KHO:2024:37 — Vammaispalvelu

‍För ett barn inom småbarnspedagogiken ansöktes för de måltider som sköttes inom småbarnspedagogiken ekonomiskt stöd enligt handikappservicelagen för extra kostnader för specialkost. Barnets måltider sköttes genom att ge hen kliniska näringspreparat. Skyldigheten för den som ordnar småbarnspedagogiken att erbjuda kost och måltider gäller inte kliniska näringspreparat eller därmed jämförbara produkter som ersätts med stöd av sjukförsäkringslagen. Folkpensionsanstalten hade beviljat ersättning för näringspreparaten med stöd av sjukförsäkringslagen.

Anskaffningen av specialnäringspreparaten hade lett till kostnader enligt 9 § 1 mom. i handikappservicelagen och barnet hade varit tvunget använda preparaten en lång tid och regelbundet på det sätt som avses i 19 § i handikappserviceförordningen. Frågan gällde om kostnaderna med hänsyn till omständigheterna i ärendet kunde anses vara i lagen avsedda extra kostnader.

Högsta förvaltningsdomstolen godkände som utgångspunkt att man i bedömningen av huruvida kostnaderna var extra kostnader kunde beakta den kalkylmässiga skillnaden mellan kostnaderna för specialnäringspreparat och kostnaderna för vanlig mat och den ekonomiska hjälp som erhållits via de primära stödformerna. Efter en dylik räkneoperation var helhetskostnaderna för barnets näringspreparat synnerligen skäliga jämfört med de kalkylerade månatliga näringskostnaderna för barn. När man även beaktade det av Folkpensionsanstalten beviljade handikappstödet, kunde de kostnader som familjen åsamkades av specialnäringspreparaten inte anses vara sådana extra kostnader som avses i handikappservicelagen och -förordningen. Ansökan om ekonomiskt stöd skulle avslås.

Lagen om småbarnspedagogik 11 §

Lagen om service och stöd på grund av handikapp 9 § 1 mom.

Förordningen om service och stöd på grund av handikapp 19 §

Ärendet har avgjorts av justitieråden Anne E. Niemi, Janne Aer, Petri Helander, Monica Gullans och Robert Utter. Föredragande Johanna Haapala-Mrena.

Varhaiskasvatuksessa olleelle lapselle oli haettu vammaispalvelulain nojalla taloudellista tukea lapsen varhaiskasvatuksessa tapahtuvan ruokailun osalta erityisravintokustannuksiin. Lapsen ruokailu toteutettiin antamalla hänelle kliinistä ravintovalmistetta. Varhaiskasvatuksen järjestäjän velvollisuus ravinnon ja ruokailun järjestämiseen ei koskenut kliinisiä ravintovalmisteita tai niihin verrattavia tuotteita, jotka korvataan sairausvakuutuslain nojalla. Kansaneläkelaitos oli myöntänyt ravintovalmisteeseen korvausta sairausvakuutuslain nojalla.

Erityisravintovalmisteen hankkimisesta oli aiheutunut vammaispalvelulain 9 §:n 1 momentissa tarkoitettu kustannus ja lapsi oli joutunut käyttämään erityisravintoa pitkäaikaisesti ja säännöllisesti vammaispalveluasetuksen 19 §:ssä tarkoitetulla tavalla. Ratkaistavana oli, voitiinko kustannuksia asian olosuhteet huomioon ottaen pitää laissa tarkoitetulla tavalla ylimääräisinä kustannuksina.

Korkein hallinto-oikeus piti hyväksyttävänä lähtökohtana sitä, että kun arvioitiin kustannusten ylimääräisyyttä, voitiin ottaa huomioon erityisravintokustannusten ja tavanomaisten ruokakustannusten laskennallinen erotus ja ensisijaisten tukimuotojen kautta saatu taloudellinen apu. Tällaisen laskelman jälkeen lapsen ravintovalmisteesta aiheutuva kokonaiskustannus oli varsin kohtuullinen verrattuna lasten kuukausittaisista ravintokustannuksista tehtyihin laskelmiin. Kun otettiin huomioon myös Kansaneläkelaitoksen myöntämä vammaistuki, erityisravintovalmisteista perheelle aiheutuvia kustannuksia ei ollut pidettävä ylimääräisinä kustannuksina siten kuin vammaispalvelulaissa ja -asetuksessa tarkoitettiin. Hakemus taloudellisesta tuesta oli voitu hylätä.

Varhaiskasvatuslaki 11 §

Laki vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista 9 § 1 momentti

Asetus vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista 19 §

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Helsingin hallinto-oikeus 24.11.2022 nro H6811/2022

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Asian tausta

(1)

huoltaja on tehnyt hakemuksen vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetun lain (vammaispalvelulaki, 380/1987) 9 §:n 1 momentin mukaisesta taloudellisesta tuesta lapsen varhaiskasvatuksessa tapahtuvan ruokailun osalta erityisravintokustannuksiin. Kansaneläkelaitoksen myöntämän korvauksen jälkeen kustannus on 83,45 euroa kuukaudessa.

(2)

on 6.7.2021 hylännyt hakemuksen. Päätöksen perusteluiden mukaan erityisravintovalmisteesta aiheutunut kustannus vastaa tai jopa alittaa kulut, joita tulee samanikäisten lasten ruokailusta kuukaudessa käyttäen toimeentulotuen perusosaa lapsen ruokamenojen laskurina.

(3)

on päätöksellään 28.9.2021 pysyttänyt viranhaltijan päätöksen. Taloudellista tukea erityisravintokustannuksiin ei voida myöntää, koska lapsen erityisravintovalmisteesta ei katsota aiheutuvan sellaisia ylimääräisiä kustannuksia, jotka tulisi korvata vammaispalvelulain nojalla. Lisäksi lapselle on myönnetty Kansaneläkelaitoksen alle 16-vuotiaan korotettu vammaistuki, joka on ensisijainen taloudellinen tukimuoto vammasta tai sairaudesta aiheutuviin erityiskustannuksiin.

(4)

on valituksessaan hallinto-oikeudelle esittänyt, että vammaistuen myöntäminen ei estä vammaispalvelulain mukaisten taloudellisten tukitoimien myöntämistä. Erityisravintokustannukset ovat nimenomaan sellaisia ylimääräisiä kustannuksia, jotka vammaispalvelulain mukaan tulee korvata, kun myös otetaan huomioon vammaispalvelulain tarkoitus. Valituksessa on vaadittu yhdenvertaisuusvaltuutetun kuulemista.

(5)

on hallinto-oikeuden pyynnöstä antanut lausunnon. Valtuutettu on katsonut, että A on asetettu epäedulliseen asemaan vammaisuutensa vuoksi. Vammaistukea ei ole myönnetty päiväkodin ravintokuluihin, vaan hoidollisista syistä. Vammaistuki ei tosiasiallisesti edes kata kaikkia niitä lisäkuluja, joita lapsen huoltajille aiheutuu.

(6) Yhdenvertaisuusvaltuutetun arvion mukaan sellainen varhaiskasvatuslain sanamuodon mukainen tulkinta, joka johtaa siihen, ettei lapsella ole tosiasiallisesti oikeutta maksuttomaan ruokailuun varhaiskasvatuksessa edes sen jälkeen, kun otetaan huomioon lainsäädännöstä vammaiselle henkilölle ravitsemusta varten tarkoitetut tukimuodot kokonaisuudessaan, on välillisesti syrjivä. Vaikka kaupungin käytäntöä ei pidettäisi välillisesti syrjivänä, tulee etuuden myöntämistä punnita vielä yhdenvertaisuuslain 15 §:ssä tarkoitetun kohtuullisen mukautuksen kannalta. Toimijalle syntyy mukautusvelvollisuus jo sillä perusteella, että vammainen ihminen on joutunut epäedulliseen asemaan vammaisuutensa vuoksi.

(7)

on hylännyt valituksen. Hallinto-oikeuden mukaan lapsen on sinänsä katsottava olevan vammaispalvelulain 2 §:ssä tarkoitettu vammainen henkilö, jolle voidaan myöntää korvaus erityisravinnon hankkimisesta aiheutuviin kustannuksiin. Erityisravinnon kustannukset johtuvat vammasta ja sairaudesta ja kustannuksia on siten pidettävä välttämättöminä, ja hänen on myös katsottava joutuvan käyttämään erityisravintoa pitkäaikaisesti ja säännöllisesti vammaispalveluasetuksen 19 §:ssä tarkoitetulla tavalla.

(8) Hallinto-oikeus on edelleen todennut, että erityisravintovalmisteista aiheutuneita kustannuksia voidaan pitää varsin kohtuullisina, kun niitä verrataan terveen lapsen kuukausittaisiin ravintokustannuksiin. A:n erityisruokavaliokustannukset korvataan ensisijaisesti sairausvakuutuslain perusteella Kela-korvauksena ja tämän lisäksi lapselle on myönnetty korotettu alle 16-vuotiaan vammaistuki, joka myös osittain korvaa vammaisen lapsen hoitoon liittyviä kustannuksia. Näin ollen erityisravintovalmisteista aiheutuvia kustannuksia ei ole pidettävä ylimääräisinä kustannuksina siten kuin vammaispalveluin 9 §:n 1 momentissa ja vammaispalveluasetuksen 19 §:ssä tarkoitetaan.

(9) Lisäksi hallinto-oikeus on katsonut, ettei asiassa ole yhdenvertaisuusvaltuutetun lausunnonkaan perusteella sellaisia erityispiirteitä, jotka edellyttäisivät vammaispalvelulain ohella yhdenvertaisuuslain soveltamista tai tulkintaa. Myöskään perus- ja ihmisoikeusmyönteinen laintulkinta ei anna aihetta arvioida asiaa toisin. Ratkaistavana oleva asia ei ole myöskään rinnastettavissa laissa säädettyyn oikeuteen maksuttomaan kouluruokailuun.

Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(10)

on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja asia palautetaan hyvinvointialueelle uudelleen käsiteltäväksi siten, että haettu taloudellinen tuki erityisravintovalmisteisiin myönnetään. Asiassa on kuultava yhdenvertaisuusvaltuutettua.

(11) Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

(12) Asiassa on kyse siitä, onko erityisravintokustannus Kelan etuudella korvattava vai tulisiko se korvata vammaispalveluna. Vammaistuki ei kata kaikkia vammaisuuden aiheuttamia erityisiä menoja. Vammaispalvelulaki on säädetty, jotta sen puitteissa voidaan korvata erityisiä vammaisuudesta aiheutuvia lisäkustannuksia. Hallinto-oikeuden tekemän ravintokustannusten kohtuullisuusarvion lopputulos on väärä erityisesti sen vuoksi, että hallinto-oikeus on katsonut Kelan etuuden vaikuttavan arvioon.

(13) Vaikka A:lla ei ole subjektiivista oikeutta kyseessä olevaan tukitoimeen, hänellä on oikeus syrjimättömyyteen. Tämän vuoksi hyvinvointialueella on velvollisuus vammaispalvelulain ja yhdenvertaisuuslain perusteella myöntää kustannukset taloudellisena tukitoimena.

(14)

on antanut lausunnon, jossa on todettu muun ohella seuraavaa:

(15) Vammaispalvelulain mukaista taloudellista tukea erityisravintokustannuksiin ei ole perusteltua myöntää, koska erityisravintovalmisteesta ei ole katsottu aiheutuvan vammaispalvelulain 9 §:n 1 momentin ja vammaispalveluasetuksen 19 §:n mukaisia ylimääräisiä kustannuksia.

(16) Saatujen tietojen mukaan lapsen ravitsemus on toteutunut käytännössä kokonaan letkuravitsemuksena. Suun kautta tarjottavan ruuan määrä on ollut vähäistä, eikä sen voida katsoa lisäävän huomattavasti lapsen ruokakustannuksia. Erityisravintovalmisteesta aiheutuvan kustannuksen suuruutta voidaan arvioida vertaamalla sitä toimeentulotuen perusosan ravintokuluihin. Kustannus vastasi tai jopa alitti kulut, joita laskennallisesti tulee samanikäisen lapsen ruokailusta kuukaudessa.

(17) Asiassa on otettu huomioon myös ensisijaisten tukimuotojen kautta saatu taloudellinen apu. A:n käyttämään ravintovalmisteeseen on myönnetty Kelasta oikeus erityiskorvaukseen. Lisäksi Kelasta on myönnetty alle 16-vuotiaan korotettu vammaistuki.

(18)

on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

1. Yhdenvertaisuusvaltuutetun kuuleminen

2. Pääasia

Kysymyksenasettelu

(20) Asiassa on haettu vammaispalvelulain mukaisena taloudellisena tukitoimena myönnettävää korvausta varhaiskasvatuksessa tapahtuvan ruokailun erityisravintokustannuksiin. Tuki voidaan myöntää vain sellaisista menoista, jotka ovat ylimääräisiä. Kyseiset erityisravintokustannukset ovat aiheutuneet sellaisista kliinisistä ravintovalmisteista, joita ei koske varhaiskasvatuslain 11 §:n 2 momentin mukaan varhaiskasvatuksen yleinen ruokailun järjestämisvelvollisuus. Kustannuksia ei ole pidetty ylimääräisinä, eikä siten korvattavina.

(21) Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on ratkaistavana, onko varhaiskasvatuksessa tapahtuvassa ruokailussa käytetyistä erityisravintovalmisteista aiheutuvia kustannuksia pidettävä asian olosuhteet huomioon ottaen vammaispalvelulain 9 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla ylimääräisinä kustannuksina.

Asiassa saatu selvitys

(22) A:lle on haettu vammaispalvelulain nojalla taloudellista tukea varhaiskasvatuksessa syntyviin erityisravintokustannuksiin.

(23) A saa lähes kaiken ravinnon letkun kautta. Hän ei pysty vammansa vuoksi syömään päiväkodissa tarjottavaa ruokaa. Hänelle annetaan varhaiskasvatuksessa letkulla kliinistä ravintovalmistetta, jonka perhe ostaa ja toimittaa päiväkotiin. Lapsen käyttämät ravintovalmisteet eivät kuulu varhaiskasvatuksessa tapahtuvan ruokailun järjestämisvelvollisuuden piiriin. A saa ravintovalmisteesta Kela-korvauksen sairausvakuutuslain nojalla.

(25) Lääkekorvauksen lisäksi lapselle on myönnetty Kelan alle 16-vuotiaan korotettu vammaistuki, joka on ollut 1.1.2021 lukien 217,93 euroa.

Sovellettavat oikeusohjeet ja oikeudellinen arviointi

(26) Päiväkodissa tarjottava ruoka sisältyy varhaiskasvatuksesta perittävään asiakasmaksuun. Muutoksenhakijan ravintokustannuksia koskeva vaatimus perustuu siihen, että varhaiskasvatuksen järjestäjän velvollisuus ravinnon järjestämiseen ei koske lapselle annettavaa ravintovalmistetta, ja valmisteesta aiheutuneet kustannukset ovat osittain jääneet perheen maksettavaksi. Muut varhaiskasvatukseen osallistuvat lapset ovat saaneet varhaiskasvatuksessa tarjottavan ruoan ilman erillisiä kustannuksia.

(27) Varhaiskasvatuksen järjestäjän velvollisuus ravinnon ja ruokailun järjestämiseen perustuu varhaiskasvatuslain 11 §:n 1 momenttiin. Lainkohdan 2 momentin mukaan, mitä 1 momentissa on säädetty, ei kuitenkaan koske kliinisiä ravintovalmisteita tai niihin verrattavia tuotteita, jotka korvataan sairausvakuutuslain (1224/2004) nojalla.

(28) Valituksenalaisen päätöksen tekemisen aikaan vastuu vammaiselle tarkoitettujen palvelujen ja tukitoimien järjestämisestä kuului kunnille. Vuoden 2023 alusta tuo vastuu kuuluu hyvinvointialueille.

(29) Vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetun lain 9 §:n 1 momentin mukaan vammaiselle henkilölle korvataan hänen vammansa tai sairautensa edellyttämän tarpeen mukaisesti — ylimääräiset kustannukset, jotka aiheutuvat vamman tai sairauden edellyttämän — erityisravinnon hankkimisesta.

(30) Vammaispalveluasetuksen 19 §:n mukaan vammaiselle henkilölle korvataan ylimääräiset kustannukset, jotka aiheutuvat erityisravinnosta tai erityisravintovalmisteista, joita henkilö joutuu käyttämään pitkäaikaisesti ja säännöllisesti.

(31) Asiassa on kiistatonta se, että erityisravintovalmisteen hankkimisesta on aiheutunut vammaispalvelulain 9 §:n 1 momentissa tarkoitettu kustannus. Lapsi on joutunut käyttämään erityisravintoa pitkäaikaisesti ja säännöllisesti vammaispalveluasetuksen 19 §:ssä tarkoitetulla tavalla. Taloudellista tukea ei kuitenkaan ole myönnetty, koska kustannusta ei ole pidetty ylimääräisenä.

(32) Korkein hallinto-oikeus pitää hyväksyttävänä lähtökohtana sitä, että kun arvioidaan kustannusten ylimääräisyyttä, voidaan ottaa huomioon erityisravintokustannusten ja tavanomaisten ruokakustannusten laskennallinen erotus sekä ensisijaisten tukimuotojen kautta saatu taloudellinen apu. Tätä tulkintaa tukee myös se, mitä hallituksen esityksessä (HE 219/1986 vp.) on säännöksen yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu. Hallituksen esityksen mukaan eräät pitkäaikaissairaat henkilöt joutuvat hankkimaan säännöllisesti erityisravintovalmisteita, joista heille aiheutuu huomattavia kustannuksia. Taloudellisen tuen avulla olisi tarkoitus korvata heille aiheutuvat ylimääräiset kustannukset.

(33) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että vaikka vammaispalvelulain mukaista taloudellista tukea on haettu vain varhaiskasvatuksessa tapahtuvaan ruokailuun, lapsen ruokailusta aiheutuneita kustannuksia tulee tarkastella kokonaisuutena. Ravintovalmisteen hankkimisesta aiheutuvia kuukausittaisia kustannuksia tulee verrata siihen, mitä tiedetään yleensä lasten ravintokustannuksista. Keskimääräisten ravintokustannusten vähimmäistasoa voidaan suuntaa antavasti arvioida toimeentulotuen perusosan ravintomenojen osuuden avulla.

(34) Toimeentulotuen perusosaan sisältyvän laskennallisen ravintokuluosuuden avulla voidaan määrittää se, mitä pidetään yleisenä vähimmäistasona lapsen kuukausittaisille ravintomenoille. Alle 10-vuotiaan lapsen toimeentulotuen perusosa on 317,56 euroa (vuonna 2021), ja ravintomenojen osuus on perusosasta 49 prosenttia. Näin ollen keskimääräinen ravintomenojen vähimmäistaso on ollut A:n ikäiselle lapselle laskennallisesti 155,61 euroa.

(35) Kuukausittaista ravintokustannusta arvioitaessa on lisäksi huomioitava, että sairausvakuutuslain 5 luvun 3 a §:ssä säädettyä alkuomavastuuta ei peritä alle 18-vuotiaalta. Erityisravintovalmisteesta lapsen perheen kustannettavaksi jäävä määrä (83,45 euroa) kerryttää sairausvakuutuslain 5 luvun 8 §:n mukaista vuosiomavastuuta, jonka ylittävältä määrältä on oikeus lisäkorvaukseen. Vuosiomavastuu on ollut 579,78 euroa vuonna 2021. Kun vuosiomavastuu on ylittynyt, lisäkorvaus on 100 prosenttia 2,50 euron lääkekohtaisen omavastuuosuuden ylittävältä osalta.

(36) Korkein hallinto-oikeus arvioi, että vuosiomavastuu huomioon otettuna ravintovalmisteesta aiheutuva kokonaiskustannus on sairausvakuutuslain nojalla maksettavan lääkekorvauksen jälkeen alle 50 euroa kuukaudessa. Kustannusta voidaan pitää varsin kohtuullisena, kun sitä verrataan lasten kuukausittaisista ravintokustannuksista tehtyihin laskelmiin, joiden mukaan ravintomenot ovat kuukaudessa noin 150 euroa. Kun otetaan huomioon myös lapsen saama Kelan vammaistuki (217 euroa), erityisravintovalmisteista perheelle aiheutuvia kustannuksia ei ole pidettävä ylimääräisinä kustannuksina siten kuin vammaispalveluin 9 §:n 1 momentissa ja vammaispalveluasetuksen 19 §:ssä tarkoitetaan. Tähän nähden ja kokonaistarkastelun perusteella voidaan myös todeta, ettei A:ta ole vammaisuutensa vuoksi asetettu epäedulliseen asemaan suhteessa niihin varhaiskasvatukseen osallistuviin lapsiin, jotka ovat varhaiskasvatuslaissa säädetyn ruokailun järjestämisvelvollisuuden piirissä.

(37) Edellä mainituilla perusteilla ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Anne E. Niemi, Janne Aer, Petri Helander, Monica Gullans ja Robert Utter. Asian esittelijä Johanna Haapala-Mrena.

A:n

Espoon sosiaali- ja terveystoimen viranhaltija

Espoon kaupungin hyvinvoinnin ja terveyden lautakunnan yksilöasioiden jaosto

A huoltajanaan B

Yhdenvertaisuusvaltuutettu

Hallinto-oikeus

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Camilla Sandström ja Marianne Pikkarainen, joka on myös esitellyt asian.

Länsi-Uudenmaan hyvinvointialueen aluehallituksen yksilöasioiden jaosto

Muutoksenhakija