KHO:2022:122 — Handlingsoffentlighet

I samband med en inom universitetet pågående utredning om avvikelse från god vetenskaplig praxis hade den person som misstankarna gällde ombetts ta ställning till huruvida det ingick enligt offentlighetslagen sekretessbelagda uppgifter i utredningsgruppens slutrapport. Universitetet hade emot personens uppfattning beslutat att varken sekretessbelägga eller ta bort vissa uppgifter ur slutrapporten.

Den person som misstankarna gällde besvärade sig över universitetets beslut. Förvaltningsdomstolen avvisade besvären på den grunden att det inte var fråga om ett i offentlighetslagen avsett beslut att i enlighet med offentlighetslagen fatta beslut om att ge ut handlingar. Beslutet att avvisa ärendet motiverades också med att offentlighetslagen inte innehåller bestämmelser om en myndighets behörighet att förordna om att sekretessbelägga handlingar, utan frågan om handlingars offentlighet och sekretess avgörs i samband med behandlingen av varje enskild begäran att utlämna en handling.

Ur universitets utsaga till högsta förvaltningsdomstolen framgick att utredningsgruppens slutrapport hade bifogats det beslut som universitetets rektor fattat med anledning om misstanken, vilket beslut hade getts efter att det ovan avsedda beslutet hade fattats av universitet.

Högsta förvaltningsdomstolen ansåg att universitetets beslut att varken sekretessbelägga eller ta bort uppgifter till sin natur var ett beslut som föregick åtgärden att ge ut en handling och var avsett att slutligt avgöra bedömningen om handlingens offentlighet. I offentlighetslagen ingår inga bestämmelser om myndighetsbeslut av den här typen. Därför kan universitetets beslut inte anses vara ett beslut enligt 33 § 2 mom. i offentlighetslagen. Inte heller 83 a § 1 mom. i universitetslagen kunde tillämpas på ändringssökandet. Förutsättningarna för att söka ändring skulle därför med beaktande av 21 § i grundlagen bedömas enligt förvaltningsprocesslagen (586/1996) som var i kraft vid beslutstidpunkten.

Med beaktande av beslutets natur var det beslut universitetet fattat överklagbart enligt 5 § 1 mom. i förvaltningsprocesslagen. Beslutet skulle anses direkt påverka den persons rätt eller fördel som varit föremål för utredningen och som uttalat sin åsikt om slutrapportens offentlighet och sekretess. Personen i fråga hade därför enligt 6 § 1 mom. i förvaltningsprocesslagen även rätt att anföra besvär över beslutet. Förvaltningsdomstolen borde följaktligen ha prövat besvären över det beslut universitetet hade fattat. Förvaltningsdomstolens beslut upphävdes och ärendet återförsändes till förvaltningsdomstolen för ny behandling.

Finlands grundlag 21 §

Lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet (offentlighetslagen) 33 § (907/2015) 2 mom.

Universitetslagen 83 a § 1 mom.

Förvaltningsprocesslagen (586/1996) 5 § 1 mom. och 6 § 1 mom.

Ärendet har avgjorts av justitieråden Eija Siitari, Kari Tornikoski, Taina Pyysaari, Jaakko Autio och Robert Utter. Föredragande Mikko Rautamaa.

Yliopistossa käynnissä olleen hyvän tieteellisen käytännön loukkausepäilyä koskeneen tutkinnan yhteydessä oli epäilyn kohteena ollutta henkilöä pyydetty ottamaan kantaa siihen, sisältyikö tutkintaryhmän loppuraporttiin julkisuuslain perusteella salassa pidettäviä tietoja. Yliopisto oli vastoin hänen näkemystään päättänyt olla poistamatta tai salaamatta eräitä loppuraporttiin sisältyneitä tietoja.

Hallinto-oikeus oli jättänyt loukkausepäilytutkinnan kohteena olleen henkilön valituksen yliopiston päätöksestä tutkimatta sillä perusteella, että kysymys ei ollut ollut julkisuuslaissa tarkoitetusta päätöksestä, jolla olisi päätetty julkisuuslain mukaisesti asiakirjojen antamisesta. Tutkimatta jättämistä perusteltiin myös sillä, että julkisuuslaissa ei myöskään ollut säädetty viranomaiselle toimivaltaa määrätä asiakirjoja salassa pidettäviksi, vaan kysymys asiakirjojen julkisuudesta ja salassapidosta ratkaistiin asiakirjoja koskevan kunkin tietopyynnön käsittelyn yhteydessä.

Yliopiston korkeimmalle hallinto-oikeudelle antamasta lausunnosta ilmeni, että tutkintaryhmän loppuraportti oli liitetty yliopiston rehtorin loukkausepäilyn johdosta tekemään päätökseen, joka oli annettu edellä tarkoitetun yliopiston päätöksen antamisen jälkeen.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että yliopiston päätöstä tietojen poistamatta tai salaamatta jättämisestä oli pidettävä luonteeltaan asiakirjan antamista koskevaa toimenpidettä edeltävänä ratkaisuna asiakirjan lopulliseksi tarkoitetusta julkisuusarvioinnista. Julkisuuslakiin ei sisältynyt säännöksiä tämänkaltaisista viranomaisen päätöksistä. Tähän nähden yliopiston päätöstä ei voitu pitää julkisuuslain 33 §:n 2 momentissa tarkoitettuna päätöksenä.

Muutoksenhakuun ei voitu soveltaa myöskään yliopistolain 83 a §:n 1 momenttia. Muutoksenhaun edellytyksiä oli perustuslain 21 §:ssä säädettyyn nähden arvioitava siten päätöksentekohetkellä voimassa olleen hallintolainkäyttölain (586/1996) perusteella.

Kun otettiin huomioon yliopiston päätöksen luonne, päätös oli hallintolainkäyttölain 5 §:n 1 momentin perusteella valituskelpoinen. Päätöksen oli katsottava vaikuttaneen loukkausepäilytutkinnan kohteena olleen ja loppuraportin julkisuutta ja salassa pidettävyyttä koskevassa asiassa kantansa esittäneen muutoksenhakijan oikeuteen tai etuun välittömästi, joten hänellä oli hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentin perusteella myös oikeus valittaa päätöksestä. Hallinto-oikeuden olisi näin ollen tullut tutkia yliopiston päätöksestä tehty valitus. Hallinto-oikeuden päätös kumottiin ja asia palautettiin hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.

Suomen perustuslaki 21 §

Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta (julkisuuslaki) 33 § (907/2015) 2 momentti

Yliopistolaki 83 a § 1 momentti

Hallintolainkäyttölaki (586/1996) 5 § 1 momentti ja 6 § 1 momentti

Päätös, jota valitus koskee

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 10.2.2021 nro 21/0048/2

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii valituksen.

Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätös kumotaan. Asia palautetaan hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.

Kun hallinto-oikeus ratkaisee asian, sen tulee lausua myös korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyistä oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevista vaatimuksista.

(1)

on ollut käynnissä hyvän tieteellisen käytännön loukkausepäilyä koskeva tutkinta, jossa yhtenä epäilyn kohteena on ollut yliopistonlehtori

. Osana tutkintamenettelyä A:ta on pyydetty ottamaan kantaa siihen, sisältyykö tutkintaryhmän loppuraporttiin viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa (julkisuuslaki) tarkoitettuja salassa pidettäviä tietoja.

(2) Yliopisto on päätöksellään 1.10.2019 vastoin A:n näkemystä päättänyt olla poistamatta tai salaamatta tutkintaryhmän loppuraporttiin sisältyviä tietoja, jotka ovat koskeneet Keski-Suomen sairaanhoitopiirin tutkimuseettiselle toimikunnalle esitetyn lausuntopyynnön diaarinumeroa, lausuntoa pyytäneen henkilön nimeä ja tietoa siitä, onko lausuntopyynnön johdosta annettu lausunto ollut puoltava vai kielteinen. Päätöksen mukaan nämä tiedot eivät ole julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 tai 21 kohdan perusteella salassa pidettäviä. Päätöksessä on lisäksi todettu, että tutkimushankkeen nimeä koskeva tieto on julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 21 kohdan perusteella salassa pidettävä, mutta tieto kuitenkin luovutetaan julkisuuslain 11 §:n nojalla hyvän tieteellisen käytännön loukkausta selvittäneelle tutkintaryhmälle.

(3)

on valituksenalaisella päätöksellään jättänyt tutkimatta Jyväskylän yliopiston päätöstä koskevat A:n vaatimukset. Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluissa on viitattu julkisuuslain 14 §:n 1 momenttiin ja 33 §:n 2 momenttiin, oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 126 §:ään ja hallintolainkäyttölain 51 §:n 2 momenttiin ja lausuttu seuraavaa:

(4) A on valituksessaan ilmaissut tyytymättömyytensä Jyväskylän yliopiston päätökseen olla salaamatta hyvän tieteellisen käytännön loukkausta selvittäneen tutkintaryhmän loppuraporttiin sisältyviä muita tutkimuseettiselle toimikunnalle toimitettuja lausuntopyyntöjä koskevia tietoja kuin tiedon tutkimushankkeen nimestä. Jyväskylän yliopiston tekemä päätös ei ole julkisuuslain tarkoittama päätös, jolla olisi päätetty julkisuuslain mukaisesti asiakirjojen antamisesta. Laissa ei myöskään ole säädetty viranomaiselle tai tuomioistuimelle toimivaltaa määrätä asiakirjoja salassa pidettäviksi, vaan kysymys asiakirjojen julkisuudesta ja salassapidosta ratkaistaan hallintoasiana kunkin asiakirjoja koskevan tietopyynnön käsittelyn yhteydessä. A:n vaatimukset on näin ollen jätettävä tutkimatta.

Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(5)

on pyytänyt lupaa valittaa Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätöksestä ja on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja asia palautetaan hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi. A on lisäksi varannut oikeuden vaatia hallinto-oikeudessa korvattavaksi hänelle aiheutuneet oikeudenkäyntikulut laillisine korkoineen. Vaatimustensa tueksi A on esittänyt muun ohella seuraavaa:

(6) Muutoksenhakija yhtyy hallinto-oikeudessa eri mieltä olleen hallinto-oikeustuomarin näkemykseen siitä, että Jyväskylän yliopiston päätöksen valituskelpoisuutta on syytä arvioida myös hallintolainkäytön yleisten periaatteiden, julkisuuslakia koskevien lainvalmisteluasiakirjojen ja aiemman oikeuskäytännön valossa eikä pelkästään julkisuuslain sanamuodon perusteella.

(7) Julkisuuslakia säädettäessä perustuslakivaliokunta piti valtiosääntöoikeudellisesti välttämättömänä, että julkisuuslain muutoksenhakusäännöstä ei rajata koskemaan vain päätöstä, jolla on kieltäydytty antamasta pyydettyä asiakirjaa, koska oikeussuojan tarvetta voi ilmetä myös silloin, kun viranomainen tekee myönteisen päätöksen asiakirjan antamisesta. Valiokunta huomautti yksityisen oikeutta voivan koskea esimerkiksi päätös salassa pidettävän asiakirjan antamisesta sivulliselle.

(8) Korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjapäätöksessä KHO 2000:46 on todettu, että hallintolainkäytön yleisten periaatteiden soveltaminen merkitsee sen käsityksen torjumista, että asiakirjojen luovuttamista koskevasta myönteisestä päätöksestä ei olisi koskaan muutoksenhakuoikeutta. Päätöksessä on todettu myös, että julkisuuslain muutoksenhakusäännöksiä on arvioitava hallintolainkäytön yleisten säännösten mukaan ottaen huomioon julkisuusasioiden erityispiirteet.

(9) Muutoksenhakija katsoo, että edellä mainittujen oikeuskäytännössä ja lainvalmisteluasiakirjoissa esitettyjen kannanottojen perusteella yliopiston tekemää asiakirjojen julkisuutta koskevaa hallintopäätöstä tulee pitää hallintolainkäyttölain (586/1996) 5 §:n 1 momentissa tarkoitettuna valituskelpoisena päätöksenä. Yliopiston päätös julkistaa muutoksenhakijan salassa pidettäviksi pyytämät tiedot vaikuttaa vahingollisesti muutoksenhakijan elinkeinotoimintaan ja aiheuttaa hänelle taloudellista vahinkoa ja muuta haittaa, joten hänellä on hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentissa tarkoitettu oikeudellinen intressi ja oikeus muutoksen hakemiseen.

(10)

on pyytänyt Jyväskylän yliopistolta lausunnon, jossa on pyydetty ilmoittamaan myös, onko yliopiston päätöksessä tarkoitettu tutkintaryhmän loppuraportti tarkoitus jakaa jollekin taholle tai joillekin tahoille sekä onko näin jo menetelty.

(11)

on lausunnossaan viitannut hallinto-oikeuden päätöksen perusteluihin ja todennut lisäksi, että tutkintaryhmän loppuraportit 1 ja 2 on otettu yliopiston rehtorin asiassa 4.9.2020 tekemän lopullisen päätöksen liitteiksi. Lausunnon liitteeksi on oheistettu lista rehtorin päätöksen vastaanottaneista tahoista ja eritelty, ketkä ovat vastaanottaneet ei-julkiset versiot asiakirjoista ja keille on toimitettu julkiset versiot, joista on poistettu salassa pidettävät tiedot.

(12)

on varannut muutoksenhakijalle tilaisuuden antaa vastaselitys.

on ilmoittanut, että vastaselitystä ei anneta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

Kysymyksenasettelu

(13) Asiassa on kysymys siitä, onko Jyväskylän yliopiston päätös olla poistamatta tai salaamatta eräitä hyvän tieteellisen käytännön loukkausepäilyä koskevan tutkinnan tutkintaryhmän loppuraporttiin sisältyviä tietoja valituskelpoinen ja olisiko hallinto-oikeuden tullut tutkia päätöksestä tehty valitus.

Sovellettavat ja asiaan muutoin liittyvät oikeusohjeet

(14)

21 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa sekä oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi. Pykälän 2 momentin mukaan käsittelyn julkisuus sekä oikeus tulla kuulluksi, saada perusteltu päätös ja hakea muutosta samoin kuin muut oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon takeet turvataan lailla.

(15)

14 §:n 1 momentin (495/2005) ensimmäisen virkkeen mukaan viranomaisen asiakirjan antamisesta päättää se viranomainen, jonka hallussa asiakirja on, jollei 15 §:n 3 momentissa tai muualla laissa toisin säädetä. Pykälän 2 momentin mukaan tiedon asiakirjan sisällöstä antaa se viranomaisen henkilöstöön kuuluva, jolle viranomainen on tämän tehtävän määrännyt tai jolle se hänen asemansa ja tehtäviensä vuoksi muuten kuuluu. Pykälän 3 momentin mukaan, jos virkamies tai muu 2 momentissa tarkoitettu henkilö kieltäytyy antamasta pyydettyä tietoa, hänen on: 1) ilmoitettava tiedon pyytäjälle kieltäytymisen syy; 2) annettava tieto siitä, että asia voidaan saattaa viranomaisen ratkaistavaksi; 3) tiedusteltava asian kirjallisesti vireille saattaneelta tiedon pyytäjältä, haluaako hän asian siirrettäväksi viranomaisen ratkaistavaksi; sekä 4) annettava tieto käsittelyn johdosta perittävistä maksuista.

(16) Julkisuuslain 33 §:n (907/2015) 2 momentin mukaan muuhun päätökseen ja oikaisuvaatimukseen annettuun päätökseen saa hakea muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen siten kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään.

(17)

30 §:n 2 momentin mukaan yliopiston ja ylioppilaskunnan toiminnan julkisuuteen sovelletaan, mitä viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa (621/1999) säädetään lain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun viranomaisen toiminnan julkisuudesta.

(18) Yliopistolain 83 a §:n 1 momentin mukaan muuhun kuin 82 ja 83 §:ssä tarkoitettuun yliopiston hallintoasiassa antamaan päätökseen sekä oikaisuvaatimukseen annettuun päätökseen saa hakea muutosta valittamalla siihen hallinto-oikeuteen, jonka tuomiopiirissä yliopiston päätoimipaikka sijaitsee, siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään, jollei muualla laissa toisin säädetä.

(19)

(586/1996) 4 §:n mukaan hallintoasiassa tehdystä päätöksestä saa valittaa sen mukaan kuin sanotussa laissa säädetään.

(20) Hallintolainkäyttölain 5 §:n 1 momentin mukaan päätöksellä, josta saa valittaa, tarkoitetaan toimenpidettä, jolla asia on ratkaistu tai jätetty tutkimatta.

(21) Hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentin mukaan päätöksestä saa valittaa se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa.

(22) Hallintolainkäyttölaki on kumottu 1.1.2020 voimaan tulleella

. Viimeksi mainitun lain 126 §:n 1 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan muutoksenhaussa ennen sanotun lain voimaantuloa tehtyyn hallintoviranomaisen tai hallintotuomioistuimen päätökseen sovelletaan sanotun lain voimaan tullessa voimassa olleita säännöksiä.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

$f9

(24) Yliopiston korkeimmalle hallinto-oikeudelle antamasta lausunnosta ilmenee, että tutkintaryhmän loppuraportit 1 ja 2 on sittemmin otettu yliopiston rehtorin loukkausepäilyn johdosta 4.9.2020 tekemän päätöksen liitteiksi.

(25) Korkein hallinto-oikeus katsoo, että yliopiston päätöstä 1.10.2019 tietojen poistamatta tai salaamatta jättämisestä on edeltä ilmenevät seikat huomioon ottaen pidettävä luonteeltaan asiakirjan antamista koskevaa toimenpidettä edeltävänä ratkaisuna asiakirjan lopulliseksi tarkoitetusta julkisuusarvioinnista. Julkisuuslakiin ei sisälly säännöksiä tämänkaltaisista viranomaisen päätöksistä. Tähän nähden yliopiston päätöstä ei voida pitää julkisuuslain 33 §:n 2 momentissa tarkoitettuna päätöksenä. Yliopiston päätöksen valituskelpoisuus ja sitä koskeva valitusoikeus ei siten määräydy sanotussa lainkohdassa säädetyn perusteella.

(26) Muutoksenhakuun kysymyksessä olevaan yliopiston päätökseen ei liioin sovelleta yliopistolain 83 a §:n 1 momenttia, koska sanotun lainkohdan ei ole katsottava koskevan asiakirjajulkisuutta koskevissa asioissa annettuja yliopiston päätöksiä.

(27) Korkein hallinto-oikeus katsoo, että yliopiston päätöksen valituskelpoisuutta ja sitä koskevaa valitusoikeutta koskevassa arvioinnissa on edellä esitetyn lisäksi otettava huomioon, että perustuslain 21 §:n 1 momentissa on jokaiselle turvattu oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi. Sanotun pykälän 2 momentin mukaan oikeus hakea muutosta turvataan lailla. Vaikka nyt kysymyksessä olevaan päätökseen ei voida hakea muutosta julkisuuslain 33 §:n 2 momentin eikä yliopistolain 83 a §:n 1 momentin perusteella, muutoksenhaun edellytyksiä on perustuslaissa säädettyyn nähden arvioitava päätöksentekohetkellä voimassa olleen hallintolainkäyttölain perusteella.

(28) Kun otetaan huomioon yliopiston päätöksen luonne asiakirjan julkisuusarvioinnin osalta lopulliseksi tarkoitettuna ratkaisuna, päätöksen on katsottava olevan hallintolainkäyttölain 5 §:n 1 momentin perusteella valituskelpoinen. Päätöksen on katsottava vaikuttavan loukkausepäilytutkinnan kohteena olleen ja loppuraportin julkisuutta ja salassa pidettävyyttä koskevassa asiassa kantansa esittäneen muutoksenhakijan oikeuteen tai etuun välittömästi, joten hänellä on hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentin perusteella myös oikeus valittaa päätöksestä. Hallinto-oikeuden olisi näin ollen tullut tutkia muutoksenhakijan tekemä valitus Jyväskylän yliopiston päätöksestä 1.10.2019.

(29) Edellä lausutun vuoksi Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätös, jolla muutoksenhakijan vaatimukset on jätetty tutkimatta, on kumottava ja asia on palautettava hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.

Oikeudenkäyntikulut

(30) Kun otetaan huomioon oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 98 §:n 3 momentti, korkeimmassa hallinto-oikeudessa aiheutuneita oikeudenkäyntikuluja koskevat vaatimukset on ratkaistava hallinto-oikeudessa sille palautetun asian käsittelyn yhteydessä.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Eija Siitari, Kari Tornikoski, Taina Pyysaari, Jaakko Autio ja Robert Utter. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.

Jyväskylän yliopistossa

A

Hämeenlinnan hallinto-oikeus

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Marja Tuominen, Jussi-Pekka Lajunen (eri mieltä) ja Marianne Kivistö, joka on myös esitellyt asian.

Korkein hallinto-oikeus

Jyväskylän yliopisto

Muutoksenhakija

Suomen perustuslain

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki)

Yliopistolain

Hallintolainkäyttölain

oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetulla lailla (808/2019)