KHO:2023:22 — Förvaltningstvist

Högsta förvaltningsdomstolen hade att avgöra en förvaltningstvist som gällde frågan om bestämmelserna i en samkommuns grundavtal gällande medlemskommunernas rösträtt oberoende av ordalydelsen kunde tolkas så att ingen enskild medlemskommun i samkommunen har ensidig bestämmanderätt i samkommunsfullmäktige.

Högsta förvaltningsdomstolen konstaterade att man med beaktande av kommunernas grundlagsskyddade självstyre varken med vanlig lag eller myndighetsbeslut kan bestämma om ett sådant beslutsfattande för kommunernas samarbete som förpliktar de övriga kommunerna som deltar i samarbetet att godkänna en kommuns ensidiga bestämmanderätt. Det är ändå motiverat att tolka grundlagens bestämmelse om kommunalt självstyre så att den inte hindrar kommunerna att inom ramarna för självstyret enhälligt i samkommunens grundavtal avtala om ett sådant system där en viss kommun erhåller ensidig bestämmanderätt i beslutsfattandet.

I förevarande fall hade de medlemskommuner som anhängiggjorde ansökan om förvaltningstvistemål utgående från beredningen av grundavtalet erhållit berättigade förväntningar anta att bestämmelserna i grundavtalet om hur rösträtten bestäms inte ger samkommunens största medlemskommun ensidig bestämmanderätt i samkommunsfullmäktiges beslutsfattande. Den största kommunen var eller borde åtminstone ha varit medveten om detta, varför dess plikt hade varit att upplysa de andra medlemskommunerna som deltog i avtalsförhandlingarna om den utredning den erhållit under beredningen gällande den enligt ordalydelsen faktiska fördelningen av rösträtten. Kommunen kunde inte till sin egen fördel hävda att de övriga medlemskommunerna utgående från ordalydelsen i avtalsbestämmelsen borde ha förstått att den får ensidig bestämmanderätt i den nya samkommunen. På dessa grunder var det befogat tolka grundavtalets bestämmelser om rösträtt så att ingen enskild kommun har ensidig bestämmanderätt i samkommunsfullmäktige.

Omröstning om beslutsskälen 3 — 2.

Finlands grundlag 121 § 1 och 2 mom.

Kommunallagen 2 § 2 mom., 6 § 1 mom. (410/2015), 8 § 1 mom., 55 § 1 mom., 56 § 1 mom. 3 punkten och 63 §

Förvaltningslagen 3 § och 6 §

GruUU 37/2006 rd

HFD 2014:144

Ärendet har avgjorts av justitieråden Anne E. Niemi, Petri Helander, Monica Gullans, Juha Lavapuro och Ari Wirén. Föredragande Kaisa Pärssinen-Knight.

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa oli hallintoriita-asiana ratkaistavana, tuliko kuntayhtymän perussopimuksen jäsenkuntien äänivaltaa koskevia määräyksiä tulkita niiden sanamuodosta huolimatta siten, että millään yksittäisellä kuntayhtymän jäsenkunnalla ei ollut yksipuolista määräämisvaltaa yhtymävaltuuston päätöksenteossa.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että tavallisella lailla tai valtion viranomaisen päätöksellä ei voida kuntien itsehallinnon perustuslainsuoja huomioon ottaen säätää tai määrätä kuntien yhteistoiminnalle sellaista päätöksentekojärjestelmää, joka velvoittaa muut yhteistoimintaan osallistuvat kunnat hyväksymään yhden kunnan yksipuolisen määräämisvallan. Perustuslain kunnallista itsehallintoa koskevaa sääntelyä oli kuitenkin perusteltua tulkita siten, ettei se ole esteenä sille, että kunnat voivat itsehallintonsa puitteissa kuntayhtymän perussopimuksessa yksimielisesti sopia myös sellaisesta järjestelystä, joka antaa jollekin kunnalle yksipuolisen määräämisvallan päätöksenteossa.

$136

Äänestys perusteluista 3 — 2.

Suomen perustuslaki 121 § 1 ja 2 momentti

Kuntalaki 2 § 2 momentti, 6 § 1 momentti (410/2015), 8 § 1 momentti, 55 § 1 momentti, 56 § 1 momentti 3 kohta ja 63 §

Hallintolaki 3 § ja 6 §

PeVL 37/2006 vp

KHO 2014:144

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Itä-Suomen hallinto-oikeus 17.11.2020 nro 20/0626/2

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Kymsoten perussopimus

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

Hallinto-oikeuden päätös kumotaan. Kymenlaakson sosiaali- ja terveyspalvelujen kuntayhtymän (jäljempänä Kymsote) perussopimuksen 7 §:n äänivaltaa koskevia määräyksiä tulee tulkita siten, että millään yksittäisellä Kymsoten jäsenkunnalla ei ole yksipuolista määräämisvaltaa yhtymävaltuuston päätöksenteossa.

Oikeudenkäyntikulut

Korkein hallinto-oikeus ei tutki vaatimusta, joka koskee Kouvolan kaupungin oikeudenkäyntikulujen korvaamista hallinto-oikeudessa.

Kotkan kaupungin, Haminan kaupungin, Pyhtään kunnan ja Virolahden kunnan sekä Kouvolan kaupungin vaatimukset oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa hylätään.

Asian tausta

(1)

on aloittanut toimintansa 1.1.2019. Kymsoten perussopimus on hyväksytty jäsenkuntien valtuustoissa 9.‒24.4.2018, ja se on tullut voimaan 1.1.2019. Kymsoten jäsenkuntia ovat Hamina, Kotka, Kouvola, Miehikkälä, Pyhtää ja Virolahti.

(2)

ovat hallinto-oikeudelle toimittamassaan hallintoriitahakemuksessa vaatineet, että hallinto-oikeus vahvistaa, että Kymsoten perussopimuksen 7 §:n 1 ja 3 momenttia (äänileikkurimääräys) on sanamuodon mukaisesta tulkinnasta poiketen tulkittava siten, ettei millään yksittäisellä Kymsoten jäsenkunnalla ole määräämisvaltaa yhtymävaltuuston päätöksenteossa. Lisäksi Kouvolan kaupunki on velvoitettava korvaamaan hakijoiden oikeudenkäyntikulut lainmukaisine viivästyskorkoineen.

(3)

on hallinto-oikeudelle osoittamassaan vastineessa pyytänyt, että hakijoiden vaatimus perussopimuksen 7 §:n 1 ja 3 momentin sanamuodon vastaisesta tulkinnasta hylätään. Myös hakijoiden oikeudenkäyntikuluvaatimus on hylättävä ja hakijat on velvoitettava korvaamaan Kouvolan kaupungin oikeudenkäyntikulut.

(4)

on hylännyt Kotkan kaupungin, Haminan kaupungin, Pyhtään kunnan ja Virolahden kunnan hakemuksen. Hallinto-oikeus on hylännyt sekä hakijoiden että Kouvolan kaupungin esittämät oikeudenkäyntikuluvaatimukset. Hallinto-oikeus on todennut, että perussopimus on jäsenkuntien välinen hallintosopimus, jolla on päätetty perustaa uusi laaja-alainen sosiaali- ja terveyspalvelujen kuntayhtymä. Perussopimuksen määräykset eivät ole lainvastaisia eikä perussopimuksen laatimisen yhteydessä ole menetelty hyvän hallinnon perusteiden vastaisesti. Hakijoiden vaatimukselle perussopimusmääräysten sanamuodon vastaisen tulkinnan vahvistamiseksi ei ole lainmukaisia perusteita.

Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(5)

,

ja

(jäljempänä

) ovat pyytäneet lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja yhteisessä valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan. Muutoksenhakijat vaativat vahvistettavaksi, että Kymsoten perussopimuksen 7 §:n 1 ja 3 momenttia on sanamuodon mukaisesta tulkinnasta poiketen tulkittava siten, että millään yksittäisellä Kymsoten jäsenkunnalla ei ole määräämisvaltaa yhtymävaltuuston päätöksenteossa. Lisäksi Kouvolan kaupunki on velvoitettava korvaamaan muutoksenhakijoiden oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

(6)

on antanut selityksen, jossa on vaadittu valituslupahakemuksen ja valituksen hylkäämistä. Lisäksi on vaadittu muutoksenhakijoiden oikeudenkäyntikuluvaatimuksen hylkäämistä ja näiden velvoittamista korvaamaan Kouvolan kaupungin oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

(7)

on ilmoittanut, että se ei anna selitystä.

(8)

ovat antaneet vastaselityksen. Muutoksenhakijat ovat vastaselityksessään uudistaneet aikaisemmin lausumansa ja vaatineet, että Kouvolan kaupungin vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hallinto-oikeudessa jätetään tutkimatta. Vastaselitys on lähetetty tiedoksi Kouvolan kaupungille.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

Kysymyksenasettelu

(9) Perussopimuksen osapuolet ovat yksimielisiä siitä, että sopimuksen 7 §:n sanamuodon mukainen tulkinta johtaa siihen, että Kouvolan kaupungilla on yli puolet yhtymävaltuuston kokonaisäänimäärästä. Osapuolet ovat erimielisiä siitä, tulisiko sopimusta tulkita sen sanamuodosta poiketen. Kuntalain 63 §:n mukaan yhteistoimintasopimuksesta aiheutuvat erimielisyydet ratkaistaan hallintoriita-asioina hallinto-oikeudessa.

(10) Asiassa on ratkaistavana, onko Kymsoten perussopimuksen 7 §:n 1 ja 3 momenttia tulkittava siten, että millään yksittäisellä Kymsoten jäsenkunnalla ei ole määräämisvaltaa yhtymävaltuuston päätöksenteossa. Asiassa on siten arvioitava, ovatko sellaiset kuntayhtymän perussopimuksen määräykset, joiden perusteella yhdellä kunnalla on yhtymävaltuustossa yksipuolinen määräämisvalta, perustuslain vastaisia tai onko asiassa muita perusteita sille, että perussopimusta tulisi tulkita toisin kuin mitä sopimusmääräysten sanamuodon mukaisesta tulkinnasta osapuolten yhteisen käsityksen mukaan seuraa.

Sovellettavat oikeusohjeet

Kunnallista itsehallintoa ja kuntayhtymän perustamista koskevat säännökset

(11)

121 §:n 1 momentin mukaan Suomi jakaantuu kuntiin, joiden hallinnon tulee perustua kunnan asukkaiden itsehallintoon. Saman pykälän 2 momentin mukaan kuntien hallinnon yleisistä perusteista ja kunnille annettavista tehtävistä säädetään lailla.

(12)

8 §:n l momentin ensimmäisen virkkeen mukaan kunta voi järjestää sille laissa säädetyt tehtävät itse tai sopia järjestämisvastuun siirtämisestä toiselle kunnalle tai kuntayhtymälle.

(13) Kuntalain 55 §:n l momentin mukaan kuntayhtymä perustetaan kuntien välisellä valtuustojen hyväksymällä sopimuksella

.

(14) Kuntalain 56 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan perussopimuksessa on sovittava ainakin yhtymäkokousedustajien tai yhtymävaltuuston taikka muun ylintä päätösvaltaa käyttävän toimielimen jäsenten lukumäärästä ja äänivallan perusteista.

$147

(16) Kuntalain 2 §:n 2 momentin mukaan mainitun lain kuntayhtymän toimielimiä koskevia säännöksiä sovelletaan sen estämättä, mitä muualla laissa säädetään kuntayhtymän hallinnosta.

(17) Kuntalain 6 §:n 1 momentin (410/2015) mukaan yhteisö, jossa kunnalla on kirjanpitolain (1336/1997) 1 luvun 5 §:ssä tarkoitettu määräysvalta, on

. Kunta tytäryhteisöineen muodostaa

. Mitä mainitussa laissa säädetään kunnan tytäryhteisöstä, sovelletaan myös kunnan määräysvaltaan kuuluvaan säätiöön.

Hallintosopimusta koskevia yleisiä oikeusohjeita

(18)

3 §:n l momentin mukaan mainittua lakia sovellettaessa hallintosopimuksella tarkoitetaan viranomaisen toimivaltaan kuuluvaa sopimusta julkisen hallintotehtävän hoitamisesta tai sopimusta, joka liittyy julkisen vallan käyttöön.

(19) Saman pykälän 2 momentin mukaan hallintosopimusta tehtäessä on noudatettava hyvän hallinnon perusteita ja riittävällä tavalla turvattava niiden henkilöiden oikeudet sopimuksen valmistelussa sekä mahdollisuudet vaikuttaa sopimuksen sisältöön, joita sovittava asia koskee.

(20) Hallintolain 6 §:n mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.

Kymsoten perussopimuksen määräykset äänivallan jakautumisesta

(21) Kymsoten tehtävänä on perussopimuksen 3 §:n mukaan järjestää jäsenkuntiensa puolesta alueensa väestölle yhdenvertaisilla periaatteilla lainsäädännön mukaiset laaja-alaiset sosiaali- ja terveyspalvelut. Perussopimuksen 3 §:n 6 momentin mukaan kuntayhtymä on erikoissairaanhoitolain mukainen sairaanhoitopiiri sekä kehitysvammaisten erityishuollosta annetun lain mukainen erityishuoltopiiri.

(22) Perussopimuksen 5 §:n mukaan kuntayhtymän ylin päättävä toimielin on yhtymävaltuusto.

(23) Perussopimuksen 6 §:n l momentissa on taulukkomuodossa ilmaistu jäsenkuntien kuntaa edustavien jäsenten lukumäärä suhteessa kunnan asukaslukuun. Perussopimuksen 7 §:n 1 momentin mukaan kullakin yhtymävaltuustojäsenellä on yksi ääni jokaista alkavaa tuhatta asukasta kohti. Kunnan valitsemien jäsenten yhteinen äänimäärä jakautuu tasan heistä saapuvilla olevien kesken.

(24) Saman pykälän 3 momentin mukaan yksittäisen kunnan äänimäärä voi olla enintään puolet kaikkien kuntien yhteenlasketusta l momentin mukaisesta rajoittamattomasta äänimäärästä.

(25) Edelleen saman pykälän 4 momentin mukaan 1.1.2019 aloittavan kuntayhtymän sosiaali- ja terveyspalvelujen palveluverkon muutoksiin sekä yli viiden miljoonan suuruisiin, uusiin investointeihin vaaditaan 2/3-osan enemmistö kaikkien jäsenkuntien valitsemien jäsenten yhteenlasketusta rajoittamattomasta äänimäärästä.

(26) Perussopimuksen 31 §:n mukaan perussopimusta voidaan muuttaa, jos vähintään kaksi kolmannesta jäsenkunnista sitä kannattaa ja niiden asukasluku on vähintään seitsemänkymmentä prosenttia kaikkien jäsenkuntien yhteenlasketusta asukasluvusta.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

Lähtökohta

(27) Saadun selvityksen perusteella osapuolet ovat yksimielisiä siitä, että Kymsoten perussopimuksen äänimääriä koskevien sopimusmääräysten sanamuodon mukainen tulkinta johtaa siihen, että Kouvolan kaupungilla on 58 prosenttia yhtymävaltuuston kokonaisäänimäärästä. Tämä tarkoittaa myös sitä, että Kouvolan kaupungilla on kuntayhtymässä kirjanpitolain l §:n 5 momentin mukainen määräysvalta ja kuntayhtymä kuuluu kuntalain 6 §:n 1 momentin (410/2015) mukaisesti Kouvolan kaupungin konserniin.

(28) Arvioitavana on siten se, onko asiassa perusteita poiketa sopimusmääräysten sanamuodon mukaisesta tulkinnasta.

Äänivallan jakautumisen perustuslainmukaisuus

(29) Muutoksenhakijat ovat esittäneet, että Kymsoten perussopimuksen sanamuodon mukaiset äänivaltasuhteet yhtymävaltuustossa eivät täytä perustuslaissa asetettuja vaatimuksia antaessaan yksittäiselle kunnalle yksipuolisen määräämisvallan. Perussopimuksen äänivaltamääräykset ovat siten kunnallisen itsehallinnon rajoituksina ristiriidassa perustuslain 121 §:n kanssa.

(30) Kouvolan kaupunki on puolestaan vedonnut siihen, että kunnat voivat perustuslain 121 §:n estämättä sekä lakisääteisessä että vapaaehtoisessa yhteistoiminnassa sopia myös siitä, että yhdellä kunnalla on määräävä asema kuntayhtymässä.

(31) Perustuslakivaliokunnan mukaan (ks. esim. PeVL 37/2006) perustuslain 121 §:n 1 momentin säännös kunnan asukkaiden itsehallinnosta pohjautuu perustuslakivaliokunnan jo hallitusmuodon voimassa olleessa vakiintuneeseen käytäntöön, jonka mukaan perustuslainvoimaisesti suojattu kunnallinen itsehallinto merkitsee kuntalaisille kuuluvaa oikeutta päättää kuntansa hallinnosta ja taloudesta. Tavallisella lailla ei voida puuttua itsehallinnon keskeisiin ominaispiirteisiin tavalla, joka asiallisesti ottaen tekisi itsehallinnon merkityksettömäksi. Kuntien pakollisen yhteistoiminnan järjestelyjä arvioidessaan valiokunta on kiinnittänyt huomiota muun ohella siihen, ettei noudatettava päätöksentekojärjestelmä anna yksittäiselle kunnalle yksipuolisen määräysvallan mahdollistavaa asemaa.

$14b

(33) Perustuslakivaliokunta piti lausunnossaan perustuslain kannalta mahdollisina kahta vaihtoehtoista mallia. Ensimmäisen mallin mukaan lakiehdotuksen säännöksestä oli poistettava sen viimeinen virke, jolloin yhteistoiminta-alueen päätöksentekojärjestelyt jäisivät kuntalain puitteissa asianomaisten kuntien sovittaviksi. Hallintovaliokunta ehdotti tämän mukaisesti mietinnössään HaVM 31/2006 vp, että lakiehdotuksesta poistetaan säännöksen viimeinen virke.

$14c

(35) Sekä perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännön että korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun KHO 2014:144 perusteella on selvää, että tavallisella lailla tai valtion viranomaisen päätöksellä ei voida kuntien itsehallinnon perustuslainsuoja huomioon ottaen säätää tai määrätä kuntien yhteistoiminnalle sellaista päätöksentekojärjestelmää, joka velvoittaa muut yhteistoimintaan osallistuvat kunnat hyväksymään yhden kunnan yksipuolisen määräämisvallan. Tulkinnanvaraisempaa sen sijaan on, voivatko kunnat keskenään sopia tällaisesta päätöksentekojärjestelmästä kuntalain 56 §:n nojalla. Kuntalaissa ei ole säädetty rajoituksista kuntien väliselle sopimustoimivallalle äänivallan jakautumisen suhteen eikä perustuslakivaliokunta ottanut lausunnossaan uuden kuntalain säätämisen yhteydessä (PeVL 63/2014 vp) kantaa tähän kysymykseen.

$14d

(37) Jälkimmäistä johtopäätöstä tukee myös korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu KHO 2014:144, jossa merkityksellisenä pidettiin muun ohella sitä, että kunta ei ollut aiemmassa järjestelyssä sopinut sellaisesta yhteistoiminta-alueen päätöksentekojärjestelmästä, joka olisi saattanut antaa yhdelle kunnalle yksipuolisen määräämisvallan.

(38) Korkein hallinto-oikeus katsoo, että perustuslain kunnallista itsehallintoa koskevaa säännöstä on äänivallan jakautumisen osalta perustellumpaa tulkita siten, ettei se ole esteenä sille, että kunnat voivat itsehallintonsa puitteissa kuntayhtymän perussopimuksessa yksimielisesti sopia myös sellaisesta järjestelystä, joka antaa jollekin kunnalle yksipuolisen määräämisvallan päätöksenteossa. Kymsote on perustettu kaikkien sen jäsenkuntien välisellä valtuustojen hyväksymällä sopimuksella. Kymsoten perussopimuksen 7 §:n 1 ja 3 momentin määräyksiä ei edellä mainitun perusteella ole pidettävä perustuslain 121 §:n vastaisina yksinomaan sen vuoksi, että Kouvolan kaupungilla on niiden perusteella 58 prosenttia yhtymävaltuuston kokonaisäänimäärästä.

Äänivaltaa koskevien määräysten tulkinnasta

(39) Seuraavaksi on vielä arvioitava, onko asiassa esitetty muita perusteita, joiden johdosta Kymsoten perussopimuksen 7 §:n 1 ja 3 momenttia tulisi tulkita tavalla, joka estäisi yhden kunnan yksipuolisen määräämisvallan yhtymävaltuustossa.

(40) Korkein hallinto-oikeus toteaa ensinnäkin, että yleisenä lähtökohtana sopimusten määräysten tulkinnassa on niiden sanamuodon yleiskielen mukainen tulkinta. Tämä koskee myös nyt esillä olevaa hallintosopimusta, jolla sopimusosapuolina olevat kunnat ovat sopineet järjestävänsä tietyt sosiaali- ja terveyspalvelut yhteistoiminnassa keskenään.

(41) Edelleen lähtökohtana myös hallintosopimuksen arvioinnissa on se, että sopimus sitoo sen osapuolia, kun se on syntynyt osapuolten vapaan tahdonmuodostuksen perusteella ja perustuen oikeisiin tietoihin. Arvioitaessa sitä, onko sopimuksen perusteena ollut oikeat tiedot, merkitystä on osapuolten selonotto- ja tiedonantovelvollisuudella ja niiden laajuudella.

(42) Lähtökohtaisesti sopimuksen osapuolilla on yhtäläinen velvollisuus ottaa selvää niistä ehdoista, joihin ne ovat sitoutumassa. Toisaalta sopimusta tehtäessä noudatettavan asiallisen menettelyn vaatimus saattaa tietyissä olosuhteissa edellyttää sopimuksen osapuolta informoimaan toista osapuolta, jos tällä on esimerkiksi virheellinen käsitys jostakin olennaisena pidettävästä seikasta. Tiedonantovelvollisuudesta ei kuitenkaan seuraa se, että sopimuksen osapuolet eivät saisi pyrkiä neuvottelemaan parasta mahdollista lopputulosta itsensä kannalta käyttämällä myös tiedollista ja taidollista paremmuuttaan omien etujensa ajamiseksi.

(43) Hallintolain 3 §:n 2 momentin mukaan hallintosopimusta tehtäessä on noudatettava hyvän hallinnon perusteita ja riittävällä tavalla turvattava niiden henkilöiden oikeudet sopimuksen valmistelussa sekä mahdollisuudet vaikuttaa sopimuksen sisältöön, joita sovittava asia koskee.

(44) Hallintolain 6 §:n mukaisesti viranomaisen harkintavaltaa rajoittaviin oikeusperiaatteisiin kuuluvat muun ohella hallinnon objektiviteetti- ja tarkoitussidonnaisuuden periaatteet sekä luottamuksensuoja. Virheellisten tai harhaanjohtavien tietojen antamista neuvotteluissa ei näin ollen voi pitää hyväksyttävänä. Lisäksi neuvotteluissa osapuolina olevien jäsenkuntien oikeusjärjestykseen perustuvat oikeutetut odotukset saavat suojaa.

(45) Nyt esillä olevassa asiassa on ensinnäkin arvioitava, ovatko osapuolet ottaneet riittävällä tavalla selvää sopimusmääräysten tulkinnan tosiasiallisista vaikutuksista ja onko muutoksenhakijoilla ollut perusteltu syy olla siinä käsityksessä, että yhdellekään kunnalle ei synny Kymsoten perussopimuksen 7 §:n 1 ja 3 momentin perusteella yksipuolista määräämisvaltaa yhtymävaltuustossa. Arvioitavana on myös se, onko Kouvolan kaupungille syntynyt tiedonantovelvollisuus perussopimuksen 7 §:n 1 ja 3 momentin sanamuodon mukaisen soveltamisen seurauksena sille syntyvästä äänten enemmistöstä yhtymävaltuustossa.

(46) Osapuolet ovat yksimielisiä siitä, että Kymsotea edeltäneen Kymenlaakson sairaanhoito- ja sosiaalipalvelujen kuntayhtymä Carean perussopimuksen yhtymävaltuustojäsenten äänimäärän määräytymistä koskeva sopimusmääräys oli ollut samansisältöinen kuin nyt esillä oleva Kymsoten perussopimuksen 7 §:n 1 momentti, mutta sitä oli tosiasiassa sovellettu sanamuodon vastaisesti siten, että äänet oli määrätty jäsenkunnittain. Tämän johdosta millään jäsenkunnalla ei Carean aikaisten asukasmäärien perusteella ollut yli 50 prosenttia kokonaisäänimäärästä.

(47) Osapuolet ovat sen sijaan erimielisiä siitä, onko äänimäärien jakautumisen perusteita ja niiden tulkintaa ollut tarkoitus muuttaa Kymsoten perussopimuksen laatimisen yhteydessä.

(48) Muutoksenhakijat ovat vedonneet muun ohella siihen, että tavoite Kymsoten perussopimusta koskevien neuvottelujen aikana on ollut pitää äänimääräsuhteet ennallaan samanlaisina kuin niitä sovellettiin Kymsotea edeltäneen Carean aikaan, mikä käy ilmi erityisesti kuntayhtymän valmistelua johtaneen poliittisen ohjausryhmän käymistä keskusteluista. Kouvolan edustajat eivät ole tuoneet neuvottelujen kuluessa esille tästä poikkeavaa tavoitettaan.

(49) Kouvola on puolestaan esittänyt, että väite tavoitteesta pitää äänimääräsuhteet ennallaan on perusteeton, koska Kouvolan tavoitteena on ollut saada sellainen sopimus, joka vastaa sen asukasmäärää ja rahoitusosuutta. Tavoitteena on ollut saada vähintään 50 prosenttia yhtymävaltuuston äänivallasta. Sopimusneuvotteluista vastasivat Carean viranhaltijat eivätkä Kouvolan edustajat ole toimineet sopimusneuvotteluissa tai muutoin hyvän hallinnon vaatimusten vastaisesti. Kouvolan mukaan poliittisen ohjausryhmän näkemyksillä ei ole asiassa merkitystä, vaan kuntien viranhaltijoiden olisi tullut selvittää valtuustoille perussopimuksen ehtojen merkitys ja oikea tulkinta ennen perussopimuksen hyväksymistä.

(50) Saadun selvityksen mukaan Kymsoten perussopimusta on valmisteltu kuntien välisessä poliittisessa ohjausryhmässä, johon ovat kuuluneet sopimuskuntien kunnan-/kaupunginjohtajat sekä kunnan-/kaupunginhallitusten ja -valtuustojen puheenjohtajat. Lisäksi ohjausryhmän työhön ovat osallistuneet muiden ohella Carean toimitusjohtaja, hallituksen puheenjohtaja ja yhtymäkokouksen puheenjohtaja. Ohjausryhmän kokouksista on laadittu pöytäkirjat, joita ei ole tarkistettu tai allekirjoitettu.

(51) Ohjausryhmän kokouksesta 12.12.2017 laaditun pöytäkirjan 2/2017 mukaan kokouksessa on käyty lähetekeskustelu uuden kuntayhtymän perussopimuksesta. Pöytäkirjan mukaan kokouksen esityslistan liitteenä on ollut voimassa oleva Carean perussopimus. Pöytäkirjassa on edelleen mainittu, että uuden kuntayhtymän toimiala laajenee ja kuntayhtymän perussopimukseen tulee tehdä tarvittavat muutokset. Osa muutoksista on teknisiä, ja ne voidaan valmistella ohjausryhmälle normaalina virkavalmisteluna. Pöytäkirjan mukaan ohjausryhmän on sen sijaan syytä käydä lähetekeskustelu osasta uusia määräyksiä virkamiesvalmistelua varten, mukaan lukien kuntayhtymävaltuusto/yhtymäkokous ja äänivalta. Pöytäkirjan mukaan tällainen lähetekeskustelu on käyty.

(52) Ohjausryhmän kokouksesta 16.1.2018 laaditun pöytäkirjan 1/2018 mukaan edellisessä ohjausryhmässä 12.12.2017 käydyn keskustelun perusteella on valmisteltu luonnos uudeksi kuntayhtymän perussopimukseksi. Pöytäkirjan mukaan yhtymäkokous ehdotetaan muutettavaksi yhtymävaltuustoksi ja sen jäsenmäärään ehdotetaan lisäystä, kun kuntayhtymän toimiala laajenee aikaisemman lisäksi sosiaalityöhön ja perusterveydenhuoltoon. Pöytäkirjaan merkityn mukaan luonnoksessa on ehdotettu yhtymävaltuutettujen lukumääräksi 26 (entinen 13), äänimäärä kunnittain säilyisi entisellään.

(53) Ohjausryhmän kokouksen 13.2.2018 laaditusta pöytäkirjasta 2/2018 ilmenee, että kokouksessa on käsitelty perussopimusluonnosta, johon oli tehty muutoksia edellisen kokouksen pohjalta. Pöytäkirjan mukaan muun ohella seuraavat asiat oli merkitty tietoon, käsitelty kokouksessa ja hyväksytty yksimielisesti:

”2) Luku l, § 1, Nimi ja kotipaikka ‒Kuntayhtymän kotipaikkaan liittyen A toi esille kuntalain näkökulmaa asiaan. Kotipaikasta käytiin keskustelu ja sen päätteeksi kotipaikaksi hyväksyttiin yksimielisesti Kotka.

(- — -)

4) Luku 2, § 7, Yhtymävaltuustojäsenten äänivalta‒… yksi ääni jokaista tuhatta asukasta kohti (aikaisemmin asiakasta). Asia hyväksyttiin yksimielisesti.”

(54) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että edellä mainittuihin pöytäkirjoihin tehtyjen merkintöjen perusteella on todettavissa, että Kymsoten yhtymävaltuuston muodostumista ja äänivallan jakautumista on käsitelty ainakin jossain määrin poliittisen ohjausryhmän kokouksissa. Vaikka poliittisen ohjausryhmän tarkistamattomiin ja allekirjoittamattomiin pöytäkirjoihin tehdyt merkinnät eivät korvaakaan Kymsoten perussopimukseen otettuja määräyksiä eikä yksinomaan niiden perusteella voida sivuuttaa sopimusmääräysten sanamuodon mukaista tulkintaa, korkein hallinto-oikeus katsoo, toisin kuin Kouvola on asiassa esittänyt, että poliittisen ohjausryhmän toiminnasta saadulla selvityksellä on kuitenkin merkitystä sopimusmääräysten tulkinnassa.

(55) Yhtymävaltuuston äänimäärän ja sitä myötä kuntayhtymän päätöksentekoa koskevan määräämisvallan jakautuminen kuntayhtymään osallistuvien kuntien välillä on keskeinen ja merkitykseltään hyvin olennainen osa perussopimuksen laatimista. Tätä osoittaa osaltaan se, että äänimäärän jakautumista ja yhtymävaltuustoa on käsitelty poliittisessa ohjausryhmässä osana valmistelua ohjaavaa lähetekeskustelua, eikä näitä määräyksiä ole siten jätetty yksinomaan virkamiesvalmistelun varaan.

(56) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että saadun selvityksen perusteella poliittisessa ohjausryhmässä ei ole tullut esille aikomusta muuttaa äänimäärän jakautumisen perusteita siitä, miten äänimäärä on jakautunut Kymsotea edeltäneen Carean aikaan. Päinvastoin poliittisen ohjausryhmän pöytäkirjaan 1/2018 on merkitty äänimäärän kunnittain säilyvän entisellään huolimatta yhtymävaltuuston jäsenmäärään ehdotetusta lisäyksestä. Erityisesti asiassa ei ole osoitettu, että Kymsoten perussopimusta koskevassa valmistelussa olisi missään vaiheessa esitetty vaihtoehtoa, jonka mukaan aiemmasta poiketen yhdelle jäsenkunnalle muodostuisi määräävä asema päätöksenteossa siitä huolimatta, että perussopimuksen 7 §:n 3 momenttiin sisältyy säännös, jonka mukaan yksittäisen kunnan äänimäärä voi olla enintään puolet kaikkien kuntien yhteenlasketusta 1 momentin mukaisesta rajoittamattomasta äänimäärästä.

(57) Perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännön perusteella (ks. 31 — 33 kohta) selkeänä lähtökohtana kuntien välisessä yhteistoiminnassa on pidettävä sitä, että yhdellä kunnalla ei tule olla määräävää asemaa kuntayhtymän päätöksenteossa. Tämän vuoksi korkein hallinto-oikeus katsoo, että kuntien sopiessa tästä poikkeavasta äänivallan jakautumisesta, kuntien välisistä neuvotteluista tai muusta kuntayhtymää koskevasta valmistelusta tulisi käydä riittävän selvästi ilmi, että osapuolten nimenomaisena tarkoituksena on ollut sopia äänivallan poikkeavasta jakautumisesta tai että kaikki osapuolet ovat tähän järjestelyyn ainakin antaneet tietoisen suostumuksensa.

(58) Sillä seikalla, että Kymsoten perussopimuksen yhtymävaltuustojäsenten äänivaltaa koskevaan 7 §:ään on saadun selvityksen mukaan Kotkan 6.4.2018 tekemän ehdotuksen perusteella lisätty uusi 4 momentti, joka edellyttää 2/3 määräenemmistöä tiettyjä merkittäviä hankkeita koskevassa päätöksenteossa, ei ole merkitystä arvioitaessa yhtäältä Kouvolan tiedonantovelvollisuuden ja toisaalta muutoksenhakijoiden selonottovelvollisuuden laajuutta suhteessa perussopimuksen 7 §:n 1 ja 3 momentin sisältöön. Tämän määräyksen lisäämisen ei voida tulkita osoittavan, että Kotka tai muut muutoksenhakijat olisivat olleet tässä vaiheessa tietoisia perussopimuksen 7 §:n 1 ja 3 momentin sanamuodon mukaisen tulkinnan johtavan Kouvolan yksipuoliseen määräämisvaltaan yhtymävaltuuston päätöksenteossa.

(59) Saadun selvityksen mukaan Kouvola on Kymsoten sopimusneuvottelujen ollessa vielä käynnissä pyytänyt ulkopuoliselta taholta asiantuntijalausunnon muun ohella perussopimuksen äänileikkuria koskevan 7 §:n 3 momentin tulkinnasta.

(60) PTC Services Oy:n 9.3.2018 päivätystä lausunnosta käy ilmi, että äänileikkurisäännöksen soveltamisen myötä Kouvolan äänimäärä 662 ääntä olisi 58 prosenttia äänivallasta, kun taas ilman äänileikkurisäännöksen soveltamista äänimäärä olisi 64 prosenttia. Edelleen lausunnosta ilmenee, että mikäli äänileikkuria koskevalla sopimusmääräyksellä olisi haluttu tavoitella sitä, että yhden kunnan äänivalta kuntayhtymässä voisi olla enintään puolet kuntien äänimäärästä tulisi Kouvolan äänimäärän olla 474 ääntä. Vaihtoehtoisesti Kouvolalta leikattujen äänien olisi voitu sopia jakautuvan muiden kuntien kesken niiden aiempien äänien suhteessa, jolloin olisi päästy samaan lopputulokseen eli siihen, että Kouvolan äänimäärä vastaa muiden kuntien yhteistä äänimäärää.

(61) Kun otetaan huomioon Kouvolan päätös pyytää neuvottelujen kuluessa ulkopuolisen asiantuntijan lausuntoa neuvottelujen kohteena olleen perussopimuksen määräyksen merkityksestä sekä myös asiantuntijalausunnon sisältö sopimusmääräyksen tulkintavaihtoehdoista, on ilmeistä, että Kymsoten perussopimuksen äänivallan jakautumista ja erityisesti äänileikkuria koskevien määräysten käytännön vaikutukset eivät ole olleet sopimuksen osapuolille yksiselitteisiä.

(62) Koska Kymsoten perussopimusta edeltäneen Carean perussopimuksen samansisältöistä sopimusmääräystä oli tulkittu tavalla, joka ei antanut yhdellekään sopimusosapuolista äänivallan enemmistöä, ja koska edellä tarkemmin esitetysti Kymsoten perussopimusta koskevien osapuolten välisten neuvottelujen ja muun valmistelun yhteydessä ei ollut esitetty olleen keskustelua sopimuksen äänivallan jakautumisen perusteiden olennaisesta muuttumisesta, Kouvolan on tullut tiedostaa, että perussopimuksen muilla osapuolilla on voinut olla äänivallan jakautumista koskevien olennaisten sopimusmääräysten sisällöstä erilainen käsitys.

(63) Asian arvioinnissa on merkitystä myös sillä, että tulkittavana on nimenomaan kuntien yhteistoimintaa koskeva sopimus. Kuntalain 49 §:n 1 momentin mukaisesti kunnat ja kuntayhtymät voivat sopimuksen nojalla hoitaa tehtäviään yhdessä. Kunnan tehtäviin kuuluu kuntalain 1 §:n 2 momentin mukaisesti erityisesti palvelujen järjestäminen asukkaille heidän hyvinvointinsa edistämiseksi. Silloin kun kunnat päättävät järjestää tiettyjä palveluja yhteistoiminnassa alueen asukkaiden hyväksi ja solmivat tätä tarkoitusta varten sopimuksen, yhteistoiminnan sujuvuuden voi katsoa edellyttävän sopimusosapuolilta korostettua lojaalisuutta suhteessa toisiinsa niin sopimusta koskevien neuvottelujen aikana kuin myös sopimuksen astuttua voimaan.

(64) Edellä mainitun perusteella korkein hallinto-oikeus katsoo, että Kouvolan tultua tilaamansa asiantuntijalausunnon perusteella tietoiseksi siitä, että Kymsoten perussopimuksen 7 §:n 1 ja 3 momentin sanamuodon mukainen tulkinta antaa sille yksipuolisen määräysvallan kuntayhtymän yhtymävaltuustossa, sen olisi tullut saattaa muiden perussopimuksen osapuolten tietoon tämä yhteistoiminnan kannalta erittäin merkityksellinen seikka. Saadun selvityksen mukaan Kouvola on tullut tietoiseksi perussopimuksen määräysten sille antamasta yksipuolisesta määräysvallasta kuntayhtymän yhtymävaltuustossa viimeistään 9.3.2018, jolloin kuntayhtymää koskevat sopimusneuvottelut ovat olleet vielä kesken. Kouvolalla olisi siten ollut riittävästi aikaa kertoa muille perussopimuksen osapuolille tästä seikasta ennen perussopimuksen hyväksymistä ja siten osaltaan varmistaa, että sopimusneuvotteluja käydään avoimesti ja oikeaan tietoon perustuen.

Johtopäätös

(65) Kun otetaan huomioon se, miten osapuolten välisen aiemman yhteistoimintasopimuksen samansisältöistä määräystä oli tulkittu sekä erityisesti se, että Kymsoten perussopimuksen valmistelussa ei ole keskusteltu sopimuksen äänivaltasäännöksiin tehtävästä olennaisesta muutoksesta, korkein hallinto-oikeus katsoo, että muutoksenhakijoille on syntynyt perussopimusta koskevan valmistelun perusteella oikeutettuja odotuksia olettaa, että perussopimuksen äänivallan määräytymistä koskevien 7 §:n 1 ja 3 momentin perusteella yhdellekään kuntayhtymän jäsenkunnalle ei synny yksipuolista määräämisvaltaa yhtymävaltuuston päätöksenteossa.

(66) Koska Kouvola on ollut tai ainakin sen olisi pitänyt olla tietoinen muutoksenhakijoiden tarkoituksesta säilyttää äänivallan jakautumisen perusteet ennallaan, sen velvollisuutena olisi ollut saattaa muiden sopimusneuvotteluihin osallistuvien jäsenkuntien tietoon hankkimansa asiantuntijalausunnon perusteella saamansa selvitys siitä, millaisia vaikutuksia sopimusmääräysten sanamuodon mukaisella tulkinnalla on äänivallan tosiasialliseen jakautumiseen. Koska Kouvola ei ole tältä osin täyttänyt lojaliteettiperiaatteeseen liittyvää tiedonantovelvollisuuttaan, se ei voi vedota omaksi edukseen siihen, että muiden jäsenkuntien olisi sopimusmääräysten sanamuodon perusteella pitänyt ymmärtää Kouvolalle muodostuvan yksipuolisen määräämisvallan uudessa kuntayhtymässä.

(67) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että Kymsoten perussopimuksen 7 §:n äänivaltaa koskevia määräyksiä on tämän vuoksi perusteltua tulkita siten, että millään yksittäisellä jäsenkunnalla ei ole yksipuolista määräämisvaltaa yhtymävaltuuston päätöksenteossa.

Oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa

(68) Kouvolan kaupunki on selityksessään korkeimmassa hallinto-oikeudessa vaatinut, että muutoksenhakijat velvoitetaan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa. Kouvolan kaupunki ei kuitenkaan ole valittanut hallinto-oikeuden päätöksestä. Valitusajan päättymisen jälkeen esitetty vaatimus on jätettävä tutkimatta oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 81 §:n 2 momentin 5 kohdan nojalla.

Oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(69) Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Pykälän 2 momentin mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle. Asian laatuun nähden ja kun otetaan huomioon oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §, osapuolille ei ole velvoitettava maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Anne E. Niemi, Petri Helander, Monica Gullans, Juha Lavapuro ja Ari Wirén. Asian esittelijä Kaisa Pärssinen-Knight.

Äänestyslausunto

Eri mieltä olleen oikeusneuvos Wirénin äänestyslausunto, johon oikeusneuvos Lavapuro yhtyi:

Olen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputuloksesta samaa mieltä kuin enemmistö. Katson kuitenkin, että hallinto-oikeuden päätös tulee kumota sillä perusteella, että Kymenlaakson sosiaali- ja terveyspalvelujen kuntayhtymän (jäljempänä Kymsote) perussopimuksen 7 §:n tulkitseminen tavalla, joka mahdollistaa yksipuolisen määräysvallan yhdelle kuntayhtymän jäsenkunnalle, on ristiriidassa perustuslain 121 §:ssä tarkoitetun kuntien asukkaiden itsehallinnon kanssa. Viittaan kantani perusteluina enemmistön perustelujen kohtiin 1 — 39, minkä jälkeen totean seuraavan.

Perustuslakivaliokunnan lausunnossa PeVL 37/2006 vp mainittua lausumaa yhteistoiminta-alueen päätöksentekojärjestelyjen jäämisestä kuntalain puitteissa asianomaisten kuntien sovittavaksi tulee tulkita ottaen huomioon sekä lausuman esittämisen asiayhteys että kuntalain tulkintaa rajoittavat perustuslain 121 §:n säännökset.

Perustuslakivaliokunnan lausunnon tarkoituksena oli ensinnäkin estää se, että kuntien yhteistoiminta-alueen päätöksenteossa noudatettava järjestely antaisi yksittäiselle kunnalle yksipuolisen määräämisvallan mahdollistavan aseman. Tämä olisi ollut perustuslakivaliokunnan nimenomaisen säätämisjärjestyskannanoton perusteella vastoin perustuslain 121 §:ssä tarkoitettua kuntien asukkaiden itsehallintoa. Järjestelyn sopimuksenvaraisuutta koskevan lausuman tulkitseminen nyt käsiteltävänä olevassa asiassa siten, että Kymsoten perussopimuksessa voitaisiin kuntalain nojalla pätevästi sopia yksipuolisen määräämisvallan antamisesta yksittäiselle kunnalle, olisi vastoin tätä nimenomaista tarkoitusta.

Kuntalaki ei myöskään anna kuntayhtymän jäsenkunnille ja niiden kulloisillekin valtuustoille toimivaltaa sopia kuntayhtymän ylintä päätöksentekovaltaa käyttävän toimielimen jäsenten lukumäärästä ja äänivallan perusteista kuntayhtymän perussopimuksessa tavalla, joka on ristiriidassa perustuslain 121 §:n kanssa.

Perustuslakivaliokunnan tulkintakäytännöstä ei ole löydettävissä kantaa, jonka mukaan yksipuolisen määräysvallan kielto koskisi ainoastaan niitä tilanteita, joissa yksi kunta saisi suoraan lainsäädännön nojalla yksipuolisen määräysvallan. Perustuslakivaliokunta on päinvastoin pitänyt kuntien vapaaehtoistakin seutuyhteistyötä koskevassa asiassa kuntien itsehallintoon kuuluvan kansanvaltaisuusperiaatteen kannalta hankalana, jos kuntien päätösvaltaa ja tehtäviä siirrettäisiin hyvin laajamittaisesti seudulliselle toimielimelle. Valiokunta on katsonut tämän näkökohdan koskevan ja viime kädessä rajoittavan myös kuntien kuntalain mukaista mahdollisuutta siirtää tehtäviään kuntayhtymille (Ks. PeVL 11a/2002 vp, ks. myös PeVL 37/2006 vp). Kysymys on ollut kuntien mahdollisuudesta kokeiluluontoisesti sopia tehtäviensä siirtämisestä seudulliselle toimielimelle.

$151

Katson edellä lausutuilla perusteella, että perustuslain kunnan asukkaiden itsehallintoa koskevaa säännöstä on syytä tulkita siten, että se on esteenä sellaiselle kuntalain tulkinnalle, jonka perusteella kunnat voisivat kuntalain 56 §:ssä tarkoitetussa kuntayhtymän perussopimuksessa sopia järjestelystä, joka antaa jollekin kunnalle yksipuolisen määräämisvallan kuntayhtymän päätöksenteossa. Totean samalla, että valtioneuvoston yleisistunnon päätöksen perustuslainmukaisuutta koskevassa korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjapäätöksessä KHO 2014:144 olevaa viittausta siihen, että valtioneuvoston päätöksellä velvoitettu kunta ei ollut aiemmassa järjestelyssä sopinut sellaisesta yhteistoiminta-alueen päätöksentekojärjestelmästä, joka olisi saattanut antaa yhdelle kunnalle yksipuolisen määräämisvallan, ei voida pitää korkeimman hallinto-oikeuden kannanottona siihen, olisiko tällaista sopimusta tullut pitää perustuslainmukaisena.

Kymsoten perussopimuksen 7 §:n äänivaltaa koskevia määräyksiä on tämän vuoksi tulkittava siten, että millään yksittäisellä jäsenkunnalla ei ole yksipuolista määräämisvaltaa yhtymävaltuuston päätöksenteossa.

Kymenlaakson sosiaali- ja terveyspalvelujen kuntayhtymä

Kotkan kaupunki, Haminan kaupunki, Pyhtään kunta ja Virolahden kunta

Kouvolan kaupunginhallitus

Hallinto-oikeus

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Jukka Hartikainen, Marika Turunen ja Elina Ranz, joka on myös esitellyt asian.

Kotkan kaupunki

Haminan kaupunki

Pyhtään kunta

Virolahden kunta

muutoksenhakijat

Kouvolan kaupunki

Miehikkälän kunta

Muutoksenhakijat

Suomen perustuslain

Kuntalain

(perussopimus)

kunnan tytäryhteisö

kuntakonsernin

Hallintolain