KHO:2022:71 — Miljöskydd

Frågan gällde bedömningen av om det exceptionella utsläpp som skedde 4.-6.7.2014 i Harjavalta i ett bolags nickelproduktion hade orsakat naturskada enligt 5 a § i naturvårdslagen eller betydande förorening av vattendrag enligt 176 § i miljöskyddslagen.

Högsta förvaltningsdomstolen konstaterade att ifrågavarande utsläpp till sin omfattning och sina konsekvenser var ytterst exceptionellt i Finland. Över en miljon tjockskaliga målarmusslor dog i de direkta negativa effekterna av utsläppet. Antalet döda tjockskaliga målarmusslor och deras andel av populationen i Kokemäkiån (cirka 15-17 %) i dess ursprungliga tillstånd och deras antal i förhållande till den genomsnittliga storleken på de tjockskaliga målarmusslornas populationsstorlekar skulle anses stort. Utsläppet orsakade på lokal nivå betydande konsekvenser för artens livskraft. Utsläppet hade orsakade naturskada enligt 5 a § i naturvårdslagen.

$bd

Lag om avhjälpande av vissa miljöskador (miljöansvarslagen) 1 §, 3 §, 5 § 1 och 3 mom., 6 §, 10 § 1 mom.

Statsrådets förordning om avhjälpande av vissa miljöskador (miljöansvarsförordningen) 2 § 1 mom., 3 §, 4 § 1 och 3 mom.

Miljöskyddslagen 5 § 1 mom. 2 punkten, 176 §, 177 §, 184 § 1 mom.

Naturvårdslagen 5 § 3 mom., 5 a §

Statsrådets förordning om ämnen som är farliga och skadliga för vattenmiljön 3 § 1 mom., 6 § 1 mom.

Viteslagen 6 § 1 mom.

Ärendet har avgjorts av president Kari Kuusiniemi, justitieråden Mika Seppälä, Tuomas Kuokkanen, Taina Pyysaari och Jaakko Autio samt miljösakkunnigråden Harri Koivusalo och Olli Malve. Föredragande Laura Leino.

Asiassa oli kyse sen arvioimisesta, oliko yhtiön nikkelituotannossa Harjavallassa 4.7.−6.7.2014 tapahtunut poikkeuksellinen päästö aiheuttanut luonnonsuojelulain 5 a §:ssä tarkoitetun luontovahingon tai ympäristönsuojelulain 176 §:ssä tarkoitetun vesistön merkittävän pilaantumisen.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että kysymyksessä oleva päästö oli mittakaavaltaan ja vaikutuksiltaan Suomen oloissa hyvin poikkeuksellinen. Päästön suoriin haitallisiin vaikutuksiin kuoli yli miljoona vuollejokisimpukkaa. Kuolleiden vuollejokisimpukoiden määrää ja niiden osuutta Kokemäenjoen populaation koosta (noin 15 — 17 %) perustilassa sekä niiden määrää suhteessa vuollejokisimpukkapopulaatioiden keskimääräiseen kokoon nähden oli pidettävä suurena. Päästöstä aiheutui paikallisella tasolla tarkasteltuna merkittäviä vaikutuksia lajin elinvoimaisuuteen. Päästö oli aiheuttanut luonnonsuojelulain 5 a §:ssä tarkoitetun luontovahingon.

$183

Laki eräiden ympäristölle aiheutuneiden vahinkojen korjaamisesta (ympäristövastuulaki) 1 §, 3 §, 5 § 1 ja 3 momentti, 6 §, 10 § 1 momentti

Valtioneuvoston asetus eräiden ympäristölle aiheutuneiden vahinkojen korjaamisesta (ympäristövastuuasetus) 2 § 1 momentti, 3 §, 4 § 1 ja 3 momentti

Ympäristönsuojelulaki 5 § 1 momentti 2 kohta, 176 §, 177 §, 184 § 1 momentti

Luonnonsuojelulaki 5 § 3 momentti, 5 a §

Valtioneuvoston asetus vesiympäristölle vaarallisista ja haitallisista aineista 3 § 1 momentti, 6 § 1 momentti

Uhkasakkolaki 6 § 1 momentti

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 17.12.2019 nro 19/0249/2

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää Norilsk Nickel Harjavalta Oy:lle valitusluvan ja tutkii asian.

Muiltakin osin valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Asian tausta

(1)

nikkelituotannossa Harjavallassa tapahtui poikkeuksellinen päästö vesistöön 4.7.−6.7.2014. Päästössä Kokemäenjokeen joutui nikkelisulfaattiliuosta, joka sisälsi yhteensä noin 66 tonnia nikkeliä ja 1,3 tonnia kobolttia sekä muita haitta-aineita.

(2)

$186

(3)

on valituksenalaisella päätöksellään kumonnut ELY-keskuksen päätöksen määräyksen 6 ja sen tehosteeksi asetetun uhkasakon, mutta muilta osin hylännyt yhtiön valituksen ELY-keskuksen päätöksestä. Hallinto-oikeus on päätöksensä perusteluissa katsonut, että yhtiö on todennut, ettei se vastusta luontovahingon korjaamista koskevia hallintopakkomääräyksiä 1 — 3. Tämän perusteella hallinto-oikeus on tulkinnut, ettei yhtiö hae muutosta näihin määräyksiin. Tämän vuoksi hallinto-oikeus ei ole ottanut kantaa kyseisten määräysten lainmukaisuuteen.

Valitus korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(4)

on pyytänyt lupaa valittaa Vaasan hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus tutkii luontovahingon korjaamiseksi annettujen hallintopakkomääräysten 1 — 3 osalta hallinto-oikeuden tutkimatta jättämät vaatimukset. Hallinto-oikeuden päätös on kumottava siltä osin kuin yhtiön vaatimuksia ei ole hyväksytty. ELY-keskuksen päätös tulee kumota kokonaan.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

1. Kysymyksenasettelu

(5) Asiassa on aluksi arvioitava, onko hallinto-oikeus jättänyt tutkimatta yhtiön valituksen määräyksiä 1 — 3 koskevilta osin ja onko se voinut menetellä näin.

(6) Tämän jälkeen on ratkaistava, onko tapahtunut päästö aiheuttanut luonnonsuojelulain 5 a §:ssä tarkoitetun luontovahingon tai ympäristönsuojelulain 176 §:ssä tarkoitetun vesistön merkittävän pilaantumisen ja onko yhtiö voitu hallintopakkoa käyttäen määrätä korjaaviin toimenpiteisiin siten kuin niistä on määrätty ELY-keskuksen päätöksessä.

2. Tutkimatta jättämistä koskevan ratkaisun lainmukaisuus

(7) Yhtiö on valituksessaan korkeimmalle hallinto-oikeudelle esittänyt, että hallinto-oikeuden ei olisi tullut jättää yhtiön valitusta ELY-keskuksen päätöksen määräyksiä 1 — 3 koskevilta osin tutkimatta, sillä yhtiö on vaatinut hallinto-oikeudessa koko päätöksen kumoamista ja lisäksi erikseen määräysten 1 — 3 kumoamista. Hallinto-oikeus on sekoittanut hallintopakkomääräyksiin kohdistuvat vaatimukset ja vapaaehtoisesti suoritetut toimenpiteet.

(8) Hallinto-oikeus on päätöksessään oikeudellisen arvionsa kohdassa

tulkinnut, ettei yhtiö hae muutosta määräyksiin 1 — 3 ja todennut, että hallinto-oikeus voi tutkia valituksenalaisen päätöksen lainmukaisuuden vain siinä laajuudessa kuin siihen on valituksessa vaadittu muutosta. Hallinto-oikeus on kuitenkin yhtiön valituksen johdosta arvioinut, onko asiassa kysymyksessä olevan päästön johdosta aiheutunut luonnonsuojelulain 5 a §:ssä tarkoitettu luontovahinko.

(9) Yhtiö on valituksessaan hallinto-oikeudelle vaatinut, että hallinto-oikeus kumoaa ELY-keskuksen päätöksen kokonaisuudessaan sillä perusteella, että päätöksessä on sovellettu virheellisesti uuden ympäristönsuojelulain 18 luvun hallintopakkoa koskevia säännöksiä. Lisäksi yhtiö on vaatinut ELY-keskuksen päätöksen ja korjaavia toimenpiteitä koskevien velvoitteiden kumoamista sillä perusteella, että asiassa ei ole ollut kysymys ympäristönsuojelulain 176 §:ssä tarkoitetusta vesistön merkittävästä pilaantumisesta tai luontovahingosta. Yhtiö on valituksessaan hallinto-oikeudelle katsonut, että ELY-keskuksen päätöksen suotuisaa suojelutasoa koskevalla virheellisellä johtopäätöksellä on laajentava ja epävarmuutta aiheuttava vaikutus täydentävänä toimenpiteenä asetetun määräyksen 6 tulkintaan. Määräyksen 6 mukaiset täydentävät korjaustoimenpiteet ovat hallinto-oikeuden päätöksen mukaan koskeneet myös luontovahingon korjaamista.

(10) Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt yhtiön valituksen muutoin, mutta kumonnut määräyksen 6, josta ei siten enää yhtiön valitusta korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistaessa ole kysymys. Koska hallinto-oikeus on päätöksensä perusteluissa todennut, ettei se ota kantaa määräysten 1 — 3 lainmukaisuuteen, hallinto-oikeus on tosiasiassa päätöksessään jättänyt tutkimatta yhtiön määräysten 1 — 3 kumoamista koskevan vaatimuksen.

(11) Korkein hallinto-oikeus katsoo, että hallinto-oikeus on päätöksessään jättänyt tutkimatta yhtiön valituksessa esitetyn vaatimuksen määräysten 1 — 3 kumoamisesta, vaikka tutkimatta jättämisestä ei ole tehty erillistä käsittelyratkaisua eikä tätä ole todettu erikseen päätöksen ratkaisukohdassa. Koska yhtiö on vaatinut kumottavaksi koko ELY-keskuksen päätöstä eikä se ole nimenomaisesti peruuttanut vaatimuksia määräysten 1 — 3 osalta, valitus olisi tullut tutkia myös näiltä osin. Korkein hallinto-oikeus on enemmän viivytyksen välttämiseksi asiaa hallinto-oikeudelle palauttamatta ottanut yhtiön valituksen tältä osin, eli luontovahinkoa koskevan valituksen osalta, välittömästi tutkittavakseen. Määräysten lainmukaisuudesta lausutaan myöhemmin tämän päätöksen kohdissa (61) — (68).

3. Valitusasiassa sovellettava ympäristönsuojelulaki

(12) Yhtiö on valituksessaan katsonut, että aiheuttajavastuuseen perustuvat hallintopakkosäännökset on aineellisesti sidottu siihen lainsäädäntöön, joka oli voimassa päästön tapahtuessa. Asiassa olisi tullut soveltaa päästön tapahtuessa 4.7.−6.7.2014 voimassa ollutta vanhaa ympäristönsuojelulakia (86/2000).

(13) Vahinkojen korjaamista koskeva asia on hallinto-oikeuden päätöksen perusteluissa todetun mukaisesti tullut vireille ELY-keskuksessa 28.5.2015 päivätyllä yhtiölle lähetetyllä kuulemiskirjeellä.

(14) Uuden ympäristönsuojelulain (527/2014) 226 §:n 1 momentin mukaan laki on tullut voimaan 1.9.2014. Uuden ympäristönsuojelulain 229 §:n 1 momentin mukaan hallintoviranomaisessa tai tuomioistuimessa mainitun lain voimaan tullessa vireillä olevat asiat käsitellään ja ratkaistaan mainitun lain voimaan tullessa voimassa olleiden säännösten mukaisesti, jollei jäljempänä toisin säädetä. Lain voimaantulon jälkeen vireille tulleet asiat käsitellään siten uuden lain säännösten mukaisesti.

(15) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että asian käsittelyssä sovellettava laki määräytyy edellä todetusti vireilletuloajankohdan perustella. Kun ympäristönsuojelulaissa ei ole 176 — 179 §:n osalta erityisiä voimaantulosäännöksiä, asiassa on tullut soveltaa uutta ympäristönsuojelulakia.

(16) Yhtiö on vedonnut myös siihen, että yhtiön velvoitteita on taannehtivan soveltamisen seurauksena laajennettu. Luonnonvarojen haitallinen muutos tai luonnonvarapalvelujen huonontuminen ei ole muodostanut vahinkoa onnettomuuden tapahtumahetkellä, eikä se siten voi olla vahinko uudempien säännösten perusteella.

(17) Ympäristövastuusta ympäristövahinkojen ehkäisemisen ja korjaamisen osalta annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2004/35/EY (ympäristövastuudirektiivi) on kansallisesti pantu täytäntöön 1.7.2009 voimaan tulleella eräiden ympäristölle aiheutuneiden vahinkojen korjaamisesta annetulla lailla (383/2009, ympäristövastuulaki). Mainitun lain 1 §:n 1 kohdan mukaan lakia sovelletaan luonnonsuojelulain 5 a §:ssä tarkoitetun luontovahingon korjaamiseen. Saman pykälän 2 kohdan (558/2014, voimaan 1.9.2014) mukaan lakia sovelletaan ympäristönsuojelulain (527/2014) 176 §:ssä tarkoitettuun merkittävään vesistön pilaantumiseen.

(18) Hallituksen esityksessä ympäristönsuojelulaiksi ja eräiden siihen liittyvien lakien muuttamiseksi (HE 214/2013 vp) on todettu, että ehdotuksen 176 — 178 §:t koskisivat merkittävää vesistön pilaantumista ja luontovahinkoa. Säännökset ovat samat kuin tuolloin voimassa olleen vanhan ympäristönsuojelulain 84 a — c §:t, jotka lisättiin ympäristönsuojelulakiin (86/2000) ympäristövastuudirektiivin toimeenpanon yhteydessä.

(19) Ympäristövastuulain 3 §:n 1 momentin 1 kohdan määritelmä, jonka mukaan ympäristövastuulaissa tarkoitetaan vahingolla suoraan tai välillisesti tapahtuvaa mitattavissa olevaa luonnonvarojen haitallista muutosta tai luonnonvarapalvelun huonontumista, on tullut voimaan 1.9.2014.

(20) Edellä mainitun hallituksen esityksen (HE 214/2013 vp) ympäristövastuulain muuttamista koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan 3 §:n 1 momentin 1 kohdan osalta, että kyseinen lainkohta sisältäisi vahingon määritelmän ympäristövastuudirektiivin täytäntöönpanemiseksi. Vahingon määritelmä sisältyy direktiivin 2 artiklan 2 kohtaan, ja Euroopan komissio on direktiivin täytäntöönpanon valvonnassaan kiinnittänyt huomiota siihen, että Suomen lainsäädännössä ei ole vastaavaa määritelmää. Määritelmä on jo sisältynyt luonnonsuojelulain 5 a §:n mukaiseen luontovahingon määritelmään, mutta direktiivin täytäntöönpanon turvaamiseksi se olisi tarpeen sisällyttää myös ympäristövastuulakiin.

(21) Päästön tapahtuma-aikaan voimassa olleen, korjaavia toimenpiteitä koskevan ympäristövastuulain 5 §:n mukaan luonnonvarat ja luonnonvarapalvelut on palautettava perustilaan poistamalla vahingosta aiheutunut haitallinen muutos. Eräiden ympäristölle aiheutuneiden vahinkojen korjaamisesta annetun valtioneuvoston asetuksen (713/2009, ympäristövastuuasetus) 3 §:n 1 momentin mukaan vesistön pilaantumisen huomattavuutta arvioitaessa otetaan muun ohella huomioon vaikutukset ympäristövastuulain 4 §:n 2 kohdassa tarkoitettuihin luonnonvarapalveluihin.

(22) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että sinänsä aineellinen vastuuperuste vahingosta arvioidaan vahingon tapahtumahetkellä voimassa olevan lainsäädännön mukaan, mutta menettelyllisesti viranomainen soveltaa asian vireille tullessa voimassa olevaa lainsäädäntöä. Edellä esitetyn perusteella voidaan kuitenkin todeta, että vahingon määritelmän lisääminen ympäristövastuulakiin on ollut sääntelyä selventävä muutos, joka ei ole muuttanut vahingon määritelmää tai laajentanut yhtiön velvoitteita tapahtumahetkellä voimassa olleeseen sääntelyyn verrattuna. Edellä todettuun nähden ELY-keskuksen päätös ei ole perustunut väärän lain soveltamiseen.

4. Luontovahinko ja vaatimus määräysten 1 — 3 kumoamisesta

4.1 Sovellettavat säännökset ja muut oikeusohjeet

(23)

176 §:n 1 momentin mukaan, jos 175 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitetun rikkomuksen tai laiminlyönnin seurauksena aiheutuu merkittävää vesistön pilaantumista tai luonnonsuojelulain 5 a §:ssä tarkoitettu luontovahinko, on sen lisäksi, mitä mainitun lain 175 §:ssä säädetään, valtion valvontaviranomaisen määrättävä toiminnanharjoittaja ryhtymään eräiden ympäristölle aiheutuneiden vahinkojen korjaamisesta annetussa laissa tarkoitettuihin korjaaviin toimenpiteisiin.

(24) Ympäristönsuojelulain 176 §:n 2 momentin mukaan, jos vesistön merkittävä pilaantuminen tai luontovahinko on aiheutunut onnettomuuden tai muun ennakoimattoman syyn seurauksena, on valtion valvontaviranomaisen määrättävä vahingon aiheuttanut toiminnanharjoittaja eräiden ympäristölle aiheutuneiden vahinkojen korjaamisesta annetussa laissa tarkoitettuihin korjaaviin toimenpiteisiin.

(25) Ympäristönsuojelulain 184 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on tehostettava, jollei se ole ilmeisen tarpeetonta, mainitun lain nojalla antamaansa kieltoa tai määräystä uhkasakolla tai uhalla, että tekemättä jätetty toimenpide teetetään laiminlyöjän kustannuksella tai toiminta keskeytetään.

(26)

6 §:n 1 momentin mukaan uhkasakko asetetaan määräämällä päävelvoite asianosaisen noudatettavaksi sakon uhalla. Kunkin päävelvoitteen tehosteeksi on asetettava eri uhkasakko.

(27)

5 §:n 3 momentin mukaan eliölajin suojelutaso on suotuisa, kun laji pystyy pitkällä aikavälillä säilymään elinvoimaisena luontaisissa elinympäristöissään.

(28) Luonnonsuojelulain 5 a §:n 1 momentin mukaan luontovahingolla tarkoitetaan suotuisan suojelutason saavuttamisen tai säilyttämisen kannalta merkittävää, mitattavissa olevaa suoraa tai välillistä haitallista vaikutusta:

(—)

2) lintudirektiivin 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitetuille ja direktiivin liitteessä I luetelluille lajeille sekä luontodirektiivin liitteessä II luetelluille lajeille;

3) 2 kohdassa tarkoitettujen lajien sellaisille esiintymispaikoille, joiden hävittäminen tai heikentäminen on kielletty sen mukaan kuin mainitun lain 47 §:ssä säädetään;

4) luontodirektiivin liitteessä IV luetelluille lajeille tai liitteessä IV (a) tarkoitettuihin eläinlajeihin kuuluvan yksilön lisääntymis- ja levähdyspaikoille.

(29) Luonnonsuojelulain 5 a §:n 3 momentin mukaan haitallisen vaikutuksen merkittävyyttä on arvioitava suhteessa asianomaisen luontotyypin tai lajin suojelun tasoon vahingontapahtumahetkellä sekä niiden tuottamiin palveluihin ja luonnolliseen uudistumiskykyyn. Haitallisen vaikutuksen merkittävyyttä määrittävistä seikoista säädetään tarkemmin valtioneuvoston asetuksella.

(30)

1 §:n 1 momentin mukaan mainittua lakia sovelletaan seuraavien ympäristölle aiheutuvien vahinkojen korjaamiseen: 1) luonnonsuojelulain (1096/1996) 5 a §:ssä tarkoitettu luontovahinko, (—)

(31) Ympäristövastuulain (558/2014, joka on tullut voimaan 1.9.2014) 3 §:n 1 momentin mukaan ympäristövastuulaissa tarkoitetaan: 1) vahingolla suoraan tai välillisesti tapahtuvaa mitattavissa olevaa luonnonvarojen haitallista muutosta tai luonnonvarapalvelun huonontumista; 2)

: a) luonnonsuojelulain 5 a §:n 1 momentissa tarkoitettuja luontotyyppejä ja lajien elinympäristöjä samoin kuin lajeja sekä niiden esiintymis-, lisääntymis- ja levähdyspaikkoja; b) vesilain 1 luvun 3 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitettua vesistöä ja 7 kohdassa tarkoitettua pohjavettä; (—)

3)

luonnonvaran hyödyllistä vaikutusta toiselle luonnonvaralle tai ihmisille;

4)

luonnonvarojen ja luonnonvarapalveluiden vahinkoa edeltänyttä tilaa.

(32) Ympäristövastuulain 5 §:n 1 momentin mukaan luonnonvarat ja luonnonvarapalvelut on palautettava perustilaan poistamalla vahingosta aiheutunut haitallinen muutos (

).

(33) Ympäristövastuulain 5 §:n 3 momentin mukaan vahingoittuneella alueella tai muualla tehtävillä toimenpiteillä on korvattava luonnonvaralle ja luonnonvarapalvelulle aiheutuvat väliaikaiset menetykset siihen saakka, kunnes ensisijainen ja täydentävä korjaaminen on vaikuttanut täysimääräisesti (

(34) Ympäristövastuulain 6 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on toimenpiteitä harkitessaan otettava huomioon: 1) vahingon luonne, laajuus ja vakavuus; 2) luonnollisen palautumisen mahdollisuus; 3) ihmisen terveydelle aiheutuvat riskit; 4) vahingon korjaamisesta aiheutuvat kustannukset; 5) muut alueella mahdollisesti tapahtuneet vahingot.

(35) Ympäristövastuulain 6 §:n 2 momentin mukaan toimenpiteiden valinnassa otetaan huomioon vahingon aiheuttaneen toiminnanharjoittajan ehdotus sekä 2 §:n 1 momentissa mainittujen lakien nojalla vireillepanoon oikeutettujen huomautukset.

(36) Ympäristövastuulain 10 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan vahingon aiheuttanut toiminnanharjoittaja vastaa kustannuksista, jotka aiheutuvat 5 §:ssä tarkoitetuista korjaavista toimenpiteistä.

(37)

2 §:n 1 momentin mukaan sen lisäksi mitä luonnonsuojelulain 5 a §:ssä säädetään, lajin tai luontotyypin suotuisalle suojelutasolle aiheutuneen haitallisen vaikutuksen merkittävyyttä arvioitaessa otetaan huomioon:

1) lajin yksilöiden lukumäärä, niiden esiintymistiheys tai esiintymisalue;

2) vahingoittuneiden yksilöiden tai vahingoittuneen alueen merkitys lajin tai luontotyypin suojelun tasoon, ottaen huomioon lajin elinvoimaisuus tai luontotyypin luontainen levinneisyys sekä niiden tavanomainen luonnollinen vaihtelu;

3) lajin leviämiskyky tai luontotyypin luontainen uudistumiskyky;

4) lajin tai luontotyypin kyky luontaisesti palautua vähintään vahingon tapahtumishetkellä vallinneeseen tilaan; sekä

5) vaikutukset ihmisten terveyteen.

(39) Ympäristövastuuasetuksen 4 §:n 3 momentin mukaan täydentävät ja korvaavat toimenpiteet valitaan siten, että ne lisäävät luonnonvaroja ja luonnonvarapalveluja vahinkopaikalla tai muualla. Toimenpiteiden valinnassa otetaan huomioon toimenpiteiden ajallinen tärkeysjärjestys ja toteutumiseen kuluva aika.

(40)

2 artiklan 1 a kohdan mukaan direktiivissä tarkoitetaan ”ympäristövahingolla” suojeltaville lajeille ja luontotyypeille aiheutuvaa vahinkoa, jolla on näiden luontotyyppien tai lajien suotuisan suojelun tason saavuttamisen tai ylläpitämisen kannalta merkittäviä haitallisia vaikutuksia. Tällaisten vaikutusten merkittävyyttä on arvioitava suhteessa perustilaan ottaen huomioon liitteessä I esitetyt perusteet. (—)

(41) Liitteen I mukaan 2 artiklan 1 kohdan a alakohdassa tarkoitetut perusteet ovat:

Sellaisten vahinkojen merkittävyys, jotka vaikuttavat haitallisesti luontotyyppien tai lajien suojelun suotuisan tason saavuttamiseen tai ylläpitämiseen, on arvioitava suhteessa niiden suojelun tasoon vahingon tapahtumishetkellä sekä niiden tuottamiin palveluihin ja luonnolliseen uudistumiskykyyn. Perustilan merkittävät haitalliset muutokset olisi määritettävä muun ohessa seuraavien mitattavissa olevien tietojen perusteella:

— yksilöiden lukumäärä, niiden esiintymistiheys tai esiintymisalue;

— tiettyjen yksilöiden tai vahingoittuneen alueen merkitys suhteessa kyseisen lajin tai luontotyypin suojeluun, lajin tai luontotyypin harvinaisuus (arvioituna paikallisesti, alueellisesti ja ylemmällä tasolla, yhteisön taso mukaan luettuna);

— lajin tai luontotyypin kyky palautua nopeasti vahingon tapahduttua ilman muita toimia kuin tehostetut suojelutoimet sellaiseen tilaan, joka johtaa pelkästään lajin tai luontotyypin dynamiikan ansiosta tilaan, jota voidaan pitää perustilaa vastaavana tai sitä parempana.

Vahingot, joilla on todistettavasti vaikutuksia ihmisten terveyteen, on luokiteltava merkittäviksi vahingoiksi.

Seuraavia ei tarvitse luokitella merkittäviksi vahingoiksi:

— kielteiset muutokset, jotka ovat vähäisempiä kuin kyseisen lajin tai luontotyypin kannalta normaaleiksi katsottavat luonnolliset vaihtelut,

— lajeille tai elinympäristöille aiheutuneet vahingot, joiden osalta on todettu, että lajit tai elinympäristöt palautuvat lyhyessä ajassa ja ilman toimenpiteitä joko perustilaan tai sellaiseen tilaan, joka johtaa pelkästään lajin tai luontotyypin dynamiikan ansiosta tilaan, jota voidaan pitää perustilaa vastaavana tai sitä parempana.

(42) Ympäristövastuudirektiivin 2 artiklan 4 b kohdan mukaan ”suojelun tasolla” tarkoitetaan lajin osalta kyseiseen lajiin kohdistuvien eri tekijöiden yhteisvaikutusta, joka voi vaikuttaa kyseisen lajin levinneisyyteen ja lukuisuuteen pitkällä aikavälillä tapauksesta riippuen joko jäsenvaltioiden sillä Euroopassa olevalla alueella, johon perustamissopimusta sovelletaan, tai jonkin jäsenvaltion alueella tai kyseisen lajin luontaisella levinneisyysalueella.

— kyseisen lajin kannan kehittymistä koskevat tiedot osoittavat, että laji pystyy pitkällä aikavälillä selviytymään luonnollisten elinympäristöjensä elinkelpoisena osana,

— lajin luontainen levinneisyysalue ei pienene eikä ole vaarassa pienentyä ennakoitavissa olevassa tulevaisuudessa, ja

— lajin kantojen pitkäaikaiseksi säilymiseksi on ja tulee todennäköisesti olemaan riittävän laaja elinympäristö.

(43) Euroopan komissio on 7.4.2021 antanut tiedonannon (2021/C 118/01) Suuntaviivat yhteisen tulkinnan antamisesta ympäristövastuusta ympäristövahinkojen ehkäisemisen ja korjaamisen osalta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/35/EY 2 artiklassa määritetylle ilmaisulle ”ympäristövahinko”, jonka tarkoituksena on määrittää yhteinen tulkinta ympäristövastuudirektiivissä tarkoitetulle ympäristövahingolle. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että tiedonanto on oikeudellisesti sitomaton ja se on annettu nyt arvioitavana olevan päästön tapahtumisajankohdan jälkeen, mutta se voidaan ottaa huomioon päätöksentekoa tukevana selvityksenä.

4.2 Saatu selvitys, oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

(44) Luontovahingolla tarkoitetaan luonnonsuojelulain 5 a §:n 1 momentin mukaan suotuisan suojelutason kannalta merkittäviä suoria tai välillisiä haitallisia vaikutuksia säännöksessä tarkoitetuille lajeille ja niiden elinympäristöille. Näihin säännöksen tarkoittamiin lajeihin kuuluu vesistöpäästön vaikutusten kohteena ollut vuollejokisimpukka (

), joka on mainitun momentin 2 kohdassa tarkoitettu luontodirektiivin liitteessä II lueteltu laji sekä sen 4 kohdassa tarkoitettu luontodirektiivin liitteen IV (a) laji.

(45) Näin ollen arvioitaessa luontovahingon aiheutumista lähtökohtana ovat päästöistä vuollejokisimpukalle aiheutuneet haitalliset vaikutukset ja niiden merkittävyys. Arvioinnin tulee luonnonsuojelulain 5 a §:n 3 momentista ilmenevästi perustua vaikutusten merkittävyyden arviointiin suhteessa vahinkoa edeltäneeseen tilaan eli perustilaan.

(46) Saadun selvityksen mukaan yhtiön nikkelituotannossa Harjavallassa 4.7.−6.7.2014 tapahtuneen poikkeuksellisen päästön seurauksena Kokemäenjokeen pääsi nikkelisulfaattiliuosta, joka sisälsi yhteensä noin 66 tonnia nikkeliä, 1,3 tonnia kobolttia, 2,3 tonnia ammoniumtyppeä ja 94 tonnia sulfaattia sekä pieniä määriä muita metalleja.

(47) Päästön seurauksena Kokemäenjoessa havaittiin erittäin korkeita nikkelipitoisuuksia, jotka johtivat laajamittaisiin simpukkakuolemiin. Vuollejokisimpukkakannan Harjavallan padon alapuolisella osuudella Kokemäenjoessa arvioidaan olleen ennen päästöä yli kuusi miljoonaa yksilöä, joista yli miljoonan arvioidaan kuolleen nikkelipäästön vaikutuksesta.

(48) ELY-keskuksen mukaan vahinkoalueella sijainnut populaatio ei ollut tunnettu päästön tapahtuma-ajankohtana, mutta kyseessä on nykytiedon mukaan Suomen merkittävin vuollejokisimpukkapopulaatio. Populaation koko ja tila ennen päästöä on arvioitu jälkikäteen linjasukelluksilla ja ikärakenteen selvittämisellä. Suomessa arvioidaan olevan vain muutamia jokia, joiden vuollejokisimpukkapopulaatio on lukumääräisesti suurempi kuin nikkelipäästössä kuolleiden vuollejokisimpukoiden määrä.

(49) Korkein hallinto-oikeus katsoo, että perustilalla tarkoitetaan kyseessä olevassa asiassa Kokemäenjoen vuollejokisimpukkapopulaation arvioitua tilaa ennen päästön vaikutuksia. Vaikutuksen merkittävyyttä arvioitaessa ei ole merkitystä sillä, että Kokemäenjoen vuollejokisimpukkapopulaatio ei ollut tunnettu ennen päästön aiheutumista tai että sitä ei ollut otettu huomioon lajin suojelutason kansallisessa arvioinnissa.

(50) Aiheutuneen haitan merkittävyyden arvioinnissa tulee luonnonsuojelulain 5 a §:n 3 momentin ja ympäristövastuuasetuksen 2 §:n mukaisesti ottaa huomioon muun ohella vahingoittuneiden yksilöiden lukumäärä ja vaikutus lajin suojelun tasoon, lajin tuottamiin palveluihin ja luonnolliseen uudistumiskykyyn. Nämä kriteerit sisältyvät myös ympäristövastuudirektiivin liitteessä I esitettyihin haitan merkittävyyden arviointiperusteisiin.

(51) Komission tiedonannossa ympäristövahingon tulkinnasta (kohdat 108 ja 118) on viitattu merkittävyyden määrittelyssä ympäristövastuudirektiivin liitteen I kriteereihin ja todettu arvioinnissa tarkasteltavan muun ohella kuolleiden yksilöiden lukumäärää ja vaikutusta suojelun tasoon. Tiedonannon kohdan 122 mukaan haitalliset seuraukset ovat merkittäviä, jos niistä seuraa yhdenkin mainitun kriteerin täyttyminen, esimerkiksi mitattavissa oleva pysyvä tai väliaikainen kannan tai yksilöiden menetys tai mitattavissa oleva luonnonvarapalvelujen pysyvä tai väliaikainen heikkeneminen.

(52) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että kysymyksessä oleva päästö oli mittakaavaltaan ja vaikutuksiltaan Suomen oloissa hyvin poikkeuksellinen. Päästöstä aiheutui jokiveden nikkelipitoisuuden nousu niin suureksi, että päästön suoriin haitallisiin vaikutuksiin kuoli yli miljoona vuollejokisimpukkaa. Kuolleiden simpukoiden absoluuttista määrää ja niiden osuutta Kokemäenjoen populaation koosta (noin 15 — 17 %) perustilassa sekä niiden määrää suhteessa vuollejokisimpukkapopulaatioiden keskimääräiseen kokoon nähden on pidettävä suurena. Vahingoittuneiden yksilöiden määrän perusteella päästöstä aiheutui haittaa, jota on pidettävä merkittävänä.

(53) Yhtiö on valituksessaan hallinto-oikeudelle esittänyt, että vuollejokisimpukalle on aiheutunut luontovahinko, joka on vain paikallisella tasolla luokiteltavissa merkittäväksi. Kuolleiden yksilöiden merkitys suhteessa vuollejokisimpukan kokonaissuojelutasoon on olematon. Yhtiö on valituksessaan korkeimmalle hallinto-oikeudelle katsonut, että päästöllä ei ole ollut vaikutusta vuollejokisimpukan suojelutasoon alueellisella, kansallisella tai EU-tasolla, vaikka paikallisesti arvioituna välitön vahinko oli merkittävä. Vahinko ei kokonaisuutena arvioituna ole merkittävästi voinut heikentää vuollejokisimpukan suotuisan suojelun tasoa. ELY-keskus ja hallinto-oikeus ovat yhtiön mukaan perustelleet päätöksiä tulkitsemalla seurauksia luonnontieteellisten seikkojen vastaisesti.

(54) ELY-keskus on lausunnossaan korkeimmalle hallinto-oikeudelle tuonut esiin, että Suomen vuollejokisimpukkapopulaation suojelutaso on arvioitu vuoden 2018 arvioinnissa suotuisaksi ja tulevaisuuden näkymät hyviksi. Tämä johtuu siitä, että on löydetty uusia aiemmin tuntemattomia lajin esiintymiä Etelä-Suomen joista.

(55) Haitan merkittävyyden arvioinnissa tulee luonnonsuojelulain 5 a §:n mukaisesti ottaa huomioon vahingon vaikutus suotuisaan suojelutasoon. Suojelutaso on luonnonsuojelulain 5 §:n 3 momentista ilmenevästi suotuisa, kun laji pystyy pitkällä aikavälillä säilymään elinvoimaisena. Luontovahingon merkittävyyttä ja vaikutuksia suotuisan suojelutason saavuttamiseen tai ylläpitämiseen tulee edellä todetusti arvioida suhteessa vahinkoa edeltäneeseen perustilaan.

$199

(57) Kyseessä olevan päästön suoriin vaikutuksiin kuoli merkittävä osuus Kokemäenjoen vuollejokisimpukkapopulaatiosta. Kysymyksessä on yksilömäärältään Suomen suurin tunnettu esiintymä, joka on myös yksi Euroopan suurimmista. Populaatio ei päästön tapahtumisajankohtana ollut palautunut heikennyttyään aiemmasta Kokemäenjokeen 1970 — 1980-luvuilla johdettujen haitta-ainepäästöjen vuoksi. Populaation elinkelpoisuus sekä kyky luontaiseen palautumiseen on ollut siten heikentynyt. Populaation palautumiskyvyn ja -nopeuden arviointiin päästön tapahtumisajankohtana on liittynyt merkittävää epävarmuutta. Tämän vuoksi perustilaan nähden merkittävän kuolleisuuden aiheuttanutta haitallista vaikutusta on pidettävä myös lajin suotuisan suojelutason näkökulmasta arvioituna merkittävänä, vaikka sen vaikutuksia lajin elinvoimaisuuteen pitkällä aikavälillä ei voitaisi vielä osoittaa.

(58) Edellä esitetyn lisäksi haitan merkittävyyttä arvioitaessa tulee ottaa huomioon myös lajin uudistumiskyky ja vahingon vaikutus luonnonvarapalveluihin. Vuollejokisimpukka elää virtaavien vesien pohjasedimenteissä. Toukkavaiheessa se elää kiinnittyneenä väli-isäntänä toimivan kalan kiduksiin. Aikuinen simpukka pystyy liikkumaan pohjaa pitkin, mutta elää enimmäkseen pohjaan hautautuneena. Vuollejokisimpukat elävät useita kymmeniä vuosia ja ne ovat lisääntymiskykyisiä vasta keskimäärin noin nelivuotiaina. Vuollejokisimpukat tuottavat osaltaan luonnonvarapalveluja suodattamalla pohjanläheistä jokivettä, millä on positiivisia vaikutuksia myös jokiekosysteemiin. Populaatiot uudistuvat lajin lisääntymiseen ja liikkumiseen liittyvien ominaispiirteiden vuoksi hitaasti. ELY-keskuksen päätöksen mukaan on todennäköistä, että kanta palautuu luontaisesti, mutta tähän kuluu noin 10 vuotta.

(59) Vuollejokisimpukoiden uudistumiskykyä voidaan pitää rajoitettuna ottaen huomioon lajin aikuisvaiheiden paikkasidonnaisuus sekä luontaisen uudistumisen hitaus. Vahingon seurauksena poistuneiden vuollejokisimpukoiden lukumäärä on suuri, minkä vuoksi vahinko vaikutti myös luonnonvarapalveluihin. Myös nämä seikat tukevat osaltaan johtopäätöstä siitä, että päästön aiheuttamia haitallisia vaikutuksia voidaan pitää merkittävinä.

(60) Korkein hallinto-oikeus katsoo edellä esitetyn perusteella, että päästöstä on aiheutunut luonnonsuojelulain 5 a §:ssä tarkoitettu luontovahinko. Näin ollen ELY-keskuksen on tullut ympäristönsuojelulain 176 §:n mukaisesti määrätä yhtiö korjaaviin toimenpiteisiin.

(61) Yhtiö on vaatinut ELY-keskuksen päätöksen kumoamisesta muun ohella sillä perusteella, että selvitys- ja tarkkailuvelvoitteet eivät ole korjaavia toimenpiteitä, vaan ehkäiseviin toimenpiteisiin liittyviä vahingon määrittämistä koskevia selvityksiä. Yhtiön mukaan se on esittänyt toimia vapaaehtoisesti, joten uhkasakkoa ei voida asettaa.

1. Velvoitettavan tulee seurata Kokemäenjoen vuollejokisimpukkapopulaation luontaista palautumista. Yksityiskohtainen suunnitelma seurannan toteuttamiseksi tulee toimittaa ELY-keskukselle 30.9.2017 mennessä. ELY-keskus voi päätöksellään tarvittaessa tarkentaa tai muuttaa esitettyä suunnitelmaa.

Suunnitelman ja seurannan tulee kattaa vähintään seuraavat asiat:

— Simpukkapopulaatioiden koot arvioidaan keräämällä uusi kvantitatiivinen aineisto vuonna 2014 sukelletuilta linjoilta. Tämä tehdään ensimmäisen kerran viimeistään vuonna 2018. Tutkimus toistetaan tämän jälkeen kahdesti noin 3 vuoden välein. Ensimmäisellä kerralla tulee tarkastella erityisesti 2014 syntyneiden simpukoiden löytymistä alueelta.

— Toistetaan vuonna 2015 tehdyt tutkimukset simpukoiden lisääntymiskyvyn osalta: emosimpukoiden kiduksissa olevien glokidiotoukkien määriä seurataan vertaamalla sisä- ja ulkokidusten painosuhteita. Tutkimus tulee toteuttaa viimeistään vuonna 2018.

— Simpukoiden pehmytkudosten metallipitoisuuksien kehittymistä seurataan toistamalla vuoden 2015 analyysit ensimmäisen linjasukelluksen yhteydessä. Tutkimus tulee toteuttaa viimeistään vuonna 2018.

— Pyydystetään simpukoiden isäntäkaloja vuonna 2015 tutkittujen sukelluslinjojen tuntumasta ja tutkitaan niiden kiduksissa olevien glokidiotoukkien määrät ja lajit.

— Simpukkaselvitykset tehdään samoilla menetelmillä kuin vuonna 2014 ja 2015.

2. Seurannan tuloksista tulee raportoida tutkimusvuotta seuraavan vuoden kesäkuun loppuun mennessä toimivaltaiselle viranomaiselle.

Laaja yhteenvetoraportti seurannan tuloksista tulee laatia ja toimittaa toimivaltaiselle viranomaiselle 30.6.2025 mennessä. Yhteenvetoraportissa tulee arvioida korjaustoimenpiteiden vaikuttavuus ja perustilan saavuttaminen.

(63) ELY-keskuksen päätöksen määräyksessä 3 on asetettu korvaavat korjaavat toimenpiteet luontovahingon korjaamiseksi. Määräyksessä velvoitetaan muun ohella tutkimaan ja toteuttamaan vuollejokisimpukoiden kerääminen sukeltamalla Kokemäenjoen tulvaruoppauksissa tuhoutuvien simpukoiden alueella. Kerätyt simpukat tulee siirtää soveltuvaan elinympäristöön Kokemäenjoen vesistöalueella.

(64) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että ympäristövastuulain 5 §:n mukaan ensisijaisilla korjaavilla toimenpiteillä palautetaan perustila poistamalla vahingosta aiheutunut haitallinen muutos ja korvaavilla korjaavilla toimenpiteillä korvataan väliaikaiset menetykset. Säännöksessä tai sitä tarkentavassa ympäristövastuuasetuksen 4 §:ssä ei yksityiskohtaisesti määritellä, mitä korjaavat toimenpiteet voivat olla.

(65) Aiheutuneiden vahinkojen korjaaminen edellyttää tietoa sekä vahingon vaikutuksista että tehtyjen korjaavien toimenpiteiden tehokkuudesta myös pitkältä aikaväliltä. Tietojen hankkiminen edellyttää riittävää seurantaa sekä selvityksiä. Kun otetaan huomioon ympäristöoikeudellinen aiheuttamisperiaate sekä ympäristönsuojelulain 6 §:stä ilmenevä selvilläolovelvollisuus, vastuu tällaisen ympäristövahingon korjaamisen edellyttämän selvityksen tuottamisesta on vahingon aiheuttajalla.

(66) Saadun selvityksen mukaan vahinkoalueen vuollejokisimpukkapopulaation tilasta ja päästön vaikutuksista pitkältä aikaväliltä oli päästöajankohtana saatavilla vain rajoitetusti tietoa. Vesistöön pääsi huomattava määrä haitta-aineita, joista osa varastoitui sedimenttiin aiheuttaen riskin haitallisista pitkäaikaisista vaikutuksista. Vaikutusten seurannalla sekä lisätutkimuksilla saadaan riittävä tietopohja sen arvioimiseksi, ovatko lisätoimet ylipäätään perusteltuja ja samalla voidaan varmistaa mahdollisten lisätoimien oikeasuhtaisuus ja riittävyys. Tähän nähden yhtiölle asetettuja velvoitteita seurata Kokemäenjoen vuollejokisimpukkapopulaation luontaista palautumista sekä tutkia ja toteuttaa vuollejokisimpukoiden siirto on pidettävä ympäristövastuulaissa tarkoitettuina korjaavina toimenpiteinä.

(67) Ympäristönsuojelulain 184 §:n mukaan viranomaisen on tehostettava asettamaansa määräystä uhkasakolla, jollei se ole ilmeisen tarpeetonta. Luontovahingon aiheutuminen on perustunut luvattomaan päästöön, jolloin määräysten perusteena on rikkomusperusteinen tilanne. Se, että yhtiö on ilmoittanut suorittavansa määrätyt velvoitteet vapaaehtoisesti, ei ole esteenä uhkasakon asettamiselle. Mikäli yhtiö toimii ilmoittamansa mukaisesti määräyksiä noudattaen, ei uhkasakkojen tuomitsemiselle ole perusteita.

(68) Korkein hallinto-oikeus katsoo, että luontovahingon korjaamiseksi asetetut määräykset tai niiden tehosteeksi asetetut uhkasakot eivät ole valituksessa esitetyillä perusteilla lainvastaisia. Näin ollen yhtiön vaatimus ELY-keskuksen päätöksen kumoamisesta määräysten 1 — 3 osalta tulee hylätä.

5. Vesistön merkittävä pilaantuminen

5.1 Sovellettavat säännökset ja lain esityöt

(69)

5 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan ympäristön pilaantumisella tarkoitetaan sellaista päästöä, jonka seurauksena aiheutuu joko yksin tai yhdessä muiden päästöjen kanssa: a) terveyshaittaa; b) haittaa luonnolle ja sen toiminnoille; c) luonnonvarojen käyttämisen estymistä tai melkoista vaikeutumista; d) ympäristön yleisen viihtyisyyden tai erityisten kulttuuriarvojen vähentymistä; e) ympäristön yleiseen virkistyskäyttöön soveltuvuuden vähentymistä; f) vahinkoa tai haittaa omaisuudelle taikka sen käytölle; tai g) muu näihin rinnastettava yleisen tai yksityisen edun loukkaus.

(70) Ympäristönsuojelulain 176 §:n 2 momentin mukaan, jos vesistön merkittävä pilaantuminen tai luontovahinko on aiheutunut onnettomuuden tai muun ennakoimattoman syyn seurauksena, on valtion valvontaviranomaisen määrättävä vahingon aiheuttanut toiminnanharjoittaja eräiden ympäristölle aiheutuneiden vahinkojen korjaamisesta annetussa laissa tarkoitettuihin korjaaviin toimenpiteisiin.

(71) Ympäristönsuojelulain 177 §:n mukaan saman lain 176 §:ssä tarkoitettua vesistön pilaantumisen merkittävyyttä arvioitaessa on muun ohella otettava huomioon, mitä vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain mukaisessa vesienhoitosuunnitelmassa tai merenhoitosuunnitelmassa esitetään toiminnan vaikutusalueen vesien ja meriympäristön tilaan ja käyttöön liittyvistä seikoista. Tarkempia säännöksiä pilaantumisen merkittävyyden arvioimisesta ja arvioinnissa huomioon otettavista seikoista annetaan valtioneuvoston asetuksella.

(72)

1 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan lakia sovelletaan seuraavien ympäristölle aiheutuvien vahinkojen korjaamiseen:

2) ympäristönsuojelulain (527/2014) (—) 176 §:ssä tarkoitettu vesistön merkittävä pilaantuminen;

(73) Mainittu lainkohta ennen 1.9.2014 voimaan tullutta lainmuutosta (558/2014) on kuulunut:

2) ympäristönsuojelulain (86/2000) 84 a §:ssä tarkoitettu vesistön merkittävä pilaantuminen.

(74) Ympäristövastuulain 3 §:n 1 momentin mukaan mainitussa laissa tarkoitetaan:

suoraan tai välillisesti tapahtuvaa mitattavissa olevaa luonnonvarojen haitallista muutosta tai luonnonvarapalvelun huonontumista;

2)

: (—) b) vesilain 1 luvun 3 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitettua vesistöä ja 7 kohdassa tarkoitettua pohjavettä; (—)

(75)

3 §:n 1 momentin mukaan sen lisäksi mitä ympäristönsuojelulain 84 a §:ssä ja vesilain 21 luvun 3 c §:ssä säädetään, vesistön pilaantumisen ja muun haitallisen muutoksen sekä pohjaveden haitallisen muutoksen huomattavuutta arvioitaessa otetaan huomioon:

1) vesiympäristölle vaarallisista ja haitallisista aineista annetun valtio-neuvoston asetuksen (1022/2006) 3 §:ssä tarkoitetun vesiympäristölle vaarallisen tai haitallisen aineen pitoisuus vesistössä;

2) vesienhoidon järjestämisestä annetun valtioneuvoston asetuksen (1040/2006) 9 §:ssä mainitun pintaveden ekologista tilaa kuvaavan tekijän huomattava heikentyminen;

4) vaikutukset eräiden ympäristölle aiheutuneiden vahinkojen korjaamisesta annetun lain 4 §:n 2 kohdassa tarkoitettuihin luonnonvarapalveluihin.

(76) Ympäristövastuuasetuksen 3 §:n 2 momentin mukaan arvioinnissa otetaan huomioon 1 momentissa tarkoitetun muutoksen tai vaikutuksen suuruus, kesto ja laajuus vesistössä taikka pohjavedessä.

(77)

(1022/2006), sellaisena kuin sen 3 §:n 1 momentti oli voimassa muutettuna asetuksella 868/2010, ennen 22.12.2015 voimaan tullutta asetuksen 1308/2015 3 §:n 1 ja 2 kohtien muutosta, asetuksessa tarkoitetaan:

1)

liitteen 1 A, B ja C kohdassa lueteltuja yhteisön vesipolitiikan puitteista annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2000/60/EY, jäljempänä vesipuitedirektiivi, mukaisesti vahvistettuja vaarallisia prioriteettiaineita;

liitteen 1 C ja D kohdassa lueteltuja muita kuin vesipuitedirektiivin mukaisesti vahvistettuja vaarallisia aineita, jotka voivat aiheuttaa pintaveden pilaantumista;

liitteen 1 E kohdassa lueteltuja vesipuitedirektiivin liitteessä VIII 1−6 tarkoitettuja vaarallisia aineita ja ainetta, joka tällä asetuksella vahvistetaan pohjavedelle tai ihmisen terveydelle vaaralliseksi aineeksi sekä ainetta, joka joutuessaan pohjaveteen tekee vedestä ihmisen käyttöön soveltumatonta;

sellaista vesiympäristölle vaarallisen ja haitallisen aineen pitoisuutta pintavedessä, sedimentissä tai eliöstössä, jota ei saa ihmisen terveyden tai ympäristön suojelemiseksi ylittää;

5)

sellaista päästölähteen läheisyydessä sijaitsevaa ympäristöluvassa rajattua aluetta, jolla päästö tai huuhtoutuma asteittain sekoittuu pintaveteen.

(78) Vesiympäristölle vaarallisista ja haitallisista aineista annetun valtioneuvoston asetuksen, sellaisena kuin sen 6 §:n 1 momentti oli voimassa muutettuna asetuksella 868/2010, mukaan liitteen 1 C ja D kohdassa tarkoitetun aineen pitoisuus pintavedessä tai kalassa ei saa ylittää mainitussa kohdassa esitettyä ympäristönlaatunormia.

liitteen 1 kohdissa A, B ja C1 lueteltuja yhteisön vesipolitiikan puitteista annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2000/60/EY, jäljempänä vesipuitedirektiivi, mukaisesti vahvistettuja vaarallisia prioriteettiaineita; (1308/2015)

liitteen 1 kohdassa C1 lueteltuja muita kuin vesipuitedirektiivin mukaisesti vahvistettuja vaarallisia aineita ja liitteen 1 kohdassa D lueteltuja aineita (1308/2015).

(80) Saman asetuksen 6 §:n 1 momentin mukaan liitteen 1 kohdissa C2 ja D lueteltujen aineiden pitoisuudet vedessä tai eliöstössä eivät saa ylittää mainituissa kohdissa säädettyä ympäristönlaatunormia. Jos aineelle on annettu eliöstöä koskeva ympäristönlaatunormi, on käytettävä tätä normia (1308/2015).

(81)

3/2009 vp koskien hallituksen esitystä (HE 228/2008 vp) ympäristölle aiheutuvien vahinkojen korjaamista koskevaksi lainsäädännöksi on vesille aiheutuvia vahinkoja koskevalta osalta esitetty muun ohella seuraavaa:

Valiokunta toteaa, että pintavesille aiheutuvan vahingon merkittävyyden arvioinnin tulee olla aina tapauskohtaista ja laatunormit ovat ainoastaan yksi arvioinnissa huomioon otettava seikka. Arvioinnissa on otettava myös huomioon ekologisen tilan määreitä, kuten erilaisia biologisia tekijöitä, esimerkiksi kalasto ja pohjaeliöstö. Lisäksi vahinkoja arvioitaessa on otettava huomioon luonnonvarapalvelujen huonontuminen eli esimerkiksi vahingosta virkistyskäytölle aiheutuneet haitat. Näin ollen vahingon arviointi perustuu yleensä kokonaisarviointiin, eikä yksittäinen tekijä, kuten laatunormin ylittyminen suppealla alueella ja hetkellisesti, yksin voi muodostaa merkittävää tai huomattavaa vahinkoa. Toisaalta, jos pintaveden pilaantuminen on merkittävää, voi jo yksittäisen laatunorminkin ylitys olla vahva indisio siitä, että kyse on direktiivin tarkoittamasta vahingosta.

(82)

(2004/35/EY) 2 artiklan 1 b kohdan mukaan ympäristövahingolla tarkoitetaan vesille aiheutuvaa vahinkoa eli vahinkoa, joka vaikuttaa huomattavan haitallisesti kyseessä olevien vesien ekologiseen, kemialliseen ja/tai määrälliseen tilaan ja/tai ekologiseen potentiaaliin, siten kuin ne määritellään direktiivissä 2000/60/EY, lukuun ottamatta haitallisia vaikutuksia, joihin sovelletaan mainitun direktiivin 4 artiklan 7 kohtaa.

(83)

(2000/60/EY, vesipuitedirektiivi) 2 artiklan 33 kohdan mukaan pilaantumisella tarkoitetaan ihmisen toiminnasta suoraan tai välillisesti aiheutuvaa aineiden tai lämmön päästämistä ilmaan, veteen tai maaperään niin, että siitä voi aiheutua haittaa ihmisten terveydelle tai vesiekosysteemien laadulle tai vesiekosysteemeistä suoraan riippuvaisten maaekosysteemien laadulle tai että se vahingoittaa aineellista omaisuutta tai heikentää tai estää ympäristön virkistyskäyttöä tai ympäristön muuta oikeutettua käyttöä.

5.2 Saatu selvitys, oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

(84) Yhtiö on valituksessaan esittänyt, että kysymyksessä olevasta päästöstä ei ole aiheutunut ympäristönsuojelulain 176 §:ssä tarkoitettua vesistön merkittävää pilaantumista. Yhtiön mukaan velvoittavan päätöksen perusteena olevan vahingon merkittävyyden arvioinnin on perustuttava täsmällisiin säännöksiin, ei hallinto-oikeuden päätöksessä sovellettuun kokonaisharkintaan.

(85) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että ympäristönsuojelulain ja siihen liittyvän lupajärjestelmän keskeisenä vesiensuojelullisena tavoitteena on estää vesien pilaantuminen. Ympäristöluvan myöntämisen edellytyksenä on, että toiminnasta ei saa aiheutua ympäristönsuojelulain 49 §:ssä tarkoitettua kiellettyä seurausta, kuten merkittävää vesistön pilaantumista. Vesistön pilaantumisella tarkoitetaan ympäristönsuojelulain 5 §:n 1 momentin 2 kohta huomioon ottaen muun ohella vesistöön kohdistuvasta päästöstä aiheutuvaa haittaa luonnolle, luonnonvaroille ja virkistyskäytölle.

(86) Arvioitaessa pilaantumisen merkittävyyttä ympäristönsuojelulain 176 §:ää sovellettaessa otetaan ympäristövastuuasetuksen 3 §:n 1 momentin mukaan huomioon vesiympäristölle haitallisen tai vaarallisen aineen pitoisuus vesistössä, ekologista tilaa kuvaavan tekijän huomattava heikentyminen ja luonnonvarapalveluihin kohdistuvat vaikutukset. Arvioon vaikuttavat muutoksen tai vaikutuksen suuruus, kesto ja laajuus vesistössä. Ympäristövaliokunnan mietinnöstä (YmVM 3/2009 vp) ilmenevästi pintavesille aiheutuvan vahingon merkittävyyden arvioinnin tulee olla tapauskohtaista ja perustua kokonaisarviointiin.

(87) Myös edellä tämän päätöksen kohdassa 51 viitatussa komission tiedonannossa (kohdat 75 ja 153) on todettu, että vesille aiheutuvien haitallisten vaikutusten merkittävyyttä tulee arvioida suhteessa perustilaan ja ottaen huomioon muun ohella alueen luontaiset ominaispiirteet. Merkittävyyttä arvioidaan vertaamalla vahinkoa edeltänyttä vesialueen tilaa vahingon jälkeiseen tilaan (kohta 154).

(88) Korkein hallinto-oikeus katsoo edellä esitetty huomioon ottaen, että pilaantumisen merkittävyyden arvioinnin tulee perustua kokonaisharkintaan, jossa huomioidaan päästö ja sen vaikutukset kyseessä olevassa vesistössä suhteessa perustilaan. Arvioinnissa tulee ottaa huomioon päästön kohteena olevan vesistön, ja siitä riippuvaisen eliöstön, ominaispiirteet ja herkkyys.

(89) Yhtiö on valituksessaan vedonnut siihen, että pilaantumista ei voida pitää merkittävänä, sillä päästö ei ole vaarantanut Kokemäenjoen hyvän ekologisen potentiaalin saavuttamista eikä aiheuttanut yhdenkään vesipuitedirektiivin liitteessä V tarkoitetun laadullisen tekijän huonontumista.

(90) ELY-keskus on lausunnossaan hallinto-oikeudelle todennut, että päästö ei vaikuttanut vesistön ekologiseen tai kemialliseen tilaan eikä laadullisten tekijöiden tilaan. Tämä johtuu luokittelun perusteista eikä kerro siitä, että päästö ei olisi aiheuttanut merkittävää vahinkoa Kokemäenjoen ekosysteemille. Simpukoiden lajiston ja runsauden määritys eivät sisälly näytteenottoihin, joiden perusteella ekologinen luokittelu tehdään. Päästö ei vaikuttanut suoraan Kokemäenjoen ekologisen tilan luokitteluun, koska vahinko ei vaikuttanut merkittävästi niihin muuttujiin, joita käytetään vesimuodostumien ekologisessa luokittelussa.

(91) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että vesipuitedirektiivin mukainen vesistön ekologisen tilan luokitus tai ekologisen tilan laatutekijät eivät kaikissa tilanteissa anna kattavaa kuvaa vesistön tilasta tai päästöjen vaikutuksista vesistössä. Kuten komission tiedonannossa (kohta 170) on todettu, pilaantuminen voi olla merkittävää, vaikka se ei johtaisi ekologisen tilan tai vesipuitedirektiivin liitteessä V tarkoitetun laadullisen tekijän huonontumiseen. Näin ollen ympäristönsuojelulain 176 §:ssä tarkoitetun merkittävän pilaantumisen välttämättömänä edellytyksenä ei ole ekologisen tilan tai laadullisen tekijän tilan heikentyminen.

(92) Yhtiö on valituksessaan vedonnut myös siihen, että pilaantumista ei olisi voitu arvioida merkittäväksi, koska vesiympäristölle vaarallisista ja haitallisista aineista annetun valtioneuvoston asetuksen (1022/2006, muutettu 868/2010) mukaan nikkeliä ei ole määritelty vesiympäristölle vaaralliseksi aineeksi eikä asetuksessa määritelty nikkelipitoisuuden suurin sallittu vuosikeskiarvo päästön seurauksena ylittynyt. Yhtiön mukaan hallinto-oikeus sovelsi päätöksessään väärää lakia, sillä Euroopan parlamentin ja neuvoston kemikaalien luokitusta, merkintöjä ja pakkaamista koskevan asetuksen (1272/2008, CLP-asetus) soveltamisalaan eivät kuulu vesistöpäästöt.

(93) Nikkeli ja nikkeliyhdisteet kuuluivat vesipuitedirektiivin liitteen X mukaisiin prioriteettiaineisiin ja vesiympäristölle vaarallisista ja haitallisista aineista annetun valtioneuvoston asetuksen liitteen 1 kohdan C mukaisiin vesiympäristölle haitallisiin aineisiin, mutta eivät vaarallisiin aineisiin. Nikkelillä ja nikkeliyhdisteillä ei päästötapahtuman aikaan ollut voimassa sallittuun maksipitoisuuteen perustuvaa ympäristönlaatunormia. Vuosikeskiarvona voimassa ollut nikkelin ympäristönlaatunormi päästötapahtuman aikaan oli 20 µg/l.

(94) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että vesiympäristölle haitallisiksi aineiksi on nimetty sellaisia aineita, jotka aiheuttavat vesistöön päätyessään pilaavia vaikutuksia. Haitallisten aineiden pitoisuus vesistössä otetaan ympäristövastuuasetuksen 3 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaisesti huomioon arvioitaessa vaikutusten merkittävyyttä. Näin ollen sillä, että nikkeliä ei ole nimetty vesiympäristölle vaaralliseksi aineeksi, ei sellaisenaan ole merkitystä pilaantumisen merkittävyyttä arvioitaessa.

(95) Kyseessä olevan päästön seurauksena vesistöön pääsi suhteellisen lyhyellä aikavälillä merkittävä määrä haitta-aineita. Päästötapahtuman kesto oli noin 30 tuntia ja ELY-keskuksen mukaan tänä aikana vesistöön päässyt nikkelimäärä vastasi ympäristöluvan mukaiseen päästöraja-arvoon (kuukausikeskiarvo) verrattuna yli 122 vuoden enimmäispäästöä. Lisäksi vesistöön pääsi muita haitta-aineita.

(96) Korkein hallinto-oikeus katsoo samoin kuin hallinto-oikeus, että tällaisen hetkellisen päästön aiheuttaman pilaantumisen merkittävyyden arviointiin ei voida soveltaa vuosikeskiarvona annettua ympäristönlaatunormia. Sen sijaan päästön aiheuttaman riskin merkittävyyttä tulee arvioida ottaen huomioon haitallisen aineen pitoisuus ja käyttäytyminen vesistössä sekä sen arvioitu myrkyllisyys eliöstölle.

(97) Hallinto-oikeus on päätöksessään viitannut CLP-asetukseen arvioidessaan nikkelin hetkittäisen pitoisuuden myrkyllisyyttä eliöstölle. CLP-asetuksen mukaan aine on välittömästi myrkyllistä vesieliöille, jos LC

-pitoisuus kaloille ja/tai EC

-pitoisuus äyriäisille on 1 mg/l tai pienempi. Hallinto-oikeuden päätöksen mukaan selkärangattomien eläinten nikkelin LC

-pitoisuus on 0,013−0,276 mg/l, ja päästön seurauksena joen pohjan läheisestä vesikerroksesta mitattu suurin nikkelipitoisuus oli noin 32-kertainen selkärangattomien eläinten suurimpaan LC

-pitoisuuteen verrattuna. Hallinto-oikeus on edellä esitetyn perusteella todennut, että päästön seurauksena jokiveden nikkelipitoisuus ylitti erittäin myrkylliseksi luokitellun aineen pitoisuusrajan ja tappoi noin neljä miljoonaa simpukkaa, joka on merkittävä osuus vaikutusalueen simpukkapopulaatioista.

(98) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että hallinto-oikeus on käyttänyt CLP-asetuksesta ilmeneviä tosiasiatietoja aineiden myrkyllisyydestä arvioidessaan päästön ja sen vaikutusten merkittävyyttä. Kyse ei ole valituksessa esitetysti väärän lain soveltamisesta.

(99) Yhtiö on valituksessaan vedonnut myös siihen, että kyse ei voi olla merkittävästä pilaantumisesta siitäkään syystä, että vahinko ei vaikuttanut luonnonvarapalveluihin. Vahinko ei vähentänyt luonnonvaran, eli joen, hyödyllistä vaikutusta ihmiselle eikä toiselle luonnonvaralle. Lisäksi yhtiön mukaan ELY-keskuksen päätöksessä ei ole määrätty korjaavia toimenpiteitä, vaan tutkimuksia. Tutkimustarve osoittaa, että vesistön merkittävää pilaantumista ei ole voitu todeta.

$1af

(101) Komission tiedonannossa on muun ohella kappaleessa 146 todettu, että ympäristövahinkojen luokkaan vesille aiheutuvat vahingot kuuluvat haitalliset vaikutukset, jotka kattavat vesien mitattavissa olevien muutosten lisäksi myös vesien tuottamien palvelujen huonontumisen. Veden tarjoamien palvelujen huonontumiseen on liityttävä kuitenkin kyseessä olevien vesien tilaan kohdistuvia merkittäviä haitallisia vaikutuksia. Kappaleessa 148 on todettu, että vesille aiheutuvaan vahinkoon voi liittyä myös yleisöä hyödyttävien palvelujen menetys. Palvelujen menetys voi koskea suurta tai pientä ihmisjoukkoa tai vain yksittäisiä ihmisiä. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että komission tiedonannossa todettu kuvaa osaltaan, että vesien tarjoamat luonnonvarapalvelut voivat liittyä laajasti erilaisiin vesistön biologisiin tekijöihin, eikä tarkastelua voida rajoittaa vain suojeltaviin lajeihin ja luontotyyppeihin.

(102) ELY-keskuksen päätöksen määräyksissä 4 ja 5 on asetettu ensisijaiset korjaavat toimenpiteet vesistön merkittävän pilaantumisen korjaamiseksi. Määräyksen 4 mukaan velvoitettavan tulee seurata Kokemäenjoen tilan luontaista palautumista. Yhtiön tulee seurata muiden kuin vuollejokisimpukoiden kannan tasoa ja metallipitoisuuksia sekä sedimentin haitta-ainepitoisuuksien kehitystä. Määräys 5 koskee seurannan tulosten raportoimista ja siinä edellytetään korjaustoimenpiteiden vaikuttavuuden ja perustilan saavuttamisen arvioimista.

(103) ELY-keskuksen päätöksestä käy ilmi, että yhtiö velvoitettiin päästötapahtuman jälkeen 23.9.2014 ympäristönsuojelulain poikkeuksellista tilannetta koskevaan ilmoitukseen liittyvässä menettelyssä seuraamaan päästön ympäristövaikutuksia. ELY-keskus on arvioinut päästön merkittävyyttä selvitysten tulosten perusteella.

(104) ELY-keskuksen päätöksessä on todettu, että selvitysten mukaan nikkelipitoisuus on lyhytaikaisesti ollut Kokemäenjoessa erittäin korkea laajalla alueella. Mallinnuksen perusteella nikkelin maksimipitoisuus pintavedessä on ollut suurin Harjavallan patoaltaassa (6 000 µg/l). Kokemäenjoen veden pitoisuus on palautunut mittaustulosten perusteella ympäristönlaatunormin vuosikeskiarvorajan (20 µg/l) alapuolelle noin kolmessa viikossa ja merialueella Ahlaisten sisäsaaristossa noin neljässä viikossa.

(105) Harjavallan patoaltaassa nikkelipäästön jälkeen mitattu hetkellinen suurin maksimipitoisuus on ollut 8 800 µg/l, mikä ylittää 1 239-kertaisesti ELY-keskuksen lausunnossa viitatun nikkelin haitattomana pidetyn PNEC-arvon 7,1 µg/l (ennustettu vaikutukseton pitoisuus). Yhtiön ympäristöluvan mukainen nikkelin päästöraja-arvo on 1,5 kg/vrk kuukausikeskiarvona laskettuna. ELY-keskuksen laskelmien mukaan 66 189 kg:n nikkelipäästö on vastannut ympäristöluvan mukaista 122 vuoden ja 7 kuukauden enimmäispäästöä.

(106) Päästön seurauksena kuoli 1 — 1,1 miljoonaa vuollejokisimpukkaa, 1,1 — 1,2 miljoonaa pikkujärvisimpukkaa, 1,9 — 2 miljoonaa soukkojokisimpukkaa ja 270 000 — 340 000 sysijokisimpukkaa. Biomassana simpukoita kuoli yhteensä noin 100 tonnia ja joidenkin lajien kannasta kuoli huomattava osa, jopa 60 %. Simpukat suodattavat vedestä eloperäistä ainesta, joten miljoonien simpukoiden kuolema heikensi myös pohjanläheisen veden puhdistumista.

(107) Pohjasedimenttien nikkelipitoisuus kohosi heinäkuussa 2014 päästön jälkeen Harjavallan patoaltaassa ja Lammaistenlahdella. Pintasedimentin nikkelipitoisuus patoaltaassa palautui lokakuun 2014 loppuun mennessä päästöä edeltäneelle tasolle. Lammaistenlahdella Kokemäenjoen suistossa nikkelipitoisuudet olivat koholla edelleen lokakuussa 2014.

$1b0

$1b1

(110) Edellä lausuttuun nähden ja ottaen huomioon nikkelipäästöstä luonnolle ja sen toiminnoille, erityisesti Kokemäenjoen simpukkapopulaatioihin kohdistuneet merkittävät vahingot korkein hallinto-oikeus katsoo, että kyseessä on kokonaisuutena arvioiden ollut ympäristönsuojelulain 176 §:ssä tarkoitettu vesistön merkittävä pilaantuminen.

(111) Päästön kaikki vaikutukset, erityisesti sedimentin nikkelipitoisuuksien kohoamisesta aiheutuvat riskit eliöstölle pitkällä aikavälillä, eivät ole olleet ELY-keskuksen päätöstä tehtäessä tiedossa. Kun vesistön merkittävä pilaantuminen on kohdistunut erityisesti Kokemäenjoen eri lajien simpukkakantoihin ja kun simpukat kuvaavat vesistön tilan kehittymistä, on ollut perusteltua, että määräyksissä 4 ja 5 velvoitteet liittyvät simpukkakantojen seuraamiseen sen lisäksi, että määräyksissä 1 — 3 on annettu osin vastaavat määräykset vuollejokisimpukkakantojen seurannasta. Haitallisten vaikutusten selvittäminen on tarpeen, jotta voidaan arvioida korjaavien toimenpiteiden vaikutuksia ja perustilan palautumista vastaavalla perusteella kuin luontovahingon johdosta on edellä lausuttu tämän päätöksen kohdassa 66. Näin ollen ELY-keskuksen on tullut antaa määräykset 4 ja 5 vesistön merkittävän pilaantumisen korjaamiseksi.

6. Lopputulos

(112) Edellä lausutuilla perusteilla ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Kari Kuusiniemi, oikeusneuvokset Mika Seppälä, Tuomas Kuokkanen, Taina Pyysaari ja Jaakko Autio sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Harri Koivusalo ja Olli Malve. Asian esittelijä Laura Leino.

Norilsk Nickel Harjavalta Oy:n (yhtiö)

Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (ELY-keskus)

Vaasan hallinto-oikeus

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Marjatta Korsbäck, Lasse Känsälä (eri mieltä), Kirsti Poikonen ja Raija Uusi-Niemi, joka on myös esitellyt asian.

Norilsk Nickel Harjavalta Oy

Kysymyksenasettelu

Ympäristönsuojelulain

Uhkasakkolain

Luonnonsuojelulain

Ympäristövastuulain

luonnonvaralla

luonnonvarapalvelulla

perustilalla

ensisijainen

korjaaminen

korvaava

Ympäristövastuuasetuksen

Ympäristövastuudirektiivin

Unio crassus

vahingolla

Vesiympäristölle vaarallisista ja haitallisista aineista annetun valtioneuvoston asetuksen

vesiympäristölle vaarallisella aineella

vesiympäristölle haitallisella aineella

pohjavedelle vaarallisella aineella

ympäristönlaatunormilla

sekoittumisvyöhykkeellä

Ympäristövaliokunnan mietinnössä

Yhteisön vesipolitiikan puitteista annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin