KHO:2022:76 — Statstjänstemannalagen

I ärendet skulle avgöras om statsrådets kansli hade haft anledning enligt 9 § 2 mom. i statstjänstemannalagen att utnämna en person tidsbundet för fem år till en tjänst som lägesbildsanalytiker i statsrådets lägescentral.

Högsta förvaltningsdomstolen ansåg att trots att utgångspunkten i statstjänstemannalagen är fasta tjänsteförhållanden, framgår det ur statstjänstemannalagens förarbeten att syftet med 9 § 2 mom. har varit lämna det till den utnämnande myndighetens prövning huruvida utnämningen till en tjänst ska vara tillsvidare eller för viss tid. Myndighetens prövningsrätt begränsas av att en utnämning för viss tid förutsätter grundad anledning som sammanhänger med tjänstens art eller ämbetsverkets verksamhet.

Med beaktande av särdragen i lägesbildsanalytikerns uppgifter, hur ändringar i säkerhetsläget påverkar vilken sakkunskap som krävs i tjänsten och lägescentralens strategiska betydelse för den högsta statsledningens beslutsfattande, ansågs statsrådets kansli enligt 9 § 2 mom. i statstjänstemannalagen ha haft en grundad anledning som sammanhänger med tjänstens art eller ämbetsverkets verksamhet att besätta tjänsten för viss tid.

Statstjänstemannalagen 9 § 2 och 3 mom.

Ärendet har avgjorts av president Kari Kuusiniemi samt justitieråden Anne E. Niemi, Outi Suviranta, Petri Helander och Juha Lavapuro. Föredragande Kaisa Pärssinen-Knight.

Asiassa oli ratkaistavana, oliko valtioneuvoston kanslialla ollut virkamieslain 9 §:n 2 momentin mukainen peruste nimittää henkilö viiden vuoden määräajaksi valtioneuvoston kanslian yhteydessä toimivan tilannekeskuksen tilannekuvapäivystäjän virkaan.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että vaikka lähtökohtana virkamieslaissa oli virkasuhteiden pysyvyys, virkamieslain esitöistä ilmenevästi lain 9 §:n 2 momentin tarkoituksena oli ollut jättää nimittävän viranomaisen harkintaan, oliko virkaan syytä nimittää toistaiseksi vai rajoitetuksi ajaksi. Viranomaisen harkintavaltaa rajoitti kuitenkin se, että nimittäminen määräajaksi edellytti perusteltua, viran luonteeseen tai viraston toimintaan liittyvää syytä.

Kun otettiin huomioon tilannekuvapäivystäjän tehtävän erityispiirteet, turvallisuusympäristössä tapahtuvien muutosten vaikutus viranhoidossa tarvittavaan asiantuntemukseen sekä tilannekeskuksen strateginen merkitys ylimmän valtionjohdon päätöksenteossa, valtioneuvoston kanslialla katsottiin olleen virkamieslain 9 §:n 2 momentin mukainen viran luonteeseen ja viraston toimintaan liittyvä perusteltu syy määräaikaiselle nimitykselle.

Valtion virkamieslaki 9 § 2 ja 3 momentti

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Helsingin hallinto-oikeus 28.7.2020 nro 20/0665/2

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

A:n vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.

Asian tausta

(1)

on hallinto-oikeudelle toimittamassaan hakemuksessa vaatinut, että hallinto-oikeus vahvistaa A:n määräaikaisen virkasuhteen valtioneuvoston kanslian tilannekuvapäivystäjänä valtion virkamieslain 9 §:n 1 ja 2 momentin mukaan perusteettomaksi. Hakemuksessa on edelleen vaadittu, että hallinto-oikeus määrää valtioneuvoston kanslian suorittamaan A:lle korvauksena siitä, että hänet on nimitetty virkaan määräajaksi ilman laillista perustetta 16 kuukauden keskimääräistä palkkaa vastaavan korvauksen sekä korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut, molemmat korkolain mukaisine viivästyskorkoineen.

(2)

on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n hakemuksen ja oikeudenkäyntikuluja koskevan vaatimuksen. Hallinto-oikeuden mukaan A:n nimittämiselle tilannekuvapäivystäjän virkaan määräajaksi on ollut valtion virkamieslain 9 §:n 2 momentissa tarkoitettu perusteltu syy. Hänellä ei näin ollen ole oikeutta hakemaansa korvaukseen.

Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(3)

on pyytänyt lupaa saada valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja valtioneuvoston kanslia velvoitetaan maksamaan 16 kuukauden palkkaa vastaava korvaus viivästyskorkoineen sekä korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut viivästyskorkoineen. Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

(4) Hallinto-oikeus on päätynyt virheelliseen johtopäätökseen katsoessaan, että tilannekuvapäivystäjän virkaan on voitu nimittää määräajaksi, jotta nimittävällä viranomaisella on mahdollisuus arvioida määräajoin uudelleen tehtävässä tarvittavaa erityisasiantuntemusta.

(5) Asiassa esitetty määräaikaisuuden peruste on verrattavissa hallituksen esityksessä mainittuun oletukseen tieteenalan muuttuvuudesta. Esitetty määräaikaisuuden peruste ei vastaa lainsäätäjän tarkoitusta. On tavallista ja oletettavaakin, että asiantuntijatehtävissä osaamisvaatimukset ja painotukset muuttuvat vuosien kuluessa toimintaympäristön kehittymisen ja muuttumisen seurauksena. Oletus mahdollisista muutoksista ja varautuminen mahdollisiin erityisosaamisvaatimusten muutoksiin ei voi muodostaa valtion virkamieslain 9 §:n 2 momentissa tarkoitettua perustetta määräajaksi nimittämiselle. Viranomainen voi vastata muuttuneisiin vaatimuksiin virkamiesten kouluttamisella ja perehdytyksellä.

(6) Tilannekuvapäivystäjän työn luonne ei edellytä, että virkaan nimitetään ainoastaan määräajaksi. Tilannekeskuksen henkilöstön ei tarvitse olla minkään yksittäisen aiheen erityisasiantuntija, vaan tilannekuvapäivystäjän tehtävässä on nimenomaan pääosin työskenneltävä muiden kuin omaan erityisosaamisalueeseen kuuluvien asioiden parissa. Tilannekeskus toimii yhteistyössä hallinnonalojen kanssa, joissa on paras alan asiantuntemus. Valtioneuvoston tilannekeskukselle kuuluu sen sijaan yhteensovittava rooli.

(7) Koska määräaikaisuuden peruste ei käy ilmi nimittämiskirjasta, syntyy suoraan lain nojalla olettama siitä, ettei A:n määräaikaiselle nimitykselle ole ollut lain mukaista perustetta. Valtioneuvoston kanslia ei ole esittänyt määräaikaisuuden perusteen lainmukaisuudesta sellaista selvitystä, että olettama olisi tullut kumotuksi.

(8)

on antanut lausunnon, jossa on vaadittu valituksen hylkäämistä ja esitetty muun ohella seuraavaa:

(9) Valtiojohdon tilannekuvan ylläpitäminen on valtioneuvoston kanslian strateginen tehtävä. Valtioneuvoston kansliassa toimii valtioneuvoston tilannekeskus, joka tuottaa reaaliaikaista turvallisuustapahtumatietoa ja toimivaltaisten viranomaisten tiedoista koottua tilannekuvaa. Ylimpien valtioelinten on huolehdittava koko yhteiskunnan turvallisuudesta. Valtioneuvosto on keskeisessä asemassa käytettäessä valtion ylintä hallitusvaltaa.

(11) Tarkoituksena on, että virkamiehillä olisi perehtyneisyyttä erilaisiin erikoiskysymyksiin ja — aloihin. Yleinen turvallisuuskuva ja tilannekuvan vaatimukset osaamistarpeineen muuttuvat ajan myötä eivätkä painotukset pysy samoina. Tilannekuvan laatiminen, sen arvioiminen, eri osa-alueiden yhteensovittaminen ja syvällisten turvallisuusanalyysien laatiminen valtiojohdolle vaatii laajaa ja syvällistä tietoa ja osaamista alueelta. Tämä kaikki on nopeatempoista toimintaa, joka edellyttää vankkaa osaamista eli vuosienkin opiskelua ja perehtymistä aihealueeseen. Määräajaksi nimittäminen mahdollistaa tarvittaessa myös asiantuntemuksen joustavan kierrättämisen eri organisaatioiden kesken. Näin valtion kokonaisturvallisuuteen liittyvien erilaisten organisaatioiden yhteistyötä on mahdollista tiivistää ja siirtää käytännön oppeja niiden välillä.

(12)

on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

Kysymyksenasettelu

(13) Asiassa on ratkaistavana, onko tilannekuvapäivystäjän viran luonteeseen tai valtioneuvoston kanslian yhteydessä toimivan tilannekuvakeskuksen toimintaan liittyvä perusteltu syy vaatinut valtion virkamieslain 9 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla määräaikaista nimittämistä virkaan.

Oikeudellinen arviointi

Yleistä määräaikaisesta nimittämisestä virkaan

(14) Asiassa saadun selvityksen mukaan tilannekuvapäivystäjän virat on perustettu pysyviksi viroiksi valtioneuvoston kanslian yhteydessä toimivaan tilannekeskukseen.

(15) Valtioneuvoston kanslia on nimittänyt A:n määräaikaisesti tilannekuvapäivystäjän virkaan viideksi vuodeksi.

(16) Valtion virkamieslain säätämiseen johtaneen hallituksen esityksen (HE 291/1993 vp) yksityiskohtaisista perusteluista ilmenee, että aikaisemmin ne virat, joihin voidaan nimittää määräajaksi tai muutoin rajoitetuksi ajaksi, säädettiin asetuksella. Tätä asetusta (228/89) oli jouduttu uudistamaan useita kertoja vuodessa. Tämän vuoksi ehdotettiin jätettäväksi nimittävän viranomaisen harkintaan, onko virkaan syytä nimittää toistaiseksi vai rajoitetuksi ajaksi. Rajoitetuksi ajaksi nimittämiseen on kuitenkin oltava viran luonteeseen tai viraston toimintaan liittyvä perusteltu syy. Nimittäminen virkaan toistaiseksi olisi edelleen pääsääntöinen menettely.

(17) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että nimitys valtion virkaan tehdään vahvan pääsäännön mukaan toistaiseksi. Virkaan voidaan kuitenkin valtion virkamieslain 9 §:n 2 momentin nojalla tietyissä tilanteissa nimittää myös rajoitetuksi ajaksi, ja tätä koskeva harkinta on haluttu jättää nimittävälle viranomaiselle. Viranomaisen harkintavaltaa rajoittaa se, että nimittäminen määräajaksi edellyttää perusteltua, viran luonteeseen tai viraston toimintaan liittyvää syytä.

Arvioinnin lähtökohtia esitetyistä määräaikaisen nimittämisen perusteista

(18) Valtioneuvoston kanslia on nimittänyt A:n määräaikaisesti tilannekuvapäivystäjän virkaan ajalle 1.1.2013 — 31.12.2017. Perusteena viran täyttämiselle määräaikaisesti on nimittämiskirjan mukaan ”VML 9 § 2, työn luonne”.

(19) Virkamieslain 9 §:n 3 momentin mukaan, jos virkamies nimitetään 1 tai 2 momentin nojalla määräajaksi, tulee nimittämiskirjasta ilmetä määräaikaisuuden peruste. Ensimmäinen momentti koskee virkamiehen nimittämistä määräajaksi tai muutoin rajoitetuksi ajaksi virkasuhteeseen. Toinen momentti koskee puolestaan virkaan nimittämistä.

(20) Hallituksen esityksessä laiksi valtion virkamieslain muuttamisesta (HE 63/2007 vp) on 9 §:n 3 momentin yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu muun muassa, että mikäli perusteena on työn luonne, nimityskirjasta tulisi käydä selville minkä vuoksi työn luonne edellyttää määräaikaisen virkasuhteen käyttöä. Työn luonteen määrittely perustuu kulloiseenkin yksittäistapaukseen, jossa pääasiassa arvioidaan tiettyä tehtäväkokonaisuutta muun muassa sen sisällön ja luonteen perusteella suhteessa viraston pysyviin tehtäviin.

(21) Määräaikaisen virkasuhteen osalta hallituksen esityksessä on todettu, että käytettäessä työn luonnetta määräaikaisuuden perusteena työn on oltava määrällisesti tai ajallisesti rajattavissa. Mikäli tällaista rajausta ei pystytä nimittämishetkellä tekemään, on tehtävä ensisijaisesti pysyvä. Esimerkiksi oletus tieteenalan muuttuvuudesta ei yleisenä oletuksena ole riittävä, vaan sen on perustuttava tapauskohtaisesti esitettävissä oleviin tosiasioihin.

(22) Edellä olevan perusteella nimittämiskirjasta tulee käydä selville, minkä vuoksi työn luonne edellyttää viran täyttämistä määräaikaisena.

(23) Valtioneuvoston nimityspäätöksessä on viitattu lainkohtaan ja työn luonteeseen, mutta siinä ei ole täsmennetty työn luonteen vaatimuksia tarkemmin. Tällainen maininta ei ole riittävä täyttämään vaatimusta määräaikaisuuden perusteen ilmenemisestä. Sekä asianomaisen että tarvittaessa tuomioistuimen on voitava arvioida, onko työnantajan käyttämä määräaikaisuuden syy perustunut asianmukaiseen harkintavallan käyttöön.

(24) Valtioneuvoston kanslia on hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa kuitenkin täsmentänyt niitä perusteita, joiden johdosta se on nimittänyt A:n sekä muut tilannekuvapäivystäjät virkoihin pääsääntöisesti viiden vuoden määräajaksi. Nämä perusteet liittyvät yhtäältä viran tehtävien luonteeseen ja tehtävissä tarvittavaan asiantuntemukseen sekä toisaalta viraston toimintaan.

Selvitystä tilannekeskuksen toiminnasta

(25) Viraston toiminnan osalta korkein hallinto-oikeus toteaa, että tilannekeskuksesta annettu laki on tullut voimaan 1. heinäkuuta 2017 eli nyt kysymyksessä olevan nimittämispäätöksen jälkeen. Lakia koskevista esitöistä (HE 261/2016 vp) käy kuitenkin ilmi, että ympärivuorokautisesti toimiva valtioneuvoston tilannekeskus oli perustettu valtionjohdon ja viranomaisten jatkuvaa tiedonsaantia varten jo syyskuussa 2007. Vuoden 2017 lain säätämisellä lähinnä saatettiin lainsäädäntö vastaamaan vallitsevaa tilannetta sekä täsmennettiin tilannekeskuksen ja eri viranomaisten keskinäistä tiedonkulkua.

(26) Edellä mainituilla perusteilla viraston toiminnan arvioinnissa voidaan ottaa huomioon sille voimassa olevan lain (300/2017) mukaan kuuluvat tehtävät.

(27) Mainitun lain 1 §:n 2 momentin mukaan valtioneuvoston tilannekeskuksen tehtävänä on tasavallan presidentin ja valtioneuvoston päätöksenteon ja toiminnan tueksi:

1) koota ja analysoida tietoa turvallisuustilanteesta ja sellaisista häiriöistä ja niiden uhkista, jotka vaarantavat yhteiskunnan elintärkeitä toimintoja;

2) hoitaa ja koordinoida 1 kohdassa tarkoitettuihin tilanteisiin liittyvistä vallitsevista olosuhteista, tilanteen synnyttäneistä tapahtumista, tilannetta koskevista taustatiedoista ja tilanteen kehittymistä koskevista arvioista sekä eri toimijoiden toimintavalmiuksista laadittavan kuvauksen (tilannekuva) ylläpitämiseen, kokoamiseen, yhteensovittamiseen ja välittämiseen liittyviä poikkihallinnollisia tehtäviä;

Arviointia viran luonteesta ja viraston toiminnasta

(28) Valtioneuvoston kanslia on perustellut nimityksen määräaikaisuutta erityisesti sillä, että maailmantilanteessa ja turvallisuusriskeissä tapahtuvat muutokset tulee voida ottaa huomioon virkoja täytettäessä ja rekrytoida muuttuneen tilanteen edellyttämiä valmiuksia ja erityistä asiantuntemusta omaavia virkamiehiä. Se on lisäksi tuonut esille, että määräajaksi nimittäminen mahdollistaa asiantuntemuksen joustavan kierrättämisen tarvittaessa myös eri valtionhallinnon organisaatioiden kesken, jonka johdosta valtion kokonaisturvallisuuteen liittyvien erilaisten organisaatioiden yhteistyötä on mahdollista tiivistää.

(29) Korkein hallinto-oikeus toteaa ensinnäkin, että asiantuntijatehtäville on ominaista, että tehtävänkuvassa tapahtuu aika ajoin muutoksia, mikä voi heijastua myös tehtävässä tarvittavaan osaamiseen ja asiantuntemukseen. Näin ollen pelkästään toimintaympäristön muutoksista johtuvia asiantuntemuksen kehittämistarpeita ei lähtökohtaisesti voi yksinään pitää perusteltuna syynä nimittää henkilöä määräaikaisesti vakinaiseen virkaan.

$f2

(31) Korkein hallinto-oikeus katsoo kuten hallinto-oikeus, että arvioitaessa tilanteiden muuttumista ja erilaisen asiantuntemuksen tarvetta pidemmällä aikavälillä valtioneuvoston kanslia on nimittävänä viranomaisena voinut ottaa huomioon, että yhteiskunnan turvallisuustilanne ja -riskit muuttuvat ajan myötä, ja sen johdosta tilannekuvakartoituksessa kulloinkin tarvittavaa erityisasiantuntemusta on voitava määräajoin arvioida uudelleen. Määräaikaiselle nimittämiselle tilannekuvapäivystäjän virkaan voidaan siten katsoa olevan viran luonteeseen liittyvä perusteltu syy.

(32) Määräaikaiselle nimittämiselle tilannekuvapäivystäjän virkaan on myös viraston toimintaan liittyvä perusteltu syy, kun otetaan huomioon tilannekeskuksen strateginen tehtävä ajantasaisen ja poikkihallinnollisen tilannekuvan muodostamisessa. Tätä tulkintaa tukee tehtävään liittyvä tarve asiantuntemuksen joustavaan kierrättämiseen valtionhallinnon eri organisaatioiden välillä yhteistyön vahvistamiseksi ja osaamisen syventämiseksi.

Johtopäätös

(33) A:n määräaikaiselle nimittämiselle tilannekuvapäivystäjän virkaan on ollut virkamieslain 9 §:n 2 momentin mukainen peruste. A:n valitus on siten hylättävä. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Oikeudenkäyntikulut

Asian ovat ratkaisseet presidentti Kari Kuusiniemi sekä oikeusneuvokset Anne E. Niemi, Outi Suviranta, Petri Helander ja Juha Lavapuro. Asian esittelijä Kaisa Pärssinen-Knight.

A

Hallinto-oikeus

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Maarit Lindroos, Minna Ruuskanen ja Maria Majanen, joka on myös esitellyt asian.

Valtioneuvoston kanslia

Muutoksenhakija