KHO:2022:112 — Handlingsoffentlighet

En redaktör framställde i journalistiskt syfte till Polisstyrelsen en begäran om att som elektronisk kopia få specifika uppgifter rörande personer som godkänts som ordningsvakt och väktare. Det var fråga om uppgifter rörande cirka 60 000 personer. Uppgifterna fanns i polisens informationssystem för förvaltningsärenden och mängden enskilda uppgifter var över 600 000. Polisstyrelsen utlämnade inte uppgifterna i begärd form.

Utgående från den utredning som framgick ur handlingarna om hur uppgifterna skulle användas, skyddas och förstöras, ansåg högsta förvaltningsdomstolen att förutsättningarna enligt 16 § 3 mom. i offentlighetslagen att lämna ut uppgifterna ur polisens informationssystem för förvaltningsärenden som elektroniska kopior uppfylldes. Trots att förutsättningarna enligt nämnda bestämmelse för att ge personuppgifter som elektronisk kopia ur ett myndighetsregister var uppfyllda skulle i ärendet ytterligare förutsättningarna för att lämna ut uppgifterna i elektronisk form bedömas enligt 16 § 2 mom. (385/2007) andra meningen i offentlighetslagen. Eftersom Polisstyrelsen inte ännu hade utnyttjat sin prövningsrätt enligt sistnämnda bestämmelse skulle ärendet återförsändas till Polisstyrelsen för ny behandling.

Högsta förvaltningsdomstolen konstaterade att den prövning som myndigheten utför med stöd av 16 § 2 mom. andra meningen i offentlighetslagen inte är fri, utan Polisstyrelsen ska i sin prövning beakta det som bestäms i 17 § 1 mom. i offentlighetslagen. Polisstyrelsen ska i sin prövning särskilt fästa uppmärksamhet vid att uppgifterna har begärts i journalistiskt det vill säga ett för offentlighetsprincipen centralt syfte och att det i lagens förarbeten gällande 16 § 2 mom. andra meningen i offentlighetslagen uttryckligen konstateras att myndigheten när den prövar sitt beslut enligt 17 § ska beakta de begärda uppgifternas användningssyfte i förhållande till offentlighetsprincipen och dess syfte.

Finlands grundlag 12 §

Dataskyddslagen 27 § och 28 §

Lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet (offentlighetslagen) 16 § 1 mom., 2 mom. (385/2007) första och andra meningen och 3 mom. samt 17 § 1 mom.

Lagen om behandling av personuppgifter i polisens verksamhet (761/2003) 1 § 1 mom., 3 § 1 och 2 mom. och 3 mom. 6 punkten

Förordningen (EU) 2016/679 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning) art. 85.1 och 2 punkten och art. 86

Ärendet har avgjorts av justitieråden Riitta Mutikainen, Tuomas Kuokkanen, Taina Pyysaari, Jaakko Autio och Robert Utter. Föredragande Mikko Rautamaa.

Toimittaja oli journalistisessa tarkoituksessa esittänyt Poliisihallitukselle pyynnön saada yksilöidyt järjestyksenvalvoja- ja vartijahyväksynnän saaneita henkilöitä koskevat tiedot sähköisenä kopiona. Kysymys oli poliisin hallintoasiain tietojärjestelmään sisältyvistä noin 60 000 henkilöä koskevista tiedoista yksittäisten tietojen määrän ollessa yli 600 000. Poliisihallitus ei luovuttanut tietoja pyydetyllä tavalla.

Asiakirjoista ilmenneen tietojen käyttötarkoitusta, suojaamista ja hävittämistä koskevan selvityksen perusteella korkein hallinto-oikeus katsoi, että pyydettyjen henkilötietojen antamiselle poliisin hallintoasiain tietojärjestelmästä sähköisenä kopiona oli julkisuuslain 16 §:n 3 momentissa tarkoitetut edellytykset.

Vaikka mainitun lainkohdan mukaiset edellytykset henkilötietojen antamiselle sähköisenä kopiona viranomaisen henkilörekisteristä täyttyivätkin, asiassa tuli tämän lisäksi arvioida tietojen sähköisessä muodossa tapahtuvan antamisen edellytyksiä julkisuuslain 16 §:n 2 momentin (385/2007) toisessa virkkeessä säädetyllä tavalla.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että tietojen antamistapaa koskeva julkisuuslain 16 §:n 2 momentin toisen virkkeen perusteella tapahtuva viranomaisen harkinta ei ollut vapaata, vaan Poliisihallituksen tuli harkinnassaan ottaa huomioon julkisuuslain 17 §:n 1 momentissa säädetty. Poliisihallituksen oli kiinnitettävä huomiota erityisesti siihen, että tietoja oli pyydetty journalistisessa eli julkisuusperiaatteen toteutumisen kannalta keskeisessä tarkoituksessa ja että julkisuuslain 16 §:n 2 momentin toisen virkkeen osalta lain esitöissä oli nimenomaan todettu, että viranomaisen oli 17 §:n mukaisesti ratkaisua harkitessaan otettava huomioon pyydettyjen tietojen käyttötarkoitus suhteessa julkisuusperiaatteeseen ja sen tarkoitukseen.

Suomen perustuslaki 12 §

Tietosuojalaki 27 § ja 28 §

Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta (julkisuuslaki) 16 § 1 momentti, 2 momentti (385/2007) ensimmäinen ja toinen virke ja 3 momentti sekä 17 § 1 momentti

Laki henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa (761/2003) 1 § 1 momentti, 3 § 1 ja 2 momentti ja 3 momentti 6 kohta

Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2016/679 luonnollisten henkilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä sekä näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta ja direktiivin 95/46/EY kumoamisesta (yleinen tietosuoja-asetus) 85 artikla 1 ja 2 kohta ja 86 artikla

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 15.6.2020 nro 20/0561/1

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää A:lle valitusluvan ja tutkii asian.

Helsingin hallinto-oikeuden ja Poliisihallituksen päätökset kumotaan ja asia palautetaan Poliisihallitukselle uudelleen käsiteltäväksi.

A:n vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa hylätään.

Asian tausta

(1)

on 10.4.2019 esittämällään ja myöhemmin täydentämällään tietopyynnöllä pyytänyt saada Poliisihallitukselta sähköisenä kopiona järjestyksenvalvoja- ja vartijahyväksynnän saaneita henkilöitä, mukaan lukien väliaikaisen vartijakortin saaneet henkilöt ja tilapäiset järjestyksenvalvojat, koskevan rekisterin. Pyyntö on 15.4.2019 yksilöity koskemaan seuraavia tietoja: etunimet, sukunimi, syntymäaika, kansalaisuus, sukupuoli, myöntänyt viranomainen, myöntämispäivämäärä, voimassaoloaika, koulutustiedot, ehdot ja rajoitukset sekä koiratieto. Aineistoa on pyydetty journalistiseen tarkoitukseen.

(2)

$10f

(3)

on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymys, hylännyt A:n valituksen Poliisihallituksen päätöksestä. Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluissa on lausuttu muun ohella seuraavaa:

(4) Asiassa on hallinto-oikeudessa arvioitavana kysymys siitä, onko Poliisihallitus voinut kieltäytyä luovuttamasta A:lle tämän pyytämää tietoaineistoa sähköisessä muodossa.

(5) A on pyytänyt Poliisihallitukselta sähköisessä muodossa luetteloa järjestyksenvalvoja- ja vartijahyväksynnän saaneista henkilöistä siten, että listasta ilmenee henkilön koko nimi, syntymäaika, kansalaisuus, sukupuoli, myöntänyt viranomainen, myöntämispäivämäärä, voimassaoloaika, koulutustiedot, ehdot ja rajoitukset sekä koiratieto. Asiakirjoista käy ilmi, ettei tällaista listausta ole suoraan tulostettavissa poliisin hallintoasiain tietojärjestelmästä, vaan se tulee erikseen luoda. Hallinto-oikeus toteaa, ettei kyse ole julkisuuslain 16 §:n 2 momentin ensimmäisessä virkkeessä tarkoitetusta viranomaisen ratkaisuista automaattisen tietojenkäsittelyn avulla ylläpidetyn rekisterin tiedoista.

(6) A:n pyytämät tiedot muodostavat julkisuuslain 16 §:n 3 momentissa tarkoitetun viranomaisen henkilörekisterin. Kyseisessä lainkohdassa on säädetty erityisedellytyksiä sille, että tällaiseen henkilörekisteriin sisältyviä henkilötietoja voidaan luovuttaa kopiona, tulosteena tai sähköisessä muodossa. Tietojen luovuttaminen sähköisessä muodossa on kuitenkin julkisuuslain 16 §:n 2 momentin toisessa virkkeessä tarkoitetulla tavalla viranomaisen harkinnassa silloinkin, kun kyse on 3 momentissa tarkoitetuista tiedoista. Näin ollen Poliisihallitus on voinut julkisuuslain 16 §:n 2 momentissa säädetyn harkintavaltansa nojalla esittämillään syillä kieltäytyä luovuttamasta tietoja valittajan pyytämässä sähköisessä muodossa, vaikka 3 momentissa säädetyt luovuttamisen edellytykset sinänsä olisivat käsillä.

Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(7)

on pyytänyt lupaa valittaa Helsingin hallinto-oikeuden päätöksestä ja on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja Poliisihallituksen päätökset kumotaan ja Poliisihallitus velvoitetaan luovuttamaan A:n pyytämät tiedot tietopyynnön mukaisesti. A on lisäksi vaatinut, että Poliisihallitus velvoitetaan korvaamaan hänen oikeudenkäyntikulunsa korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen.

(8)

on esittänyt muun ohella, että hänen tarkoituksenaan on tietopyynnön kohteena olevan aineiston perusteella tarkastella yksityisiä turvallisuuspalveluita ja niiden suhdetta lainvalvontaan ja vallankäyttöön Suomessa sekä sitä, missä määrin viranomaiset ovat myöntäneet järjestyksenvalvonta- ja vartiointilupia henkilöille, joilla on läheisiä kytköksiä ääriliikkeisiin. Nämä asiat ovat jo itsessään sellaisia oikeutetun yhteiskunnallisen keskustelun kannalta merkittäviä kysymyksiä, jotka puoltavat tietojen antamista vaaditulla tavalla.

(9) Tehokkaat isojen tietomassojen analyysikeinot ovat nykyään yhä välttämättömämpi osa journalistin työtä ja median yhteiskunnallisen tehtävän toteuttamista. Median perustehtävän toteuttaminen digitaalisena aikakautena muuttuu vaikeaksi tai mahdottomaksi, jos datajournalististen menetelmien käyttö estetään tai viranomaisille annetaan vapaa harkintavalta sen osalta sallivatko ne tällaisten menetelmien käytön oman toimintansa tarkastelussa tai yhteiskunnan ilmiöiden ja tapahtumien tarkastelussa laajemminkin.

(10) Isojen datamassojen tarkastelu edellyttää käytännössä, että journalisti voi ladata aineiston omalle tietokoneelleen ja omiin analyysiohjelmiinsa. Median vapaus edellyttää, ettei keinovalikoima ole tarkasteltavan viranomaisen harkinta- tai päätäntävallassa. Aito mahdollisuus datajournalismiin myös edellyttää, että tietoja voidaan arvioida tilastollisesti. Tämä edellyttää mahdollisuutta käsitellä koko datajoukkoa, eikä vain viranomaisen oikeaksi katsomaa otosta siitä.

(11) Julkisuuslain 16 §:n 3 momentin mukaan henkilötietoja voidaan tietosuojan estämättä luovuttaa taholle, jolla on yleisen tietosuoja-asetuksen nojalla oikeus tallettaa ja käyttää pyytämiään tietoja. Tietosuojalain 27 §:stä puolestaan seuraa, ettei yleinen tietosuoja-asetus rajoita journalistien oikeutta tallettaa tai käyttää henkilötietoja toimituksellisiin tarkoituksiin. Kun tietoja voidaan lähes aina luovuttaa journalisteille tietosuojan estämättä, ei tietosuoja myöskään voi olla perustuslain 12 §:n 2 momentissa tarkoitettu välttämätön syy rajoittaa julkisuusperiaatetta. Vähintäänkin yhdessä luettuina edellä mainitut säännökset ilmentävät periaatetta siitä, että journalistien tiedonsaantioikeutta viranomaisten sähköiseen aineistoon ei tietosuojasyihin vedoten tulisi rajoittaa muutoin kuin pakottavissa tilanteissa. Julkisuuslain mukaista harkintavaltaa on käytettävä tämän periaatteen mukaisesti.

(12) Perustuslakivaliokunta on korostanut, että yksityiselämän ja henkilötietojen suojalla ei ole etusijaa muihin perusoikeuksiin nähden. Tämä pätee erityisesti tilanteessa, jossa on kyse viranomaisten päätöksentekoa koskevasta rekisteristä, johon ei julkisuuslain 16 §:n 2 momentin mukainen harkintavalta muutoinkaan sovellu. Kun viranomaispäätöksiä yhä useammin tehtäneen ”suoraan” tietojärjestelmään, ei tule vetää keinotekoista rajaa itse päätöksen (”päätösrekisterin”) ja päätöksiä kuvaavan tiedon välille. Vaadittujen tietojen voidaan katsoa olevan jopa suoraan julkisuuslain 16 §:n 2 momentin ensimmäisessä virkkeessä tarkoitettu viranomaisen ratkaisuista automaattisen tietojenkäsittelyn avulla ylläpidetty rekisteri, johon harkintavalta ei sovellu lainkaan. Harkintavallalle on ainakin annettava supistava tulkinta eikä viranomaisen tulisi voida käyttää harkintavaltaansa rajoittaakseen median mahdollisuuksia tarkastella tehokkaasti sen omaa toimintaa.

(13) PSI-direktiivin (julkisen sektorin hallussa olevien tietojen uudelleenkäyttöä koskeva Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2003/98/EY) 5 artiklan 1 kohta asettaa viranomaisille (ainakin lähes) ehdottaman velvoitteen luovuttaa hallussaan olevat sähköiset tiedot sähköisessä muodossa. Julkisuuslain mukaista harkintavaltaa on käytettävä direktiivin ja sen tarkoitukset parhaiten toteuttavalla tavalla. Aineisto on näin ollen luovutettava vaaditulla tavalla sähköisesti.

(14)

on lausunnossaan vaatinut, että valituslupaa ei myönnetä, ja jos se myönnetään, valitus ja oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään. Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

(15) Rekisteri järjestyksenvalvoja- ja vartijahyväksynnän saaneista henkilöistä sisältää tiedot noin 60 000 henkilöstä ja pyynnön kohteena on ollut yli 600 000 henkilötietoyksikköä. Tällaista tietojoukkoa hallinnoidessaan Poliisihallituksella on tietosuoja- ja tietoturvalainsäädännön mukaisesti velvollisuus huolehtia asianmukaisesta riskienhallinnasta ja rekisteröityjen oikeuksien toteuttamisesta. Päätöksenteossa on otettu huomioon tietosuojalain 27 §, sananvapaus ja ilmaisunvapaus, tietojen käsittelyä journalistisia tarkoituksia varten koskevat lainsäännökset, henkilötietojen käsittelyn luonne, laajuus, asiayhteys ja tarkoitukset sekä luonnollisten henkilöiden oikeuksiin ja vapauksiin kohdistuvat riskit. Poliisihallitus on noudattanut julkisuuslain mahdollistamaa harkintavaltaa turvallisuusvaatimukset ja hallinnon oikeusperiaatteet huomioiden.

(16) Poliisihallituksen päätöksellä ei ole rajoitettu A:n pääsyä haluamiinsa tietoihin. A:lle on annettu mahdollisuus tutustua tietopyynnössä määriteltyihin tietoihin järjestyksenvalvoja- ja vartijahyväksynnän saaneista henkilöistä sähköisessä muodossa poliisin tiloissa, ja saada määrätyt henkilötietojen suojan rajoissa luovutettavissa olevat tiedot itselleen sähköisessä muodossa.

(17) Järjestyksenvalvoja- ja vartijahyväksynnän saaneiden henkilöiden tiedot sisältävässä rekisterissä ei ole kyse julkisuuslain 16 §:n 2 momentin ensimmäisessä virkkeessä tarkoitetusta viranomaisen ratkaisuista automaattisen tietojenkäsittelyn avulla ylläpidetyn rekisterin tiedoista.

(18) Tietojen luovuttaminen sähköisessä muodossa on julkisuuslain 16 §:n 2 momentin toisessa virkkeessä tarkoitetulla tavalla viranomaisen harkinnassa silloinkin, kun kyse on pykälän 3 momentissa tarkoitetuista tiedoista. Viimeksi mainittu lainkohta antaa viranomaiselle mahdollisuuden luovuttaa henkilörekisteristä henkilötietoja sisältävän kopion tai tulosteen tai sen tiedot sähköisessä muodossa, mutta tämä ei ole viranomaista pakottava velvollisuus.

(19) PSI-direktiivin soveltamisalaan eivät sen 1 artiklan mukaan kuulu sellaiset henkilötietoja sisältävät dokumentit, joiden avoimuutta kansallinen lainsäädäntö rajoittaa. Järjestyksenvalvoja- ja vartijahyväksynnän saaneiden henkilöiden tiedot sisältävä henkilörekisteri on käyttötarkoitukseltaan rajattu rekisteri, jonka avoimuutta rajoittavat ainakin julkisuuslaki ja tietosuojalainsäädäntö.

(20)

on antanut vastaselityksen, jossa on muun ohella esitetty, että koska A:lla on tietosuojasääntelyn valossa oikeus vastaanottaa ja käsitellä nyt vaatimiaan tietoja, PSI-direktiivi soveltuu käsillä olevaan asiaan ja sen 5 artiklan 1 kohta edellyttää tietojen luovuttamista sähköisesti. Poliisihallituksen esittämää direktiivin suppeaa tulkintaa ei voida ottaa tietopyynnön ratkaisemisen pohjaksi ainakaan ilman unionin tuomioistuimen ennakkoratkaisua asiasta.

(21) Poliisihallitus ei ole selostanut, miksi nyt kyseessä oleva tietokanta ei olisi julkisuuslain 16 §:n 2 momentin ensimmäisessä virkkeessä tarkoitettu rekisteri. Poliisihallituksella on jo sanotun lainkohdan nojalla ehdoton velvollisuus vaadittaessa luovuttaa nyt kyseessä olevat tiedot.

(22) Siinäkin tilanteessa, että julkisuuslain 16 §:n 2 momentin toinen virke soveltuisi, harkintavaltaa on käytettävä perusoikeusperiaatteiden mukaisella tavalla. Vaaditut sähköiset tallenteet on siten luovutettava A:lle sähköisessä muodossa, elleivät aidot ja toteen näytetyt välttämättömät syyt muuta edellytä. Poliisihallitus ei ole esittänyt välttämättömiä syitä tiedonsaantioikeuden rajoittamiseksi. Tietosuojalain 27 §:llä on nimenomaisesti suljettu pois tietosuoja-asetuksen 5 artiklan 1 kohdan c alakohdassa tarkoitetun tietojen minimointiperiaatteen soveltaminen journalistiseen toimintaan.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

Kysymyksenasettelu

(23) Asiassa on kysymys siitä, olisiko Poliisihallituksen tullut antaa toimittaja A:n pyytämät tiedot järjestyksenvalvoja- ja vartijahyväksynnän saaneista henkilöistä pyydetyllä tavalla eli sähköisenä kopiona. Poliisihallituksen mukaan kysymys on poliisin hallintoasiain tietojärjestelmään sisältyvistä noin 60 000 henkilöä koskevista tiedoista yksittäisten tietojen määrän ollessa yli 600 000.

(24) Ratkaistavana on ensinnäkin, onko pyydettyjen henkilötietojen antamiselle poliisin hallintoasiain tietojärjestelmästä pyydetyllä tavalla viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 16 §:n 3 momentissa tarkoitetut edellytykset ja mikä on mainitun lainkohdan suhde sovellettavaksi tulevaan saman pykälän 2 momentin säännökseen nähden.

(25) Ratkaistavana on edelleen, onko poliisin hallintoasiain tietojärjestelmä joko sinällään julkisuuslain 16 §:n 2 momentin (385/2007) ensimmäisessä virkkeessä tarkoitettu viranomaisen ratkaisuista automaattisen tietojenkäsittelyn avulla ylläpidetty rekisteri tai sisältyykö siihen järjestyksenvalvoja- ja vartijahyväksynnän saaneita henkilöitä koskeva sanotussa lainkohdassa tarkoitettu rekisteri vai onko kysymys saman momentin toisessa virkkeessä tarkoitetusta muusta julkisesta asiakirjasta.

(26) Edelleen arvioitavaksi tulee kysymys tietojen antamistapaa koskevista edellytyksistä sovellettavan julkisuuslain 16 §:n 2 momentin säännöksen perusteella. Tässä yhteydessä on A:n valituksessa esitetyn johdosta otettava kantaa myös siihen, mikä merkitys julkisen sektorin hallussa olevien tietojen uudelleenkäyttöä koskevalla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2003/98/EY (PSI-direktiivi) ja sen muuttamisesta annetulla direktiivillä 2013/37/EU mahdollisesti on nyt esillä olevan tietojen antamistapaa koskevan kysymyksen ratkaisemisessa.

Sovellettavat ja asiaan muutoin liittyvät oikeusohjeet

(27)

12 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on sananvapaus. Sananvapauteen sisältyy oikeus ilmaista, julkistaa ja vastaanottaa tietoja, mielipiteitä ja muita viestejä kenenkään ennakolta estämättä. Tarkempia säännöksiä sananvapauden käyttämisestä annetaan lailla. Lailla voidaan säätää kuvaohjelmia koskevia lasten suojelemiseksi välttämättömiä rajoituksia. Pykälän 2 momentin mukaan viranomaisen hallussa olevat asiakirjat ja muut tallenteet ovat julkisia, jollei niiden julkisuutta ole välttämättömien syiden vuoksi lailla erikseen rajoitettu. Jokaisella on oikeus saada tieto julkisesta asiakirjasta ja tallenteesta.

(28)

$118

(29) Yleisen tietosuoja-asetuksen 86 artiklan mukaan viranomaiset taikka julkis- tai yksityisoikeudelliset yhteisöt yleisen edun vuoksi toteutetun tehtävän suorittamiseksi voivat luovuttaa viranomaisten tai yhteisöjen hallussa olevien virallisten asiakirjojen sisältämiä henkilötietoja viranomaiseen tai yhteisöön sovellettavan unionin oikeuden tai jäsenvaltion lainsäädännön mukaisesti, jotta voidaan sovittaa yhteen virallisten asiakirjojen julkisuus ja tämän asetuksen mukainen oikeus henkilötietojen suojaan.

(30)

$11a

(31) Tietosuojalain 28 §:n mukaan oikeuteen saada tieto ja muuhun henkilötietojen luovuttamiseen viranomaisen henkilörekisteristä sovelletaan, mitä viranomaisten toiminnan julkisuudesta säädetään.

(32)

$11c

(33) Julkisuuslain 17 §:n 1 momentin mukaan viranomainen on tämän lain mukaisia päätöksiä tehdessään ja muutoinkin tehtäviään hoitaessaan velvollinen huolehtimaan siitä, että tietojen saamista viranomaisen toiminnasta ei lain 1 ja 3 § huomioon ottaen rajoiteta ilman asiallista ja laissa säädettyä perustetta eikä enempää kuin suojattavan edun vuoksi on tarpeellista ja että tiedon pyytäjiä kohdellaan tasapuolisesti.

(34)

(761/2003) 1 §:n 1 momentin (1181/2013) mukaan tätä lakia sovelletaan poliisilain (872/2011) 1 luvun 1 §:ssä tarkoitettujen tehtävien suorittamiseksi tarpeellisten henkilötietojen automaattiseen käsittelyyn ja muuhun henkilötietojen käsittelyyn silloin, kun henkilötiedot muodostavat tai niiden on tarkoitus muodostaa henkilörekisteri tai sen osa. Henkilötietojen käsittelyyn sovelletaan henkilötietolakia (523/1999) ja viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettua lakia (621/1999) siltä osin kuin tässä laissa tai muussa laissa ei toisin säädetä.

$11e

(36) Henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa annettu laki (761/2003) on kumottu 1.6.2019 voimaan tulleella saman nimisellä lailla (616/2019).

(37)

”Pykälän 2 momentti koskee tiedon saamista muista kuin perinteisistä asiakirjoista.

Säännös vastaa pääosin voimassa olevan lain 7 a §:ää. Siihen on kuitenkin otettu erityissäännös, jonka mukaan pyytäjällä olisi yleensä oikeus saada viranomaisen ratkaisuista kopio teknisenä tallenteena siltä osin kuin ratkaisu on julkinen. Tiedonsaantioikeus kohdistuu viranomaisen automaattisen tietojenkäsittelyn avulla ylläpitämiin rekistereihin. Erityisistä syistä kopion saanti voidaan kuitenkin evätä. Tällaisina syinä voi etenkin ehdotetun lain siirtymäsäännöksissä tarkoitettuna aikana olla se, ettei rekisteristä ole erotettavissa salassa pidettäviä tietoja. Kun tietoja pyydetään sähköisessä muodossa muista asiakirjoista, viranomaisen on 17 §:n mukaisesti ratkaisuaan harkitessaan otettava huomioon pyydettyjen tietojen käyttötarkoitus suhteessa julkisuusperiaatteeseen ja sen tarkoitukseen. Lupa voitaisiin evätä muun muassa silloin, kun tietoja pyydettäisiin kaupallisiin ja muihin julkisuusperiaatteen toteuttamisen kannalta vieraisiin tarkoituksiin.

Kuten lakiehdotuksen 5 §:stä ilmenee, asiakirjalla tarkoitetaan perinteisten paperiasiakirjojen lisäksi myös sähköisesti talletettuja ja yhteenkuuluviksi tarkoitettuja merkintöjä. Siten laissa tarkoitettuna asiakirjana, josta viranomainen olisi velvollinen antamaan tiedon, ei pidetä tietoaineistoa, joka voidaan valmistaa viranomaisen hallussa olevien tietojen perusteella esimerkiksi yhdistämällä eri käyttötarkoituksia varten talletettuja tietoja eri atk-tiedostoista.”

(39)

koskevassa hallituksen esityksessä (HE 284/2018 vp) todetaan

$124

(40)

koskevassa hallituksen esityksessä (HE 30/1998 vp) todetaan

koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa, että ”momentti sisältää henkilötietojen luovuttamista koskevan erityissäännöksen” ja että ”sääntelyn tarkoituksena on estää se, että henkilötietojen julkisuus johtaisi henkilötietojen suojaa koskevien säännösten vastaiseen rekisterinpitoon tai muuhun tietojen käsittelyyn”. Edelleen hallituksen esityksessä on lausuttu, että ”tiedotusvälineillä on henkilörekisterilain mukaan oikeus pitää toimituksellisia rekistereitä, mistä seuraa, että tiedotusvälineille voitaisiin antaa lupa julkisten henkilötietojen saantiin myös teknisenä tallenteena tai muutoin massamuotoisena tulosteena”. Vielä hallituksen esityksessä on muun ohella lausuttu, että ”henkilötietojen luovutusrajoitus koskisi tietojen antamista kopiona tai tulosteena tai sähköisessä muodossa”.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

(41) Poliisihallituksen päätöksestä ilmenee, että A:n sähköisenä kopiona pyytämät järjestyksenvalvoja- ja vartijahyväksynnän saaneita henkilöitä koskevat tiedot sisältyvät poliisin hallintoasiain tietojärjestelmään. Poliisihallituksen lausunnosta hallinto-oikeudelle ilmenee lähemmin, että tietopyyntö on kohdistunut hallintoasiain tietojärjestelmään osana kuuluvaan ajantasaiseen rekisteriin järjestyksenvalvoja- ja vartijahyväksynnän saaneista henkilöistä.

(42) Poliisin hallintoasiain tietojärjestelmä on poliisin valtakunnalliseen käyttöön tarkoitettu pysyvä automaattisen tietojenkäsittelyn avulla ylläpidettävä henkilörekisteri, johon sisältyvien henkilötietojen käsittelyyn sovelletaan henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa annetun lain 1 §:n 1 momentin perusteella henkilötietolakia ja julkisuuslakia jollei toisin säädetä.

(43) Poliisihallitus on lausunnossaan hallinto-oikeudelle todennut, että poliisin hallintoasiain tietojärjestelmä on käyttötarkoitukseltaan rajattu. Se ei kuitenkaan päätöksessään tai muutoinkaan ole nimenomaisesti esittänyt, että henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa annetusta laista seuraisi, että A:n pyytämiä tietoja ei hänelle voitaisi pyydetyllä tavalla antaa.

(44) Kun otetaan huomioon edellä lausuttu ja tietosuojalain 28 §, edellytyksiä antaa pyydetyt henkilötiedot sähköisenä kopiona arvioidaan julkisuuslain 16 §:n 3 momentin nojalla. Viimeksi mainitun lainkohdan mukaan viranomaisen henkilörekisterin tiedot saa antaa sähköisessä muodossa, jos luovutuksensaajalla on henkilötietojen suojaa koskevien säännösten mukaan oikeus tallettaa ja käyttää sellaisia henkilötietoja.

$128

$129

(47) Julkisuuslain 16 §:n 3 momentista ei näin ollen johdu, että A:lla ei olisi oikeutta saada pyytämiään tietoja pyytämällään tavalla sähköisenä kopiona.

(48) Vaikka julkisuuslain 16 §:n 3 momentin mukaiset edellytykset tietojen luovuttamiselle sähköisenä kopiona asiassa täyttyvätkin, asiassa tulee tämän lisäksi arvioida tietojen sähköisessä muodossa tapahtuvan antamisen edellytyksiä julkisuuslain 16 §:n 2 momentissa (385/2007) säädetyn suhteen.

(49) Poliisihallitus on päätöksessään soveltanut julkisuuslain 16 §:n 2 momentin ensimmäistä virkettä, joka koskee viranomaisen ratkaisuista automaattisen tietojenkäsittelyn avulla ylläpidettyä rekisteriä (niin sanottu ratkaisurekisteri). Momentin toista virkettä, joka koskee tietojen antamista sähköisessä muodossa muusta julkisesta asiakirjasta, päätöksessä ei ole mainittu.

(50) Poliisihallitus on hallinto-oikeudelle antamassaan lausunnossa kuitenkin todennut, että hallintoasiain tietojärjestelmän tiedot eivät muodosta julkisuuslain 16 §:n 2 momentin ensimmäisessä virkkeessä tarkoitettua viranomaisen ratkaisuista pidettyä rekisteriä, jolloin tietojen luovuttaminen sähköisessä muodossa on mainitun momentin mukaan Poliisihallituksen harkinnassa. Toisaalta lausunnossa on myöhemmin todettu, että asiassa on julkisuuslain 16 §:n 2 momentissa tarkoitetut erityiset syyt toimittaa tiedot tietopyynnöstä eroavalla tavalla. Kun otetaan huomioon, että erityisiin syihin viitataan ainoastaan ratkaisurekisteriä koskevassa julkisuuslain 16 §:n 2 momentin ensimmäisessä virkkeessä ja viranomaisen harkintamahdollisuuteen ainoastaan muuta julkista asiakirjaa koskevassa momentin toisessa virkkeessä, lausunnossa esitetty on ristiriitaista.

(51) Hallinto-oikeus on päätöksessään katsonut, että kyse ei ole julkisuuslain 16 §:n 2 momentin ensimmäisessä virkkeessä tarkoitetusta viranomaisen ratkaisuista automaattisen tietojenkäsittelyn avulla ylläpidetyn rekisterin tiedoista. Hallinto-oikeus onkin arvioinut asiaa sanotun momentin toisessa virkkeessä säädetyn kannalta. Lausunnossaan korkeimmalle hallinto-oikeudelle Poliisihallitus on hallinto-oikeuden päätökseen viitaten todennut, ettei järjestyksenvalvoja- ja vartijahyväksynnän saaneiden henkilöiden tiedot sisältävässä rekisterissä ole kyse julkisuuslain 16 §:n 2 momentin ensimmäisessä virkkeessä tarkoitetun rekisterin tiedoista.

$12b

(53) Tietojen antamistapaa koskevassa arvioinnissa tulee siten sovellettavaksi julkisuuslain 16 §:n 2 momentin toinen virke, joka koskee tietojen antamista sähköisessä muodossa muusta julkisesta asiakirjasta kuin momentin ensimmäisessä virkkeessä tarkoitetusta rekisteristä.

(54) Kun kysymys ei nyt ole tietojen antamisesta julkisuuslain 16 §:n 2 momentin ensimmäisessä virkkeessä tarkoitetusta rekisteristä, niiden antaminen sähköisessä muodossa eli A:n pyytämällä tavalla sähköisenä kopiona on momentin toisen virkkeen mukaan Poliisihallituksen harkinnassa. Poliisihallitus ei kuitenkaan ole vielä käyttänyt sille tämän lainkohdan nojalla kuuluvaa harkintavaltaa, vaan se on päätöksessään soveltanut julkisuuslain 16 §:n 2 momentin ensimmäistä virkettä.

(55) Tämän ja muun edellä lausutun vuoksi hallinto-oikeuden ja Poliisihallituksen päätökset on kumottava ja asia on palautettava Poliisihallitukselle uudelleen käsiteltäväksi asian ratkaisemiseksi julkisuuslain 16 §:n 2 momentin toisen virkkeen soveltamista koskevalta osalta.

(56) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että tietojen antamistapaa koskeva julkisuuslain 16 §:n 2 momentin toisen virkkeen perusteella tapahtuva viranomaisen harkinta ei ole vapaata, vaan Poliisihallituksen tulee harkinnassaan ottaa huomioon mitä edellä selostetussa julkisuuslain 17 §:n 1 momentissa on säädetty. Tässä yhteydessä Poliisihallituksen on kiinnitettävä huomiota erityisesti siihen, että tietoja on nyt pyydetty journalistisessa eli julkisuusperiaatteen toteutumisen kannalta keskeisessä tarkoituksessa ja että julkisuuslain 16 §:n 2 momentin toisen virkkeen osalta lain esitöissä on nimenomaan todettu, että viranomaisen on 17 §:n mukaisesti ratkaisuaan harkitessaan otettava huomioon pyydettyjen tietojen käyttötarkoitus suhteessa julkisuusperiaatteeseen ja sen tarkoitukseen.

(57) Korkein hallinto-oikeus toteaa vielä, että Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin julkisen sektorin hallussa olevien tietojen uudelleenkäytöstä 2003/98/EY (PSI-direktiivi) 1 artiklan 2 kohtaan on direktiivin muuttamisesta annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2013/37/EU lisätty alakohta c c), jonka mukaan direktiiviä ei sovelleta asiakirjoihin, jotka eivät ole saatavilla tai joiden saatavuutta on rajoitettu asiakirjojen saatavuutta koskevien järjestelmien perusteella henkilötietojen suojaamiseksi, ja sellaisiin kyseisten järjestelmien perusteella saatavilla olevien asiakirjojen osiin, jotka sisältävät henkilötietoja, joiden uudelleenkäyttö on ristiriidassa yksilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä annetun lain kanssa. Koska viranomaisten henkilörekisterien saatavuutta on rajoitettu julkisuuslain 16 §:n 3 momentilla, PSI-direktiivillä ei ole merkitystä Poliisihallituksen harkitessa tietojen antamistapaa julkisuuslain 16 §:n 2 momentin toisen virkkeen perusteella.

Oikeudenkäyntikulut

(58) Asian laatuun nähden ja kun otetaan huomioon oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §, A:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Tuomas Kuokkanen, Taina Pyysaari, Jaakko Autio ja Robert Utter. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.

Svenska Ylen toimittaja A

Poliisihallitus

Helsingin hallinto-oikeus

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Jaana Moilanen, Liisa Selvenius-Hurme ja Sari Komonen, joka on myös esitellyt asian.

A

Suomen perustuslain

Yleisen tietosuoja-asetuksen

Tietosuojalain

Julkisuuslain

Henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa annetun lain

PSI-direktiivin

Lain esityöt

(38) Julkisuuslakia koskevassa hallituksen esityksessä (HE 30/1998 vp) todetaan julkisuuslain 16 §:n 2 momenttia koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa seuraavaa:

Lakia julkisen hallinnon tiedonhallintaa sekä eräitä siihen liittyviä lakeja

julkisuuslain 16 §:n 2 momenttia

Julkisuuslakia

julkisuuslain 16 §:n 3 momenttia

Onko pyydettyjen henkilötietojen antamiselle sähköisenä kopiona julkisuuslain 16 §:n 3 momentissa tarkoitetut edellytykset?

Sovelletaanko asiassa julkisuuslain 16 §:n 2 momentin (385/2007) ensimmäistä vai toista virkettä?

Tietojen antamistapaa koskeva arviointi julkisuuslain 16 §:n 2 momentin toisessa virkkeessä säädetyn perusteella