KHO:2023:118 — Kommunalbesvär

Kommunfullmäktige beslöt att för egen del säga upp samarbetsavtalet mellan sex kommuner om ordnandet av miljö- och hälsoskyddet. Två av avtalskommunerna anförde kommunalbesvär över beslutet hos förvaltningsdomstolen.

Högsta förvaltningsdomstolen konstaterade att besvären skulle lämnas utan prövning i förvaltningsdomstolen. I bedömningen av partsställningen ska man fästa uppmärksamhet på ärendets natur och behovet av rättsskydd. Med en kommuns ställningstagande har man inte bestämt och har inte ens kunnat bestämma om de övriga avtalsparterna, det vill säga kommunernas, rättigheter, skyldigheter eller förmåner, utan dessa regleras i samarbetsavtalet. Det besvärsunderkastade beslutet av kommunalfullmäktige har inte direkta följder för avtalskommunernas rättsställning. I sista hand avgörs tvister som gäller samarbetsavtal enligt 63 § i kommunallagen som förvaltningstvist. Det finns inte skäl anse att de kommuner som är ändringssökande i ärendet skulle ha ett sådant rättsskyddsbehov i förhållande till en annan kommuns interna beslutsfattande att de med stöd av partsställning enligt 137 § 1 mom. i kommunallagen skulle ha rätt att anföra kommunalbesvär.

Kommunallagen 8 § 1 mom., 135 § 1 mom., 137 § 1 mom.

Lagen om samarbetsområden för miljö- och hälsoskyddet 2 § och 5 §

Förvaltningslagen 2 § och 11 §

Lagen om rättegång i förvaltningsärenden 7 § 1 mom.

Se HFD 27.12.2018/6173

Ärendet har avgjorts av justitieråden Anne E. Niemi, Outi Suviranta, Janne Aer, Petri Helander och Juha Lavapuro. Föredragande Elina Ranz.

Kunnanvaltuusto oli päättänyt, että se irtisanoo omalta osaltaan kuuden kunnan välisen yhteistoimintasopimuksen ympäristöterveydenhuollon järjestämisestä. Kaksi sopijakunnista teki päätöksestä kunnallisvalituksen hallinto-oikeuteen.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että hallinto-oikeuden oli tullut jättää valitukset tutkimatta. Asianosaisaseman ulottuvuutta arvioitaessa oli kiinnitettävä huomiota asian laatuun ja oikeussuojan tarpeeseen. Yhden sopijapuolen kannanotolla ei ollut päätetty eikä ollut voitukaan sitovasti päättää muiden sopijapuolina olevien kuntien oikeuksista, velvollisuuksista tai eduista, vaan näistä on sovittu yhteistoimintasopimuksessa. Valituksen kohteena olleen kunnanvaltuuston päätöksen vaikutukset sopijakuntien oikeusasemaan eivät olleet välittömiä. Viime kädessä yhteistoimintasopimusta koskevat erimielisyydet ratkaistaan kuntalain 63 §:n mukaisesti hallintoriitamenettelyssä. Asiassa ei ollut perustetta katsoa, että muutoksenhakijoina olevilla kunnilla olisi toisen kunnan sisäisen päätöksenteon suhteen sellaista oikeussuojan tarvetta, että niillä olisi kuntalain 137 §:n 1 momentissa tarkoitetun asianosaisuuden perusteella oikeus tehdä kunnallisvalitus.

Kuntalaki 8 § 1 momentti, 135 § 1 momentti, 137 § 1 momentti

Laki ympäristöterveydenhuollon yhteistoiminta-alueesta 2 § ja 5 §

Hallintolaki 2 § ja 11 §

Laki oikeudenkäynnistä hallintoasioissa 7 § 1 momentti

Ks. KHO 27.12.2018/6173

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Itä-Suomen hallinto-oikeus 2.2.2023 nro 313/2023

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii valitukset.

Valitukset hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Lausuminen täytäntöönpanoa koskevasta vaatimuksesta raukeaa.

Asian tausta

(1)

on 19.12.2022 päättänyt, että se irtisanoo omalta osaltaan Tervon, Keiteleen, Pielaveden, Rautalammin ja Vesannon kuntien sekä Suonenjoen kaupungin yhteistoimintasopimuksen ympäristöterveydenhuollon järjestämisestä, kustannusten jaosta sekä toimintaa koskevasta päätöksenteosta päättymään viimeistään 31.12.2023.

(2)

on jättänyt puuttuvan valitusoikeuden perusteella tutkimatta Tervon kunnanhallituksen ja Suonenjoen kaupunginhallituksen kunnallisvalitukset Pielaveden kunnanvaltuuston päätöksestä. Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

(3) Valituksenalaisella Pielaveden kunnanvaltuuston päätöksellä ei ole oikeudellisesti sitovasti päätetty yhteistoimintasopimuksen toisten osapuolten, tässä tapauksessa Tervon kunnan ja Suonenjoen kaupungin, oikeuksista ja velvollisuuksista. Valituksenalainen päätös sisältää vain Pielaveden kunnan yksipuolisen kannanoton yhteistoimintasopimuksesta irtautumista koskevaan asiaan. Mikäli kunnat eivät muutoin pääse sopimukseen yhteistoiminta-alueesta, on valtioneuvostolla ympäristöterveydenhuollon yhteistoiminta-alueesta annetun lain 5 §:n mukaan päätösvalta asiassa. Pielaveden kunnanvaltuuston päätös ei edellä lausuttuun nähden vaikuta Tervon kunnan tai Suonenjoen kaupungin oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun välittömästi siten, että niitä olisi pidettävä asiassa kuntalain 137 §:ssä tarkoitettuina asianosaisina.

Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Tervon kunnanhallituksen valitus

(4)

on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja asia palautetaan hallinto-oikeudelle valituksen tutkimista varten. Vaihtoehtoisesti korkeimman hallinto-oikeuden tulee tutkia asia ja kumota Pielaveden kunnanvaltuuston päätös. Kunnanvaltuuston päätöksen täytäntöönpano tulee kieltää.

(5) Tervon kunta toimii yhteistoimintasopimuksen nojalla isäntäkuntana, joten Pielaveden kunnanvaltuuston päätös vaikuttaa Tervon kunnan velvollisuuksiin yhteistoimintasopimukseen perustuvien velvoitteiden täyttämisessä. Kunnalla on valitusoikeus asianosaisaseman perusteella. Valitusperusteena on se, että asianosaisia ei ollut ennen Pielaveden kunnanvaltuuston päätöstä kuultu hallintolain 34 §:n mukaisesti. Pielaveden kunta on rikkonut hyvän hallinnon perusteita, laiminlyönyt kuulemisvelvoitteen sekä rikkonut sopimusehtoja.

Suonenjoen kaupunginhallituksen valitus

(6)

$f5

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

Ratkaisun lähtökohdat ja kysymyksenasettelu

(8) Tervon, Keiteleen, Pielaveden, Rautalammin ja Vesannon kunnat sekä Suonenjoen kaupunki olivat solmineet kuntalain (365/1995) 76 §:ssä tarkoitetun yhteistoimintasopimuksen ympäristöterveydenhuollon palveluista. Sopimuksen mukaan sitä koskevat erimielisyydet ratkaistaan ensisijaisesti sopimuskuntien välisin neuvotteluin. Jos neuvottelut eivät johda tulokseen, ratkaistaan asia hallintoriita-asiana. Sopijakunnilla on oikeus irtisanoa sopimus päättymään irtisanomista seuraavan kalenterivuoden lopussa.

(9) Pielaveden kunnanvaltuusto on päättänyt irtisanoa sopimuksen omalta osaltaan. Edellisessä kappaleessa todetun ja yhteistoimintasopimuksesta aiheutuvan erimielisyyden ratkaisemista koskevan kuntalain 63 §:n perusteella on selvää, että sopijakunnilla on mahdollisuus saattaa sopimusriita ratkaistavaksi hallintoriitana hallinto-oikeudessa.

(10) Asiassa on ratkaistavana se, onko ympäristöterveyden järjestämistä koskevan yhteistoimintasopimuksen sopijaosapuolina olevilla kunnilla oikeus tehdä kuntalain 135 §:n mukainen kunnallisvalitus toisen kunnan päätöksestä, jolla se on omalta osaltaan päättänyt irtisanoa sopimuksen.

Huomioon otettavat oikeusohjeet esitöineen

Kuntien yhteistoiminta

(12) Ympäristöterveydenhuollon yhteistoiminta-alueesta annetun lain (410/2009) 2 §:ssä säädetään ympäristöterveydenhuollon järjestämisestä. Lain 2 §:n 1 momentti koskee tilannetta, jossa kunta huolehtii ympäristöterveydenhuollosta itse. Saman säännöksen 2 momentin mukaan, jos kunnalla ei ole käytettävissään 1 momentissa tarkoitettuja henkilöresursseja, sen on yhdessä jonkin toisen tai useamman kunnan kanssa muodostettava yhteistoiminta-alue. Tehtävien hoitamista varten perustetaan tällöin kuntalain (365/1995) 77 §:ssä tarkoitettu yhteistoiminta-alueen kuntien yhteinen toimielin taikka yhteistoiminta-alueen tehtäviä hoitaa kuntayhtymä.

(13) Ympäristöterveydenhuollon yhteistoiminta-alueesta annetun lain 5 §:ssä säädetään valtioneuvoston päätöksenteko-oikeudesta. Pykälän 2 momentin mukaan valtioneuvostolla on 1 momentissa tarkemmin kuvattu päätösvalta tilanteessa, jossa kunta eroaa yhteistoiminta-alueesta tai jos yhteistoiminta-alueella ei ole käytettävissään vähintään 10 henkilötyövuotta vastaavia henkilöresursseja, elleivät asianomaiset kunnat muutoin pääse sopimukseen asiasta.

Kunnallisvalitus

(14) Kuntalain 135 §:n 1 momentin mukaan valtuuston päätökseen haetaan muutosta kunnallisvalituksella hallinto-oikeudelta. Saman pykälän 2 momentin perusteella valituksen saa tehdä muun ohessa sillä perusteella, että päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä.

(15) Kuntalain 137 §:n 1 momentin mukaan oikaisuvaatimuksen ja kunnallisvalituksen saa tehdä se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa

sekä kunnan jäsen.

(16) Kuntalain esitöissä (HE 268/2014 vp) on edellä mainittua säännöstä koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu, että asianosaisen määrittely perustuu hallintolakiin ja hallintolainkäyttölakiin.

(17) Hallintolain 2 §:n mukaan hallintolaissa säädetään hyvän hallinnon perusteista sekä hallintoasiassa noudatettavasta menettelystä. Lain 3 § koskee soveltamista hallintosopimuksiin. Hallintolain 11 §:n mukaan asianosainen on se, jonka oikeutta, etua tai velvollisuutta asia koskee.

(18) Hallintolainkäyttölaki on kumottu oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetulla lailla (808/2019). Sen 7 §:n 1 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan hallintopäätökseen saa hakea muutosta valittamalla se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa ja se, jonka valitusoikeudesta laissa erikseen säädetään.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

(20) Ympäristöterveydenhuollon yhteistoiminta-alueesta annettu laki edellyttää, että kuntien on järjestettävä ympäristöterveydenhuolto sellaisessa yksikössä, jossa ympäristöterveydenhuollon tehtävien hoitamiseen on käytettävissä vähintään 10 henkilötyövuoden resurssit. Tervon kunta ja Suonenjoen kaupunki ovat Pielaveden kunnan sopimuskumppaneita julkisoikeudellisessa yhteistoimintasopimuksessa, jolla on sovittu muun ohella ympäristönsuojelun yhteistoiminta-alueesta annetun lain 1 §:ssä tarkoitettujen ympäristöterveydenhuollon tehtävien järjestämisestä kuntien välisenä yhteistoimintana.

(21) Pielaveden kunnanvaltuusto on perustuslaissa turvatun itsehallintonsa puitteissa päättänyt, että se irtisanoo omalta osaltaan kuntien välisen yhteistoimintasopimuksen. Päätös ei koske vain valmistelua tai täytäntöönpanoa, joten se on kuntalain 136 § huomioon ottaen valituskelpoinen ja kunnan jäsenillä on oikeus tehdä siitä kunnallisvalitus laillisuusperusteilla.

(22) Aiemmassa oikeuskäytännössään korkein hallinto-oikeus on 27.12.2018 antamassaan muuna päätöksenä julkaistussa ratkaisussa taltionumero 6173 pysyttänyt hallinto-oikeuden päätöksen, jonka perustelujen mukaan kuntien yhteistoimintaa koskevassa sopimuksessa oli kysymys julkisoikeudellisesta sopimuksesta, jonka purkamista koskevan riidan voi saattaa erikseen hallintoriitana ratkaistavaksi. Perustelujen mukaan yhden sopijakunnan kunnanvaltuuston päätös ei vaikuttanut toisen sopijakunnan oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun siten välittömästi, että sitä olisi ollut pidettävä asiassa kuntalain 137 §:ssä tarkoitettuna asianosaisena.

(23) Asianosaisaseman ulottuvuutta arvioitaessa on kiinnitettävä huomiota asian laatuun ja oikeussuojan tarpeeseen. Yhden sopijapuolen kannanotolla ei ole päätetty eikä ole voitukaan sitovasti päättää muiden sopijapuolina olevien kuntien oikeuksista, velvollisuuksista tai eduista, vaan näistä on sovittu yhteistoimintasopimuksessa. Yhteistoimintasopimusta koskevat erimielisyydet ratkaistaan hallintoriitamenettelyssä. Pielaveden kunnanvaltuuston päätöksen vaikutukset sopijakuntien oikeusasemaan eivät ole välittömiä, vaan ne riippuvat osapuolten neuvotteluista. Viime kädessä yhteistoimintasopimusta koskevat erimielisyydet ratkaistaan kuntalain 63 §:n mukaisesti hallintoriitamenettelyssä. Asianosaisasema hallintoriita-asiassa ei suoraan ratkaise sitä, onko sopijaosapuolilla kuntalaissa tarkoitettu valitusoikeus.

(24) Pielaveden kunta on päättäessään irtisanoa omalta osaltaan yhteistoimintasopimuksen käyttänyt kunnalliseen itsehallintoon perustuvaa päätösvaltaansa. Asiassa ei ole tasaveroisten kuntien asemaan tai muuhun vastaavaan syyhyn liittyvää perustetta katsoa, että muutoksenhakijoina olevilla kunnilla olisi toisen kunnan sisäisen päätöksenteon suhteen sellaista oikeussuojan tarvetta, että niillä olisi kuntalain 137 §:n 1 momentissa tarkoitetun asianosaisuuden perusteella oikeus tehdä kunnallisvalitus Pielaveden kunnanvaltuuston päätöksestä. Kuten hallinto-oikeus on todennut perusteluissaan, valtioneuvostolla on yhteistoiminta-alueesta annetun lain mukaan päätösvaltaa tilanteissa, joissa asianomaiset kunnat eivät pääse sopimukseen asiasta.

(25) Edellä esitetyillä perusteilla hallinto-oikeuden on tullut jättää Tervon kunnan ja Suonenjoen kaupungin Pielaveden kunnanvaltuuston päätöksestä tekemät valitukset täytäntöönpanokieltovaatimuksineen tutkimatta. Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Täytäntöönpanoa koskeva vaatimus

(26) Valitusten tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi ei täytäntöönpanoa koskevasta vaatimuksesta ole tarpeen lausua.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Anne E. Niemi, Outi Suviranta, Janne Aer, Petri Helander ja Juha Lavapuro. Asian esittelijä Elina Ranz.

Pielaveden kunnanvaltuusto

Hallinto-oikeus

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Timo Tervonen, Marika Turunen ja Toni Nykänen, joka on myös esitellyt asian.

Tervon kunnanhallitus

Suonenjoen kaupunginhallitus

(asianosainen)