KHO:2022:65 — Handikappservice

En gravt handikappad hade beviljats 18 enkelriktade resor i månaden för ärenden och fritid. Kommunen avslog den handikappades ansökan om att få en årlig kvot för dessa resor.

Högsta förvaltningsdomstolen konstaterade att kommunens skyldighet att ordna färdtjänst bestäms per månad. Enligt 3 § 2 mom. i handikappservicelagen ska ändå vid anordnande av service och stöd enligt denna lag klientens individuella hjälpbehov beaktas.

Enligt kommunens tillämpningsanvisning kunde för resor med färdtjänst av grundad anledning beviljas en årlig kvot. Myndigheten har när den fattar beslut om en ansökan gällande årlig kvot, prövningsrätt, och ett nekande beslut kan bero på att sökanden inte har uppvisat en grundad anledning enligt kriterierna för beviljandet. I det aktuella ärendet framgick varken tillräckligt tydligt på vilket sätt kommunen hade bedömt de anledningar den gravt handikappade hade anfört eller vilken typ av anledningar kommunen hade ansett som grundade. Ärendet återförvisades till kommunen för ny prövning.

Omröstning 3 — 2.

Lagen om service och stöd på grund av handikapp (handikappservicelagen) 3 § 2 mom., 8 § 2 och 3 mom.

Förordningen om service och stöd på grund av handikapp 4 § 1 mom., 6 §

Ärendet har avgjorts av president Kari Kuusiniemi samt justitieråden Anne E. Niemi, Petri Helander, Monica Gullans och Juha Lavapuro. Föredragande Satu Niemelä-Ahokas.

Vaikeavammaiselle oli myönnetty 18 yhdensuuntaista asiointi- ja vapaa-ajan matkaa kuukaudessa. Kunta oli hylännyt hänen hakemuksensa saada näihin matkoihin vuosikiintiö.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että kunnan velvollisuus järjestää kuljetuspalvelumatkoja määräytyy kuukausikohtaisesti. Vammaispalvelulain 3 §:n 2 momentin mukaisesti lain mukaisia palveluja ja tukitoimia järjestettäessä on kuitenkin huomioitava asiakkaan yksilöllinen avun tarve.

Kunnan soveltamisohjeen mukaan kuljetuspalvelumatkoja varten voitiin perustellusta syystä myöntää vuosikiintiö. Ratkaistessaan hakemusta vuosikiintiöstä viranomaisella on harkintavaltaa, ja kielteinen päätös voi perustua siihen, että hakija ei ole osoittanut myöntämiskriteereissä tarkoitettua perusteltua syytä. Esillä olevassa asiassa ei kuitenkaan käynyt riittävän selvästi ilmi, millä tavoin kunta oli arvioinut vaikeavammaisen henkilön esittämiä perusteluja eikä myöskään sitä, minkä tyyppisiä syitä kunnassa oli pidetty perusteltuina. Asia palautettiin kunnalle uudelleen käsiteltäväksi.

Äänestys 3-2.

Laki vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista (vammaispalvelulaki) 3 § 2 momentti, 8 § 2 ja 3 momentti

Asetus vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista 4 § 1 momentti, 6 §

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 8.11.2021 nro H5566/2021

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

Korkein hallinto-oikeus hyväksyy Helsingin sosiaali- ja terveyslautakunnan jaoston valituksen siltä osin kuin hallinto-oikeus oli palauttanut asian jaostolle uudelleen käsiteltäväksi kuljetuspalvelun myöntämiseksi vuosikiintiön perusteella. Korkein hallinto-oikeus palauttaa asian jaostolle uudelleen arvioitavaksi. Asia siis palautetaan uudelleen käsiteltäväksi eri perustein kuin hallinto-oikeus oli päättänyt, eikä hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta asian palauttamisesta siten muuteta.

Asian tausta

(1)

on päätöksellään 1.12.2020 hylännyt A:n hakemuksen saada 18 kuukausittaisen asiointi- ja vapaa-ajanmatkan sijasta kuljetuspalvelu vuosikiintiönä. Riittävä syy vuosikiintiön myöntämiseen ei ole se, että tapahtumat joihin A aikoo osallistua, ajoittuvat enemmän tiettyihin vuodenaikoihin.

(2)

on päätöksellään 28.1.2021 (§ 62) hylännyt A:n oikaisuvaatimuksen.

(3)

on hallinto-oikeudessa vaatinut, että jaoston päätös kumotaan ja hänelle myönnetään kuljetuspalvelumatkat vuosikiintiöllä siten, että hänellä on käytössään 216 matkaa vuodessa.

(4)

on valituksenalaisella päätöksellään kumonnut jaoston päätöksen ja palauttanut asian jaostolle uudelleen käsiteltäväksi kuljetuspalvelun myöntämiseksi vuosikiintiön perusteella.

(6) Helsingin kaupungin vaikeavammaisten henkilöiden kuljetuspalveluja koskevan soveltamisohjeen (PYSY 009) mukaan asiakkaan hakemuksesta hänelle voidaan perustellusta syystä myöntää matkojen vuosikiintiö asiointi- ja vapaa-ajan matkoihin. Riittävä syy ei kuitenkaan ole asiakkaan oma halu käyttää matkoja enemmän tiettynä vuodenaikana. Vuosikiintiön myöntäminen edellyttää asiakkaan kykyä itse jaksottaa matkansa koko vuoden ajalle.

(7) A on 25.11.2020 sosiaalitoimeen saapuneella hakemuksellaan vaatinut, että kuljetuspalvelut olisi jaksotettu vuositasolla. Hän on perustellut hakemustaan sillä, että hän tarvitsee enemmän matkoja loppuvuodesta. Kesällä hän voi käyttää enemmän sähköpyörätuolia liikkumiseen. Vuosikiintiö helpottaisi myös järjestelyjä lapsen kanssa. Kesällä ei myöskään ole verkostotapaamisia ja muita tapahtumia, vaan ne ajoittuvat syksyyn ja kevääseen.

(8) A on perustellut hakemustaan asiointi- ja vapaa-ajan kuljetuspalvelumatkojen vuosikiintiöstä syksyyn ja kevääseen ajoittuvilla verkostotapaamisilla, lapsen asioiden järjestelyyn liittyvillä seikoilla sekä sillä, että kesäisin hän voi liikkua myös sähköpyörätuolilla. Saadusta selvityksestä ilmenee, että A on vuonna 2020 käyttänyt eniten kuljetuspalvelumatkoja talvikuukausien aikana ja vähiten matkoja on käytetty kesällä. Palvelusuunnitelmaan on kirjattu, ettei A ole pystynyt osallistumaan yhdistystoimintaan ja häneltä on jäänyt myös muita menoja ja asioita hoitamatta, koska vapaa-ajan matkat eivät ole riittäneet hänen tarkoituksiinsa.

(9) Hallinto-oikeus toteaa, että vammaispalvelulain mukaista kuljetuspalvelua järjestettäessä tulee vammaispalvelulain 3 §:n 2 momentin mukaisesti ottaa huomioon asiakkaan yksilöllinen avun tarve. Ottaen huomioon edellä todettu A:n tarpeista hallinto-oikeus katsoo, että asiassa olisi ollut perusteltu syy myöntää matkojen vuosikiintiö asiointi- ja vapaa-ajan matkoihin. Hallinto-oikeus kumoaa jaoston päätöksen ja palauttaa asian sinne uudelleen käsiteltäväksi kuljetuspalvelun myöntämiseksi vuosikiintiön perusteella.

Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(10)

on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja on valituksessaan vaatinut hallinto-oikeuden päätöksen kumoamista. Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

(11) Kunnan velvollisuus järjestää kuljetuspalveluja määräytyy kuukausikohtaisesti. Kunnalla ei ole vammaispalvelulain 8 §:n 2 momentin ja vammaispalveluasetuksen 6 §:n perusteella velvollisuutta myöntää kuljetuspalvelumatkojen vuosijaksotusta.

(12) A:lle ei tule myöntää vammaispalvelulain mukaisten asiointi- ja vapaa-ajan matkojen vuosikiintiötä. Jaosto on viitannut Helsingin kaupungin vaikeavammaisten henkilöiden kuljetuspalveluja koskevaan soveltamisohjeeseen ja korkeimman hallinto-oikeuden päätökseen 2.11.1999 taltionumero 2943 sekä kuljetuspalvelun käyttäjien yhdenvertaisuuteen. Matkojen kuukausikohtainen jaksotus ei estä A:ta käyttämästä hänelle myönnettyä kuljetuspalvelua täysimääräisesti. Kunnan omien ohjeiden tarkoituksena on kuntalaisten yhdenvertaisen kohtelun turvaaminen palveluja ja tukitoimia järjestettäessä. A:n tilanteessa ei ole perusteltua poiketa pysyväisohjeen linjauksesta matkojen vuosikiintiöön liittyen.

(13)

on antanut selityksen, jossa on vaadittu valituslupahakemuksen ja valituksen hylkäämistä ja esitetty muun ohella seuraavaa:

(14) On keskeistä, että vammaispalvelulain mukainen kuljetuspalvelu järjestetään yksilöllisen tarpeen mukaan. Vammaispalvelulaissa ei ole säännöksiä, jonka mukaan kuljetuspalvelu tulisi jaksottaa kuukausikohtaisesti. Vammaispalveluasetuksen mukainen 18 kuukausittaisen matkan vähimmäismäärä ei määritä matkojen jaksotusta.

(15)

on antanut vastaselityksen ja uudistanut asiassa aiemmin esittämänsä.

(16)

on varattu tilaisuus antaa lausuma

vastaselityksen johdosta.

(17)

on toimittanut lisäaineistoa, johon

on vastannut. Vastaus on lähetetty tiedoksi

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

Kysymyksenasettelu

(18) A:lle on myönnetty kuljetuspalvelu asiointi- ja vapaa-ajan matkoihin 18 yhdensuuntaista matkaa kuukaudessa. Hänelle ei ole myönnetty kuljetuspalvelun vuosijaksotusta, koska vuosikiintiön myöntämisen ei katsottu olevan esitettyjen perustelujen mukaan välttämätöntä.

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on ratkaistavana kysymys yhtäältä siitä, onko sosiaaliviranomainen voinut mainitsemillaan perusteilla hylätä A:n hakemuksen, ja toisaalta, onko hallinto-oikeus voinut velvoittaa kaupungin myöntämään haetun vuosikiintiön.

Sovellettavat oikeusohjeet

(19) Vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetun lain (vammaispalvelulain) 3 §:n 2 momentin mukaan mainitun lain mukaisia palveluja ja tukitoimia järjestettäessä on otettava huomioon asiakkaan yksilöllinen avun tarve.

(20) Vammaispalvelulain 8 §:n 2 momentin mukaan kunnan on järjestettävä vaikeavammaiselle henkilölle kohtuulliset kuljetuspalvelut niihin liittyvine saattajapalveluineen, jos henkilö vammansa tai sairautensa johdosta välttämättä tarvitsee palvelua suoriutuakseen tavanomaisista elämän toiminnoista. Pykälän 3 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella voidaan antaa tarkempia säännöksiä muun ohella kuljetuspalvelujen sisällöstä ja järjestämisestä.

(21) Vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetun asetuksen (vammaispalveluasetuksen) 4 §:n 1 momentin mukaan kuljetuspalveluihin niihin liittyvine saattajapalveluineen kuuluu vaikeavammaisen henkilön työssä käymisen, opiskelun, asioimisen, yhteiskunnallisen osallistumisen, virkistyksen tai muun sellaisen syyn vuoksi tarpeelliset, jokapäiväiseen elämään kuuluvat kuljetukset.

(22) Vammaispalveluasetuksen 6 §:n mukaan kuljetuspalveluja on järjestettävä 5 §:ssä tarkoitetulle vaikeavammaiselle henkilölle siten, että hänellä on mahdollisuus suorittaa välttämättömien työhön ja opiskeluun liittyvien matkojen lisäksi vähintään kahdeksantoista yhdensuuntaista jokapäiväiseen elämään kuuluvaa matkaa kuukaudessa.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

(23) Lakisääteisiä vammaispalveluita myönnettäessä on otettava huomioon asiakkaan yksilöllinen avun tarve. A:n kohdalla on arvioitu, että hänen yksilöllinen kuljetuspalvelujen tarpeensa tulee turvattua vammaispalveluasetuksen mukaisella kuukausikohtaisella vähimmäismäärällä.

(24) Vakiintuneessa hallinto- ja oikeuskäytännössä on vammaispalvelulain 8 §:n 2 momentin ja vammaispalveluasetuksen 6 §:n soveltamisessa lähdetty siitä, että kunnan velvollisuus järjestää kuljetuspalveluja määräytyy kuukausikohtaisesti. Kunnalla ei sanottujen säännösten perusteella ole velvollisuutta hyväksyä sitä, että vaikeavammainen henkilö siirtää tiettynä kuukautena käyttämättä jääneitä matkoja toiselle kuukaudelle.

(25) Nyt ratkaistavana olevaa asiaa arvioitaessa on kuitenkin otettava huomioon edellä päätöksen kohdassa 6 selostettu Helsingin kaupungin vaikeavammaisten henkilöiden kuljetuspalveluja koskeva soveltamisohje. Sen mukaan asiakkaalle voidaan perustellusta syystä myöntää vuosikiintiö asiointi- ja vapaa-ajan matkoihin. Vuosikiintiö ei lisää matkojen kokonaismäärää.

(26) A on hakenut kuljetuspalvelujen vuosijaksotusta, koska hän tarvitsee kuljetuspalvelumatkoja enemmän loppuvuodesta ja vuosikiintiö helpottaisi myös järjestelyjä lapsen kanssa. A on hakemuksensa tueksi esittänyt selvitystä siitä, että hänellä on enemmän kuljetuspalvelumatkojen tarvetta talvella kuin kesällä. Kesällä A voi myös käyttää enemmän sähköpyörätuolia liikkumiseen.

(27) Vuosikiintiöhakemusta on arvioitava kunnan oman soveltamisohjeen valossa. Ratkaistessaan hakemusta vuosikiintiön myöntämiseksi viranomaisella on harkintavaltaa, ja kielteinen päätös voi perustua siihen, että kuljetuspalvelujen käyttäjä ei ole hakemuksensa tueksi osoittanut myöntämiskriteereissä tarkoitettua perusteltua syytä. Kunnan harkintavallalla on merkitystä myös asiakkaan hakiessa muutosta soveltamisohjeisiin pohjautuvaan kielteiseen päätökseen. Tutkiessaan tällaisessa tapauksessa viranomaisen päätöksen laillisuutta tuomioistuimen toimivaltaan ei kuulu välittömästi soveltaa kunnan hallintokäytännön johdonmukaisuuden varmistamiseksi vahvistettuja kriteereitä. Tuomioistuimen tehtävänä on sen sijaan varmistaa kunnan myöntämiskriteerien sekä asiassa saadun tapauskohtaisen selvityksen perusteella, että ratkaisu perustuu myös tältä osin asianmukaiseen harkintavallan käyttöön.

(28) Sosiaali- ja terveyslautakunnan jaosto on perustellut oikaisuvaatimuksen hylkäämistä muun ohella sillä, että asiassa on syytä ottaa huomioon hakijan yksilökohtainen kokonaistilanne, mutta myös yhdenvertaisuus muiden kuljetuspalvelun käyttäjien kanssa. Jaosto on edelleen perusteluissaan todennut, että A:lle myönnettyjä asiointi- ja vapaa-ajan matkoja on pidettävä riittävinä hänen yksilökohtaisiin tarpeisiinsa nähden myös ilman matkojen vuosijaksotusta.

(29) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että viranhaltijan ja jaoston päätöksistä ei käy riittävän selvästi ilmi, millä tavoin A:n yksilöllisiä olosuhteita on hakemusta ja oikaisuvaatimusta ratkaistaessa arvioitu, kun erityisesti otetaan huomioon hänen esittämänsä selvitys sähköpyörätuolin käyttömahdollisuudesta. Kun jaoston valituksessakaan ei ole selvitetty, minkä tyyppisiä syitä hallintokäytännössä on pidetty soveltamisohjeen mukaisesti perusteltuina, asiassa ei ole edellytyksiä arvioida, onko vuosikiintiön myöntämiskriteereitä sovellettu asianmukaisesti ja ottaen huomioon hallinnon oikeusperiaatteet. Tästä ei kuitenkaan seuraa, että hallinto-oikeuden olisi tullut oman yksilökohtaisen arvionsa perusteella velvoittaa kunta myöntämään haettu kunnan soveltamisohjeeseen perustuva vuosikiintiö.

(30) Näillä perusteilla asia on palautettava sosiaali- ja terveyslautakunnan jaostolle uudelleen käsiteltäväksi.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Kari Kuusiniemi sekä oikeusneuvokset Anne E. Niemi, Petri Helander, Monica Gullans ja Juha Lavapuro. Asian esittelijä Satu Niemelä-Ahokas.

Äänestyslausunto

Eri mieltä olleen oikeusneuvos Juha Lavapuron äänestyslausunto, johon oikeusneuvos Petri Helander yhtyi:

”Hylkään valituslupahakemuksen. Enemmistön päätettyä myöntää valitusluvan velvollisena lausumaan pääasiasta hylkään valituksen. En muuta hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta.

Perustelen kantaani seuraavasti:

” Viittaan enemmistön perusteluiden kohdissa 18-26 esitettyyn ja totean lisäksi seuraavan.

$f5

Helsingin sosiaali- ja terveyslautakunnan jaoston alainen viranhaltija

Helsingin sosiaali- ja terveyslautakunnan jaosto

A

Hallinto-oikeus

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Camilla Sandström ja Annina Nieminen, joka on myös esitellyt asian.

A:lle

Helsingin sosiaali- ja terveyslautakunnan jaoston

A:lle.