahtoaan alempiin tehtäviin, vaikka hallituksen esityksessä otetun kannan mukaan siirtäminen on mahdollista vain samantasoisiin tai ylempiin tehtäviin. Asialla on virkamiesten oikeusturvan kannalta tätä yksittäistapausta laajempi merkitys. Kysymys on siitä, saako tällaisella toiminnalla kierrättää virkamiehiä tehtävästä toiseen. A:n tapauksessa alemman vaativuustason virkaa hoitanut virkamies (insinöörin virkaa hoitanut A:n alainen) siirrettiin A:n hoitamaan virkaan ja A puolestaan siirrettiin tähän alemman vaativuustason virkaan. Palkkausedut alenivat vastaavasti. Lain sanamuodossa ei tällaista ole otettu huomioon, joten asiassa herää epäilys asiassa tapahtuneesta ilmeisestä virheestä lain soveltamisessa.

Puolustusvoimista annetun lain mukainen valituskielto on perustuslain 106 §:n vastainen. Hallinto-oikeus on tulkinnut lakia virheellisesti ja jättänyt perustuslain 106 §:n noudattamatta vetoamalla siihen, että kysymys on samantasoisesta tai ylemmästä virasta, vaikka kysymys on yhtä vaativuusluokkaa alemman vaativuustason virasta. Virkamiestä ei näin ollen olisi puolustusvoimista annetun lain mukaisesti saanut siirtää tehtävään. A:n oikeusturvan kannalta on kestämätöntä, ettei päätöksestä saisi valittaa.

on antanut selityksen, jossa on esitetty muun ohella seuraavaa:

3. Logistiikkarykmentin varikon viestitekniikkakeskuksen organisaatiorakenteen kehittämistoimenpiteenä on toteutettu muutoksia organisaatiorakenteessa ja tehtäväkokoonpanossa. Johtamisjärjestelmä-, tukijärjestelmä- ja valvontajärjestelmäsektorien tultua lakkautetuksi 1.1.2018 lukien on niiden tilalle perustettu järjestelmäpalvelut-sektori sekä valvonta- ja johtamisjärjestelmäsektori. Tämän lisäksi on laatupäällikön ja osastoinsinöörin tehtävät siirretty Viestitekniikkakeskuksen päällikön suoraan alaisuuteen.

3. Logistiikkarykmentti on siirtänyt puolustusvoimista annetun lain 41 §:n mukaisesti A:n tämän omassa virassa (siviilivirka, erikoisupseerien sekä siviilien johto- ja asiantuntijatehtävät / ESJA -arviointijärjestelmä) suunnittelusektorin sektorijohtajan tehtävästä Viestitekniikkakeskuksen johto-osaan edellä mainittuun osastoinsinöörin tehtävään 1.1.2018 lukien. A on määrätty osastoinsinöörin tehtävään työnantajan tarpeen, tehtävänhoitajan koulutuksen ja osaamisen sekä tehtävien asianmukaisen hoitamisen perusteella. Työnantaja on arvioinut A:n olevan ensisijaisesti sopivin hoitamaan kyseistä asiantuntijatehtävää. Tehtävien kohdentamisessa on siten noudatettu tarkoitussidonnaisuuden periaatetta.

A on siirtynyt omassa virassaan toiseen sellaiseen tehtävään, jota puolustusvoimien henkilöstökokoonpanossa vakiintuneesti hoidetaan hänen saamallaan koulutuksella. Hänen virkansa ei siten ole muuttunut, vaan tehtävä on vaihtunut. Päätöksen sanamuodosta saattaa saada virheellisen käsityksen.

A:n aikaisempaan tehtävään suunnittelusektorin sektorinjohtajana on määrätty toinen virkamies. Tehtävään määräämisen perusteena ei ole se, että A ei olisi selvinnyt aikaisemmista tehtävistään, eikä työnantaja ole sellaista väitettä esittänytkään, vaan kyse on hänen osaamisensa paremmasta kohdentamisesta työnantajan tarpeista johtuen. Tehtävään määräyksestä ei myöskään saa tehdä väärää tulkintaa, että tehtävänhoitajien tehtäviä olisi vaihdettu ristiin siten, että aikaisemmin esimiehenä toiminut olisi nyt aikaisemmin alaisena toimineen henkilön alaisena. Kyse on siitä, että A on määrätty osastoinsinöörin tehtävään, joka on sijoitettu Viestitekniikkakeskuksen johto-osaan edelleen saman esimiehen alaiseksi kuin aikaisemminkin. Tästä siirrosta johtuen A:n ennen hoitamaan sektorinjohtajan tehtävään on tullut määrätä toinen siihen sopivaksi arvioitu tehtävänhoitaja.

Puolustusvoimien virkamiesten tulisi lähtökohtaisesti olla alalle hakeutuessaan tietoisia siirtymisvelvollisuudesta, jonka tarkoituksena on turvata puolustusvoimien mahdollisuudet huolehtia henkilöstöresursseja tarkoituksenmukaisesti kohdentamalla rauhanajan tehtävien tehokkaasta ja turvallisesta suorittamisesta ja sodanajan puolustusvalmiuden ylläpitämisestä.

Puolustusvoimista annetussa laissa ei ole tarkoitettu, että uuteen tehtävään määräämisen tarve tulisi olla sidoksissa esimerkiksi koulutuksesta tai ulkomaantehtävistä johtuviin pitkäaikaisiin poissaoloihin, vaan sen on todettu olevan yksi mahdollinen peruste toiseen tehtävään määräämiselle. Tämä käy ilmi myös hallituksen esityksen (HE 264/2006 vp) sanamuodosta, jonka mukaan siirtymisvelvollisuus säilyisi myös silloin, kun siirtäminen on tarpeen muutoin palveluksen asianmukaista järjestämistä varten.

Hallituksen esityksen mukaan siirtymisvelvollisuus tarkoittaa velvollisuutta siirtyä joko omassa virassa toiseen täysin samanlaiseen tehtävään tai toiseen sellaiseen tehtävään tai virkaan, jota puolustusvoimien henkilöstökokoonpanossa vakiintuneesti hoidetaan viranhaltijan saamalla koulutuksella, taikka siirtymistä virkahierarkiassa ylempään virkaan. Tämä ei tarkoita, että henkilöä ei voisi siirtää palkkaukseltaan vaatimattomampiin tehtäviin. Siirrot johtuvat puolustusvoimien tarpeesta ja siitä, että henkilöstön osaaminen saadaan kohdennettua parhaalla mahdollisella tavalla.

Henkilöä ei ole aina mahdollista siirtää palkkaukseltaan parempaan tai samantasoiseen tehtävään. On kuitenkin otettava huomioon, että A:n nykyinen tehtävä on vaativa asiantuntijatehtävä. Esimiesrooli on poistunut asiantuntijaroolin korostuessa. Nykyisen tehtävän koulutus- ja kokemusvaatimukset vastaavat edellistä sektorinjohtajan tehtävää, joten suoranaisesti kysymys ei edes ole alempitasoisesta tehtävästä, vaan lähinnä esimiesrooli puuttuu nykyisestä tehtävästä.

Tehtävien vaihtumisesta aiheutuneet heikennykset palkkaukseen on pyritty kompensoimaan virkaehtosopimuksen mukaisella takuupalkkauksella. ESJA-palkkausjärjestelmäsopimuksen (Tarkentava virkaehtosopimus erikoisupseereihin sekä siviilien johto- ja asiantuntijatehtäviin sovellettavasta palkkausjärjestelmästä 1.10.2007) 8 §:n 3 kohdan mukaan, jos virkamies on hoitanut tehtäväänsä vähintään vuoden ajan ja hän on puolustusvoimista annetun lain (1223/1998) 9 a §:n (nykyisin vastaava säännös puolustusvoimista annetun lain 41 §) perusteella velvollinen siirtymään alemman vaativuusluokan tehtävään, maksetaan hänelle entisen suuruista tehtäväkohtaista palkanosaa yhden vuoden ajan. Tehtäväkohtainen palkanosa voi laskea vuoden kestävän takuupalkkauksen jälkeen yhden vaativuusluokan. A:lla on ESJA-palkkausjärjestelmäsopimuksen mukaisesti ollut oikeus takuupalkkaukseen (ESJA13) 1.1−31.12.2018, minkä jälkeen (1.1.2019¬) palkkaus on pysyvästi vähintään ESJA12 mukainen.

Osastoinsinöörin tehtävän vaativuusluokka oli tehtävään määräämishetkellä ESJA12 ja aikaisemman sektorinjohtajan tehtävän ESJA13. Osastoinsinöörin tehtävänkuvaa on kuitenkin päivitetty, ja 17.5.2019 vahvistetun tehtävänkuvauksen mukaisesti palkkaus määräytyy vaativuusluokka ESJA13 mukaisesti eli samoin kuin ennen tehtävään määräystä. Virka on edelleen viraston yhteinen ja saman tasoinen ESJA-arviointijärjestelmän virka (siviili). Nykyisiä tehtäviä hoidetaan siten edelleen saman arviointijärjestelmän virassa.

A:n palveluspaikkakunta ei ole tehtävään määräämisen yhteydessä muuttunut. Tehtävään määräämistä koskevaan päätökseen, josta ei aiheudu palveluspaikkakunnan muutosta, ei puolustusvoimista annetun lain 41 §:n 3 momentin mukaan saa valittamalla hakea muutosta. Päätös ei siten lain mukaan ole muutoksenhakukelpoinen, ja hallinto-oikeuden on tullut jättää valitus tutkimatta. Tätä tukee myös perustuslakivaliokunnan lausunto. Hallinto-oikeus on ratkaisusta ilmenevin perustein ollut tietoinen asiaan liittyvistä tosiseikoista.

Jos A:n tehtävään määräyksen katsottaisiin vastoin puolustusvoimista annetun lain 41 §:n 3 momentin muutoksenhakukieltoa olevan valituskelpoinen ja jos henkilöitä ei voitaisi määrätä omassa virassa toiseen sellaiseen tehtävään tai virkaan, jota puolustusvoimien henkilöstökokoonpanossa vakiintuneesti hoidetaan viranhaltijan saamalla koulutuksella (vaikkakin alempi vaativuusluokka, nykyisin sama vaativuusluokka), tällä heikennettäisiin selkeästi puolustusvoimien mahdollisuuksia kohdentaa henkilöstöään tarkoituksenmukaisimmalla tavalla. Tällöin puolustusvoimista annetun lain 41 §:n tarkoitus ei enää toteutuisi sillä tavoin kuin sitä säädettäessä on tarkoitettu.

Oikeudenkäyntikuluvaatimusten osalta todetaan, että kyse on ollut tehtävään määräämiseen liittyvästä vakiintuneesta tulkinnasta. Mahdollinen tulkintakäytännön muuttaminen ei merkitse sitä, että oikeudenkäynti olisi aiheutunut hallintolainkäyttölain 74 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla viranomaisen virheestä.

on antanut vastaselityksen ja uudistanut asiassa aikaisemmin lausumansa sekä esittänyt lisäksi seuraavaa:

Kyseessä ei ole ollut tehtävän tarkoituksenmukaiseen hoitamiseen liittyvä tosiasiallinen peruste, vaan siirron vaikuttimena ovat olleet muut aikaisemmin lausutut A:n näkemyksen mukaiset seikat. Puolustusvoimien logistiikkalaitos ei ole missään vaiheessa perustellut tarkemmin, millä tavalla ja mihin arviointiin perustuen A:n siirto olisi tarkoituksenmukainen. Koska tällaista perustelua ei ole esitetty, ei myöskään hyvän hallinnon mukainen tarkoituksenmukaisuusvaatimus ole toteutunut.

A:n viran/tehtävän siirtämistä vastaan puhuu sekin seikka, että hänelle on siirron jälkeen erimielisyysasian käsittelyn aikana vahvistettu uusi vaativuusluokka.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on myöntää valitusluvan ja tutkii valituksen. Hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja asia palautetaan hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.

Perustelut

21 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa sekä oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi. Pykälän 2 momentin mukaan muutoksenhakuoikeus ja muut oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin takeet turvataan lailla.

41 §:n 1 momentin mukaan puolustusvoimien virkamies on velvollinen siirtymään toiseen puolustusvoimien virkaan tai tehtävään, kun se on tarpeen tehtävien hoidon tai asianomaisen palveluksen asianmukaista järjestelyä varten.

Saman pykälän 3 momentin (932/2015) mukaan virkaan siirtämistä tai tehtävään määräämistä koskevaan päätökseen, joka ei aiheuta palveluspaikkakunnan muuttumista, ei saa hakea muutosta valittamalla.

(HE 264/2006 vp) on 41 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu muun muassa seuraavaa:

”Pykälän 1 momentin mukaan siirtymisvelvollisuus riippuisi ensisijaisesti puolustusvoimien vahvistetun kokoonpanon mukaisen avoimen viran tai tehtävän täyttämisestä. Siirtymisvelvollisuus säilyisi myös silloin, kun siirtäminen on tarpeen muutoin palveluksen asianmukaista järjestämistä varten. Siihen on tarvetta esimerkiksi koulutuksesta tai ulkomaantehtävistä johtuvien pitkäaikaisten poissaolojen vuoksi. Siirtymisvelvollisuus koskisi edelleen myös muussa kuin sotilasvirassa palvelevia virkamiehiä. Siirtymisvelvollisuus tarkoittaa velvollisuutta siirtyä joko omassa virassa toiseen täysin samanlaiseen tehtävään tai toiseen sellaiseen tehtävään tai virkaan, jota puolustusvoimien henkilöstökokoonpanossa vakiintuneesti hoidetaan viranhaltijan saamalla koulutuksella taikka siirtymistä virkahierarkiassa ylempään virkaan. Siirtymävelvollisten takuupalkkauksesta on sovittu virkaehtosopimuksin työnantajaosapuolen ja henkilöstöjärjestöjen välillä.

(—)

Muutoksenhakujärjestelmä ei ole helposti sovitettavissa yhteen korostettua tehokkuutta edellyttävän sotilaallisen hallinnon kanssa rajoittaen puolustusvoimien mahdollisuuksia kohdentaa henkilöstöään tarkoituksenmukaisimmalla tavalla erityisesti silloin, kun kysymys on avaintehtävistä. Kuitenkin perustuslain 21 §:ssä säädetyn perusoikeuden turvaami¬seksi palveluspaikkakunnan muuttumiseen johtavaan siirtopäätökseen olisi oikeus hakea muutosta hallintolainkäyttölain mukaisesti. Tehokkuusvaatimuksen täyttämisen turvaamiseksi siirtopäätöstä olisi kuitenkin noudatettava, jollei muutoksenhakuviranomainen toisin määräisi. Sen sijaan puolustusvoimien virkamiehen velvollisuutta siirtyä toiseen virkaan tai tehtävään koskevaan päätökseen liittyvä muutoksenhakukielto on perusteltua niissä tapauksissa, joissa siirto ei aiheuta palveluspaikkakunnan muuttumista.”

on edellä mainitusta hallituksen esityksestä antamassaan lausunnossa (PeVL 51/2006 vp) todennut lakiehdotuksen 41 §:ään liittyen seuraavaa:

”Puolustusvoimien virkamies on lakiehdotuksen 41 §:n perusteella velvollinen siirtymään toiseen puolustusvoimien virkaan tai tehtävään, kun se on tarpeen tehtävien hoidon tai asianomaisen palveluksen asianmukaista järjestelyä varten. Päätökseen virkaan siirtämisestä tai tehtävään määräämisestä ei saa hakea muutosta, ellei päätös aiheuta palveluspaikkakunnan muuttumista.

$121

3. Logistiikkarykmentin esikunta on valituksenalaisella päätöksellään 1.12.2017 päättänyt, että ESJA-arviointijärjestelmän mukaisessa siviilivirassa olevan A:n hoitama sektorinjohtajan tehtävä (vaativuusluokka ESJA13) viestitekniikkakeskuksen suunnittelusektorilla muutetaan osastoinsinöörin tehtäväksi (vaativuusluokka päätöksen tekohetkellä ESJA12) ja siirretään tehtävänhoitajineen mainitun keskuksen päällikön alaisuuteen. A:lla on ollut oikeus takuupalkkaan vuoden ajan 1.1.2018 — 31.12.2018. A:n palveluspaikkakunta on säilynyt ennallaan.

A:n osastoinsinöörin tehtävän vaativuusluokka on saadun selvityksen mukaan sittemmin 17.5.2019 nostettu tasolle ESJA 13.

Asiassa on ratkaistavana, kohdistuuko A:n valitus sellaiseen puolustusvoimista annetun lain 41 §:n 3 momentissa tarkoitettuun päätökseen, johon ei saa hakea muutosta valittamalla.

Kuten edellä kohdasta ”Tosiseikat” ilmenee, A on siirretty samalla paikkakunnalla vaativuustasoltaan alempaan tehtävään ja hänen palkkauksensa pysyminen samana on voitu taata vain yhden vuoden osalta.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että perustuslakivaliokunta ei näytä edellä kohdassa ”Sovellettavat säännökset esitöineen” mainitussa lausunnossaan (PeVL 51/2006 vp) pitäneen perustuslain vastaisena sitä, että puolustusvoimista annetun lain säätämiseen johtaneessa lakiehdotuksessa on säädetty valituskielto kaikkiin sellaisiin toiseen puolustusvoimien virkaan tai tehtävään siirtämistä koskeviin päätöksiin, joissa ei ole kysymys palveluspaikkakunnan muuttumisesta. Tämä viittaisi siihen, ettei valituskieltoa ole pidetty perustuslain vastaisena myöskään silloin, kun toiseen virkaan tai tehtävään siirtäminen merkitsisi siirtoa samalla paikkakunnalla vaativuusluokaltaan ja palkkaukseltaan alempaan tehtävään. Lausunnossa on toisaalta kuitenkin todettu, että siirrot kohdistuvat yleisen periaatteen mukaan samantasoiseen tai ylempään virkaan.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että edellä todetun perusteella on epäselvää, onko perustuslakivaliokunta mainitussa lausunnossaan tarkoittanut, että valituskieltoa voidaan pitää ongelmattomana kaikissa tapauksissa, joissa päätös ei aiheuta palveluspaikkakunnan siirtoa, vai vain silloin, kun puolustusvoimien virkamies on velvoitettu siirtymään samalla paikkakunnalla samantasoiseen tai ylempään virkaan.

$124

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että puolustusvoimista annetun lain 41 §:n 3 momentin valituskiellon soveltaminen johtaisi tässä tilanteessa siihen, ettei A:lla olisi käytettävissään oikeussuojakeinoa, vaikka alempaan tehtävään siirtämistä koskeva päätös vaikuttaa heikentävästi hänen etuihinsa ja oikeuksiinsa. Perustuslakivaliokunnan tätä valituskieltoa käsitelleestä lausunnosta (PeVL 51/2006 vp) ei ole saatavissa yksiselitteistä vastausta siihen, miten valituskiellon soveltamisalaa olisi tältä osin perustuslain 21 §:n valossa tulkittava. Edellä mainitusta rajavartiolaitoksen hallinnosta annetun lain muutoksenhakusääntelyä koskevasta lainvalmisteluaineistosta on kuitenkin pääteltävissä, että ainakin nyttemmin tämän kaltaisen valituskiellon ei ole katsottu voivan kohdistua päätökseen, joka merkitsee siirtoa alemman tasoiseen virkaan tai tehtävään. Tällaisessa tulkinnallisesti jossain määrin epäselvässä tilanteessa valituskieltosäännöksen alaa on tulkittava perusoikeusmyönteisesti eli suppeasti.

Edellä mainituin perustein puolustusvoimista annetun lain 41 §:n 3 momentissa ei voida katsoa kielletyn valittamasta päätöksestä, jolla puolustusvoimien virkamies siirretään ilman omaa suostumustaan samalla paikkakunnalla alempaan virkaan tai tehtävään. A:n valitus tulee siten tutkia. Tältä osin ratkaisevaa merkitystä ei ole annettava sille, että A:n osastoinsinöörin tehtävän vaatimusluokka on sittemmin nostettu samalle tasolle kuin mitä se oli ennen tehtävän siirtoa. Koska hallinto-oikeudella on ollut asiasta toinen käsitys, hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja asia palautettava hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.

Hallinto-oikeuden tulee asian ratkaistessaan myös lausua A:n esittämistä oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevista vaatimuksista.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Eija Siitari, Janne Aer, Petri Helander, Toomas Kotkas ja Antti Pekkala. Asian esittelijä Riitta Kreula.

3. Logistiikkarykmentin esikunta

A:n

A

Puolustusvoimien logistiikkalaitoksen esikunta

Hämeenlinnan hallinto-oikeus

Puolustusvoimista annetun lain säännökset esitöineen

Perustuslain säännökset esitöineen

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Asian on ratkaissut hallinto-oikeuden jäsen Maija-Liisa Marttila. Esittelijä Jussi-Pekka Lajunen.

Muutoksenhakija

Sovellettavat säännökset esitöineen

Suomen perustuslain

Puolustusvoimista annetun lain

Puolustusvoimista annetun lain säätämiseen johtaneessa hallituksen esityksessä

Perustuslakivaliokunta

Tosiseikat

Oikeudellinen arviointi