KHO:2021:14 — Kalastus

Maa- ja metsätalousministeriö oli Euroopan unionin yhteisen kalastuspolitiikan täytäntöönpanosta annetun lain mukaan tehdyllä päätöksellään jakanut Suomen kalastuskiintiöt valtakunnan ja Ahvenanmaan maakunnan kesken. Ennen täytäntöönpanolakia koskevan hallituksen esityksen hyväksymistä ja lain voimaantuloa oli samanaikaisesti aloitettu myös ministeriön päätöksen valmistelu.

Asiassa oli maakunnan hallituksen valituksesta ratkaistavana muun ohella se, oliko ministeriön päätöstä tehtäessä noudatettu Ahvenanmaan itsehallintolakia. Itsehallintolain 59 b §:n 2 momentin mukaan Euroopan unionissa tehtyjä päätöksiä täytäntöön pantaessa asiasta on ennen päätöksentekoa neuvoteltava maakunnan viranomaisten kanssa yhteisymmärrykseen pyrkien ja maakunnan viranomaisen näkökannat on otettava päätöksenteossa mahdollisuuksien mukaan huomioon. Jos maakunnan ja valtakunnan viranomaiset eivät ole yhtä mieltä tässä momentissa tarkoitetuissa tilanteissa tarvittavista toimenpiteistä, Ahvenanmaan valtuuskunnalta voidaan pyytää suositus asian ratkaisemiseksi.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että itsehallintolain tarkoitus ja kaupallisen kalastuksen Ahvenanmaalle tärkeä merkitys huomioon ottaen kalastuskiintiöitä koskevan ratkaisusuosituksen pyytäminen Ahvenanmaan valtuuskunnalta olisi ollut ministeriön ja maakunnan hallituksen erimielisyyden vuoksi perusteltua.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että ministeriön menettelyn lainmukaisuutta arvioitaessa oli otettava huomioon, että kalastuskiintiöiden jakaminen riittävän ajoissa edellytti ministeriön päätöksen antamista noin kolmen viikon kuluessa täytäntöönpanolain voimaantulosta. Tähän nähden asiassa oli otettava huomioon myös ennen täytäntöönpanolain voimaantuloa tapahtunut ministeriön päätöksenteon valmistelu, jolla oli pyritty toteuttamaan neuvottelut mahdollisimman yksimielisen lopputuloksen aikaansaamiseksi. Saadun selvityksen mukaan neuvotteluja oli käyty pitkään eri tasoilla ja osapuolten kannat olivat tulleet neuvotteluissa riittävästi esille.

Neuvotteluihin liittyvien puutteiden merkitystä päätöksen laillisuuden kannalta arvioitaessa oli lisäksi otettava huomioon päätöksen mukainen lopputulos kiintiöiden jakamisessa. Ministeriön Ahvenanmaalle kalastuskiintiöistä esittämät osuudet olivat päätöksen valmistelun kuluessa lähentyneet maakunnan hallituksen esittämiä osuuksia, eivätkä päätöksen mukaiset osuudet poikenneet merkittävästi maakunnan hallituksen esittämistä. Ministeriön päätös kalastuksen kiintiöimisestä ja kalastuskiintiöiden jaosta oli kokonaisuutena arvioiden perustunut objektiivisiin lähtökohtiin toteutuneesta kalastuksesta, eikä lopputulos muuttanut merkittävästi aiempia kaupallisen kalastuksen saalistasoja.

Kun laissa ei ollut säädetty yksimielisyyden saavuttamista ehdottomaksi edellytykseksi ja kun ministeriöllä oli ollut toimivalta päättää kiintiöiden jakamisesta, ei menettelyä voitu pitää puutteistaan huolimatta siten lainvastaisena, että ministeriön päätös olisi tullut kumota.

Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1380/2013 yhteisestä kalastuspolitiikasta ym.

Suomen perustuslaki (731/1999) 75 § 1 momentti ja 120 §

Ahvenanmaan itsehallintolaki (1144/1991) 18 § 16 kohta, 23 § ja 59 b § 2 momentti

Laki Euroopan unionin yhteisen kalastuspolitiikan kansallisesta täytäntöönpanosta (1048/2016) 12 § 2 momentti sekä 48 § 1 ja 4 momentti

Hallintolaki (434/2003) 31 § 1 momentti

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Mika Seppälä, Tuomas Kuokkanen, Jaakko Autio, Monica Gullans ja Juha Lavapuro. Asian esittelijä Petri Leinonen.

Seloste on kokonaisuudessaan ruotsinkielisellä päätössivustolla.

Linkit

HFD:2021:14

Jord- och skogsbruksministeriet hade i sitt beslut enligt lagen om det nationella genomförandet av Europeiska unionens gemensamma fiskeripolitik fördelat Finlands fiskekvoter mellan riket och landskapet Åland. Innan regeringens proposition till genomförandelag hade godkänts och lagen trätt ikraft hade samtidigt beredningen av ministeriets beslut påbörjats.

I ärendet skulle på besvär av landskapsregeringen avgöras bland annat om ministeriets beslut hade fattats enligt Ålands självstyrelselag. Enligt 59 b § 2 mom. i självstyrelselagen ska genomförande av beslut som har fattats inom Europeiska unionen föregås av samråd med landskapsmyndigheten så att samförstånd eftersträvas och landskapsmyndighetens ståndpunkter så långt som möjligt blir beaktade. Är landskapsmyndigheten och riksmyndigheten inte överens om vilka åtgärder som bör vidtas i en fråga som avses i detta moment, kan en rekommendation till avgörande begäras av Ålandsdelegationen.

Högsta förvaltningsdomstolen ansåg med beaktande av självstyrelselagens syfte och det kommersiella fiskets viktiga betydelse för landskapet Åland, att en begäran om rekommendation till avgörande hade varit motiverad med tanke på meningsskiljaktigheten mellan ministeriet och landskapsregeringen.

Högsta förvaltningsdomstolen konstaterade att i bedömningen av ministeriets besluts lagenlighet ska beaktas att en fördelning av fiskekvoterna i tillräckligt god tid förutsatte ett beslut av ministeriet inom tre veckor efter att genomförandelagen hade trätt i kraft. I detta sammanhang ska också beaktas den beredning som skedde innan lagen trädde ikraft, och genom vilken man har försökt genomföra förhandlingarna så att ett möjligast enhälligt slutresultat kunde åstadkommas. Enligt den utredning som har erhållits har förhandlingarna mellan riket och Åland förts länge och på olika nivåer. Parternas ståndpunkter har i tillräcklig grad framkommit under förhandlingarna.

I bedömningen av vilken betydelse bristerna i förhandlingarna har för beslutets laglighet ska ytterligare slutresultatet enligt kvotfördelningsbeslutet beaktas. De av ministeriet framförda landskapet Ålands andelar av fiskekvoterna har under den långa beredningen närmat sig de andelar landskapsregeringen framfört, och andelarna enligt ministeriets beslut har inte nämnvärt skiljt sig från dem landskapsregeringen yrkat. Ministeriets beslut om kvoteringen av fisket och fördelningen av fiskekvoterna har som helhet betraktat grundat sig på det realiserade fisket som objektiva utgångspunkter och slutresultatet har inte nämnvärt ändrat det kommersiella fiskets tidigare fångstnivåer.

Eftersom det inte i lagen föreskrivs om enhällighet som ett uttryckligt krav och eftersom ministeriet har haft befogenhet att besluta om fördelningen av kvotandelarna, kan förfarandet inte trots ovan nämnda brister anses vara på ett sådant sätt lagstridigt att ministeriets beslut borde upphävas.

Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1380/2013 om den gemensamma fiskeripolitiken mm.

Finlands grundlag (731/1999) 75 § 1 mom. och 120 §

Självstyrelselagen för Åland (1144/1991) 18 § 16 punkten, 23 § och 59 b § 2 mom.

Lagen om det nationella genomförandet av Europeiska unionens gemensamma fiskeripolitik (1048/2016) 12 § 2 mom. samt 48 § 1 och 4 mom.

Förvaltningslagen (434/2003) 31 § 1 mom.

Beslut som överklagas

Åbo förvaltningsdomstol 26.11.2019 nr 19/0308/1

Ärendets tidigare handläggning

(ministeriet) har med sitt beslut 22.12.2016 med stöd av 59 b § 2 mom. i självstyrelselagen för Åland (självstyrelselagen) och 12 § 2 mom. i lagen om det nationella genomförandet av Europeiska unionens gemensamma fiskeripolitik (genomförandelagen) bestämt att de med Europeiska unionens råds förordning för Finland årligen fastställda strömmingskvoten för Bottniska viken, strömmingskvoten för Finska viken och centrala Östersjön, vassbukskvoten samt laxkvoten för centrala Östersjön och Bottniska viken fördelas mellan riket och Åland i fasta andelar och kvoter för riket och landskapet Åland för år 2017 med stöd av Finlands fiskekvoter enligt rådets förordning (EU) 2016/1903 på det sätt som närmare framgår ur beslutet. Till rikets och landskapet Ålands kvoter för 2017 tilläggs under 2017 de kvoter som överförs från 2016 i det förhållande som avses i beslutet. Beslutet ska verkställas oberoende av om det sökts ändring i det.

, att högsta domstolen genom sitt beslut 29.6.2017 (HD 2017:47) med stöd av 60 § 2 mom. i självstyrelselagen på ministeriets framställning har avgjort frågan om ministeriets behörighet. Enligt beslutet är ministeriet behörigt att med stöd och iakttagande av 59 b § 2 momentet självstyrelselagen för Åland besluta om en för genomförande av Europeiska unionens gemensamma fiskeripolitik nödvändig fördelning av Finlands fiskekvoter för strömming i Bottniska viken, Finska viken och centrala Östersjön, vassbuk samt lax i centrala Östersjön och Bottniska viken mellan riket och landskapet Åland då samförstånd mellan rikets och landskapets myndigheter inte uppnåtts.

Förvaltningsdomstolens avgörande

har med sitt besvärsunderkastade beslut till den del frågan nu gäller, avslagit yrkandena gällande sin behörighet. Förvaltningsdomstolen har inte prövat yrkandet om att fastställa att endast Ålands landskapsregering har besvärsrätt i ärendet. Förvaltningsdomstolen har avslagit landskapsregeringens besvär över jord- och skogsbruksministeriets beslut.

Förvaltningsdomstolen har motiverat sitt beslut bland annat på följande sätt:

Ålands landskapsregering har framfört att Ålands förvaltningsdomstol med stöd av 12 § 2 mom. i förvaltningsprocesslagen är behörig domstol i ärendet eftersom beslutet huvudsakligen hänför sig till Ålands landskapsregering, vars hemort är landskapet Åland. (—)

Enligt 2 § 1 mom. i genomförandelagen ansvarar jord- och skogsbruksministeriet för genomförandet av Europeiska unionens gemensamma fiskeripolitik.

Enligt 12 § 2 mom. i genomförandelagen bestäms i enlighet med det förfarande som anges i 59 b § 2 mom. i självstyrelselagen för Åland andelarna för landskapet Åland av Finlands fiskekvoter, som överförs till Ålands landskapsregering för att förvaltas av den.

Enligt 48 § 1 mom. i genomförandelagen får ändring i beslut som meddelats av jord- och skogsbruksministeriet enligt denna lag sökas genom besvär hos Åbo förvaltningsdomstol på det sätt som föreskrivs i förvaltningsprocesslagen.

Förvaltningsdomstolen konstaterar att trots att riksmyndigheternas behörighet att fatta beslut om fördelningen av Finlands fiskekvoter mellan riket och landskapet Åland grundar sig på 59 b § 2 mom. i självstyrelselagen och det i samma lagrum ingår bestämmelser om det förfarande som ska iakttas i beslutsfattandet, har i 12 § 2 mom. i genomförandelagen det eventuella behovet att fatta ett sådant beslut förutsetts. Av detta följer att jord- och skogsbruksministeriet vid behov ska fatta ett sådant beslut. Det besvärsunderkastade beslutet ska därför anses vara ett i 48 § 1 mom. i genomförandelagen avsett beslut. Åbo förvaltningsdomstol är följaktligen behörig domstol i detta ärende.

(—)

Förvaltningsdomstolen fastställer å tjänstens vägnar om de som anfört besvär (—) har besvärsrätt i ärendet. Med jord- och skogsbruksministeriets beslut har inte och kunde inte heller på ett juridiskt bindande sätt ha avgjorts vem eller vilka som har besvärsrätt i ärendet. Sålunda kan ett yrkande som gäller besvärsrätt i allmänhet inte prövas.

Med beaktande av det ovan sagda ska förvaltningsdomstolen i detta ärende avgöra för det första besvärsgrunderna gällande förfarandet, som det, om ministeriets beslut har föregåtts av samråd där man eftersträvat samförstånd och om ärendet har kunnat avgöras utan att en rekommendation till avgörande har begärts av Ålandsdelegationen. I det fall samrådet och det övriga förfarandet anses ha skett i enlighet med lagen, ska ännu avgöras om landskapsregeringens ståndpunkter så långt som möjligt har blivit beaktade enligt 59 b § 2 mom. i självstyrelselagen.

Om genomförande av beslut som har fattats inom Europeiska unionen föreskrivs i 59 b § i självstyrelselagen. I paragrafens 1 mom. föreskrivs att när åtgärder vidtas i Finland med anledning av beslut som har fattats inom Europeiska unionen är lagstiftningsbehörigheten och behörigheten i förvaltningsärenden fördelad mellan landskapet och riket på det sätt som följer av denna lag.

Enligt 2 mom. ska landskapsmyndigheterna och riksmyndigheterna samråda, om de åtgärder de kommer att vidta är beroende av varandra. Om endast en åtgärd kan vidtas i medlemsstaten i ett förvaltningsärende där både landskapet och riket har behörighet enligt denna lag, fattas beslutet om åtgärden av riksmyndigheten. Beslutet skall fattas efter samråd med landskapsmyndigheten så att samförstånd eftersträvas och landskapsmyndighetens ståndpunkter så långt som möjligt blir beaktade. Är landskapsmyndigheten och riksmyndigheten inte överens om vilka åtgärder som bör vidtas i en fråga som avses i detta moment, kan en rekommendation till avgörande begäras av Ålandsdelegationen.

Jord- och skogsbruksministeriet och landskapsregeringen har diskuterat olika alternativ för genomförandet av den gemensamma fiskeripolitiken första gången 27.8.2015. Ett av de alternativ ministeriet har framfört till landskapsregeringen har varit att riket och landskapet avtalar om att använda samma system för överlåtbara nyttjanderätter som planeras och samma kvotfördelningsprinciper så att kvoterna kan överföras mellan rikets och landskapets aktörer. Ett annat alternativ som förts fram har varit att riket och landskapet avtalar om fördelningen av de årliga kvoterna. Ministeriet har i detta skede åt landskapsregeringen skickat på fångstregistret baserade uträkningar över fångsten att jämföras med landskapets uppgifter. På mötets dagordning har också ingått förfarandet och tidtabellen för samråden mellan riket och landskapet.

Ministeriet har i början av april 2016 skickat ett förslag till regeringens proposition om förslag till lag om det nationella genomförandet av Europeiska unionens gemensamma fiskeripolitik bland annat till landskapsregeringen. Enligt förslaget skulle kvoterna fördelas på basis av fiskeriaktörernas fångsthistorik åren 2011 — 2015 så att de tre bästa fångståren beaktas.

$197

Ministeriet och landskapsregeringen har haft möte 2.5.2016. Under mötet framgick det att parterna hade olika uppfattning om kvoternas fördelningsgrunder. Landskapsregeringen framförde under mötet att ärendet kunde föras till Ålandsdelegationen för att få en rekommendation till avgörande.

Landskapsregeringen har 2.6.2016 gett ett utlåtande om ministeriets förslag till en regeringsproposition om lag om ibruktagande av överlåtbara nyttjanderätter och aktörspecifika fiskekvoter. I sitt utlåtande konstaterar landskapsregeringen att det är Ålands målsättning att dela kvoterna mellan Åland och riket för att i fortsättningen trygga ålänningarnas fiskerimöjligheter. Landskapsregeringen anser ändå att kvoterna inte kan delas enligt det system som ministeriet har framfört. En sådan delning skulle diskriminera det åländska fisket, som på grund av sin relativa litenhet är mer känsligt för konjunkturer och såväl EU- som nationell reglering.

$198

— Strömming, centrala Östersjön 15 %

— Strömming, Bottniska viken 7 %

— Vassbuk 10 %

— Lax, centrala Östersjön och Bottniska viken 10 %

— Torsk, västra zonen 90%

— Torsk, östra zonen 96 %

Statsrådet har 16.6.2016 till riksdagen avgett en proposition om förslag till genomförandelag (RP 103/2016 rd). Enligt detaljmotiveringarna för 12 § 2 mom. i genomförandelagen är det för att säkerställa att fiskare i Fastlandsfinland och på Åland behandlas jämlikt viktigt att de andelar som hör till Åland fastställs enligt samma grunder som för de kommersiella fiskarna i Fastlandsfinland. Jord- och skogsbruksministeriet skulle i regel fastställa Ålands andelar av Finlands fiskekvoter i enlighet med de fördelningsgrunder som anges i 13 §. I och med detta skulle en jämlik behandling säkerställas. Beslutet om fördelningen skulle fattas i enlighet med 59 b § 2 mom. i självstyrelselagen.

$199

$19a

Gällande vassbuk har landskapsregeringen konstaterat att den åländska andelen av fångsten enligt statistiken för 2014 och 2015 är 8,36 %. Då fångstandelen fram till 19.9.2016 är till och med 12,74 % har landskapsregeringen ansett att en 10 % andel av den gemensamma kvoten är motiverad, vilket även understöds av de kvotbyten där jord- och skogsbruksministeriet har bytt vassbuk mot lax. Dessa kvotbyten har närmast främjat laxfisket i Norra Finland medan bland annat det åländska trålfisket har begränsats. Landskapsregeringen har ännu konstaterat att de andelar man kräver är en förutsättning för den planering som pågått i många år av sådan verksamhetsutveckling på land som syftar till att skapa arbetsplatser i skärgården.

$19b

Landskapsregeringen har 8.11.2016 gett ett tilläggsutlåtande till riksdagen om regeringens proposition RP 103/2016 rd. Utlåtandet har gällt ministeriets befogenhet att besluta om kvotdelningen.

Representanter för landskapsregeringen och jord- och skogsbruksministeriet har förhandlat per epost 7. — 10.11.2016 om ordalydelsen i 12 § 2 mom. i genomförandelagen för hänvisningen till 59 b § 2 mom. i självstyrelselagen.

$19c

Jord- och skogsbruksministeriet har 2.12.2016 till Ålands landskapsregering gett ett förslag om fördelningen av Finlands fiskekvoter mellan riket och landskapet. Förslaget har varit följande:

— Strömming, centrala Östersjön 14,9804 %

— Strömming, Bottniska viken 5,8467 %

— Vassbuk 8,5843 %

— Lax, centrala Östersjön och Bottniska viken 8,3640 %

Torskkvoten har inte föreslagits att fördelas.

$19d

Landskapsregeringen har besvarat jord- och skogsbruksministeriets förslag 13.12.2016. Landskapsregeringen har inte godkänt att en i rikslag fastställd delningsgrund tillämpas på fördelningen av fiskekvoter mellan riket och landskapet. Landskapsregeringen har godkänt förslaget om fördelningen av strömmingskvoterna för centrala Östersjön och Bottniska viken eftersom det nya förslaget motsvarar landskapets yrkande.

För de övriga kvoternas del har landskapsregeringen ansett att det finns skäl att fortsätta förhandlingarna. För laxkvotens del har landskapsregeringen de facto upprepat sina 3.10.2016 framförda argument. Gällande vassbukskvoten och strömmingskvoten i Bottniska viken har landskapsregeringen ansett att de av ministeriet föreslagna kvoterna inte ännu heller är tillräckliga för att upprätthålla och utveckla fiskenäringen i landskapet. Inga yrkanden om fördelning av torskkvoterna har framförts. Landskapsregeringen har i anslutning till detta konstaterat att landskapsregeringen kan godkänna att torskkvoterna inte i detta skede fördelas förutsatt att landskapets yrkanden gällande de övriga kvoterna tas bättre i beaktande. Med detta som utgångspunkt har landskapsregeringen framfört följande nya yrkanden:

— Strömming, Bottniska viken 6,23 %

— Vassbuk 9 %

— Lax, Bottniska viken och centrala Östersjön 10 %

Av dessa är yrkandet för strömmingskvoten i Bottniska viken 6,23 % medeltalet för åren 2014 — 2015. För den händelse att torskkvoten inte i detta skede fördelas har landskapsregeringen bett rikets myndigheter försäkra att den aktuella statistiken över torskfångsten tas i beaktande i en möjlig framtida fördelning av torskkvoterna och att förutsättningarna för kustfiske av torsk garanteras genom gemensamt överenskommen reglering.

Landskapsregeringen har 21.12.2016 gett ett utlåtande med anledning av ministeriets begäran 15.12.2016. Landskapsregeringen har bland annat framfört att ministeriet inte har beaktat landskapsregeringens yrkanden och inte har följt bestämmelsen om samråd. Landskapsregeringen har vidhållit sitt yrkande att Ålands andel av landets laxkvot ska vara 10 %.

Jord- och skogsbruksministeriet har fattat sitt besvärsunderkastade beslut 22.12.2016. Åland har i beslutet tilldelats följande permanenta andelar av fiskekvoterna:

— Strömming, Bottniska viken 5,8667 %

— Strömming, centrala Östersjön 15,1506 %

— Vassbuk 8,6000 %

$19f

Ur beslutsskälen framgår att fördelningen av kvoterna mellan riket och landskapet Åland baserar sig på de fångsuppgifter som har sparats i fiskerimyndigheternas fångstregister under åren 2011 — 2015 och år 2016.

$1a0

Ministeriet har i sitt utlåtande upprepat vad det framfört som skäl för sitt beslut.

$1a1

$1a2

$1a3

$1a4

Fiskerinäringens fortsatta bestånd är viktigt också i riket och den andra parten kan inte rimligen ges större kvotandelar på dylika grunder. Det hade inte heller varit rimligt att inte i riket kunna övergå till kvotsystem för att Ålands fiskerinäring skulle ha förutsatt större kvotandelar på bekostnad av rikets fiskare.

Landskapsregeringen har motiverat sina besvär bland annat med att ärendet inte har beretts jämlikt eftersom utlåtande över beslutsutkastet inte har begärts jämlikt av rikets och landskapet Ålands fiskeaktörer och bland annat Ålands Fiskare r.f. inte har tagits med i beredningen. Förvaltningsdomstolen konstaterar att ministeriet har hört Centralförbundet för fiskerihushållning, vars medlem Ålands Fiskare r.f. är. Ministeriet har i sitt utlåtande konstaterat att centralförbundet i allmänhet ber utlåtande av sina medlemsföreningar för sina egna utsagor. Trots att ministeriet inte skilt har hört Ålands yrkesfiskare har deras synpunkter beaktats i beredningen genom att landskapsregeringen har hört representanter för yrkesfiskarna. Beredningen har inte på dessa grunder varit ojämlik eller därför lagstridig.

Landskapsregeringen har ytterligare ansett beslutsförfarandet lagstridigt eftersom jord- och skogsbruksministeriet inte har väntat på högsta domostlens beslut i behörighetsfrågan innan kvoterna har fördelats. Eftersom kvotfördelningen har varit brådskande anser förvaltningsdomstolen att beslutet har kunnat fattas utan att vänta på högsta domstolen beslut i behörighetsfrågan.

Den centrala besvärsgrunden gällande förfarandets lagstridighet har i landskapsregeringens besvär varit att jord- och skogsbruksministeriet inte har samrått med landskapsregeringen på det sätt 59 b § 2 mom. i självstyrelselagen förutsätter. I detta sammanhang har landskapsregeringen även framfört att ministeriet borde har begärt en rekommendation till avgörande av Ålandsdelegationen.

Av 59 b § 2 mom. i självstyrelselagen följer att rikets myndighet kan fatta beslut i ett ärende där både riket och landskapet har behörighet men beslut om endast en åtgärd kan vidtas. Beslutet ska ändå föregås av samråd där samförstånd eftersträvas. Kraven på samrådsförfarandets innehåll beskrivs inte närmare i förarbetena till bestämmelsen. Förvaltningsdomstolen anser att bedömningen av om samförstånd enligt självstyrelselagen har eftersträvats i samråden måste grunda sig på en helhetsbedömning där, förutom innehållet i samråden och de fakta som framgår ur beslutsskälen, alla omständigheter i förevarande ärende, beaktas.

Av den utredning som ovan framförts om samråden har de första förhandlingarna mellan landskapsregeringen och ministeriet för genomförandet av Europeiska unionens gemensamma fiskeripolitik hållits i augusti 2015. Landskapsregeringen har efter preliminära diskussioner i maj 2016 meddelat att landskapet inte har för avsikt att delta i det av ministeriet beredda nya systemet för överlåtbara nyttjanderätter och att Finlands fiskekvoter ska delas mellan riket och landskapet.

$1a7

Förvaltningsdomstolen konstaterar att förhandlingarna mellan ministeriet och landskapsregeringen i november och december 2016 har fokuserat framförallt på frågan om ministeriets behörighet att fatta beslut om kvotfördelningen mellan rikt och landskapet. Samtidigt har regeringens proposition till genomförandelag varit i utskottsbehandling.

I förhandlingarna har på ovan nämnt sätt också de nya åländska fiskarnas ställning särskilt i anslutning till trålning varit centralt framme. Enligt ministeriet har de av landskapsregeringen framförda synpunkterna beaktats bland annat så att de av ministeriet framförda kvotfördelningsgrunderna, från början enligt 13 § i regeringens proposition, har reviderats när ett nytt 4 mom. fogades till 13 § i genomförandelagen då lagen stiftades. Eftersom fördelningsgrunderna enligt genomförandelagen tillämpades även i det besvärsunderkastade beslutet har detta i praktiken lett till att Ålands andelar av fiskekvoterna ökade.

$1a8

Förvaltningsdomstolen konstaterar att förhandlingsparterna under förhandlingarna år 2016 har strävat till en helhetslösning där andelarna i Finlands fiskekvoter delas i fasta andelar uttryckta i procent och enligt dem i fiskekvoter som i första skedet fördelas för år 2017. Därför ska i bedömningen också beaktas ärendets brådskande natur för att möjliggöra fiske år 2017 och följaktligen att det inte varit möjligt att fortsätta förhandlingarna utan en bakre tidsgräns.

$1a9

$1aa

Utgående från den relativt vida formuleringen i 59 b § 2 mom. i självstyrelselagen är det i viss mån oklart vad man i varje enskilt fall kan förvänta sig av samråden för att bestämmelsens förutsättningar ska vara uppfyllda. Förvaltningsdomstolen anser dock på basis av en helhetsbedömning av alla fakta i ärendet att ministeriet i sina förhandlingar med landskapsregeringen om fördelningen av fiskekvoterna mellan landskapet Åland och riket har eftersträvat samförstånd så att förfarandet uppfyller självstyrelselagens bestämmelse.

Enligt det besvärsunderkastade beslutet har landskapet Åland tilldelats fasta andelar i Finlands strömmings-, vassbuks- och laxkvoter. Landskapsregeringen har krävt att beslutet upphävs förutom på grund av fel i behörighet och förfarande, också på den grunden att dess synpunkter inte i tillräcklig grad har beaktats i beslutsfattandet enligt 59 b § 2 mom. i självstyrelselagen och att kvoterna har fördelats ofördelaktigt för landskapet Ålands del. Dessa grunder sammanhänger enligt vad som har framförts i genmälet i huvudsak med att varken Ålands fiskehistorik och principen om relativ stabilitet eller landskapet Ålands beslut som påverkar fisket har beaktats på det sätt som landskapsregeringen har framfört dem. Därtill borde enligt besvären också torskkvoterna ha delats.

Ministeriet har som centrala grunder för sitt beslut framfört att landskapsregeringens yrkanden inte till alla delar har kunnat beaktas därför att kvotfördelningen ska grunda sig på objektiva kriterier enligt aktuell fångsthistorik enligt 12 § och 13 § i genomförandelagen, bland annat för att garantera en jämlik behandling av rikets och landskapet Ålands fiskare så att även de synpunkter som framförts av yrkesfiskarna i riket beaktas. I anslutning till detta har ministeriet framför att också den i europeiska unionens gemensamma fiskeripolitik tillämpade principen om relativ stabilitet förutsätter att kvotandelarna fastställs utgående från de senaste fångsterna. Ytterligare har enligt ministeriet landskapsregeringens synpunkter beaktats bland annat genom en korrigering av fördelningsgrunderna enligt det 4 mom. som fogades till 13 § i genomförandelagen.

Både ministeriet och landskapsregeringen har, då de under förhandlingarna har framfört sina motiveringar till vilken fångsthistorik som ska utgöra grunden för fördelningen av andelarna mellan riket och landskapet, särskilt hänvisat till principen om relativ stabilitet. Enligt ministeriet innebär principen om relativ stabilitet att den aktuella fångsthistoriken beaktas och även inom EU grundar sig kvotbesluten på den senaste fångsten. Landskapsregeringen har å ena sidan med principen om relativ stabilitet motiverat åtminstone kvotandelen för lax med synnerligen långt tillbaka gående fiskehistorik och sina yrkanden gällande kvotandelen för vassbuk med fångsthistorik från den senaste tiden. Förhandlingsparternas uppfattning om innebörden av principen om relativ stabilitet har således varit synnerligen avvikande.

$1ac

Till den del landskapsregeringen har ansett att de kvotandelar som tilldelats Åland har fastställts som för små konstaterar förvaltningsdomstolen ännu följande:

Den till Åland tilldelade andelen av strömmingskvoten i centrala Östersjön 15,1506 % har överstigit det senast framförda yrkandet av landskapsregeringen 14,9804 %. Landskapsregeringens synpunkter har även i övrigt blivit de facto beaktade på ett sätt som ökat Ålands strömmings- och vassbukskvoter när fördelningsgrunderna under beslutets beredningsskede korrigerades på motsvarande sätt som förslaget till genomförandelagen i utskottsbehandlingen.

Landskapsregeringen har motiverat sina yrkanden gällande laxkvoten med det som varit de åländska fiskarnas andel av de ursprungliga laxkvoterna som Finland tilldelades vid sitt tillträde som medlem i EU, det vill säga mycket avlägsen fiskehistorik. Vidare har yrkandet motiverats med de uppskattade konsekvenserna av kvotbytena och förbudet att använda drivrev för det åländska laxfisket. De motiveringar landskapsregeringen har framfört för sina yrkanden har därmed varit uppskattningar och flertydiga. Ur ministeriets utsaga framgår att den andel av Finlands laxkvot som genom det besvärsunderkastade beslutet har tilldelats Åland har motsvarat laxfisket på de åländska vattnen. Drivrevsförbudet å sin sida har grundat sig på behovet att skydda laxen i Östersjön och har gällt fiske utanför Ålands territorialvatten. Ministeriet ska anses ha framfört sakenliga skäl för sitt beslut till denna del.

För torskkvotens del har i ministeriets beslut framförts ovan nämnda skäl till att fiskekvoterna för torsk inte alls har delats som överförbara nyttjanderätter och därför inte heller som kvotandelar mellan riket och landskapet Åland. Förvaltningsdomstolen anser att ministeriet också till denna del har framfört sakenliga skäl för sitt beslut.

$1ad

Lagen om det nationella genomförandet av Europeiska unionens

gemensamma fiskeripolitik12 § 2 mom. och 48 § 1 mom.

Självstyrelselagen för Åland 59 b § 2 mom.

Förvaltningslagen 6 § och 31 § 1 mom.

Handläggning i högsta förvaltningsdomstolen

har ansökt om besvärstillstånd över förvaltningsdomstolens beslut. I besvären yrkas att högsta förvaltningsdomstolen fastställer att Ålands förvaltningsdomstol är behörig domstol i ärendet och att besvärsrätten inskränks till att gälla enbart landskapsregeringen. Landskapsregeringen yrkar att förvaltningsdomstolens och jord- och skogsbruksministeriets beslut upphävs i sin helhet och i andra hand att besluten upphävs och ärendet återförvisas till jord- och skogsbruksministeriet för ny behandling.

Som stöd för sina yrkanden har landskapsregeringen framfört bland annat följande:

Landskapsregeringen delar inte förvaltningsdomstolens slutsats att jord- och skogsbruksministeriet på basen av 12 § 2 mom. i genomförandelagen ges rätten att fördela fiskekvoterna mellan landskapet och riket och att 48 § 1 mom. i genomförandelagen på den grunden skulle bli tillämplig. Ministeriets rätt att fördela fiskekvoterna följer av 59 b § i självstyrelselagen för Åland. Eftersom beslutet grundar sig på 59 b § i självstyrelselagen är Åbo förvaltningsdomstol inte rätt forum. Behörig förvaltningsdomstol är Ålands förvaltningsdomstol i enlighet med 12 § 2 mom. i förvaltningsprocesslagen (586/1996).

Beslutet om fördelning av Finlands fiskekvoter mellan riket och landskapet har direkta rättsliga verkningar enbart för landskapsregeringen. Därmed ska enbart landskapsregeringen anses vara part i ärendet.

Bestämmelsen i 59 b § 2 mom. i självstyrelselagen är ett undantag från huvudprincipen i självstyrelselagen, att den part som har lagstiftningsbehörighet också har förvaltningsbehörighet. Bestämmelsen har tillkommit för att undanröja de konflikter mellan självstyrelselagen och EU-rätten som annars uppkommer i vissa situationer. Eftersom bestämmelsen är ett undantag från huvudregeln ska den tolkas snävt och kan inte användas i andra situationer än de som uttryckligen omfattas av bestämmelsen och definitivt inte i situationer som inte förorsakats av tvingande EU-rättsliga krav. Därför har riksmyndigheten enligt 59 b § 2 mom. en långtgående skyldighet att eftersträva samförstånd och beakta landskapets ståndpunkter i beslutsfattandet. För denna tolkning talar även lagrummets ordalydelse, enligt vilken landskapsmyndighetens ståndpunkter ska bli beaktade så långt som möjligt.

Fördelningen av fiskekvoterna mellan landskapet och riket är en fråga som i enlighet med 59 b § 2 mom. 1 meningen i självstyrelselagen ska överenskommas mellan landskaps- och riksmyndigheterna. För det fall att kvoterna ska fördelas ska det göras utgående från förhandlingar mellan de båda parterna och utifrån grunder som parterna gemensamt överenskommer om. Ministeriet ska således inte ensidigt fastslå fördelningsgrunden, eftersom det då inte längre finns någonting att förhandla om.

Ministeriet har i detta ärende ensidigt bestämt vilka av de kvoterade fiskbestånden som ska delas och att samma fördelningsgrunder ska tillämpas vid fördelningen av fiskekvoterna mellan riket och landskapet som riksmyndigheten sedan i sin tur använder för att fördela fiskekvoterna mellan yrkesfiskarna i riket. Det finns dock inte något i 59 b § i självstyrelselagen som antyder att samrådet eller fördelningen av fiskekvoterna mellan landskapet och riket måste ske utgående från hur man internt i riket väljer att fördela fiskekvoterna. Det är en helt annan fråga hur landskapet och riket väljer att var för sig fördela sina respektive fiskekvoter till de enskilda fiskarna och dessa fördelningsgrunder behöver inte vara likadana i riket och i landskapet.

Man har i riket bestämt bland annat om när genomförandelagen ska träda ikraft och vilka referensperioder som ska tillämpas vid bestämmandet av den fiskehistorik som lagts som grund för de överlåtbara nyttjanderätter som har tilldelats rikets yrkesfiskare. Dessa val har inte varit ett resultat av tillämpning av tvingande rättsregler utan en ändamålsenlighetsprövning. Trots att de i rikets genomförandelag fastställda kriterierna kan sägas vara objektiva i den bemärkelsen att de baserar sig på statistiska uppgifter, är de inte de enda möjliga fördelningsgrunderna vid en fördelning av kvoterna mellan landskapet och riket. Rikets genomförandelag kunde ha införts tidigare eller senare och även referensperioderna och beräkningsgrunderna som varit väsentliga för att räkna ut fångsthistorik kunde ha varit annorlunda.

Ministeriet har inte heller av någon annan anledning varit rättsligt bunden att förbise landskapsregeringens ståndpunkter. Varken EU-rätten eller grundlagen skulle ha hindrat ministeriet från att besluta om kvotfördelningen på annat sätt.

Ministeriets argument att alla fiskare i Finland ska behandlas lika är inte korrekt då landskapet har lagstiftningsbehörighet. Landskapets lagstiftningsmakt innebär att en fråga inom landskapets behörighet kan regleras på ett annat sätt i landskapet jämfört med i riket, eftersom landskapet har befogenheter att reglera frågan som man finner mest ändamålsenligt i landskapet. Fortfarande finns det inom landskapet inget system med nyttjanderätter och aktörsspecifika fiskekvoter och för det fall ett sådant system implementeras beslutar landskapsregeringen på vilka grunder de åländska yrkesfiskarna tilldelas dessa. Riksmyndigheten kan inte med hänvisning till jämlikhetsprincipen lagstifta i strid med självstyrelselagens bestämmelser och på det sättet åsidosätta landskapets lagstiftningsbehörighet.

Den i 6 § i grundlagen tryggade rätten till jämlikhet utgör således inget hinder för att man vid fördelningen av Finlands fiskekvoter mellan riket och landskapet avviker från beräkningsgrunderna enligt genomförandelagen. Beslutet gäller nämligen inte fördelning av kvoter till individuella fiskare i hela Finland, omfattande såväl riket som Åland. Frågan om hur fiskekvoterna ska delas mellan riket och landskapet Åland kan inte avgöras utgående från 6 § i grundlagen. Jämlikhetsprincipen enligt 6 § i grundlagen har ansetts gälla endast människor och inte juridiska personer.

Fördelningen av fiskekvoterna ska ske utgående från följande faktorer: omfattningen av landskapets nuvarande fiske, landskapets andel i Finlands fiskekvoter med hänsyn till den relativa stabiliteten samt landskapets behov med beaktande av bibehållande och utveckling av en livskraftig fiskerinäring. Det bör beaktas att vissa beslut om fiskereglering fattade på nationell nivå relativt sett har drabbat det åländska fisket i större utsträckning.

Det framkommer en felaktighet i förvaltningsdomstolens beslut rörande begreppet relativ stabilitet. De andelar av fiskekvoterna som Finland årligen tilldelas av EU är konstanta över tiden med hänsyn till den relativa stabiliteten. Denna princip fastställdes som fördelningsgrund för fiske¬kvoterna långt innan Finlands EU-inträde och beräknades då på basen av fångsthistorik. Eftersom ländernas andelar av fiskekvoterna är konstanta innebär det att andelarna är beräknade utifrån historisk fångsthistorik som härstammar från tiden innan Finland var medlem i EU. Det är därför rimligt att denna faktor beaktas vid fördelningen av fiskekvoterna mellan landskapet och riket då landskapets avlägsna fångsthistorik bidrar till Finlands årliga fiskemöjligheter. Fångstdata från den närmaste förflutna perioden saknar relevans för fördelningen av fiskekvoterna mellan EU:s medlemsländer.

Det är inte rimligt att bibehållandet av det åländska yrkesfisket och yrkesfiskets utvecklingsmöjligheter begränsas och påverkas negativt till följd av den tidpunkt vid vilken riksmyndigheterna väljer att ta i bruk ett nytt system för rikets fiskare. Det ska även beaktas att tidigare beslut om regleringar av fisket på nationell nivå proportionellt sett har inneburit större fångstminskningar för åländska fiskare. Detta gäller i synnerhet rikets beslut år 2013 om förbud mot fiske av lax med drivrev. Fiske av lax med drivrev har inte förbjudits inom ramen för unionens gemensam¬ma fiskeripolitik utan det rör sig om ett nationellt beslut.

Första året då kvoterna mellan landskapet och riket delades var år 2017. Sedan dess har landskapets fiskemöjligheter varit otillräckliga. Rådets årliga beslut om medlemsländernas fiskemöjligheter i Östersjön har generellt gett minskade kvoter och till följd av det åländska kommersiella fiskets relativa litenhet är detta fiske mer sårbart för variationer. För att skapa sig tillräckliga fiskemöjligheter har det varit nödvändigt för landskapets yrkesfiskare att köpa tilläggskvoter av rikets yrkesfiskare.

De av ministeriet fastslagna sammanlagda kvotandelarna för Åland år 2017 för strömming och vassbuk utgjorde en minskning om 8,14 % jämfört med 2016 års fiske, samtidigt som de av EU till Finland tilldelade kvoterna för hela landet ökade.

Under hanteringen av ärendet har ministeriet inte betraktat landskapsregeringen som en jämbördig part. I praktiken har Åland betraktats som en enskild fiskeaktör (en yrkesfiskare) som har tilldelats vissa nyttjanderätter på samma grunder som rikets yrkesfiskare.

Förvaltningsdomstolen har gjort en utredning över det samråd som föregick beslutsfattandet. Många av de i förvaltningsdomstolens beslut nämnda tillfällena kan inte anses vara samråd. Med samråd enligt 59 b § självstyrelselagen avses ett särskilt förfarande där höga krav ställs på att eftersträva en gemensam lösning. Det är helt uppenbart att samrådet inte är avsett att enbart motsvara ett sedvanligt hörande. Varken ett hörande eller lämnande av information kan anses utgöra samråd i den mening som avses i 59 b §. I besvärsskriften har uppräknats tillfällen som enligt landskapsregeringen inte kan anses utgöra en del av samrådsförfarandet.

Det i besvärsskriften hänvisade ministeriets utlåtande till förvaltningsdomstolen bekräftar enligt landskapsregeringen dess uppfattning att ministeriets syfte inte har varit att uppnå samförstånd och beakta landskapsregeringens ståndpunkter så långt som möjligt. Ministeriet har endast upplyst landskapsregeringen om hur fördelningen av kvoterna mellan landskapet och riket kommer att göras utifrån de grunder som riksmyndigheterna en¬sidigt har beslutat. Med beaktande av 59 b § 2 mom. hade ministeriet emellertid haft en markerad skyldighet att både under loppet av förhandlingarna och i sitt beslut framföra motiveringar till varför man inte åtmin¬s¬to¬ne delvis har kunnat lägga till grund för beslutsfattandet de principer och beräkningsgrunder som landskapsregeringen framfört.

Självstyrelselagen förutsätter inte ovillkorligen att en rekommendation till avgörande begärs av Ålandsdelegationen, och rekommendationen är inte heller bindande. Möjligheten att begära en rekommendation till avgörande har emellertid i självstyrelselagen införts som ett medel för att uppnå samförstånd uttryckligen i situationer som denna. Den omständigheten att ministeriet inte har begärt en rekommendation till avgörande tyder därför på att ministeriet inte har haft för avsikt att försöka nå samförstånd och beakta landskapets ståndpunkter, utan istället slutföra ärendet enligt sin påbörjade plan.

Tillägget av ett nytt 4 mom. i 13 § i genomförandelagen under behandlingen i jord- och skogsbruksutskottet gjordes för att nya fiskare i riket inte skulle missgynnas. Detta kan inte anses vara en del av samrådsförfarandet då ändringen gjordes under utskottsbehandlingen i riksdagen, långt efter att samrådsförfarandet mellan landskapet och ministeriet borde ha avslutats. Ministeriets skyldighet att samråda med landskapsregeringen ska inte anses vara uppfylld därför att slutresultatet av ändring¬ar som gjorts i riksdagen av andra orsaker även råkade gynna Åland.

Tanken med samrådsförfarandet kan inte vara att resultatet måste godkännas av rikets yrkesfiskare. Det ligger i dessa fiskares intresse att landskapet ska få så små andelar av fiskekvoterna som möjligt eftersom de då själva får en större andel.

har gett ett utlåtande i vilket ministeriet upprepar det som yttrats i förvaltningsdomstolen och därutöver framför följande:

Alla yrkanden i Ålands landskapsregerings besvär är ogrundade.

Ministeriets beslut 22.12.2016 är ett beslut som avses i 48 § 1 mom. i genomförandelagen. Ålands förvaltningsdomstol är inte behörig i ärendet.

Den tillämpade fördelningsgrunden mellan riket och landskapet utgick från de objektiva kriterier som ingår i 13 § i genomförandelagen. Ministeriets beslut fattades efter ett omfattande samråd som så långt som möjligt beaktat landskapets ståndpunkter. Den tillämpade fördelningsmetoden användes för att finna en fördelning som är möjligast objektiv och rättvis. Fördelningsmetoden innebär inte att landskapsregeringen behöver tillämpa samma grunder i en intern fördelning av fiskemöjligheter i landskapet Åland. Hur en intern fördelning av landskapets kvotandelar inom landskapet görs kan landskapsregeringen avgöra oberoende av de kriterier som används i ministeriets beslut om fördelningen mellan riket och landskapet. Ministeriet har därmed inte åsidosatt landskapets lagstiftningsbehörighet.

Förvaltningsdomstolen har inte beskrivit den relativa stabiliteten felaktigt eftersom man vid etableringen av den relativa stabiliteten inom EU:s gemensamma fiskeripolitik använder sig av fångsthistoria under den närmast förflutna perioden innan fördelningsbeslutet. Den period som förvaltningsdomstolen hänvisar till är de senaste åren innan varje avgörande av kvotfördelningar eller alltså den relativa stabiliteten har gjorts. Då unionen etablerar nya fiskemöjligheter kan och har de fördelats utgående från en färsk fångsthistoria.

Fiskekvoternas otillräcklighet är ett relativt begrepp. Under flera år och för flera kvoter har varken rikets kvot eller den åländska kvotandelen använts till fullo. Å andra sidan har fiskeaktörer på Åland kunnat anskaffa ytterligare fiskemöjligheter från riket eller utlandet och fiskeaktörer i riket fiskemöjligheter inom riket eller från utlandet. Även fiskeverksamheten har kunnat öka eller minska liksom även de fiskekvoter som årligen utgående från den vetenskapliga rådgivningen fastställs av EU:s råd. Därmed är det svårt att fastställa huruvida rikets eller landskapet Ålands fiskemöjligheter har varit otillräckliga och vilken effekt ministeriets fördelningsbeslut haft. Situationen förändras fortgående och både totalkvoter som fiskeansträngningen fluktuerar stort.

Landskapsregeringen har behandlats jämbördigt och som den behöriga myndighet som ansvarar för landskapets fiskerifrågor. Detta framkommer även ur de dokument som ger en bild av och beskriver förhandlingarnas förlopp.

Alla de tillfällen och möten inklusive remissförfaranden som innefattat eller enbart hållits med Ålands landskapsregering har varit en del av samrådsförfarandet enligt 59 b § 2 mom. i självstyrelselagen. Förvaltningsdomstolen har tolkat förfarandets laglighet korrekt. Ministeriets och landskapets tjänstemän och politiker har vid flera tillfällen och i god tid diskuterat fördelningen av fiskekvoterna utan närvaro av andra parter.

Ministeriet har redan i ett tidigt skede förhandlat med landskapsregeringen och i god tid före beredningen av rikets lag försökt få reda på om landskapet Åland vill ha ett gemensamt system för de överlåtbara nyttjanderätterna och aktörsspecifika fiskekvoterna och vilket system landskapet skulle ha varit berett att godkänna. Under förhandlingsprocessen framgick det klart att landskapet inte vill ha ett gemensamt system med riket. Ministeriet har respekterat landskapets ståndpunkt under hela processen.

Landskapets ståndpunkt ledde till att Finlands fiskekvoter måste fördelas mellan riket och landskapet. Samtidigt visar det att ministeriet under hela processen har förhållit sig till landskapet som jämbördig förhandlingspartner och strävat efter att utifrån rättvisa grunder finna en gemensam syn på alla frågor med landskapet i alla skeden av processen.

Ministeriet anser att en sådan ensidig process som landskapsregeringen beskriver inte ägt rum. Ministeriet har vid flera tillfällen och vid gemensamma sammanträden beskrivit sina utgångspunkter om objektiva kriterier och förklarat varför ministeriet anser att oklara grunder eller en avlägsen fiskehistoria inte kan användas som fördelningsgrund. Detta ska inte förväxlas med en ovilja att diskutera och bedöma alternativa förslag från landskapet. Förslag från landskapet som skulle ha varit konsekven¬ta, väl motiverade och följa objektiva kriterier saknades. I ministeriets beslut har man motiverat det avgörande som gjordes och att oklara grunder eller en avlägsen fiskehistoria inte kunde användas. I förhandlingar¬na har ministeriet sålunda på allt sätt strävat till men inte kunnat nå samförstånd med landskapet på grund av meningsskiljaktigheter om fördelningsgrunden.

En förhandling innebär inte som utgångspunkt att den ena förhandlingspartens synpunkter helt eller delvis accepteras av den andra förhandlingsparten, särskilt om de skulle leda till ett missgynnande av den andra parten eller till godtycke. Landskapsregeringens ståndpunkter har så långt som möjligt beaktats bland annat genom att beakta nya fiskares fångster under år 2016. Fiskeverksamheten under år 2016 infördes även i genomförandelagen för att sålunda utgöra en grund i fördelningen och bland annat beakta landskapsregeringens ståndpunkter, inte enbart för att beakta nya fiskare i riket. Detta var uttryckligen ett resultat av samrådsförfarandet och som en följd av detta och de objektiva kriterierna är Ålands andel av strömmingskvoten för Finska viken och centrala Östersjön något större än Ålands anspråk.

Ett centralt resultat av förhandlingarna var alltså att man beaktade Ålands ståndpunkt om att vissa åländska fiskeföretag endast har en fiskehistoria på mindre än två hela år och att man utgående från det i riksdagsbehandlingen gjorde en ändring av fördelningsgrunden i 13 § i genomförandelagen. Denna ändring medförde att Ålands andelar av fiskekvoterna blev större. Som framförts ovan blev därmed Ålands andel av strömmingskvoten i centrala Östersjön och Finska viken till och med större än landskapsregeringens anspråk och andelarna för strömming i Bottniska viken respektive vassbuk blev betydligt större. Detta var ett betydande medgivande och ett godtagande av landskapsregeringens motiverade ståndpunkt som visar på äktheten i förhandlingarna och ministeriets vilja att eftersträva samförstånd och att så långt som möjligt beakta landskapsregeringens ståndpunkter.

Landskapsregeringen har hänvisat till att Finlands fiskekvoter som fastställdes för 2017 för strömming och vassbuk är större än för 2016 och att Ålands andel av dessa för år 2017 sammanlagt samtidigt minskade i jämförelse med den åländska fångsten 2016. Jämförelsen gäller endast de åländska fångsterna för år 2016 då fångsterna var särskilt stora. En jämförelse av den sammanlagda åländska fångsten av strömming och vassbuk 2014 med 2016 visar att den ökade från cirka 10 000 ton till cirka 15 700 ton. Den sammanlagda mängden för dessa arters kvoter för Åland för 2017 i ministeriets beslut är totalt 14 291 ton. Mängden är större än Ålands motsvarande fångster för både 2014 och 2015 (cirka

13 400 ton).

$1b2

Ministeriet avvisar i sitt utlåtande landskapsregeringens antydan om att ministeriet inte hörde Ålandsdelegationen för att på så vis slutföra ärendet enligt sin påbörjade plan. Ministeriet har hänvisat till den beskrivning av frågan om Ålandsdelegationen som förvaltningsdomstolen återger.

Ministeriets uppgift är, förutom att beakta landskapet Ålands ståndpunkter, även ta i beaktande ståndpunkter som företräds av andra parter. Detta innebär inte att dessa parter nödvändigtvis behöver godkänna resultatet, även om det med tanke på acceptansen av linjedragningarna vore önskvärt.

har i sitt genmäle framfört bland annat följande:

Landskapsregeringen hade ingen önskan att avsäga sig möjligheten att reglera det åländska fisket genom att överföra myndighetsuppgifter till riket. Eftersom landskapsregeringen har lagstiftningsbehörighet inom området behöver man således ha möjlighet att förvalta det åländska yrkesfisket även efter rikets införande av ett individuellt kvotsystem. Det var för landskapsregeringen dessutom oklart vad ett ingående i rikets nya system skulle ha kunnat få för konsekvenser för landskapets framtida fiskemöjligheter och fiskerinäringens existens, varför landskapsregeringen ansåg att en uppdelning av fiskekvoterna var nödvändig för att trygga fortsatta åländska fiskemöjligheter.

Samråd är ett särskilt begrepp som har införts i 59 b § självstyrelselagen som ett instrument för att hantera landskapets lagstiftningsbehörighet visavi bestämmelser i unionsrätten. Detta är en skyldighet som riksmyndigheterna har endast gentemot landskapet och det är därför viktigt att särskilja detta förfarande från sedvanligt hörande.

Det är nödvändigt med objektiva grunder då det gäller fördelningen av nyttjanderätter och aktörsspecifika fiskekvoter till enskilda. Det finns dock inte något i 59 b § i självstyrelselagen för Åland som antyder att samrådet eller fördelningen av fiskekvoterna mellan landskapet och riket måste ske utgående från hur man internt i riket väljer att fördela fiske¬kvoterna mellan sina fiskeaktörer. Landskapets behörighet i frågan innebär att fördelningsgrunderna till enskilda fiskeaktörer inte behöver vara lika i landskapet och riket. Frågan om fördelningen av fiskekvoter mellan landskapet och riket är även i högsta grad politisk, varför frågan istället borde ha lösts genom politisk förhandling.

$1b4

Den relativa stabiliteten fastställdes som princip för den första gemensamma fiskeripolitiken år 1983 och den utgör fortsättningsvis grund för kvotfördelningen mellan medlemsländerna. I enlighet med principen om relativ stabilitet bör varje medlemsstats andel av varje kvot vara konstant över tiden. Det är därför missvisande att, som ministeriet gör, hänvisa till att man inom EU:s gemensamma fiskeripolitik använder sig av fångsthistoria under den närmaste förflutna perioden innan fördelningsbeslutet.

En fördelning av kvoterna mellan landskapet och riket handlar inte om att etablera några nya fiskemöjligheter och det är inte heller den typ av kvotfördelningar som avses inom unionens gemensamma fiskeripolitik utan en intern fördelning inom ett specifikt medlemsland. Då Finlands, inklusive Ålands, konstanta andelar av de kvoterade fiskbestånden, utgående från principen om relativ stabilitet, en gång i tiden beslutades gjordes beräkningen utgående från då aktuell fiskehistorik för Finland inklusive Åland. Dessa data, som idag är avlägsen fiskehistorik, utgör fortsättningsvis grunden för Finlands, inklusive Ålands, andelar av EU:s fiskekvoter. Vid en fördelning av kvoterna mellan landskapet och riket är det därför rimligt att landskapets bidrag till Finlands inklusive Ålands konstanta andelar av fiskekvoterna beaktas.

Det åländska pelagiska fisket hade befunnit sig i en svacka vilket landskapsregeringen arbetade för att åtgärda. Nyutvecklingen av det åländs¬ka pelagiska fisket inleddes under år 2014. Fullständiga fiskeår finns från och med år 2015. Även om fiskemöjligheterna varierar från år till år kan det konstateras att tidpunkten vid vilken ministeriet valde att fördela kvoterna mellan landskapet och riket har begränsat utvecklingsmöjligheterna för det åländska fisket.

Högsta förvaltningsdomstolens avgörande

Högsta förvaltningsdomstolen beviljar besvärstillstånd och prövar ärendet. Besvären avslås. Högsta förvaltningsdomstolen ändrar inte den utgång ärendet fått genom förvaltningsdomstolens beslut.

Enligt artikel 21 i europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1380/2013 om den gemensamma fiskeripolitiken, om ändring av rådets förordningar (EG) nr 1954/2003 och (EG) nr 1224/2009 och om upphävande av rådets förordningar (EG) nr 2371/2002 och (EG) nr 639/2004 och rådets beslut 2004/585/EG får medlemsstaterna införa ett system med överlåtbara fiskenyttjanderätter.

$1b7

$1b8

Enligt 19 § 1 mom. i genomförandelagen ska, innan de aktörsspecifika fiskekvoter som avses i 2 och 3 mom. fördelas enligt de icke-överlåtbara och överlåtbara nyttjanderätterna, de i 12 § 2 mom. avsedda kvotmängder som ska överföras till landskapet Åland samt de i 18 § avsedda särskilda fiskekvoterna av jord- och skogsbruksministeriet dras av från varje Finlands årliga fiskekvot av strömming, vassbuk och lax.

Enligt 18 § 16 punkten i självstyrelselagen för Åland (1144/1991) har landskapet lagstiftningsbehörighet i fråga om jakt och fiske, registrering av fiskefartyg och styrning av fiskerinäringen. Enligt 23 § i självstyrelselagen ankommer förvaltningen i angelägenheter som har hänförts till landskapets lagstiftningsbehörighet på självstyrelsemyndigheterna.

I kapitel 9 a (68/2004) i självstyrelselagen ingår bestämmelser som gäller Europeiska unionen. Enligt 59 b § 2 mom. i självstyrelselagen ska landskapsmyndigheterna och riksmyndigheterna samråda, om de åtgärder de kommer att vidta är beroende av varandra. Om endast en åtgärd kan vidtas i medlemsstaten i ett förvaltningsärende där både landskapet och riket har behörighet enligt denna lag, fattas beslutet om åtgärden av riksmyndigheten. Beslutet skall fattas efter samråd med landskapsmyndigheten så att samförstånd eftersträvas och landskapsmyndighetens ståndpunkter så långt som möjligt blir beaktade. Är landskapsmyndigheten och riksmyndigheten inte överens om vilka åtgärder som bör vidtas i en fråga som avses i detta moment, kan en rekommendation till avgörande begäras av Ålandsdelegationen.

Genom jord- och skogsbruksministeriets beslut har, med stöd av möjligheten enligt artikel 21 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 1380/2013 om den gemensamma fiskeripolitiken att införa ett system med överlåtbara fiskenyttjanderätter, landskapet Ålands andelar av vissa av Finlands fiskekvoter samt fiskekvoterna för år 2017 fastställts. Beredningen av beslutet har skett parallellt med beredningen av genomförandelagen (1048/2016) och landskapets andelar har fastställts enligt samma kriterier som fördelningen av överlåtbara nyttjanderätter till kommersiella fiskare i riket enligt 13 § i genomförandelagen. Ovan nämnda system har varit ämnat att tas i bruk i Finland från början av året 2017.

Landskapsregeringen har enligt motiveringarna till förvaltningsdomstolens beslut i beredningens slutskede 13.12.2016 till jord- och skogsbruksministeriet framfört följande yrkanden avseende fiskekvoterna för strömming, vassbuk och lax:

Jord- och skogsbruksministeriet har 22.12.2016 med stöd av 12 § 2 mom. i genomförandelagen fastställt Ålands andelar enligt följande:

Fiskekvoterna för torsk har varken fördelats som överlåtbara nyttjanderätter eller mellan riket och landskapet.

I ärendet har inte begärts en rekommendation till avgörande av Ålandsdelegationen enligt 59 b § 2 mom. i självstyrelselagen.

Förvaltningsdomstolen har avslagit landskapsregeringens besvär över ministeriets beslut.

Frågan gäller jord- och skogsbruksministeriets beslut med vilket

Finlands fiskekvoter enligt Europeiska unionens gemensamma fiskeripolitik har fördelats mellan riket och Åland. Det har således varit fråga om ett beslut enligt 48 § i genomförandelagen där ändring enligt nämnda bestämmelse söks hos Åbo förvaltningsdomstol.

I ärendet ska avgöras om ministeriets beslut har fattats enligt 12 § 2 mom. i genomförandelagen i enlighet med det förfarande som anges i 59 b § 2 mom. i självstyrelselagen, och om ministeriets beslut i övrigt är lagenligt.

Enligt 120 § i Finlands grundlag har landskapet Åland självstyrelse enligt vad som särskilt bestäms i självstyrelselagen för Åland. Angående lagstiftningsordningen för självstyrelselagen för Åland och jordförvärvslagen för Åland gäller enligt 75 § 1 mom. i grundlagen det som särskilt bestäms i dessa lagar. Enligt 18 § 16 punkten i självstyrelselagen har landskapet lagstiftningsbehörighet i fråga om jakt och fiske, registrering av fiskefartyg och styrning av fiskenäringen. Fördelningen av fiskekvoterna mellan riket och landskapet kan därför anses vara särskilt betydelsefull sedd ur Ålands självstyres synvinkel.

Enligt den första meningen i 59 b § 2 mom. i självstyrelselagen ska landskapsmyndigheterna och riksmyndigheterna samråda, om de åtgärder de kommer att vidta är beroende av varandra. Andra och tredje meningen i momentet gäller situationer där endast en åtgärd kan vidtas i medlemsstaten i ett förvaltningsärende där både landskapet och riket har behörighet enligt självstyrelselagen. Enligt sistnämnda bestämmelser fattas beslutet om åtgärden i sista hand av riksmyndigheten så att samråd också i dessa fall är det primära sättet att lösa meningsskiljaktigheter. Även bestämmelsen i fjärde meningen i momentet om möjligheten att begära en rekommendation till avgörande av Ålandsdelegationen är förknippad med meningsskiljaktigheter och deras lösning.

Enligt detaljmotiveringarna i regeringens proposition (RP 18/2002 rd) för 59 b § 2 mom. i självstyrelselagen ska rikets myndigheter innan beslut fattas hålla samråd med landskapsmyndigheten så att samförstånd eftersträvas och landskapsmyndighetens ståndpunkter så långt som möjligt blir beaktade. I motiveringarna till regeringens proposition ingår inga närmare innehålls- eller förfarandemässiga beskrivningar om samråden.

Jord- och skogsbruksministeriet har i enlighet med 60 § 2 mom. i självstyrelselagen fört frågan om sin behörighet att fördela fiskekvoterna till högsta domstolen för avgörande. Högsta domstolen har i sitt beslut HD 2017:4 ansett att ministeriet är behörigt att med stöd och iakttagande av 59 b § 2 mom. självstyrelselagen besluta om en fördelning av Finlands fiskekvoter då samförstånd mellan rikets och landskapets myndigheter inte uppnåtts.

Jord- och skogsbruksministeriet har varit i kontakt med landskapsregeringen angående fördelningen av kvoterna 27.8.2015 och flera gånger under året 2016. Förutom tjänstemän har även jord- och skogsbruksministern tagit kontakt med landskapsregeringen. Samtidigt har ministeriet berett den riksomfattande genomförandelagen. Regeringens proposition till genomförandelag (RP 103/2016 rd) har avgetts till riksdagen 16.6.2016, varefter såväl grundlagsutskottet som jord- och skogsbruksutskottet har strävat efter att behandla propositionen så att kvoterna kan sättas i kraft från början av året 2017. Grundlagsutskottets utlåtande har givits 26.10.2016 (GrUU 44/2016 rd) och jord- och skogsbruksutskottets betänkande (JsUB 16/2016 rd) 16.11.2016. Genomförandelagen har trätt i kraft 12.12.2016, varefter ministeriet har fattat sitt beslut om kvotfördelningen mellan riket och Åland 22.12.2016.

Fiskekvoterna som årligen fördelas inom ramen för Unionens gemensamma fiskeripolitik tilldelas finska staten som svarar för kvotfördelningen mellan fiskeriaktörerna inom sitt område och för att de kvoter Finland tilldelats inte överskrids. Man har försökt förhindra att genomförandelagens ikraftträdande skjuts upp för att dess nya system med överförbara nyttjanderätter har grundat sig på att beakta vissa, under på förhand bestämda år, realiserade fångster det vill säga historiska fångster i tilldelningen av kvoterna. Det har varit nödvändigt att få Ålands andel av kvoterna fastställd så att den nationella kvotfördelningen har kunnat påbörjas genast från början av året 2017. Samråden har därför haft en motiverad tidsgräns.

Ur riksdagshandlingarna för genomförandelagen framgår att det under behandlingen har framkommit ett behov att komplettera lagens 12 § 2 mom. om hur Ålands andelar av kvoterna bestäms. Grundlagsutskottet konstaterade i sitt utlåtande att det för klarhetens skull krävs att ordalydelsen i 12 § 2 mom. preciseras så att det framgår hur beslutsförfarandet förhåller sig till självstyrelselagen. Enligt grundlagsutskottet står beslutsförfarandet då i samklang med självstyrelselagen. Bestämmelsen i 12 § i genomförandelagen kompletterades i enlighet med jord- och skogsbruksutskottets betänkande på det sätt som grundlagsutskottet framförde. Jord- och skogsbruksutskottet framhöll i motiveringarna till betänkandet vikten av att jord- och skogsbruksministeriet och landskapsregeringen eftersträvar ett enhälligt förhandlingsresultat om fördelningen av kvoterna mellan riket och Åland.

I 59 b § 2 mom. i självstyrelselagen föreskrivs om en möjlighet att begära en rekommendation till avgörande av Ålandsdelegationen. Trots att bestämmelsen inte är förpliktande, anser högsta förvaltningsdomstolen med beaktande av självstyrelselagens syfte och det kommersiella fiskets viktiga betydelse för landskapet Åland, att en begäran om rekommendation till avgörande hade varit motiverad med tanke på meningsskiljaktigheten mellan ministeriet och landskapsregeringen samtidigt som regeringens förslag till genomförandelag behandlades i riksdagen. Då man beaktar kvotdelningsbeslutets ekonomiska betydelse för Ålands kommersiella fiske borde ministeriet för att utreda ärendet ytterligare direkt ha hört också Ålands Fiskare r.f. som representerar de åländska kommersiella fiskarna. Ålands landskapsregerings möjlighet att höra nämnda förening i samband med att landskapets ståndpunkter fastställdes inför förhandlingarna med ministeriet har inte avlägsnat ministeriets skyldighet att å tjänstens vägnar utreda ärendet.

Enligt högsta förvaltningsdomstolen följer av 59 b § 2 mom. i självstyrelselagen att av samråden förutsätts en äkta strävan att uppnå ett gemensamt godkänt slutresultat. Ministeriets beslut med stöd av genomförandelagen måste av ovan nämnda skäl göras under en tre veckors tidsperiod i slutet av år 2016. I detta sammanhang ska också beaktas den beredning som skedde innan lagen trädde ikraft, och genom vilken man har försökt genomföra förhandlingarna så att ett möjligast enhälligt slutresultat kunde åstadkommas. Enligt den utredning som har erhållits har förhandlingarna mellan riket och Åland förts länge och på olika nivåer. Parternas ståndpunkter har i tillräcklig grad framkommit under förhandlingarna.

I bedömningen av vilken betydelse bristerna i förhandlingarna har för beslutets laglighet ska ytterligare slutresultatet enligt kvotfördelningsbeslutet beaktas. De av ministeriet framförda landskapet Ålands andelar av fiskekvoterna har under den långa beredningen närmat sig de andelar landskapsregeringen framfört, och andelarna enligt ministeriets beslut 22.12.2016 har inte nämnvärt skiljt sig från dem landskapsregeringen yrkat, trots att bland annat kvotandelen för lax har blivit mindre än vad som framförts av landskapsregeringen. Andelen av strömmingskvoten för centrala Östersjön har däremot enligt ministeriets beslut varit större än landskapsregeringen framfört. Kvotering för torsk har inte genomförts.

I ministeriets beslut har i enlighet med den under riksdagsbehandlingen ändrade 13 § 4 mom. i genomförandelagen beaktats vissa åländska kommersiella fiskares korta fiskehistoria, vilket har bidragit till att kvotandelarna för landskapet i beredningens slutskede delvis har ökat. Ministeriets beslut om kvoteringen av fisket och fördelningen av fiskekvoterna har som helhet betraktat grundat sig på det realiserade fisket som objektiva utgångspunkter och slutresultatet har inte nämnvärt ändrat det kommersiella fiskets tidigare fångstnivåer.

Enligt vad som har anförts ovan kan man konstatera att samförstånd har eftersträvats i förhandlingarna och kvotförslagen har närmat sig varandra under beredningen. Eftersom det inte i självstyrelselagen föreskrivs om enhällighet som ett uttryckligt krav och eftersom ministeriet har haft befogenhet att besluta om fördelningen av kvotandelarna, kan förfarandet inte trots ovan nämnda brister anses vara på ett sådant sätt lagstridigt att ministeriets beslut borde upphävas.

Med ytterligare beaktande av de skäl och bestämmelser som förvaltningsdomstolen har angett till stöd för sitt beslut, vad som framförts i besvären och utredningen i ärendet kan ministeriets beslut inte heller på övriga grunder anses vara lagstridigt.

Ärendet har avgjorts av justitieråden Mika Seppälä, Tuomas Kuokkanen, Jaakko Autio, Monica Gullans och Juha Lavapuro. Föredragande Petri Leinonen.

Jord- och skogsbruksministeriet

Antecknas

Åbo förvaltningsdomstol

Åbo förvaltningsdomstols behörighet

Landskapsregeringens yrkande om fastställelse av att endast Ålands landskapsregering har besvärsrätt i ärendet

Avgörande i huvudsak över landskapsregeringens besvär

Frågeställningen

Bestämmelserna om fördelningen av Finlands fiskekvoter mellan riket och landskapet Åland

Utredning över de samråd som föregått beslutsfattandet

Det besvärsunderkastade beslutet och utredningen i förvaltningsdomstolen

Rättslig bedömning

Förfarandets lagenlighet

Frågan om beslutets innehåll är lagenligt

Tillämpade lagrum

Ärendet har avgjorts av förvaltningsdomstolens ledamöter Hannamaija Falck, Tiina Saari och Juho Vuori (skiljaktig mening), som även har föredragit ärendet.

Landskapsregeringen

Skälen till högsta förvaltningsdomstolens avgörande

Tillämpliga lagrum

Utredningen i ärendet

Rättslig bedömning och slutresultat