KHO:2025:36 — Ahvenanmaa

Ahvenanmaan maakunnan hallitus oli myöntänyt maakunnan metsästyslain nojalla poikkeuksen merikotkan rauhoituksesta Ahvenanmaan alueella. Asiassa oli ensin ratkaistava, oliko valtakunnallisilla luonnonsuojeluyhdistyksillä A ja B oikeus valittaa maakunnan hallituksen päätöksestä.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että Ahvenanmaan itsehallintolain säännöksistä ja lain esitöistä ilmeni, että muutoksenhaku ja siihen olennaisesti liittyvä kysymys valitusoikeudesta oli osa Ahvenanmaan itsehallintolaissa tarkoitettua lainkäyttöä. Tältä osin lainsäädäntövalta oli Ahvenanmaan itsehallintolain mukaan valtakunnalla. Lainkäyttöä koskevaa lainsäädäntövaltaa ei siten ollut jaettu valtakunnan ja maakunnan kesken valitusoikeuden tai muunkaan lainkäytön osalta. Korkein hallinto-oikeus viittasi tässä yhteydessä myös itsehallintolain säännökseen, jonka mukaan maakuntalakiin voitiin yhtenäisyyden ja selkeyden vuoksi ottaa valtakunnan lain säännöksiä vastaavia säännöksiä. Mainitussa säännöksessä todettiin myös nimenomaisesti, että tällaisten säännösten ottaminen maakuntalakiin ei muuttanut valtakunnan ja maakunnan välistä lainsäädäntövallan jakoa.

Valtakunnassa ja Ahvenanmaalla sovellettava laki oikeudenkäynnistä hallintoasioissa oli yleislaki. Tämä koski muun ohella mainitun lain säännöstä valitusoikeudesta. Lain lähtökohtana oli, että valitusoikeudesta voitiin säätää valtakunnan erityislaeissa mainitun lain valitusoikeussäännöksestä poiketen.

Ahvenanmaan metsästyslaissa ei ollut säännöksiä valitusoikeudesta, joten asiassa ei tullut arvioitavaksi, vastaisivatko maakuntalain muutoksenhakusäännökset asianomaisen valtakunnan lain muutoksenhakusäännöksiä.

Ahvenanmaan metsästyslain lähin vastine valtakunnan lainsäädännössä oli valtakunnan metsästyslaki. Koska merikotka ei kuulu valtakunnan metsästyslaissa tarkoitettuihin riistaeläinlajeihin tai rauhoittamattomiin eläinlajeihin, poikkeusta merikotkan rauhoituksesta ei voitu myöntää valtakunnan metsästyslain nojalla. Poikkeus merikotkan rauhoituksesta voitiin sen sijaan myöntää valtakunnan luonnonsuojelulain nojalla.

Yhdistysten valitusoikeutta maakunnan hallituksen päätöksestä oli edellä lausuttu huomioon ottaen arvioitava lähtien niistä periaatteista, jotka ilmenivät valtakunnan luonnonsuojelulain valitusoikeussäännöksestä. Mainitun säännöksen nojalla sellaisella rekisteröidyllä paikallisella tai alueellisella yhteisöllä, jonka tarkoituksena oli luonnon- tai ympäristönsuojelun edistäminen, oli oikeus valittaa muun ohella päätöksestä, joka koski rauhoituksesta poikkeamista. Saman säännöksen mukaan mainitunlaisella valtakunnallisella yhteisöllä oli valitusoikeus vain luonnonsuojeluohjelman hyväksymistä koskevasta valtioneuvoston päätöksestä.

Kun otettiin huomioon oikeusperiaatteet, jotka tulivat sovellettaviksi asiassa, luonnonsuojeluyhdistyksellä A ja luonnonsuojeluyhdistyksellä B ei valtakunnallisina luonnonsuojeluyhdistyksinä ollut valitusoikeutta asiassa, joka koski Ahvenanmaan maakunnan hallituksen myöntämää poikkeuslupaa merikotkan rauhoituksesta.

Korkein hallinto-oikeus myös totesi, että sitä, että valtakunnallisilla luonnonsuojeluyhdistyksillä ei ollut valitusoikeutta asiassa, ei ollut pidettävä Århusin yleissopimuksen vastaisena tai Suomen perustuslain 20 §:n vastaisena.

Yhdistysten valitusta ei tutkittu.

Äänestys 9 — 2

Ahvenanmaan itsehallintolaki (SSK 1144/1991) 19 § 3 mom ja 27 § 23 kohta

Luonnonsuojelulaki (SSK 1096/1996) 61 § 3 momentti

Tiedon saantia, yleisön osallistumisoikeutta päätöksentekoon sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta ympäristöasioissa koskeva yleissopimus (Århusin yleissopimus) 9 artikla 3 kohta

Suomen perustuslaki 20 §

Ks. KHO 2016:121, KHO 2015:158 ja KHO 2015:159 sekä KHO 18.8.2017/3965, KHO 15.11.2018/5260 ja KHO 8.4.2019/1392

Vrt. KHO 2022:127

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Hannele Ranta-Lassila, Eija Siitari, Mika Seppälä, Mikko Pikkujämsä, Vesa-Pekka Nuotio, Kari Tornikoski, Anne Nenonen, Jaakko Autio, Joni Heliskoski ja Tero Leskinen. Asian esittelijä Petri Leinonen.

Ålands landskapsregering har med stöd av Ålands jaktlag beviljat dispens från fridlysningen av havsörn på ett område inom landskapet Åland. Högsta förvaltningsdomstolen hade först att avgöra huruvida de riksomfattande naturskyddsföreningarna A och B hade besvärsrätt över Ålands landskapsregerings beslut.

Högsta förvaltningsdomstolen konstaterade att av bestämmelserna i Självstyrelselagen för Åland och dess förarbeten framgick att ändringssökande och frågan om besvärsrätt som sammanhänger med det är en del av rättskipningen enligt självstyrelselagen för Åland. Lagstiftningsbehörigheten var till denna del enligt självstyrelselagen för Åland hos riket.Lagstiftningsbehörigheten hade inte delats mellan riket och landskapet vare sig gällande besvärsrätt eller annan rättskipning. Högsta förvaltningsdomstolen hänvisade i detta sammanhang till en bestämmelse i självstyrelselagen enligt vilken det i en landskapslag för vinnande av enhetlighet och överskådlighet kan upptas stadganden av rikslagstiftningsnatur som i sak överensstämmer med motsvarande stadganden i rikslag. I den nämnda bestämmelsen konstaterades uttryckligen att upptagandet av sådana stadganden i en landskapslag inte medför ändring i fördelningen av lagstiftningsbehörigheten mellan riket och landskapet.

Lagen om rättegång i förvaltningsärenden, vilken tillämpas i riket och på Åland, var en allmän lag.Detta gällde bland annat den nämnda lagens bestämmelse om besvärsrätt. Utgångspunkten i lagen var att man i rikets speciallagstiftning kunde föreskriva om besvärsrätt på ett från den allmänna bestämmelsen avvikande sätt.

Det ingick inte bestämmelser om besvärsrätt i jaktlagen för Åland och därmed var det inte aktuellt att bedöma huruvida landskapslagens bestämmelser om ändringssökande motsvarade bestämmelserna om ändringssökande i respektive rikslag.

Den närmaste motsvarigheten till jaktlagen för Åland var i rikets lagstiftning jaktlagen.Eftersom havsörnen i rikets jaktlag varken räknas som vilt eller ett icke fredat djur, kan dispens från fredning av havsörn inte beviljas med stöd av rikets jaktlag.Dispens från fredning av havsörn kunde däremot beviljas med stöd av rikets naturvårdslag.

Med hänvisning till ovanstående skulle föreningarnas besvärsrätt över landskapsregeringens beslut bedömas utgående från de principer som framgår ur bestämmelsen om besvärsrätt i rikets naturvårdslag. Enligt bestämmelsen förelåg besvärsrätt bland annat gällande beslut om dispens från fredning för sådana registrerade lokala och regionala sammanslutningar vars syfte var att främja naturvården eller miljövården. Enligt samma bestämmelse förelåg besvärsrätt för riksomfattande sammanslutningar endast i fråga om statsrådsbeslut om godkännande av ett naturskyddsprogram.

Med beaktande av de rättsprinciper som skulle tillämpas hade naturskyddsförening A och naturskyddsförening B såsom riksomfattande naturskyddsföreningar inte besvärsrätt i ärendet som gällde landskapsregeringens beslut om dispens från fredning av havsörn.

Högsta förvaltningsdomstolen konstaterade även att det att en riksomfattande naturskyddsförening inte hade besvärsrätt i förevarande ärende inte kunde anses strida mot Århuskonventionen eller 20 § i Finlands grundlag.

Föreningarnas besvär lämnades utan prövning.

Omröstning 9 — 2

Självstyrelselagen för Åland (FFS 1141/1991 19 § 3 mom. och 27 § 23 punkt

Naturvårdslagen (FFS 1096/1996 61 § 3 mom.

Finlands grundlag 20 §

Se HFD 2016:121, HFD 2015:158 ja HFD 2015:159 samt HFD 18.8.2017/3965, HFD 15.11.2018/5260 och HFD 8.4.2019/1392

Jmf. HFD 2022:127

Beslut som ändringssökandet gäller

Ålands landskapsregering 11.5.2023 ÅLR 2023/3548

Högsta förvaltningsdomstolens avgörande

Högsta förvaltningsdomstolen prövar inte besvären.

Ärendets tidigare handläggning

(1)

har med sitt beslut nr 3 den 11 maj 2023 med stöd av 28 § 1 mom. 4. p jaktlagen för landskapet Åland (ÅFS 1985:31) bifallit enhetens för jakt och viltvård ansökan om tillstånd för att bedriva skyddsjakt på maximalt fem individer av havsörn (

) inom Natura 2000-området Lågskär under perioden 12 maj — 9 juni 2023.

(2) Tillståndet att jaga havsörn har beviljats för att skydda ungproduktionen av ejder i området.

Yrkandena och utredningen i högsta förvaltningsdomstolen

(3)

och

har på de grunder som närmare framgår ur deras gemensamma besvär yrkat att landskapsregeringens beslut upphävs som lagstridigt.

(4) Föreningarna framför att de är riksomfattande organisationer vars stadgar syftar till att skydda fåglar och natur i hela Finland. Föreningarna har som stöd för sin besvärsrätt hänvisat till konventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor (Århuskonventionen) och 20 § i Finlands grundlag. Det allmänna intresse som de nationella miljöskyddsorganisationerna bevakar påverkas av beslutet. Föreningarna anser sig ha besvärsrätt i ärendet.

(5)

har i sitt utlåtande ansett att föreningarna inte har rätt att anföra besvär över landskapsregeringens beslut. Landskapsregeringen har därför yrkat att besvären avvisas.

(6)

har avgett yttrande.

(7)

har avgett svaromål och lämnat ytterligare utredning. Utredningen har skickats landskapsregeringen för kännedom.

Skälen till högsta förvaltningsdomstolens beslut

Frågeställning

(8) Havsörnen är med stöd av Ålands naturvårdslag fridlyst på Åland. Havsörnen är enligt Bilaga I till europaparlamentets och rådets direktiv om bevarande av vilda fåglar (2009/147/EG,

) en viktig art.

(9) Ålands landskapsregering har med stöd av Ålands jaktlag för viss tid beviljat dispens från fridlysningen av havsörn inom det i landskapet befintliga Lågskärs område. I sina besvär har ändringssökandena, två riksomfattande naturskyddsföreningar, yrkat att landskapsregeringens beslut upphävs som lagstridigt.

(10) I ärendet ska först avgöras huruvida föreningarna har besvärsrätt över Ålands landskapsregerings beslut.

(11) Som stöd för sin besvärsrätt har föreningarna hänvisat till Århuskonventionen och 20 § i Finlands grundlag. Som representanter för medborgarsamhället bevakar föreningarna det allmänna intresset i ärendet. Föreningarna har konstaterat att havsörnen lever på ett vidsträckt område som sträcker sig till olika delar av Östersjön. Verkningarna av det tillstånd som beviljats med beslutet begränsas därför inte endast till landskapet Åland.

(12) Ålands landskapsregering har yrkat att föreningarnas besvär lämnas utan prövning. Enligt landskapsregeringen har föreningarna inte besvärsrätt i ärendet. Landskapsregeringen anser att den i frågan om besvärsrätt har lagstiftningsbehörighet. Till denna del har landskapsregeringen hänvisat bland annat till prejudikatet HFD 2022:127. Eftersom Ålands jaktlag saknar bestämmelser om besvärsrätt tillämpas i ärendet rikets lag om rättegång i förvaltningsärenden. Beslutet gäller inte föreningarnas rätt, fördel eller skyldighet på det sätt som avses i lagen. Ytterligare har landskapsregeringen ansett att Århuskonventionen inte förutsätter att föreningarna har besvärsrätt över beslutet.

Tillämpade rättsregler

Självstyrelselagen för Åland och dess förarbeten

(13) Enligt 17 § i

stiftar lagtinget lagar för landskapet

(14) Enligt 18 § i lagen har landskapet lagstiftningsbehörighet i fråga om de ärenden som avses i 1, 2, 2a och 3 — 27 punkterna i paragrafen.

(15) I 27 § i lagen stadgas om rikets lagstiftningsbehörighet. Enligt 23 punkten i paragrafen har riket lagstiftningsbehörighet i fråga om rättskipning med beaktande av vad som stadgas i 25 och 26 §§.

(16) I lagens 25 § föreskrivs om hur förvaltningsärenden överklagas. Enligt 2 mom. får besvär över lagligheten av landskapsregeringens beslut anföras hos högsta förvaltningsdomstolen. I 26 § i lagen stadgas om inrättande av en förvaltningsdomstol.

(17) Enligt 19 § 3 mom. i samma lag kan i en landskapslag för vinnande av enhetlighet och överskådlighet upptas stadganden av rikslagstiftningsnatur som i sak överensstämmer med motsvarande stadganden i rikslag. Upptagande av sådana stadganden i en landskapslag medför inte ändring i fördelningen av lagstiftningsbehörigheten mellan riket och landskapet. Vad som sägs i nämnda bestämmelse om landskapslagar gäller enligt 21 § 2 mom. i lagen på motsvarande sätt landskapsförordningar.

(18) I regeringens proposition till självstyrelselagen för Åland (RP 73/1990 rd) konstateras bland annat att enligt förslaget ska rättskipningen i landskapet såsom för närvarande ankomma på de myndigheter om vilka stadgas i rikslag. Besvär över lagligheten av landskapsstyrelsens beslut anförs enligt förslaget hos högsta förvaltningsdomstolen. Huvudregeln i det gällande systemet har av praktiska skäl i stort sett bibehållits. Enligt förslaget möjliggörs dock en sådan reglering av förvaltningsrättskipningen som beaktar landskapets särställning. Enligt förslaget bör ansvaret för handläggningen av förvaltningsbesvär ankomma på en riksmyndighet i landskapet. Riksmyndigheten i fråga ska kunna handlägga såväl ärenden som gäller tillämpningen av rikslagstiftning som ärenden som härflyter av landskapslagstiftningen.

(19) I detaljmotiveringarna (RP 73/1990 rd) till 25 § som gäller förvaltningsrättskipningen konstateras bland annat att om besvärsrätt, överklagbarhet och besvärsförfarande stadgas enligt 27 § 23 punkten i rikslag. Enligt detaljmotiveringarna till 27 § som gäller rikets lagstiftningsbehörighet hör lagstiftningsbehörigheten med de undantag som nämns i 25 och 26 §§ till riket liksom i gällande rätt.

Lagen om rättegång i förvaltningsärenden

(20) Enligt 2 § 1 mom. i lagen om rättegång i förvaltningsärenden tillämpas nämnda lag på rättegången i de allmänna förvaltningsdomstolarna, vilka är högsta förvaltningsdomstolen och de regionala förvaltningsdomstolarna, inbegripet Ålands förvaltningsdomstol.

(21) Om det i någon annan lag finns bestämmelser som avviker från denna lag, ska de bestämmelserna enligt 3 § i lagen om rättegång i förvaltningsärenden tillämpas i stället för nämnda lag.

(23) Lagen om rättegång i förvaltningsärenden har trätt i kraft 1.1.2020. Genom nämnda lag har förvaltningsprocesslagen (586/1996) upphävts. Om det i någon annan lag eller i en förordning som har givits innan förvaltningsprocesslagen trätt i kraft har ingått stadganden som avviker från förvaltningsprocesslagen, har dessa enligt 3 § i förvaltningsprocesslagen skolat tillämpas i stället för nämnda lag.

(24) Enligt 6 § 1 mom. i förvaltningsprocesslagen har besvär över ett beslut kunnat anföras av den som beslutet avser eller vars rätt, skyldighet eller fördel direkt påverkas av beslutet. Enligt 2 mom. i paragrafen har en myndighet haft därtill besvärsrätt på grundval av stadgande i lag eller om besvärsrätten är nödvändig för det allmänna intresse som myndigheten skall bevaka.

Jaktlagen för landskapet Åland och landskapsförordningen om jakt

(25) Enligt 20 § 1 mom. i jaktlagen för landskapet Åland (1985:31) kan landskapsregeringen, efter att ha hört jaktvårdsföreningarna, genom landskapsförordning utfärda närmare bestämmelser om vilka arter av vilt som får jagas och under vilken tid av året jakt får bedrivas på ifrågavarande arter samt om de områden där jakt får bedrivas samt om de förutsättningar i övrigt som skall gälla vid jakt efter viss art.

(26) I 2 § (2020/116) och 3 § i landskapsförordningen om jakt (2006:70) stadgas om vilt efter vilka jakt får bedrivas samt jakttider.

(27) Enligt 28 § 1 mom. i jaktlagen för landskapet Åland kan landskapsregeringen tillåta att fredat eller fridlyst vilt fångas, dödas eller att bon och ägg plockas samt därvid tillåta användning av i 47 § förbjudna fångstredskap eller fångstmetoder. Landskapsregeringen ska vid prövningen av ett sådant beslut iaktta bestämmelserna i habitatdirektivet (direktivet 92/43/EEG om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter) och fågeldirektivet (direktivet 79/409/EEG om bevarande av vilda fåglar). En förutsättning för att tillåta detta i fråga om djur som avses i fågeldirektivet är enligt punkten 4 i momenten att det inte finns någon annan lämplig lösning.

Rikets jaktlag

(28) Enligt 1 § (206/2013) 1 mom. i rikets jaktlag (615/1993) gäller nämnda lag jakt, fångst och dödande av icke fredade djur samt viltvård, ersättande av skador som vållats av vilt och tillsynen över hundar.

(29) I 5 § (555/2018) i rikets jaktlag listas vilt och icke fredade djur.

(30) I 41 — 41 d §§ i rikets jaktlag stadgas om dispenser i fråga om vilt och icke fredade fåglar.

Rikets naturvårdslag

(31) Enligt 3 § (384/2009) i rikets naturvårdslag (1096/1996) genomförs genom nämnda lag rådets direktiv 92/43/EEG om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter, nedan

, rådets direktiv 79/409/EEG (nuförtiden parlamentets och rådets direktiv 147/2009/EG) om bevarande av vilda fåglar, nedan

, till andra delar än vad som gäller de djurarter som avses i 5 § i jaktlagen (615/1993), samt Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/35/EG om miljöansvar för att förebygga och avhjälpa miljöskador, nedan

, till den del det inte föreskrivs om dess genomförande i någon annan lag.

(32) I 37 — 49 §§ i 6 kapitel i samma lag stadgas om artskydd.

(33) I 37 § i samma lag stadgas om tillämpande av bestämmelserna i 6 kapitel. Enligt 1 mom. (1069/2004) i paragrafen tillämpas bestämmelserna i nämnda kapitel på vilt levande växt- och djurarter som förekommer naturligt i Finland och i Finlands ekonomiska zon, med undantag av vilt och icke-fredade djur som avses i 5 § i jaktlagen samt fiskarter som har ekonomisk betydelse. Med avvikelse från detta bestäms i 44 och 49 § om tillämpningsområdet för dessa paragrafer.

(34) I 38 § i samma lag stadgas om fridlysning av djurarter. Enligt 1 mom. i paragrafen är de däggdjur och fåglar som faller inom tillämpningsområdet för 6 kapitel fridlysta.

(35) Enligt 39 § 1 mom. 1 punkten i samma lag är det förbjudet att avsiktligt döda eller fånga individer som hör till de fridlysta djurarterna.

(36) Enligt 48 § 2 mom. (1587/2009) i samma lag kan närings-, trafik- och miljöcentralen bevilja undantag från fridlysningsbestämmelserna i 39, 42 och 47 §, så länge en gynnsam skyddsnivå för arten bibehålls. Om ansökan gäller hela landet, beviljas undantaget av miljöministeriet. Till ett beslut om undantag kan behövliga villkor fogas.

(37) Enligt 61 § (1059/2015) 3 mom. i samma lag har besvärsrätt den vars rätt eller fördel saken kan röra. I andra ärenden än sådana som gäller ersättning har även kommunen i fråga besvärsrätt. I andra ärenden än sådana som gäller ersättning samt undantagslov som avses i 31 § och 48 § 2 mom. föreligger besvärsrätt även för sådana registrerade lokala och regionala sammanslutningar vars syfte är att främja naturvården eller miljövården. I fråga om statsrådsbeslut om godkännande av ett naturskyddsprogram föreligger besvärsrätt också för riksomfattande sammanslutningar av det slag som nämnts samt riksomfattande sammanslutningar som bevakar markägarnas intressen. Enligt 4 mom. (1427/2019) i paragrafen iakttas beträffande besvär i övrigt lagen om rättegång i förvaltningsärenden.

(38) Rikets naturvårdslag (1096/1996) har upphävts genom rikets naturvårdslag (9/2023), som har trätt i kraft 1.6.2023.

Århuskonventionen och rättspraxis som hänför sig till den

(39) Enligt artikeln 9 punkten 3 i Århuskonventionen skall varje part dessutom, utan att det påverkar tillämpningen av de prövningsförfaranden som avses i punkterna 1 och 2, se till att den allmänhet som uppfyller eventuella kriterier i nationell rätt har rätt att få handlingar och underlåtenheter av personer och myndigheter som strider mot den nationella miljölagstiftningen prövade av domstol eller i administrativ ordning.

(40) Enligt EU-domstolens dom i målet C-263/08 (Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförening mot Stockholms kommun genom dess marknämnd) ska artikel 10a i direktiv 85/337, i dess lydelse enligt direktiv 2003/35 vars syfte är att genomföra Århuskonventionen, tolkas så, att den utgör hinder för en nationell lagstiftning genom vilken rätten till rättslig prövning av ett beslut angående en verksamhet som omfattas av tillämpningsområdet för nämnda direktiv, i dess ändrade lydelse, förbehålls miljöskyddsföreningar som har minst 2 000 medlemmar (punkt 52).

(41) Enligt EU-domstolens dom i målet C-115/09 (Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein‑Westfalen eV mot Bezirksregierung Arnsberg) utgör Artikel 10a i direktiv 85/337 hinder för en lagstiftning som inte ger sådana icke-statliga miljöskyddsorganisationer som avses i artikel 1.2 i direktivet möjlighet att inför domstol — i ett mål angående överklagande av ett beslut att ge tillstånd till projekt som ”kan antas medföra betydande påverkan på miljön” i den mening som avses i artikel 1.1 i direktivet — åberopa att en bestämmelse som följer av unionsrätten och som syftar till att skydda miljön har åsidosatts, på grund av att bestämmelsen endast skyddar allmänhetens intressen och inte enskildas intressen (punkt 50).

(42) Enligt EU-domstolens dom i målet C-240/09 (Lesoochranárske zoskupenie VLK mot Ministerstvo životného prostredia Slovenskej republiky) har artikel 9.3 i Århuskonventionen inte direkt effekt enligt unionsrätten. Det ankommer emellertid på den nationella domstolen att i den utsträckning det är möjligt tolka den processuella rätten, avseende de villkor som ska vara uppfyllda för att få till stånd en prövning av domstol eller i administrativ ordning, så att den står i överensstämmelse med såväl målen i artikel 9.3 i Århuskonventionen som målet att säkerställa ett effektivt domstolsskydd av rättigheterna enligt unionsrätten, så att en miljöskyddsförening, såsom zoskupenie, ges möjlighet att väcka talan vid domstol mot ett beslut fattat efter ett administrativt förfarande som kan strida mot unionens miljölagstiftning (punkt 52).

(43) Enligt EU-domstolens dom i målet C-664/15 (Protect Natur-, Arten- und Landschaftsschutz Umweltorganisation mot Bezirkshauptmannschaft Gmünd) ska artikel 9.3 i Århuskonventionen i förening med artikel 47 i stadgan tolkas så, att en i behörig ordning bildad miljöorganisation som verkar på ett sätt som uppfyller kraven i nationell rätt måste kunna överklaga ett beslut till domstol om att bevilja tillstånd till ett projekt som kan strida mot skyldigheten att förebygga en försämring av statusen i ytvattenförekomster, såsom föreskrivs i artikel 4 i direktiv 2000/60 (punkt 58).

Högsta förvaltningsdomstolens rättspraxis

(44) I det ärende som avgjorts genom prejudikatet HFD 2016:121 hade Ålands miljö- och hälsoskyddsmyndighet beviljat tillstånd för byggande i vattendrag. Frågan i högsta förvaltningsdomstolen gällde om nämnda tillståndsmyndighet som tillsynsmyndighet enligt 8 kap. 1 § i vattenlagen för landskapet Åland och 27 § 2 mom. i landskapslagen om miljöskydd hade besvärsrätt över förvaltningsdomstolens beslut med vilket dess beslut att bevilja tillstånd hade upphävts.

(45) Högsta förvaltningsdomstolen konstaterade att ingendera av de lagar som tillämpats i saken, det vill säga landskapslagen om miljöskydd och vattenlagen för landskapet Åland, finns bestämmelser om besvärsrätt. Den landskapslag om miljöskydd som tillämpats i fråga om förfarandet i ärendet har sin närmaste motsvarighet i rikslagstiftningen i rikets miljöskyddslag, medan vattenlagen för landskapet Åland har sin närmaste motsvarighet i rikslagstiftningen i rikets vattenlag. I båda dessa rikslagar finns bestämmelser om myndighets besvärsrätt.

(46) Eftersom den materiella frågan i saken gäller byggande i vattendrag och med beaktande av 27 § 23 punkten i lagen om Ålands självstyrelse, ansåg högsta förvaltningsdomstolen att Ålands miljö- och hälsoskyddsmyndighets besvärsrätt måste bedömas utgående från de principer som framgår av den lag som vid tidpunkten för avgörandet av ansökan var i kraft i riket och som materiellt sett har sin närmaste motsvarighet i Ålands vattenlag, det vill säga rikets vattenlag.

(47) Ändringssökande i förvaltningsbeslut som fattas av en åländsk myndighet har behandlats även i prejudikaten HFD 2015:158 och HFD 2015:159 samt i de som korta referat publicerade besluten HFD 18.8.2017 liggarnummer 3965, HFD 15.11.2018 liggarnummer 5260 och HFD 8.4.2019 liggarnummer 1392. I besluten har den bestämmelse som tillämpats på ändringssökandet härletts från motsvarande tillämpliga speciallag i riket.

Rättslig bedömning och slutsats

(48) Av de ovan refererade bestämmelserna i självstyrelselagen för Åland och dess förarbeten framgår att ändringssökande och frågan om besvärsrätt som sammanhänger med det är en del av rättskipningen enligt självstyrelselagen för Åland. Lagstiftningsbehörigheten är till denna del enligt självstyrelselagen för Åland hos riket. Av 27 § 23 punkten och 19 § 3 mom. i självstyrelselagen för Åland följer att landskapet har behörighet att lagstifta om besvärsrätten endast för vinnande av enhetlighet och överskådlighet och då landskapslagen i sak överensstämmer med motsvarande stadganden i rikslag.

(49) I motsats till vad landskapsregeringen anför har lagstiftningsbehörigheten inte delats mellan riket och landskapet vare sig gällande besvärsrätt eller annan rättskipning. Högsta förvaltningsdomstolen hänvisar i detta sammanhang även till ovan refererade stadgade rättspraxis och konstaterar att prejudikatet HFD 2022:127 inte ger anledning till att bedöma frågan annorlunda.

(50) Av 3 § i lagen om rättegång i förvaltningsärenden framgår att lagen är en allmän lag. Detta gäller bland annat den allmänna bestämmelsen om besvärsrätt enligt 7 § i lagen. Utgångspunkten i lagen är att man i rikets speciallagstiftning kan föreskriva om besvärsrätt på ett från den allmänna bestämmelsen avvikande sätt.

(51) Dispensbeslutet att jaga havsörn har beviljats med stöd av jaktlagen för Åland. Eftersom nämnda landskapslag inte har bestämmelser om besvärsrätt är det inte aktuellt att bedöma huruvida landskapslagens bestämmelser om ändringssökande motsvarar bestämmelserna om ändringssökande i respektive rikslag.

(52) Den närmaste motsvarigheten till jaktlagen för Åland är i rikets lagstiftning jaktlagen. Eftersom havsörnen i rikets jaktlag varken räknas som vilt eller ett icke fredat djur, kan dispens från fredning av havsörn inte beviljas med stöd av rikets jaktlag. Dispens från fredning av havsörn kan däremot beviljas med stöd av rikets naturvårdslag. Vid den tidpunkt då landskapsregeringens beslut fattades var den sedermera upphävda naturvårdslagen (1096/1996) i kraft.

(53) Högsta förvaltningsdomstolen hänvisar till ovanstående och konstaterar att föreningarnas besvärsrätt över landskapsregeringens beslut ska bedömas utgående från de principer som framgår ur 61 § 3 mom. i rikets naturvårdslag (1096/1996). Enligt bestämmelsen föreligger, förutom i de i bestämmelsen nämnda ärendena, besvärsrätt även för sådana registrerade lokala och regionala sammanslutningar vars syfte är att främja naturvården eller miljövården. Enligt bestämmelsen föreligger besvärsrätt för riksomfattande sammanslutningar av det slag som nämnts endast i fråga om statsrådsbeslut om godkännande av ett naturskyddsprogram.

(54) Besvärsrätten för föreningar tolkas enligt föreningarnas stadgar (HFD 2015:79 och HFD 2017:88). Enligt stadgarna för BirdLife Finland r.f. är dess hemort Helsingfors och dess syfte att verka för skyddet av fåglar och deras habitat i Finland och utomlands. Enligt stadgarna för Finlands naturskyddsförbund r.f. är dess hemort Helsingfors, verksamhetsområdet staten Finlands område och syftet att främja natur- och miljöskydd.

(55) Med beaktande av de rättsprinciper som är tillämpliga i ärendet har BirdLife Finland r.f. och Finlands naturskyddsförbund r.f. som riksomfattande naturskyddsföreningar inte besvärsrätt i ärendet som gäller landskapsregeringens beslut att bevilja dispens från fredningen av havsörn på ett område inom landskapet Åland.

(56) Enligt art. 9.3 i Århuskonventionen ska den allmänhet som uppfyller eventuella kriterier i nationell rätt ha rätt att få handlingar och underlåtenheter av personer och myndigheter som strider mot den nationella miljölagstiftningen prövade av domstol eller i administrativ ordning. EU-domstolen har i syfte att säkerställa en effektiv verkställighet av unionsrätten med beaktande av art. 9.3 i Århuskonventionen ansett att miljöskyddsföreningar (domarna C-240/09 och C-664/15) ska ha besvärsrätt om besvärsrätt inte föreligger hos någon annan i annat fall.

(57) Varken Finlands rikslagstiftning eller Ålands landskapslagstiftning hindrar att det på Åland kan finnas lokala eller regionala naturskyddsföreningar som hade kunnat söka ändring i ärendet. Det att en riksomfattande naturskyddsförening inte har besvärsrätt i förevarande ärende kan därför inte anses strida mot Århuskonventionen. Av samma orsak strider det, att BirdLife Finland r.f. och Finlands naturskyddsförbund r.f. som riksomfattande naturskyddsföreningar inte har besvärsrätt i ärendet, inte heller mot 20 § i Finlands grundlag. Enbart det av föreningen framförda yrkandet att havsörnarnas utbredningsområden är stora, utgör inte en grund för att bedöma frågan annorlunda.

(58) På ovannämnda grunder lämnas föreningarnas besvär utan prövning.

Ärendet har avgjorts av justitieråden Riitta Mutikainen, Hannele Ranta-Lassila, Eija Siitari, Mika Seppälä, Mikko Pikkujämsä, Vesa-Pekka Nuotio, Kari Tornikoski, Anne Nenonen, Jaakko Autio, Joni Heliskoski och Tero Leskinen. Föredragande Petri Leinonen.

Röstningsanföranden

Justitierådet Joni Heliskoskis röstningsanförande, i vilket justitierådet Eija Siitari instämde:

”Jag är av samma åsikt som majoriteten om slutresultatet i högsta förvaltningsdomstolens beslut.

Om den rättsliga bedömningen av ärendet konstaterar jag följande. Jag anser som majoriteten att frågan om besvärsrätt i förvaltningsrättsliga ärenden är en del av den rättskipning som avses i 27 § 23 punkten i självstyrelselagen för Åland och vilken enligt nämnda paragraf hör till rikets befogenhet. Av detta och 19 § 3 mom. i självstyrelselagen följer att landskapet har behörighet att i landskapslag stifta om sådan besvärsrätt i förvaltningsrättsliga ärenden som faller inom rikets behörighet endast när detta är behövligt för vinnande av enhetlighet och överskådlighet och landskapslagens bestämmelser i sak överensstämmer med motsvarande stadganden i rikslag.

Eftersom frågan om besvärsrätt på ovan nämnt sätt faller inom rikets lagstiftningsbehörighet och eftersom Ålands jaktlag, med stöd av vilken dispensen att jaga havsörn har beviljats, saknar bestämmelser om besvärsrätt, ska frågan om ändringssökandenas besvärsrätt bedömas utgående från bestämmelserna om besvärsrätt i sådan rikslagstiftning som tillämpas i landskapet Åland.

Av 4 § 1 punkten och 6 § i lagen om rättegång i förvaltningsärenden följer att nämnda lag är tillämplig bland annat när man överklagar en åländsk myndighets beslut. Om rätten att anföra besvär över ett sådant beslut tillämpas följaktligen vad som i 7 § föreskrivs om besvärsrätt.

Enligt 7 § 1 mom. i lagen om rättegång i förvaltningsärenden får besvär över ett förvaltningsbeslut anföras av den som beslutet avser eller vars rätt, skyldighet eller fördel direkt påverkas av beslutet samt av den som har besvärsrätt enligt särskilda bestämmelser i lag.

Jag konstaterar att det inte finns särskilda bestämmelser om rätten att besvära sig över det besvärsunderkastade beslutet i en sådan lag som är i kraft i landskapet Åland. Till exempel framgår det varken ur rikets naturvårdslag (1096/1996) som var i kraft vid beslutstidpunkten och till vilken majoriteten hänvisar i beslutsskälen, eller lagens förarbeten, att bestämmelserna om besvärsrätt i 61 § 3 mom. i nämnda lag skulle ha varit tillämpliga i landskapet Åland. Av detta följer att bestämmelserna varken i ifrågavarande lag eller någon annan speciallag kan tillämpas på frågan om ändringssökandenas besvärsrätt. Eftersom det varken föreskrivs om rätt att anföra besvär över det besvärsunderkastade beslutet i särskilda bestämmelser enligt 7 § i lagen om rättegång i förvaltningsärenden eller på motsvarande sätt i landskapslag, anser jag att ändringssökandenas besvärsrätt ska avgöras enligt bestämmelserna i 7 § 1 mom. i lagen om rättegång i förvaltningslagen om en parts besvärsrätt.

Ur detaljmotiveringarna till 7 § i lagen om rättegång i förvaltningsärenden (RP 29/2018 rd) framgår att till exempel en miljöskyddsförenings besvärsrätt också kan grunda sig på tolkningen av den allmänna bestämmelsen om parters besvärsrätt där man beaktar specialbestämmelserna om besvärsrätt samt bestämmelserna om de grundläggande fri- och rättigheterna i grundlagen. Följaktligen gäller frågan om beslutet kan anses påverka föreningens rätt, skyldighet eller fördel direkt enligt 7 § 1 mom. i lagen om rättegång i förvaltningsärenden, när man beaktar specialbestämmelserna om besvärsrätt och grundlagens grundrättighetsbestämmelser.

$144

Med beaktande av dels att det besvärsunderkastade beslutet har gällt undantag från fredningen av havsörn på ett område inom Åland, dels vad som föreskrivs om samfunds besvärsrätt i särskilt 61 § 3 mom. i naturvårdslagen (1096/1996) och 90 § i jaktlagen, anser jag att beslutet inte har påverkat ändringssökandenas, som är riksomfattande naturskyddsföreningar, rätt, skyldighet eller fördel direkt på det sätt som avses i 7 § i lagen om rättegång i förvaltningsärenden. Följaktligen har föreningarna inte besvärsrätt med stöd av vad som i 7 § 1 mom. i lagen om rättegång i förvaltningsärenden föreskrivs om parts besvärsrätt. Besvären ska på dessa grunder lämnas utan prövning.

Ytterligare delar jag majoritetens åsikt i att det, att riksomfattande naturskyddsföreningar inte har besvärsrätt i ärendet, inte strider mot konventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor (Århuskonventionen).”

Ålands landskapsregering

Haliaeetus albicilla

BirdLife Finland r.f.

Finlands naturskyddsförbund r.f.

Landskapsregeringens enhet för jakt- och viltvårdsfrågor

Ändringssökandena

fågeldirektivet

(landskapslagar).

habitatdirektivet

miljöansvarsdirektivet