KHO:2021:175 — Kirkollisasia

Kyrkostyrelsens plenum avslog A:s och B:s besvär över församlingens kyrkofullmäktiges beslut att riva Valkeakoski kyrka och fastställde det underställda beslutet som kyrkofullmäktige hade fattat.

Förvaltningsdomstolen ansåg att kyrkostyrelsens förfarande var felaktigt till den del kyrkostyrelsen inte hade berett ändringssökandena tillfälle att avge förklaring med anledning av domkapitlets utlåtande enligt 34 § 1 mom. i förvaltningsprocesslagen. Kyrkostyrelsens beslut behövde ändå inte upphävas med anledning av det nämnda felaktiga förfarandet med beaktande även av att ändringssökandena i förvaltningsdomstolen hade haft möjlighet att uttala sig också om domkapitlets utlåtande.

Högsta förvaltningsdomstolen ansåg att ändringssökandena som anfört kyrkobesvären borde ha beretts tillfälle att avge genmäle både med anledning av domkapitlets och församlingens utlåtanden enligt 34 § 1 mom. i förvaltningsprocesslagen.

En betydande del av de besvärsgrunder ändringssökandena framförde i kyrkostyrelsen anknöt till det underställda beslutets ändamålsenlighet. Vidare innehöll domkapitlets och församlingens utlåtanden flera ställningstaganden till de besvärsgrunder ändringssökandena hade framfört. Det fel i hörandet som hade skett i kyrkostyrelsen hade kunnat påverka bedömningen av det underställda beslutets ändamålsenlighet. Därför och eftersom det inte enligt 24 kap. 4 § 3 mom. i kyrkolagen är möjligt att söka ändring i ett beslut som underställts förvaltningsdomstolen på ändamålsenlighetsgrunder, borde förvaltningsdomstolen ha upphävt kyrkostyrelsen beslut på grund av fel i hörandet. Högsta förvaltningsdomstolen upphävde kyrkostyrelsens och förvaltningsdomstolens beslut och återförsände ärendet till kyrkostyrelsen för ny behandling.

Omröstning 4 — 1 om beviljandet av besvärstillstånd.

Kyrkolagen 24 kap. 4 § och 16 §

Förvaltningsprocesslagen (586/1996) 34 § 1 och 2 mom.

Ärendet har avgjorts av president Kari Kuusiniemi samt justitieråden Anne E. Niemi, Outi Suviranta, Janne Aer och Outi Siimes. Föredragande Anne Rautiainen.

Kirkkohallituksen täysistunto oli päätöksellään hylännyt A:n ja B:n valituksen seurakunnan kirkkovaltuuston päätöksestä, joka koski Valkeakosken kirkon purkamista, ja vahvistanut sille alistetun kirkkovaltuuston päätöksen.

Hallinto-oikeus oli katsonut, että kirkkohallituksen menettelyä oli pidettävä virheellisenä siltä osin kuin se ei ollut varannut muutoksenhakijoille tilaisuutta antaa vastaselitys tuomiokapitulin antamasta lausunnosta hallintolainkäyttölain 34 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla. Kirkkohallituksen päätöstä ei kuitenkaan ollut edellä sanotun virheellisen menettelyn vuoksi kumottava, kun otettiin myös huomioon, että muutoksenhakijoilla oli hallinto-oikeudessa ollut mahdollisuus lausua myös tuomiokapitulin lausunnosta.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että kirkollisvalituksen tehneille muutoksenhakijoille olisi tullut varata tilaisuus antaa vastaselitys sekä tuomiokapitulin että seurakunnan antamista lausunnoista hallintolainkäyttölain 34 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla.

Merkittävä osa muutoksenhakijoiden kirkkohallituksessa esittämistä valitusperusteista oli liittynyt alistettavan päätöksen tarkoituksenmukaisuuteen. Lisäksi tuomiokapitulin ja seurakunnan lausunnot olivat sisältäneet useita kannanottoja muutoksenhakijoiden valituksessa esitettyihin valitusperusteisiin. Kuulemisessa kirkkohallituksessa tapahtunut virhe oli voinut vaikuttaa alistettavan päätöksen tarkoituksenmukaisuutta koskevaan harkintaan. Tähän nähden ja kun kirkkohallituksen päätöksestä ei kirkkolain 24 luvun 4 §:n 3 momentti huomioon ottaen voinut enää valittaa edelleen hallinto-oikeuteen alistettavan päätöksen tarkoituksenmukaisuuteen liittyvillä perusteilla, hallinto-oikeuden olisi tullut kumota kirkkohallituksen päätös kuulemisvirheen vuoksi. Korkein hallinto-oikeus kumosi kirkkohallituksen ja hallinto-oikeuden päätökset ja palautti asian kirkkohallitukselle uudelleen käsiteltäväksi.

Äänestys 4-1 valitusluvan myöntämisestä.

Kirkkolaki 24 luku 4 § ja 16 §

Hallintolainkäyttölaki (586/1996) 34 §:n 1 ja 2 momentti

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 16.6.2020 nro 20/0514/2

Asian aikaisempi käsittely

oli 15.3.2018 § 5 päättänyt, että Valkeakosken kirkko puretaan ja tontti asetetaan myyntiin.

oli päätöksellään 23.10.2018 § 137 hylännyt A:n ja B:n Sääksmäen seurakunnan jäseninä tekemän valituksen kirkkovaltuuston päätöksestä ja vahvistanut sille alistetun kirkkovaltuuston päätöksen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n ja B:n katselmuksen ja suullisen käsittelyn toimittamista koskevat vaatimukset, jättänyt tutkimatta eräät valitusperusteet sekä muutoin hylännyt valituksen.

Hallinto-oikeus on selostanut sovelletut oikeusohjeet ja perustellut päätöstään muun muassa seuraavasti:

mukaan isännöitsijä esitteli sille insinööritoimisto C:n laatimia 31.8.2017 valmistuneita Valkeakosken kirkon kuntoraportteja Kevennetty kuntoarvio, Ulkorakenteiden kuntotutkimus ja Asbesti- ja haitta-ainekartoitus. Kirkkoneuvosto päätti antaa kiinteistö- ja hautaustoimen työryhmän tehtäväksi tammikuun 2018 loppuun mennessä selvittää Valkeakosken kirkon korjauksen kokonaiskustannukset myös siten, että kirkon toiminnallisuutta kehitetään ja käyttöä monipuolistetaan. Kirkkoneuvosto on antanut työryhmän tehtäväksi myös täydentää työryhmää tarpeellisiksi katsomillaan asiantuntijoilla.

$fa

mukaan 9.1.2018 valmistuneen hankesuunnitelman lisäksi pyydettiin ennakkotarjoukset kirkon purkamisesta. Kiinteistö- ja hautaustoimen työryhmä on päätynyt yksimielisesti esittämään Valkeakosken kirkon purkamista ja tontin myymistä. Työryhmä on esittänyt kirkkoneuvostolle, että kirkkoneuvosto ryhtyisi valmistelemaan Valkeakosken kirkon purkamisen käsittelyä kirkkovaltuustossa.

päätöksestä 15.3.2018 § 5 tekemän valituksen mukaan asian valmistelussa ei ole tehty vertailua insinööritoimisto C:n laatiman kuntoraportin ja insinööritoimisto D:n laatiman hankesuunnitelman välillä, vaan laskelmissa on huomattavia eroja. Valmisteluissa ei myöskään ole esitetty kirkon purkamiselle vaihtoehtoisia toimenpiteitä.

Asiassa on kirkollisvalituksen johdosta hallinto-oikeuden ratkaistavana, onko valituksenalainen kirkkohallituksen täysistunnon päätös kumottava lain vastaisena valittajien esittämien syiden vuoksi.

(- — -)

Valittajien esittämän mukaan kirkkohallitus ei ole varannut heille tilaisuutta antaa vastaselitys tuomiokapitulin antamasta lausunnosta. Menettelyä on perusteltu valituksenalaisessa päätöksessä ainoastaan sillä, että tuomiokapituli ei ole pitänyt vastaselityksen pyytämistä tarpeellisena.

Hallinto-oikeus toteaa, että valittajille olisi lähtökohtaisesti tullut varata tilaisuus antaa vastaselitys tuomiokapitulin antamasta lausunnosta hallintolainkäyttölain 34 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla. Hallinto-oikeus katsoo, että kirkkohallituksen on päätöksentekijänä tullut itse harkita, onko valitusasiassa annetussa lausunnossa esitetty sellaista asian ratkaisuun vaikuttavaa selvitystä, josta valittajia olisi tullut hallintolainkäyttölain mukaisesti kuulla, eikä perustaa käsitystään vastaselityksen tarpeettomuudesta lausunnon antaneen viranomaisen näiltä osin esittämään. Kirkkohallituksen menettelyä on mainituilta osin pidettävä virheellisenä. Valituksenalaista päätöstä ei kuitenkaan ole edellä sanotun virheellisen menettelyn vuoksi kumottava, kun otetaan myös huomioon, että valittajilla on hallinto-oikeudessa ollut mahdollisuus lausua myös edellä tarkoitetusta lausunnosta.

Valituksenalaista päätöstä ei ole kumottava lainvastaisena valittajien esittämien syiden vuoksi. Näin ollen valitus on hylättävä.

Kirkkolain 24 luvun 4 §:n 3 momentin mukaan kirkollisvalitusta hallinto-oikeudelle ei saa tehdä tarkoituksenmukaisuusperusteella.

Hallintolaki 31 § 1 momentti

Kirkkolaki 24 luku 4 § 1 momentti ja 24 luku 16 §

Hallintolainkäyttölaki (586/1996) 33 § 1 ja 2 momentti, 34 § 1 ja 2 momentti sekä 51 § 2 momentti

Laki oikeudenkäynnistä hallintoasioissa 126 §

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

ja

ovat pyytäneet lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatineet, että korkein hallinto-oikeus kumoaa hallinto-oikeuden päätöksen sekä palauttaa asian joko Helsingin hallinto-oikeudelle, kirkkohallitukselle tai Sääksmäen kirkkovaltuustolle uudelleen käsiteltäväksi.

Muutoksenhakijat ovat uudistaneet kaikki aiemmin esittämänsä vaatimukset ja perustelut sekä lisäksi esittäneet muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeuden päätös on ilmeisen virheellinen, sillä se on tutkinut kirkkovaltuuston päätöksestä tehdyn valituksen vain suppeasti eikä siten ole tutkinut kaikkia valituksessa ja vastaselityksessä esitettyjä perusteita, jotka ovat olleet myös kirkkohallituksen tiedossa. Tuomiokapituli ja kirkkohallitus ovat puolestaan laiminlyöneet velvollisuutensa selvittää asia perusteellisesti. Molemmat tahot ovat luottaneet pelkästään Sääksmäen seurakunnan esityksiin. Näin merkittävä asia olisi tullut selvittää perusteellisemmin, sillä kirkon purkaminen on lopullinen ja peruuttamaton tapahtuma. Asialla on suuri merkitys valkeakoskelaisille.

Kirkon purkamista koskevassa päätöksessä sekä koko päätös- ja valitusprosessissa tarkoituksenmukaisuus- ja laillisuusnäkökohdat ovat kiinteästi sidoksissa toisiinsa, joten päätöksen laillisuutta olisi pitänyt arvioida huomioon ottaen nämä kaikki näkökohdat yhdessä.

on antanut selityksen, jossa on vaadittu ensisijaisesti, että valitus jätetään tutkimatta ja toissijaisesti, että valitus hylätään perusteettomana. Kirkkohallitus on uudistanut aiemmin lausumansa ja viitannut Helsingin hallinto-oikeuden päätökseen perusteluineen. Koska kyse on kirkollisvalituksesta, uusia perusteita ei voi enää valitusajan päättymisen jälkeen esittää.

ovat antaneet vastaselityksen sekä toimittaneet lisäselvitystä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian. Hallinto-oikeuden ja kirkkohallituksen päätökset kumotaan ja asia palautetaan kirkkohallitukselle uudelleen käsiteltäväksi.

Kirkkolain 24 luvun 1 §:n 1 momentin mukaan, milloin seurakunnan tai seurakuntayhtymän viranomaisen päätös on alistettava, alistamisen toimittaa ja asiakirjat lähettää tuomiokapitulille seurakunnan viranomaisen päätöksen osalta kirkkoneuvosto tai seurakuntaneuvosto ja seurakuntayhtymän päätöksen osalta yhteinen kirkkoneuvosto. Jos alistettavan asian tutkiminen kuuluu kirkkohallitukselle, tuomiokapituli lähettää asiakirjat ja oman lausuntonsa kirkkohallitukselle.

Kirkkolain 24 luvun 4 §:n 1 momentin mukaan kirkkovaltuuston, yhteisen kirkkovaltuuston, seurakunnan ja hiippakunnan vaalilautakunnan, hiippakuntavaltuuston, tuomiokapitulin ja kirkkohallituksen päätökseen sekä kirkkoneuvoston, seurakuntaneuvoston ja yhteisen kirkkoneuvoston oikaisuvaatimuksen johdosta antamaan päätökseen haetaan muutosta kirkollisvalituksella hallinto-oikeudelta. Alistettavassa asiassa valitus tehdään kuitenkin alistusviranomaiselle.

Pykälän 2 momentin mukaan valituksen saa tehdä sillä perusteella, että:

1) päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä;

2) päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa; tai

3) päätös on muuten lainvastainen.

Pykälän 3 momentin mukaan valitus seurakunnan tai seurakuntayhtymän alistettavasta päätöksestä voidaan perustaa myös siihen, että päätös ei ole tarkoituksenmukainen. Alistusviranomaisen päätöksestä voidaan valittaa vain 2 momentin mukaisella perusteella.

Kirkkolain 24 luvun 16 §:n mukaan, jollei mainitussa laissa toisin säädetä, valituksen ja hallintoriita-asian käsittelyssä noudatetaan, mitä hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään.

Hallintolainkäyttölain (586/1996) 34 §:n 1 momentin mukaan asianosaiselle on ennen asian ratkaisemista varattava tilaisuus antaa selityksensä muiden tekemistä vaatimuksista ja sellaisista selvityksistä, jotka voivat vaikuttaa asian ratkaisuun.

Pykälän 2 momentin mukaan asian saa ratkaista asianosaista kuulematta, jos vaatimus jätetään tutkimatta tai hylätään heti tai jos kuuleminen on muusta syystä ilmeisen tarpeetonta.

Asiakirjaselvityksestä käy ilmi, että kirkkohallitus on Valkeakosken kirkon purkamista koskevaa alistusasiaa sekä A:n ja B:n siihen liittyvää valitusta käsitellessään pyytänyt Tampereen hiippakunnan tuomiokapitulia hankkimaan Sääksmäen seurakunnan lausunnon ja tarvittaessa muutoksenhakijoiden vastaselityksen sekä antamaan oman lausuntonsa asiasta. Tuomiokapituli on antanut kirkkohallitukselle 13.6.2018 päivätyn lausunnon, johon se on liittänyt myös Sääksmäen seurakunnan kirkkoneuvoston lausunnon 24.5.2018 liitteineen. Tuomiokapitulin lausuntoon on kirjattu, ettei Sääksmäen seurakunnan lausunnossa esitetty anna aihetta pyytää muutoksenhakijoilta vastaselitystä.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että tuomiokapitulin ja Sääksmäen seurakunnan lausunnot ovat sisältäneet useita kannanottoja liittyen A:n ja B:n valituksessa esitettyihin valitusperusteisiin.

Kirkkohallituksen alistusasiassa antamaan päätökseen 23.10.2018 § 137 on Tampereen hiippakunnan lausunnon kohdalle kirjattu, että tuomiokapituli katsoo, ettei lausunnossa esitetty anna aihetta pyytää muutoksenhakijoilta vastaselitystä. Kirkkohallituksen päätökseen ei ole kirjattu taikka asiakirjoista muutoinkaan käy ilmi, että myöskään Sääksmäen seurakunnan lausunnosta olisi pyydetty muutoksenhakijoilta vastaselitystä tai, että kumpaakaan lausuntoa olisi toimitettu muutoksenhakijoille tiedoksi.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että kirkollisvalituksen tehneellä seurakunnan jäsenellä on oikeus tulla valitusta käsiteltäessä kuulluksi, vaikka hänen valitusoikeutensa ei perustukaan asianosaisen asemaan. Muutoksenhakijoille olisi tullut varata tilaisuus antaa vastaselitys sekä tuomiokapitulin että seurakunnan antamista lausunnoista hallintolainkäyttölain 34 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla. Asian käsittelyssä kirkkohallituksessa on tältä osin menetelty virheellisesti ja kirkkohallituksen päätöstä rasittaa siten asianosaisen kuulemista koskeva virhe.

Asiassa on seuraavaksi arvioitava, voidaanko kirkkohallituksen päätös jättää kumoamatta menettelyvirheestä huolimatta sillä perusteella, että muutoksenhakijat ovat hallinto-oikeudessa voineet lausua tuomiokapitulin ja seurakunnan lausunnoista. Tämän osalta on huomattava, että valitettaessa kirkkovaltuuston päätöksestä kirkkohallitukselle valitusperusteita ei ole rajoitettu vain laillisuusperusteisiin. Merkittävä osa muutoksenhakijoiden kirkkohallituksessa esittämistä valitusperusteista on liittynyt alistettavan päätöksen tarkoituksenmukaisuuteen. Kirkkohallituksella on esillä olevassa kirkon purkamista koskevassa asiassa laaja harkintavalta. Kuulemisvirheen johdosta sillä ei kuitenkaan ole ollut käytettävissään muutoksenhakijoiden mahdollisia lisänäkökohtia, millä on saattanut olla vaikutusta sen harkintavallan käyttöön.

$107

Koska kirkkohallituksen päätös on kuulemisvirheen vuoksi syntynyt virheellisessä järjestyksessä, päätös on edellä mainituilla perusteilla kumottava. Muutoksenhakijoiden valitukset on käsiteltävä kirkkohallituksessa uudelleen, minkä vuoksi asia on palautettava sille uudelleen käsiteltäväksi.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Kari Kuusiniemi sekä oikeusneuvokset Anne E. Niemi, Outi Suviranta, Janne Aer ja Outi Siimes. Asian esittelijä Anne Rautiainen.

Äänestyslausunto

Eri mieltä olleen oikeusneuvos Outi Suvirannan äänestyslausunto:

”Hylkään valituslupahakemuksen. Velvollisena lausumaan pääasiasta olen samaa mieltä kuin enemmistö.”

Sääksmäen seurakunnan kirkkovaltuusto

Kirkkohallituksen täysistunto

Hallinto-oikeus

Asiassa saatu keskeinen selvitys

Sääksmäen seurakunnan kirkkoneuvoston päätöksen 6.9.2017

Valkeakosken kirkkoa koskevan hankesuunnitelman 9.1.2018

Kiinteistö- ja hautaustoimen työryhmän esityksen kirkkoneuvostolle 23.1.2018

Valittajien kirkkohallitukselle Sääksmäen seurakunnan kirkkovaltuuston

Selvityksen arviointi ja hallinto-oikeuden johtopäätökset

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Virpi Ikkelä, Tommi Toijonen ja Mika Paavilainen, joka on myös esitellyt asian.

A

B

Kirkkohallitus

Muutoksenhakijat

Perustelut

1. Sovellettavat säännökset

2. Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös