KHO:2023:12 — Markanvändning och byggande

Kommunfullmäktige hade när den godkände en stranddetaljplan inte godkänt byggplatser för fritidsbostäder i ett kvarter där en plats, som traditionellt använts av renbeteslaget till att korsa älven i samband med flytten av renarna, låg. Platsen jämte stängslen var en del av ett område som var viktigt för renbeteslagets verksamhet. I den landskapsplan som var i kraft på området ingick en planeringsbestämmelse enligt vilken renskötselns verksamhets- och utvecklingsförutsättningar ska garanteras inom markanvändningen. På området fanns ingen generalplan.

Det var fråga om en stranddetaljplan enligt 74 § i markanvändnings- och bygglagen som utarbetats genom markägarnas försorg. Med stöd av 74 § 1 och 4 mom. i markanvändnings- och bygglagen har markägaren ändå inte rätt att få sitt område planlagt. Planens godkännande hör inom gränserna för bestämmelserna i markanvändnings- och bygglagen till kommunens prövning.

Högsta förvaltningsdomstolen ansåg att kommunfullmäktiges beslut grundade sig på att stranddetaljplanen stred mot innehållsbestämmelserna för en stranddetaljplan enligt markanvändnings- och bygglagen och följaktligen rättsprövning. Beslutet grundade sig på särskilt de utlåtanden som getts om förslaget till stranddetaljplanen i vilka man fört fram att en viktig naturlig plats för renarna att korsa älven låg vid kvarteret.

Bedömningen av om en plan uppfyller innehållskraven är en helhetsbedömning där kommunen har prövningsrätt gällande hur de olika tyngdpunkterna inom innehållskraven bedöms sinsemellan. Strand- och detaljplaneringen på området styrs av landskapsplanen. Landskapsplanens planeringsbestämmelse om att trygga renskötseln skulle beaktas i bedömningen av om det kvarter som inte godkänts uppfyller innehållskraven för en detaljplan.

Markanvändnings- och bygglagen 32 § 1 mom., 54 § 1 och 3 mom., 73 § 1 mom. och 74 § 1 och 4 mom.

Ärendet har avgjorts av justitieråden Eija Siitari, Mika Seppälä, Kari Tornikoski, Tuomas Kuokkanen och Jaakko Autio. Föredragande Satu Sundberg.

Kunnanvaltuusto oli ranta-asemakaavan hyväksyessään jättänyt hyväksymättä loma-asuntojen rakennuspaikat kortteliin, jolla sijaitsi paliskunnan porojen siirtämiseen perinteisesti käyttämä luontainen joenylityspaikka. Joenylityspaikka oli osa paliskunnan poronhoidon kannalta tärkeää aluetta toimintaan liittyvine aitarakennelmineen. Alueella voimassa olevaan maakuntakaavaan sisältyi suunnittelumääräys, jonka mukaan poronhoidon alueidenkäytölliset toiminta- ja kehittämisedellytykset oli turvattava. Alueella ei ollut voimassa yleiskaavaa.

Kysymyksessä oli maankäyttö- ja rakennuslain 74 §:ssä tarkoitettu ranta-asemakaava, jonka laatimisesta olivat huolehtineet maanomistajat. Maankäyttö- ja rakennuslain 74 §:n 1 ja 4 momentin perusteella yksittäisellä maanomistajalla ei kuitenkaan ollut oikeutta saada aluettaan kaavoitetuksi. Kaavan hyväksyminen oli maankäyttö- ja rakennuslaissa säädetyissä rajoissa kunnan harkinnassa.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että kunnanvaltuuston päätös perustui ranta-asemakaavalle maankäyttö- ja rakennuslaissa säädettyjen sisältövaatimusten vastaisuuteen ja siten oikeusharkintaan. Päätös oli perustunut erityisesti siihen kaavaehdotuksesta saaduissa lausunnoissa esille tuotuun seikkaan, että korttelin kohdalla oli tärkeä luontainen porojen joenylityspaikka.

Kaavan sisältövaatimusten täyttymisen arviointi oli kokonaisharkintaa, jossa kunnalla oli kaavaehdotusta hyväksyessään harkintavaltaa sisältövaatimusten keskinäisten painoarvojen suhteen. Ranta-asemakaavoitusta alueella ohjasi maakuntakaava. Maakuntakaavan poronhoidon turvaamista koskevat suunnittelumääräykset oli tullut ottaa huomioon harkittaessa sitä, oliko hyväksymättä jätetty kortteli ranta-asemakaavalle säädettyjen sisältövaatimusten mukainen.

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 30.6.2021 nro 21/0116/1

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan siltä osin kuin Kittilän kunnanvaltuusto on jättänyt ranta-asemakaavan hyväksymättä korttelin 21 osalta ja hallinto-oikeus vastaavasti hylännyt muutoksenhakijan valituksen. Korkein hallinto-oikeus tutkii asian tältä osin. Muilta osin valituslupahakemus hylätään.

Vaatimus katselmuksen toimittamisesta hylätään.

A:n vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.

Asian tausta

(1)

on päätöksellään 24.6.2019 (§ 30) hyväksynyt Ounaslohen ranta-asemakaavan (Köngäs ja Tepasto) lukuun ottamatta maanomistajien laatimassa ranta-asemakaavaehdotuksessa kunnalle muun ohella hyväksyttäväksi esitettyä korttelia 21. Päätöksen perusteluissa on todettu tältä osin, että korttelissa 21 sijaitsee porojen joenylityspaikka.

(2)

on hylännyt A:n valituksen kunnanvaltuuston päätöksestä muun ohella siltä osin kuin se on koskenut korttelia 21 sekä A:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään korttelin 21 osalta muun ohella seuraavasti: Kun otetaan huomioon, että korttelissa 21 sijaitsee Kyrön paliskunnan toiminnan kannalta keskeinen porojen joenylityspaikka, valtuuston hyväksymälle kaavaratkaisulle on ollut olemassa kaavan tavoitteista ja sisältövaatimuksista johdettavissa olevat hyväksyttävät maankäytölliset perusteet.

Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(3)

on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut korttelin 21 osalta, että hallinto-oikeuden ja Kittilän kunnanvaltuuston päätökset kumotaan ja että asia palautetaan Kittilän kunnalle uudelleen käsiteltäväksi. A:n valituslupahakemus ja valitus koskee lisäksi toista lomarakentamiseen osoitettua korttelia, jonka Kittilän kunnanvaltuusto on niinikään jättänyt vahvistamatta. A on vaatinut, että korkein hallinto-oikeus toimittaa katselmuksen ja että Kittilän kunta velvoitetaan korvaamaan muutoksenhakijan oikeudenkäyntikulut 3 800 euroa.

(4)

on antanut lausuman, jossa se on esittänyt valituksen ja oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen hylkäämistä.

(5) Muutoksenhakija on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

1. Katselmus

2. Korttelia 21 koskevan perustelut

Kysymyksenasettelu

(7) Asiassa on kiinteistönomistajan valituksesta arvioitava, onko kunta voinut jättää hyväksymättä ranta-asemakaavan korttelin 21 sillä perusteella, että korttelissa sijaitsee porojen joenylityspaikka.

Sovellettavat oikeusohjeet

(8) Maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 1 momentin mukaan maakuntakaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa yleiskaavaa ja asemakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi.

(9) Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 1 momentin mukaan asemakaavaa laadittaessa on maakuntakaava ja oikeusvaikutteinen yleiskaava otettava huomioon siten kuin siitä mainitussa laissa säädetään.

(10) Mainitun pykälän 3 momentin mukaan asemakaavalla ei saa aiheuttaa kenenkään elinympäristön laadun sellaista merkityksellistä heikkenemistä, joka ei ole perusteltua asemakaavan tarkoitus huomioon ottaen. Asemakaavalla ei myöskään saa asettaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle sellaista kohtuutonta rajoitusta tai aiheuttaa sellaista kohtuutonta haittaa, joka kaavalle asetettavia tavoitteita tai vaatimuksia syrjäyttämättä voidaan välttää.

(11) Maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:n 1 momentin mukaan laadittaessa yleiskaavaa tai asemakaavaa

pääasiassa loma-asutuksen järjestämiseksi ranta-alueelle on sen lisäksi, mitä yleis- tai asemakaavasta muutoin säädetään, katsottava, että

1) suunniteltu rakentaminen ja muu maankäyttö sopeutuu rantamaisemaan ja muuhun ympäristöön;

2) luonnonsuojelu, maisema-arvot, virkistystarpeet, vesiensuojelu ja vesihuollon järjestäminen sekä vesistön, maaston ja luonnon ominaispiirteet otetaan muutoinkin huomioon; sekä

3) ranta-alueille jää riittävästi yhtenäistä rakentamatonta aluetta.

(12) Maankäyttö- ja rakennuslain 74 §:n 1 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan maanomistaja voi huolehtia ranta-asemakaavaa koskevan ehdotuksen laatimisesta omistamalleen ranta-alueelle.

Saman pykälän 4 momentin toisen virkkeen mukaan maanomistajan toimesta laadittu asemakaavaehdotus on kunnassa käsiteltävä ilman tarpeetonta viivytystä.

Tosiseikat ja asiassa saatu selvitys

(13) Ranta-asemakaavaehdotuksessa ja hyväksytyssä ranta-asemakaavassa on osoitettu pääosin Ounasjoen varrelle sijoittuvia yksiasuntoisten loma-asuntojen korttelialueita (RA) ja niiden väliin maa- ja metsätalousalueita (M). RA-alueita koskevan kaavamääräyksen mukaan rakennuspaikalle saa rakentaa lomarakennuksen, vierasmajan, saunarakennuksen, kodan ja autotallin/varastorakennuksen. Vierasmajan ja saunan kerrosalat saavat olla enintään 25 m2.

(14) Alueella on voimassa Tunturi-Lapin maakuntakaava, jossa alue on osoitettu maa- ja metsätalousvaltaiseksi alueeksi (M), jota voidaan käyttää pääasiallista käyttötarkoitusta sanottavasti haittaamatta ja luonnetta muuttamatta myös muihin tarkoituksiin. Koko maakuntakaava-aluetta koskee suunnittelumääräys, jonka mukaan poronhoidon ja muiden luontaiselinkeinojen alueidenkäytölliset toiminta- ja kehittämisedellytykset on turvattava. Lisäksi poronhoitoon olennaisesti vaikuttavaa alueiden käyttöä suunniteltaessa on otettava huomioon poronhoidolle tärkeät alueet ja valtion maiden osalta on neuvoteltava asianomaisen paliskunnan edustajien kanssa.

(15) Hyväksymättä jätetty RA-kortteli 21 sijaitsee Ounasjoen varrella Puksukosken etelärannalla. Ranta-asemakaavaehdotuksessa kortteliin oli osoitettu kolme lomarakennuspaikkaa.

$f2

(17) Paliskuntain yhdistys on kunnanhallituksen siltä pyytämässä lausunnossa korostanut, että Puksukosken ylityspaikka ja toinen ylityspaikka, jonka osalta valtuusto sittemmin myös päätti jättää hyväksymättä ranta-asemakaavassa paikalle osoitetun rakennuskorttelin, ovat ainoita Kyrön paliskunnan käyttämiä ylityspaikkoja Ounasjoessa, koska ne ovat luontaisia, loivarinteisiä kohtia, joista porot voivat turvallisesti ylittää joen.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

(18) Kysymyksessä on maankäyttö- ja rakennuslain 74 §:ssä tarkoitettu ranta-asemakaava, jonka laatimisesta ovat huolehtineet maanomistajat. Maankäyttö- ja rakennuslain 74 §:n 1 ja 4 momentin perusteella yksittäisellä maanomistajalla ei ole oikeutta saada aluettaan kaavoitetuksi. Kaavan hyväksyminen on maankäyttö- ja rakennuslaissa säädetyissä rajoissa kunnan harkinnassa.

(20) Kaavan sisältövaatimusten täyttymisen arviointi on kokonaisharkintaa, jossa kunnalla on kaavaehdotusta hyväksyessään harkintavaltaa sisältövaatimusten keskinäisten painoarvojen suhteen. Ranta-asemakaavoitusta alueella ohjaa Tunturi-Lapin maakuntakaava. Maakuntakaavan poronhoidon turvaamista koskevat suunnittelumääräykset on tullut ottaa huomioon harkittaessa sitä, onko kortteli 21 ranta-asemakaavalle säädettyjen sisältövaatimusten mukainen.

(21) Kunnanvaltuuston päätös, jolla se on katsonut, että kortteli 21 ei täytä ranta-asemakaavan sisältövaatimuksia, ei ole valituksessa esitetyillä perusteilla lainvastainen. Valitus on siten hylättävä. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei ole syytä muuttaa.

3. Oikeudenkäyntikulut

(22) Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §, A:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

4.Valituslupahakemuksen osittainen hylkääminen

(23) Muilta osin valituslupahakemus hylätään. Korkein hallinto-oikeus ei siten muilta osin anna ratkaisua valitukseen.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 111 §:n 1 momentin mukaan valituslupa on myönnettävä, jos:

1) lain soveltamisen kannalta muissa samanlaisissa tapauksissa tai oikeuskäytännön yhtenäisyyden vuoksi on tärkeätä saattaa asia korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi;

2) asian saattamiseen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi on erityistä aihetta asiassa tapahtuneen ilmeisen virheen vuoksi; tai

3) valitusluvan myöntämiseen on muu painava syy.

Sen perusteella, mitä muutoksenhakija on esittänyt ja mitä asiakirjoista muutoin ilmenee, asian saattamiseen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi ei ole valitusluvan myöntämisen perustetta.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Eija Siitari, Mika Seppälä, Kari Tornikoski, Tuomas Kuokkanen ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Satu Sundberg.

Kittilän kunnanvaltuusto

Hallinto-oikeus

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Anne-Mari Keskitalo, Kaisa Hiltunen ja Laura Juntunen, joka on myös esitellyt asian.

A

Kittilän kunnanhallitus

(ranta-asemakaava)