KHO:2023:67 — Markanvändning och byggande

Byggnadsinspektören hade i samband med det inledande mötet gett sitt samtycke till avvikelse från de i samband med bygglovsbeslutet godkända planerna för vindkraftverk. Avvikelserna gällde storleken på vindkraftverkens rotordiameter, små ändringar i kraftverkens placering inom de i delgeneralplanen för vindkraftverk anvisade områdena och uppdatering av kraftsverkstypen. Vindkraftverkens maximihöjd bibehölls vid 220 meter.

Frågan gällde om de under det inledande mötet behandlade avvikelserna från planerna kunde godkännas av byggnadsinspektören enligt 150 e § 1 mom. i markanvändnings- och bygglagen eller om det var frågan om sådana avvikelser som innebär en betydande ändring av tillståndet eller påverkar grannarnas ställning, som förutsätter bygglov.

Högsta förvaltningsdomstolen konstaterade att byggnadsinspektören med stöd av 150 e § 1 mom. i markanvändnings- och bygglagen under byggnadsarbetet kan ge samtycke till avvikelser från de beskrivningar som godkänts i tillståndsbeslutet. Samtyckesförfarandet är ämnat vara ett lättare förfarande än bygglovsbehandlingen och i det ingår varken hörande av grannar eller möjlighet att söka ändring. Enligt lagrummet kan samtycket ändå inte gälla en betydande ändring av tillståndet eller ändringar som påverkar grannarnas ställning. Sådana avvikelser från planbeskrivningarna som innebär en betydande ändring av tillståndet eller påverkar grannarnas ställning, förutsätter bygglov och kommunens byggtillsynsmyndighet ska avgöra ärendet med ett överklagbart beslut.

Högsta förvaltningsdomstolen fäste i sin bedömning av hur betydande avvikelserna var uppmärksamhet vid ändringarnas planenlighet, inverkan av kraftverkstypens ändring på landskapet, av de ändrade placeringarna åsamkade konsekvenserna för grannarna och om avvikelserna innebär ökade buller- eller ljuseffekter för invånarna i närområdet i förhållande till de utredningar som gjorts i bygglovsskedet.

Avvikelserna följde i detta fall bestämmelserna i de delgeneralplaner som styr vindkraftverksbyggandet och att uppföra vindkraftverken enligt de ändrade planerna innebar inte stora avvikelser från de beviljade byggloven. Avvikelsernas inverkan på landskapet och konsekvenserna av ändringarna i placeringen bedömdes som ringa. Buller- eller ljuseffekterna för invånarna i närområdena ökade enligt modelleringarna inte på grund av att kraftverkstypen byttes. Avvikelserna ansågs därför inte heller påverka grannarnas ställning. Högsta förvaltningsdomstolen ansåg att de under det inledande mötet behandlade avvikelserna från de planer som godkänts i tillståndsbesluten följaktligen var sådana att byggnadsinspektören kunde ge sitt samtycke till dem enligt 150 e § 1 mom. i markanvändnings- och bygglagen. Besvären lämnades utan prövning.

Markanvändnings- och bygglagen 134 § 1 mom. och 150 e §

Ärendet har avgjorts av justitieråden Eija Siitari, Mika Seppälä, Kari Tornikoski, Taina Pyysaari och Jaakko Autio. Föredragande Petri Hellstén.

Rakennustarkastaja oli aloituskokouksen yhteydessä antanut suostumuksen tuulivoimaloiden rakennuslupapäätösten yhteydessä hyväksytyistä suunnitelmista poikkeamiseen. Suunnitelmista poikkeamiset koskivat tuulivoimaloiden roottorin halkaisijan kokoa, vähäisiä sijaintimuutoksia osayleiskaavoissa osoitettujen tuulivoimaloiden alueiden sisällä sekä voimalatyypin päivittymistä. Tuulivoimaloiden kokonaiskorkeus säilyi ennallaan 220 metrissä.

Asiassa oli kysymys siitä, oliko aloituskokouksen yhteydessä käsitellyt suunnitelmista poikkeamiset voitu hyväksyä maankäyttö- ja rakennuslain 150 e §:n 1 momentissa tarkoitetulla rakennustarkastajan antamalla suostumuksella vai oliko kysymys sellaisista olennaisista tai naapureiden asemaan vaikuttavista muutoksista, jotka edellyttivät rakennuslupaa.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että rakennustarkastaja voi maankäyttö- ja rakennuslain 150 e §:n 1 momentin perusteella antaa rakennustyön aikana suostumuksen poiketa lupapäätöksessä hyväksytyistä suunnitelmista. Suostumusmenettely oli tarkoitettu varsinaista rakennuslupakäsittelyä kevyemmäksi menettelyksi, johon ei liittynyt naapureiden kuulemista eikä muutoksenhakumahdollisuutta. Suostumus ei voinut lainkohdan sanamuodon mukaan kuitenkaan koskea rakennusluvan merkittävää muuttamista eikä sellaisia muutoksia, jotka vaikuttivat naapurien asemaan. Sellaiselle suunnitelmasta poikkeamiselle, joka merkitsi rakennusluvan olennaista muuttamista tai vaikutti naapurien asemaan, oli haettava rakennuslupaa ja kunnan rakennusvalvontaviranomaisen oli ratkaistava asia muutoksenhakukelpoisella päätöksellä.

Korkein hallinto-oikeus kiinnitti suunnitelmista poikkeamisen merkittävyyttä arvioidessaan huomiota muutosten kaavanmukaisuuteen, voimalatyypin muuttumisesta aiheutuviin maisemavaikutuksiin, sijaintimuutoksista naapureille aiheutuviin vaikutuksiin sekä siihen, lisäsikö suunnitelmista poikkeaminen lähialueen asukkaille aiheutuvaa melu- tai välkehaittaa rakennuslupavaiheessa tehtyihin selvityksiin verrattuna.

Suunnitelmista poikkeamiset olivat tässä tapauksessa tuulivoimaloiden rakentamista

ohjaavien osayleiskaavojen määräysten mukaisia, eikä tuulivoimaloiden toteuttaminen muutettujen suunnitelmien mukaisesti merkinnyt voimaloille myönnettyjen rakennuslupien merkittävää muuttamista. Suunnitelmista poikkeamisen maisemalliset vaikutukset samoin kuin sijaintimuutosten vaikutukset arvioitiin merkitykseltään vähäisiksi. Lähialueen asukkaille aiheutuva melu- ja välkehaitta ei laadittujen mallinnusten perusteella lisääntynyt voimalatyypin vaihtumisen johdosta. Suunnitelmista poikkeamisten ei siten katsottu myöskään vaikuttavan naapureiden asemaan. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että aloituskokouksessa käsitellyt poikkeamiset lupapäätöksissä hyväksytyistä suunnitelmista olivat näin ollen sellaisia, että rakennustarkastaja oli voinut antaa niihin suostumuksen maankäyttö- ja rakennuslain 150 e §:n 1 momentin perusteella. Hallinto-oikeudelle valituksen tehneiden henkilöiden valitukset jätettiin tutkimatta.

Maankäyttö- ja rakennuslaki 134 § 1 momentti ja 150 e §

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Vaasan hallinto-oikeus 2.3.2022 nro 214/2022

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää muutoksenhakijoille valitusluvat ja tutkii asian.

Hallinto-oikeuden päätös kumotaan muutoksenhakijoiden valituksista siltä osin kuin hallinto-oikeus on siirtänyt asian Alajärven rakennusvalvontaviranomaiselle oikaisuvaatimuksena käsiteltäväksi.

Lausuminen rakennuslupapäätösten täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta raukeaa.

Asian tausta

(1)

on 9.4.2021 järjestetyn aloituskokouksen yhteydessä antanut Ilmatar Alajärvi-Möksy Oy:lle maankäyttö- ja rakennuslain 150 e §:n nojalla suostumuksen poiketa Möksyn tuulivoimapuiston osalta tuulivoimaloiden M1 — 2, M4 — 5, M8 — 9 ja M11 — 16 rakennuslupia koskevista suunnitelmista sekä Ilmatar Alajärvi-Louhukangas Oy:lle suostumuksen poiketa Louhukankaan tuulivoimapuiston osalta voimaloiden L1 — 12, L15 — 19 ja L22 — 27 rakennuslupia koskevista suunnitelmista. Aloituskokouksen yhteydessä käsitellyt poikkeamiset koskevat roottorin halkaisijan kokoa, vähäisiä sijaintimuutoksia sekä voimalatyypin päivittymistä. Rakennushankkeeseen ryhtyvät ovat toimittaneet aloituskokoukseen päivitettyjen suunnitelmien mukaiset pääpiirustukset ja taustaselvityksen, kuten melu- ja välkeselvitykset, uudella voimalamallilla. Rakennustarkastaja on allekirjoittanut aloituskokouksen pöytäkirjan 20.4.2021.

(2)

on jättänyt A:n ja hänen 19 asiakumppaninsa rakennustarkastajan antamaan suostumukseen kohdistuvan valituksen tutkimatta ja siirtänyt asian Alajärven rakennusvalvontaviranomaiselle oikaisuvaatimuksena käsiteltäväksi.

(3) Hallinto-oikeus on todennut, että aloituskokouksen järjestäminen on tosiasiallista rakennushankkeeseen liittyvää viranomaistoimintaa. Aloituskokouksen pöytäkirja ei itsessään ole valituskelpoinen asiakirja. Kyseessä olevan aloituskokouksen yhteydessä rakennustarkastaja on kuitenkin hyväksynyt esitetyt päivitykset suunnitelmista ja tuulivoimaloiden pääpiirustuksista, jotka saadun selvityksen mukaan ovat koskeneet tuulivoimaloiden roottorin halkaisijan kokoa, vähäistä sijaintimuutosta ja voimalatyypin päivittymistä. Hallinto-oikeus on näin ollen katsonut, että kyseessä olevaan aloituskokouksen pöytäkirjaan on sisältynyt rakennustarkastajan päätös.

(4) Hallinto-oikeus on edelleen todennut, että se ei voi ensiasteena ratkaista muutoksenhakua rakennustarkastajan päätöksestä, joten muutoksenhakijoiden valitus on jätettävä tutkimatta ja siirrettävä Alajärven rakennusvalvontaviranomaiselle oikaisuvaatimuksena käsiteltäväksi.

Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(5)

ovat pyytäneet lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja A:n ja hänen asiakumppaniensa hallinto-oikeudelle tekemä valitus jätetään tutkimatta ilman asian siirtämistä Alajärven rakennusvalvontaviranomaiselle.

Yhtiöt ovat perustelleet vaatimuksiaan keskeisesti seuraavasti:

(6) A:lla ja hänen asiakumppaneillaan ei ole asiassa asianosaisasemaa eikä valitusoikeutta. Heidän hallinto-oikeudelle tekemänsä valitus olisi näin ollen tullut jättää tutkimatta.

(7) Maankäyttö- ja rakennuslain 150 e §:n mukainen rakennustarkastajan suostumus suunnitelmasta poikkeamiselle rakennustyön aikana ei ole valituskelpoinen päätös, eikä siihen voida myöskään kohdistaa oikaisuvaatimusta. A:n ja hänen asiakumppaniensa valitusta ei myöskään ole tehty oikaisuvaatimuksen tekemiselle asetetussa määräajassa.

(8) Aloituskokouksen yhteydessä hyväksytyt muutokset voimalatyyppiin ja voimaloiden keskipisteiden sijainteihin ovat osayleiskaavan määräysten mukaisia eivätkä vaikuta naapureiden asemaan heikentävästi.

(9)

on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja A:n ja hänen asiakumppaniensa hallinto-oikeudelle tekemä valitus jätetään tutkimatta ilman asian siirtämistä Alajärven rakennusvalvontaviranomaiselle.

(10) Tekninen lautakunta on vedonnut vaatimustensa tueksi keskeisesti samoihin perusteisiin kuin Ilmatar Alajärvi-Möksy Oy ja Ilmatar Alajärvi-Louhukangas Oy.

(11)

ovat antaneet lausuman, jossa on vaadittu valituslupahakemusten ja valitusten hylkäämistä sekä rakennustarkastajan suostumuksella muutettujen rakennuslupien täytäntöönpanon kieltämistä. Siinä tapauksessa, että A:n ja hänen asiakumppaneidensa valitus hallinto-oikeudelle katsottaisiin tehdyksi vasta valitusajan päättymisen jälkeen, heille on palautettava menetetty määräaika aloituskokouksessa hyväksytyistä muutoksista valittamiseksi.

(12)

ovat antaneet vastaselityksen.

(13)

on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

Kysymyksenasettelu

Sovellettavat säännökset

(15) Maankäyttö- ja rakennuslain 134 §:n 1 momentin mukaan rakennusluvan myöntämisen yhteydessä hyväksytään pääpiirustukset rakentamisessa noudatettaviksi.

(16) Maankäyttö- ja rakennuslain 121 §:n 3 momentin mukaan aloituskokouksessa todetaan ja merkitään pöytäkirjaan rakennushankkeeseen ryhtyvää koskevat velvoitteet, suunnittelun ja rakennustyön keskeiset toimijat ja heidän tarkastustehtävänsä, viranomaiskatselmukset ja -tarkastukset sekä muut selvitykset ja toimenpiteet rakentamisen laadusta huolehtimiseksi. Aloituskokouksessa sovittuja menettelyitä on noudatettava rakennustyössä.

(17) Maankäyttö- ja rakennuslain 150 e §:n 1 momentin mukaan rakennustarkastaja tai muu kunnan määräämä rakennustarkastajan tehtäviä hoitava viranhaltija voi rakennustyön aikana antaa suostumuksen poiketa lupapäätöksessä hyväksytyistä suunnitelmista, jos poikkeaminen ei sen laatu ja lupaharkintaa koskevat säännökset ja määräykset huomioon ottaen merkitse luvan merkittävää muuttamista eikä vaikuta naapurien asemaan. Muutoksen sisältö ja siihen suostumuksensa antaneen viranhaltijan nimi on merkittävä hyväksyttyihin suunnitelmiin. Muutettu suunnitelma on toimitettava pyydettäessä rakennusvalvontaviranomaiselle.

(18) Mainitun pykälän 2 momentin mukaan, jos lupapäätöksessä hyväksytyistä suunnitelmista poikkeaminen sen laatu ja lupaharkintaa koskevat säännökset huomioon ottaen merkitsee luvan olennaista muuttamista tai vaikuttaa naapurien asemaan, suunnitelmasta poikkeamiselle on haettava rakennusvalvontaviranomaiselta lupa.

Oikeudellinen arviointi

(19) Kysymyksessä oleva aloituskokous on koskenut Möksyn tuulivoima-alueen osayleiskaavan alueelle rakennettavia tuulivoimaloita M1 — 2, M4 — 5, M8 — 9 ja M11 — 16 sekä Louhukankaan tuulivoima-alueen osayleiskaavan alueelle rakennettavia tuulivoimaloita L1 — 12, L15 — 19 ja L22 — 27. Mainittujen tuulivoimaloiden rakennusluvat ovat olleet aloituskokousta järjestettäessä lainvoimaisia.

(20) Tuulivoimaloiden rakentamista ohjaavissa osayleiskaavoissa on määrätty, että tuulivoimalan kokonaiskorkeus saa olla enintään 220 metriä maanpinnasta. Tuulivoimaloiden kaikki rakenteet, siipien pyörimisalue ja rakentamisessa tarpeelliset nostoalueet lukuun ottamatta mahdollisia levennyksiä huoltotien tulosuunnassa on sijoitettava kokonaan alueen sisäpuolelle. Tuulivoimalan rakentamisessa on erityisesti huomioitava voimaloiden melun ja välkkeen vaikutus ympäristön loma- ja pysyvään asutukseen. Voimalat tulee olla teknisesti säädettävissä ja pysäytettävissä niin, että haitallisia vaikutuksia ei synny.

(21) Rakennustarkastaja on antanut aloituskokouksen yhteydessä suostumuksen Ilmatar Alajärvi-Möksy Oy:n ja Ilmatar Alajärvi-Louhukangas Oy:n esittämiin suunnitelmista poikkeamisiin, jotka ovat koskeneet aloituskokouksessa käsiteltyjen tuulivoimaloiden roottorin halkaisijan kokoa, vähäisiä sijaintimuutoksia sekä voimalatyypin päivittymistä. Yhtiöt ovat aloituskokouspöytäkirjan mukaan toimittaneet aloituskokoukseen muutettujen suunnitelmien mukaiset pääpiirustukset ja taustaselvitykset. Aloituskokouksen pöytäkirjassa on lisäksi määrätty, että tuulivoimaloiden L19, M1 ja M13 osalta otetaan käyttöön välkkeenhallintatyökalut.

(22) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että aloituskokouksen järjestäminen on tosiasiallista rakennushankkeeseen liittyvää viranomaistoimintaa, eikä aloituskokouksen pöytäkirja itsessään ole valituskelpoinen päätös. Siltä osin kuin aloituskokouksen yhteydessä on käsitelty lupapäätöksissä hyväksytyistä suunnitelmista poikkeamista, poikkeamisten hyväksymistä koskevan rakennustarkastajan ratkaisun muutoksenhakukelpoisuutta on arvioitava maankäyttö- ja rakennuslain 150 e §:n perusteella.

(23) Rakennustarkastaja voi maankäyttö- ja rakennuslain 150 e §:n 1 momentin mukaisesti antaa rakennustyön aikana suostumuksen poiketa lupapäätöksessä hyväksytyistä suunnitelmista. Suostumusmenettely on tarkoitettu varsinaista rakennuslupakäsittelyä kevyemmäksi menettelyksi, johon ei liity naapureiden kuulemista eikä muutoksenhakumahdollisuutta. Suostumus ei voi lainkohdan sanamuodon mukaan kuitenkaan koskea rakennusluvan merkittävää muuttamista eikä sellaisia muutoksia, jotka vaikuttavat naapurien asemaan. Jos kysymys puolestaan on sellaisesta suunnitelmasta poikkeamisesta, joka merkitsee rakennusluvan olennaista muuttamista tai vaikuttaa naapurien asemaan, suunnitelmasta poikkeamiselle on haettava rakennuslupaa maankäyttö- ja rakennuslain 150 e §:n 2 momentissa todetulla tavalla, ja kunnan rakennusvalvontaviranomaisen on ratkaistava asia muutoksenhakukelpoisella päätöksellä.

(24) Aloituskokouksessa käsiteltyjen tuulivoimaloiden rakennuslupapäätöksissä on voimaloiden L1 ja M1 osalta ilmoitettu rakennustoimenpiteeksi napakorkeudeltaan 150 metriä ja enimmäiskorkeudeltaan 220 metriä korkean tuulivoimalan rakentaminen. Vastaavat mitat on esitetty alustavina mittoina kaikkia aloituskokouksessa käsiteltyjä tuulivoimaloita koskevissa pääpiirustuksissa. Rakennuslupien myöntämisen perusteena olleessa melumallinnuksessa on tarkasteltu eri tuulivoimalatyyppejä, jotka ovat olleet teholtaan 3,3/3,45 MW, 3,45 MW ja 4,2 MW. Välkemallinnuksessa on tarkasteltu voimalavaihtoehtoja, joiden napakorkeus on ollut 150 metriä ja roottorin halkaisija 131 tai 128 metriä.

(25) Aloituskokoukseen toimitettujen muutettujen suunnitelmien mukaan aloituskokouksessa käsitellyt tuulivoimalat toteutetaan voimalatyypillä, joka on teholtaan 6,0 MW. Toteutettavan voimalatyypin napakorkeudeksi on esitetty 139 metriä, roottorin halkaisijaksi 162 metriä ja kokonaiskorkeudeksi 220 metriä.

(26) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että voimalatyypin muuttumisesta johtuva tuulivoimaloiden napakorkeuden madaltuminen ja roottorin halkaisijan kasvaminen vaikuttavat tuulivoimaloiden näkymiseen alueen maisemakuvassa. Muutoksen vaikutus voidaan kuitenkin arvioida vähäiseksi, kun otetaan huomioon, että tuulivoimaloiden kokonaiskorkeus säilyy ennallaan ja että lähimmät asuinkiinteistöt sijoittuvat saadun selvityksen perusteella noin kilometrin etäisyydelle tuulivoimaloista. Tuulivoimaloiden rakentamista ohjaavissa osayleiskaavoissa ei ole annettu voimaloiden napakorkeutta tai roottorin halkaisijaa koskevia määräyksiä. Myös muutetuissa suunnitelmissa esitettyjen tuulivoimaloiden sijaintimuutosten vaikutus naapureille voidaan arvioida vähäiseksi, kun otetaan huomioon, että sijaintimuutokset tapahtuvat osayleiskaavoissa osoitettujen tuulivoimaloiden alueiden sisällä.

$ef

$f0

(29) Koska aloituskokouksessa käsitellyt suunnitelmista poikkeamiset eivät tässä tapauksessa ole edellyttäneet uuden rakennusluvan hakemista, muutosten hyväksymiseen ei ole liittynyt sellaista rakennustarkastajan päätöstä, johon A ja hänen asiakumppaninsa olisivat voineet hakea valittamalla muutosta. Hallinto-oikeuden päätös on tämän vuoksi kumottava siltä osin kuin hallinto-oikeus on siirtänyt asian Alajärven rakennusvalvontaviranomaiselle oikaisuvaatimuksena käsiteltäväksi. A:n ja hänen asiakumppaneidensa hallinto-oikeudelle tekemä valitus on jätettävä tutkimatta.

(30) Asian tultua edellä mainituilla perusteilla ratkaistuksi, muista muutoksenhakijoiden esittämistä valitusperusteista ei ole tarpeen lausua.

Täytäntöönpanoa koskeva vaatimus

Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi ei täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta ole tarpeen lausua.

Asian ovat ratkaisset oikeusneuvokset Eija Siitari, Mika Seppälä, Kari Tornikoski, Taina Pyysaari ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Petri Hellstén.

Alajärven vs. rakennustarkastaja

Hallinto-oikeus

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Riikka Mäki, Reeta-Kaisa Eriksson ja Anna-Lena Bernas. Esittelijä Kaisa Ala-Sankila.

Ilmatar Alajärvi-Möksy Oy ja Ilmatar Alajärvi-Louhukangas Oy

Alajärven tekninen lautakunta

A ja hänen asiakumppaninsa