KHO:2022:99 — Lagen om sammankomster

Polisinrättningen fattade ett beslut rubricerat beslut om anvisningar gällande offentliga tillställningar och som gällde högriskmatchen FC Lahti — HIFK som skulle spelas 4.11.2020. Enligt beslutet hade fotbollsmatchen godkänts att spelas utan publik. Arrangören hade dessutom getts anvisningar och föreskrifter om övervakningen av ordningen under tillställningen. Skälet till beslutet var det att polisinrättningen inte hade de tilläggsresurser för fotbollsmatchen som matchen kräver enligt sin riskklassificering och de faror som matchen orsakar den allmänna ordningen och säkerheten, om matchen spelas för publik.

$b1

Eftersom polisinrättningen inte hade rätt att förbjuda ordnandet av en offentlig tillställning med stöd av 20 § i lagen om sammankomster skulle polisinrättningens beslut upphävas som lagstridigt. I ärendet skulle inte avgöras om polisinrättningen med stöd av 15 § i lagen om sammankomster hade kunnat förbjuda att fotbollsmatchen spelades utan publik 4.11.2020.

Lagen om sammankomster 2 § 2 mom., 15 § och 20 §

Polislagen 1 § 1 mom.

Förvaltningslagen 44 § 1 mom. 3 punkten

Ärendet har avgjorts av justitieråden Irma Telivuo, Vesa-Pekka Nuotio, Anne Nenonen, Tero Leskinen och Toni Kaarresalo. Föredragande Anna Ahlberg.

Poliisilaitos oli antanut 4.11.2020 pelattavaa Veikkausliigan korkean riskin jalkapallo-ottelua FC Lahti — HIFK koskevan päätöksen, joka oli otsikoitu päätökseksi yleisötilaisuutta koskevista määräyksistä. Päätöksen mukaan jalkapallo-ottelu oli hyväksytty pelattavaksi ilman yleisöä. Lisäksi tilaisuuden järjestäjälle oli annettu tilaisuuden järjestyksenvalvontaa koskevia ohjeita ja määräyksiä. Päätöksen perusteena oli se, ettei poliisilaitos ollut voinut resursoida jalkapallo-otteluun sen riskiluokituksen mukaista ja ottelusta yleiselle järjestykselle sekä turvallisuudelle aiheutuvien vaarojen ja haittojen vaatimaa lisäresurssia, jos otteluun olisi otettu yleisöä.

Koska jalkapallo-ottelu oli tullut pelata ilman yleisöä, tilaisuus ei ole ollut avoin yleisölle, eikä jalkapallo-ottelu siten ollut täyttänyt kokoontumislain 2 §:n 2 momentissa säädettyä yleisötilaisuuden määritelmää. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että poliisilaitoksen päätös oli tarkoittanut, ettei jalkapallo-ottelua voitu järjestää yleisötilaisuutena eli tosiasiallisesti yleisötilaisuuden kieltämistä.

Poliisilaitos ei kuitenkaan ollut päätöksessään nimenomaisesti todennut, että jalkapallo-ottelu kielletään kokoontumislain 15 §:n nojalla vaan jalkapallo-ottelu oli hyväksytty pelattavaksi. Poliisilaitoksen päätös oli otsikoitu päätökseksi yleisötilaisuutta koskevista määräyksistä, ja se oli perustunut kokoontumislain 16 §, 20 § ja 23 §:n soveltamiseen. Päätöksessä oli myös annettu tilaisuuden järjestäjälle järjestyksenvalvontaa koskevia ohjeita ja määräyksiä. Näin ollen poliisilaitoksen päätöksestä ei käynyt hallintolain 44 §:n 1 momentin 3 kohdassa edelletyllä tavalla selkeästi ilmi, että päätöksessä olisi ollut kysymys yleisötilaisuuden kieltämisestä kokoontumislain 15 §:n nojalla, vaan päätöksessä oli katsottava olevan kysymys

kokoontumislain 20 §:ssä tarkoitetuista ohjeista ja määräyksistä, joiden seurauksena oli ollut yleisötilaisuuden järjestämisen kieltäminen.

Koska poliisilaitoksella ei ollut oikeutta kieltää yleisötilaisuuden järjestämistä kokoontumislain 20 §:n nojalla, poliisilaitoksen päätös oli lainvastaisena kumottava. Asiassa ei ollut arvioitava, olisiko poliisilaitos voinut kieltää jalkapallo-ottelun pelaamisen 4.11.2020 ilman yleisöä kokoontumislain 15 §:n nojalla.

Kokoontumislaki 2 § 2 momentti, 15 § ja 20 §

Poliisilaki 1 § 1 momentti

Hallintolaki 44 § 1 momentti 3 kohta

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

Asian tausta

(1)

on 3.11.2020 antanut Lahden stadionilla keskiviikkona 4.11.2020 klo 18.30 pelattavaa Veikkausliigan korkean riskin jalkapallo-ottelua FC Lahti — HIFK koskevan päätöksen (nro 5590/104/2020), joka on otsikoitu päätökseksi yleisötilaisuutta koskevista määräyksistä. Päätöksen mukaan jalkapallo-ottelu on hyväksytty pelattavaksi Lahden Stadionilla sanottuna ajankohtana, mutta ottelutapahtuman, tapahtuma-alueen ja tapahtuma-alueen välittömän läheisyyden järjestyksen ja turvallisuuden varmistamiseksi ottelu on tullut pelata ilman yleisöä. Lisäksi tilaisuuden järjestäjälle on annettu ottelun järjestyksenvalvontaa koskevia ohjeita ja määräyksiä.

(2) Päätöksen perusteluissa on muun muassa mainittu, että jalkapallo-ottelu oli aikataulutettu ja hyväksytty pelattavaksi lauantaina 24.10.2020 mutta ottelun ajankohtaa oli Veikkausliigan päätöksellä siirretty neljästi. Tiedot aikataulumuutoksista olivat tulleet poliisilaitokselle ottelun riskiluokitukseen nähden erittäin myöhään. Poliisilaitos oli kahden aiemman aikataulumuutoksen osalta resursoinut jalkapallo-ottelun riskiluokituksen mukaisen ja ottelusta yleiselle järjestykselle ja turvallisuudelle aiheutuvien vaarojen ja haittojen vaatiman lisäresurssin, mutta poliisilaitoksen käsityksen mukaan oli ilmeistä, että järjestystä ja turvallisuutta ei pystyttäisi takaamaan enää 4.11.2020 pelattavassa ottelussa ja sen vaikutusalueella samalla tavoin, jos otteluun otettaisiin yleisöä.

(3) Päätöksen perusteluissa on lisäksi mainittu, että kokoontumislain 20 §:n mukaan poliisi voi tarvittaessa antaa yleisötilaisuuden järjestämisestä ennakolta tai tilaisuuden aikana ohjeita ja määräyksiä yleisen järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitämiseksi tai muiden lainkohdassa mainittujen etujen ja oikeuksien turvaamiseksi. Perusteluissa on myös mainittu, että poliisilla on kokoontumislain 15 §:n mukaan oikeus kieltää yleisötilaisuuden järjestäminen, jos muut toimenpiteet eivät ole riittäviä ja jos on ilmeistä, että järjestystä ja turvallisuutta ei voida ylläpitää tai kieltämiselle on muu sanotussa lainkohdassa mainittu peruste. Päätökseen on merkitty sovelletuiksi oikeusohjeiksi kokoontumislain 16 §, 20 § ja 23 §.

(4)

on valituksessaan hallinto-oikeudelle vaatinut poliisilaitoksen päätöksen kumoamista ja sen vahvistamista, että vallinneissa olosuhteissa jalkapallo-ottelu olisi tullut hyväksyä pelattavaksi yleisön läsnä ollessa ja että poliisilaitoksen olisi tullut turvata osaltaan tapahtuman järjestys ja turvallisuus. Lisäksi yhtiö on vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvattavaksi määräämistä.

(5)

on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt FC Lahti Oy:n valituksen ja oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.

(6) Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään muun ohella lausumalla, että Hämeen poliisilaitos on valituksenalaisella päätöksellä määrännyt FC Lahden ja HIFK:n välisen ottelun 4.11.2020 pelattavaksi ilman yleisöä. Huolimatta siitä, että ottelu on järjestetty muilta osin suunnitellulla tavalla ja että paikalla on ollut pelaajia ja muita henkilöitä, ottelun määräämisestä pelattavaksi ilman yleisöä on seurannut tilaisuuden luonteen muuttuminen olennaisella tavalla. Hallinto-oikeuden käsityksen mukaan poliisin päätös on tämän vuoksi rinnastettava kokoontumislain 15 §:ssä tarkoitettuun yleisötilaisuuden kieltämiseen.

(7) Hallinto-oikeus on katsonut, että poliisilaitos on voinut päätöksessä esitetyissä olosuhteissa arvioida olevan ilmeistä, ettei järjestystä ja turvallisuutta voida ylläpitää ja että ottelutapahtuman järjestäminen aiheuttaa vaaraa terveydelle sekä ottelutapahtumassa että muualla paikkakunnalla. Yleisötilaisuuden kieltäminen määräämällä, että ottelu tulee pelata ilman yleisöä, on ollut välttämätöntä järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitämisen sekä osanottajien ja sivullisten oikeuksien kannalta, eivätkä järjestäjälle annetut ohjeet ja määräykset tilaisuuden järjestämisestä olisi olleet riittäviä. Poliisilaitos on näin ollen voinut kieltää kysymyksessä olevan yleisötilaisuuden.

Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(8)

on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja poliisilaitoksen päätökset kumotaan. Lisäksi FC Lahti Oy on vaatinut, että sille aiheutuneet oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa korvataan viivästyskorkoineen.

(9)

on vaatinut valituksen ja oikeudenkäyntikuluvaatimuksen hylkäämistä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

1. Pääasia

Kysymyksenasettelu

(10) Asiassa on arvioitavana, onko poliisilaitos voinut määrätä jalkapallo-ottelun pelattavaksi ilman yleisöä päätöksessään 3.11.2020 soveltamiensa oikeusohjeiden ja siitä ilmenevien perusteluiden nojalla.

FC Lahti Oy:n ja Hämeen poliisilaitoksen kannat

(11)

on valituksessaan muun ohella esittänyt, että asiassa ei ole ollut perusteita kieltää yleisötilaisuuden järjestämistä. Poliisilla on kokoontumislain 15 §:n nojalla oikeus kieltää yleisötilaisuuden järjestäminen vasta sitten, kun muut toimenpiteet eivät ole riittäviä. Poliisi voi antaa ohjeita ja määräyksiä kokoontumislain 20 §:n nojalla esimerkiksi yleisen järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitämiseksi. Ohjeiden ja määräysten antaminen on ensisijaista yleisötilaisuuden kieltämiseen nähden.

(12) Järjestyksenvalvojien määrän lisääminen ja yleisömäärän rajoittaminen olisivat olleet riittävät toimenpiteet, joilla olisi voitu turvata ottelutapahtuman, tapahtuma-alueen ja tapahtuma-alueen välittömän läheisyyden järjestys ja turvallisuus.

(13) Poliisi on saanut tiedon ottelupäivästä lähes kaksi viikkoa ennen ottelupäivää, eikä se ole edes pyrkinyt organisoimaan resurssejaan siten, että yleinen järjestys ja turvallisuus voidaan ylläpitää.

(14) Yleisötilaisuuden kieltäminen on ollut perusoikeuksien vastainen toimi. Suomen perustuslaki turvaa kokoontumisvapauden ja elinkeinovapauden, jotka estävät yleisötilaisuuden kieltämisen. Yleisötilaisuuden kieltäminen on tarkoittanut merkittävää puuttumista muutoksenhakijan elinkeinovapauteen. Yleisötilaisuuden kieltäminen on ollut äärimmäinen ja poikkeuksellinen toimenpide eikä se ole ollut suhteellisuusperiaatteen mukaista.

(15)

on muun ohella esittänyt, että yleisötilaisuuden kieltäminen on lain mukaan mahdollista vain, jos muut toimenpiteet eivät ole riittäviä. Hämeenlinnan hallinto-oikeus on katsonut Hämeen poliisilaitoksen päätöksen vastaavan yleisötilaisuuden kieltämistä kokonaan, kun se on määrännyt ottelun pelattavaksi ilman yleisöä. Poliisilaitos hyväksyy tämän hallinto-oikeuden näkemyksen ja toteaa, että poliisilaitos on kuitenkin pyrkinyt päätöksessään huomioimaan Veikkauksen vedonlyöntipeleihin liittyvät intressit ja sen vuoksi sallinut ottelun pelaamisen siinä muodossa, että yleinen järjestys ja turvallisuus kyetään varmistamaan.

(16) Poliisilaitoksen näkemyksen mukaan FC Lahti Oy:n muut toimenpiteet eli yleisömäärän rajoittaminen ja mahdollinen järjestyksenvalvojien lisääminen eivät olisi riittävällä tavalla turvanneet ottelutapahtuman, tapahtuma-alueen ja tapahtuma-alueen välittömän läheisyyden järjestystä ja turvallisuutta.

(17) Poliisilta edellytetään kyseessä olevien tapahtumien osalta ennakkovarautumista ja suunnittelua sekä resurssisuunnittelua. Riittävän tilanneorganisaation varmistaminen liittyy työvuorosuunnitteluun eikä siihen liity ainoastaan FC Lahden pelin tarpeet, vaan kaikkien Hämeen poliisilaitoksen vastuiden ja tehtävien varmistaminen kulloinkin. Veikkausliiga on siirtänyt ottelun ajankohtaa lyhyen ajan sisällä neljästi, mikä on vaikuttanut poliisin mahdollisuuksiin työvuorosuunniteluun liittyen luoda kulloinkin riittävä tilanneorganisaatio ottelua varten. Alkuperäiselle ottelupäivälle oli suunniteltu riskiperusteisesti riittävät voimavarat.

Sovellettavat oikeusohjeet esitöineen

(18)

1 §:n mukaan lain tarkoituksena on turvata perustuslaissa säädetyn kokoontumisvapauden käyttämistä sekä ohjata yleisten kokousten ja yleisötilaisuuksien järjestämistä tarpeellisilla järjestysluonteisilla säännöksillä.

(19) Kokoontumislain 2 §:n 2 momentin mukaan

tarkoitetaan tässä laissa yleisölle avoimia huvitilaisuuksia, kilpailuja, näytöksiä ja muita niihin rinnastettavia tilaisuuksia, joita ei ole pidettävä yleisinä kokouksina. Jos tilaisuuteen osallistuminen edellyttää kutsua tai määrätyn yhteisön jäsenyyttä, sovelletaan siihen mainitun lain säännöksiä yleisötilaisuudesta, jollei tilaisuutta osanottajien lukumäärän, tilaisuuden laadun tai muiden erityisten syiden perusteella voida pitää luonteeltaan yksityisenä.

(20) Kokoontumislain 15 §:n mukaan poliisilla on oikeus kieltää yleisötilaisuuden järjestäminen, jos muut toimenpiteet eivät ole riittäviä ja jos on ilmeistä, että:

1) tilaisuuden järjestäminen on lainvastaista tai sen järjestämisessä rikotaan olennaisesti tätä lakia tai sen nojalla annettuja määräyksiä;

2) järjestystä ja turvallisuutta ei voida ylläpitää;

3) tilaisuuden järjestäminen aiheuttaa vaaraa terveydelle tai vahinkoa omaisuudelle; tai

4) tilaisuuden järjestäminen aiheuttaa huomattavaa haittaa sivullisille tai ympäristölle.

1) yleisen järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitämiseksi;

2) terveyden, omaisuuden tai ympäristön vahingoittumisen estämiseksi taikka ympäristölle aiheutuvan haitan rajoittamiseksi;

3) sivullisten oikeuksien turvaamiseksi; sekä

4) liikenteen sujuvuuden turvaamiseksi.

(22)

(HE 145/1998 vp, 2 §:n yksityiskohtaiset perustelut) on muun ohessa todettu, että yleisötilaisuuksia olisivat myös erilaiset kilpailut ja joukkueottelut. Kokoontumislain lähtökohtana on, että erilaiset yleisölle avoimet tilaisuudet kuuluvat jompaankumpaan tässä laissa säänneltyyn tilaisuusryhmään, yleisiin kokouksiin tai yleisötilaisuuksiin.

(23) Hallituksen esityksessä (HE 145/1998 vp, 15 §:n yksityiskohtaiset perustelut) on edelleen todettu, että poliisi voisi kieltää yleisötilaisuuden järjestämisen ennakolta tietyillä laissa tyhjentävästi säädetyillä perusteilla mutta että poliisin tulisi kuitenkin ensisijaisesti ohjata yleisötilaisuuksien järjestämistä antamalla järjestäjälle ohjeita ja määräyksiä lakiehdotuksen 20 §:n mukaisesti. Jos nämä toimenpiteet eivät olisi riittäviä ja jos olisi ilmeistä, että tietyt laissa säädetyt perusteet täyttyisivät, poliisi voisi kieltää tilaisuuden järjestämisen kokonaan.

$105

(25)

1 §:n 1 momentin mukaan poliisin tehtävänä on oikeus- ja yhteiskuntajärjestyksen turvaaminen, kansallisen turvallisuuden suojaaminen, yleisen järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitäminen sekä rikosten ennalta estäminen, paljastaminen, selvittäminen ja syyteharkintaan saattaminen.

(26)

44 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan kirjallisesta päätöksestä on käytävä selkeästi ilmi päätöksen perustelut ja yksilöity tieto siitä, mihin asianosainen on oikeutettu ja velvoitettu taikka miten asia on muutoin ratkaistu.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

(27) Hämeen poliisilaitos on 3.11.2020 antanut FC Lahden ja HIFK:n välistä korkean riskin jalkapallo-ottelua koskevan päätöksen. Päätöksen mukaan ottelu on hyväksytty pelattavaksi Lahden Stadionilla keskiviikkona 4.11.2020 klo 18.30, mutta ottelutapahtuman, tapahtuma-alueen ja tapahtuma-alueen välittömän läheisyyden järjestyksen ja turvallisuuden varmistamiseksi ottelu on tullut pelata ilman yleisöä. Päätöksen perusteena on ollut se, ettei poliisilaitos ole voinut resursoida jalkapallo-otteluun sen riskiluokituksen mukaista ja ottelusta yleiselle järjestykselle sekä turvallisuudelle aiheutuvien vaarojen ja haittojen vaatimaa lisäresurssia, jos otteluun olisi otettu yleisöä.

(28) Kokoontumislain 2 §:n 2 momentin mukaan yleisötilaisuudella tarkoitetaan yleisölle avoimia tilaisuuksia. Koska poliisilaitoksen päätöksen mukaan FC Lahden ja HIFK:n välinen jalkapallo-ottelu on tullut pelata ilman yleisöä, tilaisuus ei ole ollut avoin yleisölle, eikä jalkapallo-ottelua ole siten voitu järjestää yleisötilaisuutena. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että poliisilaitoksen päätös on siten tosiasiassa tarkoittanut kokoontumislain 15 §:ssä tarkoitettua yleisötilaisuuden järjestämisen kieltämistä.

(29) Poliisilain 1 §:n 1 momentissa on poliisille asetettu tehtävä ylläpitää yleistä järjestystä ja turvallisuutta. Kuten poliisilaitos on päätöksensä perusteluissa tuonut esiin, poliisilla on kokoontumislain 15 §:n mukaan oikeus kieltää yleisötilaisuuden järjestäminen, jos muut toimenpiteet eivät ole riittäviä ja jos on ilmeistä, että järjestystä ja turvallisuutta ei voida ylläpitää tai kieltämiselle on muu sanotussa lainkohdassa mainittu peruste.

(30) Hallintolain 44 §:n 1 momentin 3 kohdan nojalla poliisilaitoksen päätöksestä on kuitenkin tullut käydä selkeästi ilmi päätöksen perustelut sekä se, miten asia on ratkaistu.

(31) Poliisilaitos ei ole päätöksessään nimenomaisesti todennut, että jalkapallo-ottelu kielletään kokoontumislain 15 §:n nojalla, vaan jalkapallo-ottelu on hyväksytty pelattavaksi. Poliisilaitoksen päätös on lisäksi otsikoitu päätökseksi yleisötilaisuutta koskevista määräyksistä, ja se perustuu kokoontumislain 16 §, 20 § ja 23 §:n soveltamiseen. Päätöksessä on myös annettu tilaisuuden järjestäjälle ottelun järjestyksenvalvontaa koskevia ohjeita ja määräyksiä.

(32) Korkein hallinto-oikeus katsoo edellä esitetyn perusteella, että poliisilaitoksen päätöksestä ei käy hallintolain 44 §:n 1 momentin 3 kohdassa edelletyllä tavalla selkeästi ilmi, että päätöksessä olisi kysymys yleisötilaisuuden kieltämisestä kokoontumislain 15 §:n nojalla. Sen sijaan päätöksessä on katsottava olevan kysymys sanotun lain 20 §:ssä tarkoitettujen ohjeiden ja määräyksien antamisesta. Näiden ohjeiden ja määräysten seurauksena on ollut yleisötilaisuuden järjestämisen kieltäminen.

(33) Poliisilaitoksella ei ole oikeutta kieltää yleisötilaisuuden järjestämistä kokoontumislain 20 §:n nojalla. Poliisilaitoksen päätös 3.11.2020 on siten lainvastainen.

(34) Asiassa ei näin ollen ole arvioitava, olisiko poliisilaitos voinut kieltää jalkapallo-ottelun pelaamisen 4.11.2020 ilman yleisöä kokoontumislain 15 §:n nojalla.

(35) Tämän vuoksi hallinto-oikeuden ja poliisilaitoksen päätökset on kumottava.

2. Oikeudenkäyntikulut

Asian laatuun nähden ja kun otetaan huomioon oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §, FC Lahti Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Hallinto-oikeuden ja poliisilaitoksen päätökset kumotaan.

FC Lahti Oy:n vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.

Hämeen poliisilaitos

FC Lahti Oy

Hallinto-oikeus

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Elina Tanskanen, Jyri Vesanto (eri mieltä) ja Hanna Punto. Esittelijä Tiia Vuoristo.

Kokoontumislain

yleisötilaisuudella

Hallituksen esityksessä kokoontumislaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi

Poliisilain

Hallintolain